基于縣域尺度的小型農(nóng)田水利工程集約化建管模式研究

劉 盼

(遼寧省盤錦市大洼區(qū)水利局，遼寧 盤錦 124200)

1 研究區(qū)概況

1.1 基本情況

盤錦市大洼區(qū)地處遼寧省西南部，遼東灣北岸，遼河的最下游，東南與營(yíng)口市隔大遼河相望，北與盤山縣相依，西傍遼河，南鄰海域，位于E121°47′～122°20′，N40°39′～41°09′之間，總面積1683km2。大洼區(qū)屬于溫暖帶半濕潤(rùn)大陸性季風(fēng)氣候，春季冷暖空氣交替頻繁，夏季雨水充沛易產(chǎn)生洪澇，秋季雨量減少迅速，冬季干燥少雪寒冷，年平均氣溫9.4℃，年降水量651.0mm，無(wú)霜期186d，這是以水稻種植為主的大型國(guó)營(yíng)灌區(qū)，其資源豐富，素有“塞外江南、北國(guó)水鄉(xiāng)”的美譽(yù)。

1.2 灌區(qū)工程現(xiàn)狀

大洼灌區(qū)開(kāi)發(fā)運(yùn)行使用至今，基本建成渠成網(wǎng)、田成方、遇澇能排、遇旱能灌的大型標(biāo)準(zhǔn)化水田灌區(qū)，經(jīng)過(guò)多期分片節(jié)水改造，主干建筑物均得到提升，主要涵蓋以下類型：

1)水庫(kù)工程：灌區(qū)內(nèi)共有4座平原水庫(kù)，即中型的疙瘩樓、榮興、三角洲水庫(kù)和小二型遼濱水庫(kù)，四座水庫(kù)的總庫(kù)容11700萬(wàn)m3，其中興利和死庫(kù)容分別為9213萬(wàn)m3、2487萬(wàn)m3。

2)提水工程：大洼灌區(qū)截止2015年11月共建成電力灌溉排水泵站148座，單座泵站裝機(jī)功率500kW以上或流量達(dá)到5m3/s以上的泵站28座，較大的泵站有南河沿排灌站、田莊臺(tái)抽水站、二道橋子抽水站、東風(fēng)排灌站、西安排灌站、西老灣排灌站、楊家店排灌站、二級(jí)提抽水站、疙瘩樓水庫(kù)站、三角州水庫(kù)站等。

3)灌溉渠系及建筑物：灌區(qū)排灌渠系大致為總干、干、支、斗四級(jí)，渠系聯(lián)網(wǎng)，溝渠相通，排灌自如。灌區(qū)從大遼河與遼河引水，渠系建設(shè)已成規(guī)模，共建成大型引水站9處，即南河沿、東風(fēng)、西安、平安、榮興、新開(kāi)、前進(jìn)、于樓和三角洲。引水渠系1270條，總長(zhǎng)2037km，相應(yīng)配套建筑物2796座，其中涵588座，閘1545座，橋642座，渡槽21座，承擔(dān)全區(qū)89萬(wàn)畝水稻有效灌溉面積任務(wù)。

具體而言，引水總干渠13條，總長(zhǎng)213km，結(jié)構(gòu)一般為梯形斷面設(shè)計(jì)流量8～70m3/s，相應(yīng)配套建筑物172座；引水干渠113條，長(zhǎng)610km，采用相間布置，兩面分水式，設(shè)計(jì)流量5～10m3/s，已建成配套建筑物661座；引水支渠1144條，長(zhǎng)1214km，同干渠布置形成一樣，設(shè)計(jì)流量0.5～1.0m3/s，已建成支渠配套建筑物1963座。

4)排水渠系及建筑物：全區(qū)排水渠系建設(shè)已初具規(guī)模，建成大型排水渠系16個(gè)，即南河沿、新開(kāi)、五岔、平安、趙圈河排總等，共計(jì)1240條，總長(zhǎng)2063km，相應(yīng)配套建筑物3229座，擔(dān)負(fù)全灌區(qū)全部工農(nóng)業(yè)及生活廢水排泄和內(nèi)澇排水任務(wù)。排水溝系亦聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，以莊林公路為界，公路以東為機(jī)電強(qiáng)排區(qū)，以西為自流排水區(qū)，其排澇標(biāo)準(zhǔn)大都達(dá)到10a一遇標(biāo)準(zhǔn)。

排水總干溝16條，長(zhǎng)207km，設(shè)計(jì)流量一般為7～60m3/s，配套建筑物101座，其中泵站10座，橋涵閘91座；排水干渠134座，總長(zhǎng)548km，一般與引水干渠平行布置，負(fù)擔(dān)排水面積1333～2667hm2。干溝建筑物441座，其中泵站6座，橋涵閘435座；排水支渠1090條，總長(zhǎng)1308km，排支流量1.0～2.0m3/s，負(fù)擔(dān)面積一般為66.67～133.33hm2。支溝建筑物橋、涵、閘共計(jì)2687座。

灌區(qū)開(kāi)發(fā)運(yùn)行至今，已有70多年的歷史，中間雖然對(duì)部分水利工程進(jìn)行了維修改造，但由于資金緊缺，種類齊全，數(shù)量龐大，不能一次完成，只能逐步分期解決，一直以來(lái)采取粗放式的建管模式。

1.3 粗放式建管特征

粗放式管理具有為創(chuàng)造規(guī)模效益而擴(kuò)大投資、鋪大攤子的明顯特征，小型農(nóng)田水利工程從“大躍進(jìn)”式的建設(shè)到國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利多部門“爆炸式”的建設(shè)都具有這種典型特征[1]。

1)粗放式建設(shè)特征。盤錦市大洼區(qū)小型農(nóng)田水利工程興建于20世紀(jì)60～70年代的“大躍進(jìn)”時(shí)期和21世紀(jì)初葉的“大爆炸”時(shí)期，前者主要依靠受益區(qū)農(nóng)民土法修建，施工質(zhì)量差且設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低，小農(nóng)水工程大多處于帶病運(yùn)行狀態(tài)，后者主要由多個(gè)行業(yè)主管部門下?lián)車?guó)家資金所建設(shè)的國(guó)土整治工程、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)工程、除險(xiǎn)加固工程和重點(diǎn)縣小型農(nóng)田水利工程等。

①未平衡設(shè)計(jì)需水量與降水量。從宏觀水資源的角度上，一定時(shí)段內(nèi)一定區(qū)域工業(yè)取水和農(nóng)業(yè)用水占總降水量的2/3，而生活用水約占8%，所以農(nóng)業(yè)縣域內(nèi)的農(nóng)業(yè)用水為主要需水方向，應(yīng)注重區(qū)域水資源的有效利用。長(zhǎng)期以來(lái)，在多面開(kāi)花、多頭管理、多頭投資方式下建成的小農(nóng)水工程，并未系統(tǒng)平衡計(jì)算區(qū)域內(nèi)需水量與降水量之間的關(guān)系，未系統(tǒng)平衡的治導(dǎo)管理、開(kāi)發(fā)利用、調(diào)節(jié)控制區(qū)域水資源，缺失了水利工程設(shè)施在縣域范圍內(nèi)的系統(tǒng)平衡與配置，農(nóng)田水利工程建設(shè)大多只考慮局部的需求[2]。

②未平衡區(qū)內(nèi)年度需水量與蓄水量。目前，工程和非工程措施是調(diào)控降水量的兩種有效手段[3]。一直以來(lái)，人們通常采用水利工程蓄水，但尚未確立區(qū)域年需水量、年降水量與蓄水工程設(shè)施之間的系統(tǒng)平衡關(guān)系，雖然工程建設(shè)程序比較嚴(yán)格，但往往只考慮局部的工程需求[4]。投入運(yùn)行后，蓄水工程過(guò)于注重保障安全運(yùn)行，在保證安全情況下未考慮工程的整體效益管理措施。

盤錦市大洼區(qū)縣域尺度上，其生態(tài)環(huán)境、居民生活、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等必要需水量顯然低于年度降水量，水利工程蓄水量必須保證“三生”需水量的實(shí)際需求，否則將出現(xiàn)供水缺口。

2)粗放式管理特征。①水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明。現(xiàn)有的小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)不明，特別是連接田間地頭的溝渠、灌排設(shè)施等是屬于私有設(shè)施還是社會(huì)公共設(shè)施不清。目前，對(duì)于連接田間地頭的水利設(shè)施應(yīng)該由誰(shuí)負(fù)責(zé)無(wú)明確定論[5]。主張盛行“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則對(duì)水利設(shè)施建管維護(hù)的影響較大，農(nóng)田水利作為公共產(chǎn)品而缺少管理者、產(chǎn)權(quán)所有者的現(xiàn)象普遍存在，“最后一公里”問(wèn)題限制了灌區(qū)功能效應(yīng)的發(fā)揮。

②建成后農(nóng)田水利的公益效能明顯減弱。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革促進(jìn)了水利設(shè)施屬性逐漸向企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變，小農(nóng)水工程全面推進(jìn)市場(chǎng)，市場(chǎng)化致使農(nóng)田水利建管維護(hù)出現(xiàn)逐利行為。泵站、堰塘、水庫(kù)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，使得農(nóng)田灌溉成本有所提高，并可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)灌溉功能的下降。因此，市場(chǎng)化的水利體制改革使具備公益性的小農(nóng)水工程陷入經(jīng)營(yíng)困境。

農(nóng)業(yè)稅取消后“兩工”也隨之取消，田間地頭的水利設(shè)施大都處于無(wú)人管護(hù)狀態(tài)?，F(xiàn)有渠系也是灌排不暢、涵管堵塞、雜草叢生，未充分發(fā)揮水資源的灌溉瞎用，一些原生池塘變成了耕地甚至被多年的雨水沖刷成荒地。農(nóng)民隨意的開(kāi)挖溝渠以及缺乏統(tǒng)一的小農(nóng)水工程建設(shè)規(guī)劃，在給農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞的同時(shí)，還浪費(fèi)了寶貴的水土資源。

2 集約化建管模式要素

區(qū)域水資源管理是一種綜合應(yīng)用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、行政等手段對(duì)水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)、分配調(diào)度實(shí)施管理，以求滿足生態(tài)環(huán)境改善和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展對(duì)水的需求的各種活動(dòng)的總稱[6]。其特征是將環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的需水要求與自然界存在的有限水資源相聯(lián)系，通過(guò)開(kāi)發(fā)、供水系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)水資源的現(xiàn)代化全方位管理。

集約化系通過(guò)調(diào)整生產(chǎn)要素搭配方式、集中投入、增加含量和提高質(zhì)量等先進(jìn)的管理方法來(lái)增進(jìn)效益的經(jīng)營(yíng)模式。集約化管理相對(duì)于粗放而言是以效益為根本重組生產(chǎn)諸要素，實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的最大化和投入成本的最小化目標(biāo)，這是現(xiàn)代企業(yè)集團(tuán)提高效益和效率的必然選擇。集約化的“集”是指集合各種生產(chǎn)要素實(shí)行統(tǒng)一配置，“約”是指以高效、約束、節(jié)約為價(jià)值取向，在統(tǒng)一集中配置過(guò)程中達(dá)到高效管理和成本降低的作用[7]。

2.1 集約化的建設(shè)要素

小型農(nóng)田水利工程建設(shè)所需的直接生產(chǎn)要素有人力、財(cái)力、水利，為實(shí)現(xiàn)小農(nóng)水建設(shè)的集約化管理必須優(yōu)化調(diào)整以下要素：

1)水利工程設(shè)施的平衡建設(shè)。其目的在于維持蓄水量、需水量與降水量在時(shí)空分布上的協(xié)調(diào)平衡，實(shí)現(xiàn)排澇量與棄水量相統(tǒng)一，確保區(qū)域內(nèi)無(wú)旱澇災(zāi)害發(fā)生。所以，必須通過(guò)合理規(guī)劃先平衡水資源分配。系統(tǒng)分析縣域內(nèi)的需水量、蓄水量、降水量間的關(guān)系，并結(jié)合年度降水的時(shí)空分布編制適合的水資源分配利用規(guī)劃。此外，農(nóng)田水利建設(shè)應(yīng)與區(qū)域規(guī)劃保持一致，科學(xué)利用排澇、灌溉、蓄水等工程設(shè)施充分發(fā)揮工程整體效能，以工程設(shè)施實(shí)現(xiàn)水力向水利的轉(zhuǎn)變[8]。

2)集中人力資源建項(xiàng)目。現(xiàn)階段，保持社會(huì)穩(wěn)定、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要措施是加快農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移主要有跨區(qū)域流動(dòng)和農(nóng)村異地轉(zhuǎn)移、農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)3種途徑。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供就業(yè)崗位是向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要渠道，隨城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的不斷開(kāi)放許多農(nóng)民外出就業(yè)，近年來(lái)勞務(wù)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展[9]。

農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移導(dǎo)致小農(nóng)水工程建設(shè)勞力的匱乏，雖然公益性項(xiàng)目必須經(jīng)招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)選擇承包單位，但小農(nóng)水工程的建管特征決定了施工作業(yè)不適宜開(kāi)展大規(guī)模機(jī)械化操作，水利工程建設(shè)施工仍屬于勞動(dòng)密集型作業(yè)，實(shí)際工程建設(shè)時(shí)缺少青壯年勞力支撐。所以，必須采取組織協(xié)調(diào)的方法集中人力資源參與工程一線勞務(wù)作業(yè)。

3)集中財(cái)力資源建項(xiàng)目。一直以來(lái)，小農(nóng)水工程建管維護(hù)資金除少量來(lái)源于財(cái)政補(bǔ)助以外大部分都依靠當(dāng)?shù)剞r(nóng)民投工投勞。家庭承包制實(shí)施后農(nóng)民參與田間水利建管維護(hù)積極性下降，實(shí)際上農(nóng)民個(gè)體也無(wú)力出資轉(zhuǎn)變水利設(shè)施運(yùn)行狀況。

為逐步轉(zhuǎn)變水利工程建設(shè)滯后的局面，國(guó)家財(cái)政必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。近年來(lái)，針對(duì)小型農(nóng)田水利工程煙草、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利等行業(yè)逐步加大資金投入，勢(shì)必存在工程重復(fù)、交叉建設(shè)，分散管理、各自為政的現(xiàn)象。因此，統(tǒng)一投放與管理是充分發(fā)揮資金效益的根本途徑。此外，引導(dǎo)農(nóng)民參與小農(nóng)水建管位于，鼓勵(lì)移民資本的投入，逐步形成農(nóng)民自愿投工投勞與民間、國(guó)家多元投資相融合的有效機(jī)制，集中財(cái)力建設(shè)小農(nóng)水工程[10]。

2.2 集約化的管理要素

1)創(chuàng)建規(guī)范而精干的組織與機(jī)構(gòu)。縣域內(nèi)的農(nóng)田水利工程大多實(shí)行粗放式管理模式，工程產(chǎn)權(quán)不明晰，普遍缺乏專職管理人員，有的工程管用脫節(jié)、只用不管或只建不用，部分工程處于使用者不管、所有者管不了的現(xiàn)狀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站等過(guò)于依賴水管部門的管護(hù)，難以充分發(fā)揮水利工程效益。因此，為了加快推進(jìn)傳統(tǒng)式向集約化管理模式的轉(zhuǎn)變，必須建立健全規(guī)范而精干的管理機(jī)構(gòu)。

①工程項(xiàng)目及時(shí)轉(zhuǎn)移，明晰工程管護(hù)主體，工程項(xiàng)目竣工后形成固定資產(chǎn)，及時(shí)造冊(cè)等級(jí)并移交管護(hù)主體，引入高新技術(shù)人才組建專業(yè)管護(hù)隊(duì)伍，制定合理的管理標(biāo)準(zhǔn)和制度，明確水利工程設(shè)施管護(hù)責(zé)任，定期開(kāi)展監(jiān)督檢查，保證管護(hù)責(zé)任、制度落實(shí)到位，確保工程設(shè)施完好及其效益的長(zhǎng)效發(fā)揮[11]。

②具有明確的目的性。針對(duì)各地區(qū)的具體情況創(chuàng)建金字塔式的管理機(jī)構(gòu)，其橫向的每個(gè)工作部門或縱向的每個(gè)管理層級(jí)都要設(shè)置明確的目標(biāo)，實(shí)行因事設(shè)機(jī)構(gòu)、按目標(biāo)設(shè)事、以職責(zé)定制度授權(quán)力和按編制社崗位定人員等制度。

③制定高效精干的原則。設(shè)置組織機(jī)構(gòu)的人員時(shí)要力行簡(jiǎn)化，以達(dá)到高效精干的要求。此外，要符合管理分層和跨度相統(tǒng)一要求，設(shè)計(jì)組織機(jī)構(gòu)時(shí)盡量使管理跨度適中，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)層次和跨度，層次多則跨度會(huì)小，層次少則跨度會(huì)大。

2)明確快捷而標(biāo)準(zhǔn)的手段和方法。工程竣工后及時(shí)向縣水行政主管部門報(bào)送工程技術(shù)檔案資料備案，工程管護(hù)主體嚴(yán)格落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制，安排專人負(fù)責(zé)管理，立足于工程效益的發(fā)揮和安全運(yùn)行做好安全管理、落實(shí)設(shè)施管理和經(jīng)費(fèi)管理工作。具體而言，既要防止人為破壞還要避免受洪水等自然破壞；對(duì)于已建小農(nóng)水工程登記造冊(cè)，繪制并分類排列水利設(shè)施分布圖；考慮實(shí)際情況和受益范圍，向受益?zhèn)€人或單位征收合理的工程管護(hù)費(fèi)用，也可以實(shí)行義務(wù)工制接受個(gè)人義務(wù)工。此外，制定行之有效的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)塘壩、水庫(kù)等水利設(shè)施進(jìn)行及時(shí)全面地檢查，定期清除壩上的灌喬木，清除蟻窩洞穴，及時(shí)補(bǔ)修破損、塌陷處，因自然災(zāi)害產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p壞的要及時(shí)報(bào)告并修復(fù)，確保其安全運(yùn)行。對(duì)渠系及引水工程進(jìn)行檢查，全面掌握有無(wú)破損情況，確保無(wú)滲漏、無(wú)堵塞、輸水通暢，保證防水閘閥開(kāi)關(guān)靈活以及支、鎮(zhèn)墩穩(wěn)固。

2.3 集約化建管的顯著優(yōu)勢(shì)

1)可實(shí)現(xiàn)區(qū)域水資源的有效利用。實(shí)現(xiàn)縣域范圍內(nèi)水資源的平衡利用，科學(xué)設(shè)計(jì)規(guī)劃，在水資源自然配置格局的條件下人工合理的配置各種非工程和工程措施，實(shí)現(xiàn)利用與保護(hù)并重、節(jié)流與開(kāi)源并舉，既處理好不同部門、地區(qū)的用水利益矛盾又統(tǒng)籌代際間的水資源利用矛盾；既兼顧全局與局部、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，又能實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境與資源能源的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。此外，有利于優(yōu)化工程供給結(jié)構(gòu)，政府要從長(zhǎng)遠(yuǎn)和整體的角度統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)田水利工程，統(tǒng)籌考慮大、中、小工程設(shè)施，塘壩、水庫(kù)等協(xié)調(diào)互補(bǔ)，建成渠成網(wǎng)、田成方、遇澇能排、遇旱能灌的大型標(biāo)準(zhǔn)化灌排體系。加快推進(jìn)農(nóng)田水利排水、儲(chǔ)水、灌溉等設(shè)施的改擴(kuò)建項(xiàng)目，做到大小水利并進(jìn)、灌溉與引蓄水并重、主支相銜接。

2)促進(jìn)小農(nóng)水管護(hù)新模式的形成?？茖W(xué)完善的工程管理制度，有利于明確責(zé)任主體、劃定管理范圍、健全管理網(wǎng)絡(luò)、落實(shí)編制財(cái)政預(yù)算等任務(wù)要求，建立集中管理與分散管理相統(tǒng)一的管理模式，建立縣域范圍內(nèi)法人金字塔式管理體系。根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況加快鄉(xiāng)村組織建設(shè)，建立農(nóng)民參與管護(hù)模式或機(jī)制，設(shè)立農(nóng)田水利管理小組，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)戶參與小農(nóng)水建管維護(hù)各項(xiàng)工作。

3)加大對(duì)小農(nóng)水工程加固維護(hù)力度。加大更新改造力度是有效解決水利設(shè)施老化失修問(wèn)題的有效途徑，向縣級(jí)水行政主管部門及時(shí)上報(bào)年久失修或已損壞的水利工程，對(duì)已損壞的農(nóng)田水利設(shè)施要及時(shí)修復(fù)，確保其功能作用的重新發(fā)揮，對(duì)于無(wú)法自行解決的向上級(jí)報(bào)告工程計(jì)劃，申請(qǐng)資金加以解決。

3 結(jié) 語(yǔ)

從盤錦市大洼區(qū)縣域尺度上講，稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織和國(guó)家?guī)缀跬顺隽藢?duì)水利的供給，農(nóng)田水利設(shè)施難以發(fā)揮緩解旱情和蓄水排澇的功能。文章全面探討粗放式建管模式的劣勢(shì)，在此基礎(chǔ)上論述了集約化建管模式的優(yōu)勢(shì)，考慮到縣域范圍內(nèi)農(nóng)田水利分屬關(guān)系的復(fù)雜特征，工程建管過(guò)程中未形成統(tǒng)一的模式。然而，工程實(shí)踐表明現(xiàn)代社會(huì)特征與粗放式管理很難相容，必須改革農(nóng)田水利的建管維護(hù)模式才能確保農(nóng)田水利的長(zhǎng)效穩(wěn)定運(yùn)行。