深化校院兩級管理改革的關(guān)鍵問題和路徑探討

張海成

（西北農(nóng)林科技大學，陜西 楊凌 712100）

新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義，根本動力是全面深化改革。習近平總書記指出，改革是教育事業(yè)發(fā)展的根本動力，要及時研究解決教育改革發(fā)展的重大問題和群眾關(guān)心的熱點問題，以教育改革激發(fā)活力、增強動力。[1]校院兩級管理改革是改革開放以來，尤其是21 世紀以來全國范圍內(nèi)參與面最廣、推進最為系統(tǒng)的高校體制機制改革，為我國高等教育適應(yīng)新發(fā)展階段和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展準備了良好基礎(chǔ)和條件。[2]新時代推進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快建設(shè)一流大學與一流學科，需著重激發(fā)學院層面的辦學活力，圍繞高校內(nèi)涵式發(fā)展目標，深刻推進校院兩級管理改革，構(gòu)建更為完善、高效的管理體制。通過認真梳理校院兩級管理改革的歷史脈絡(luò)，在已有研究和實踐的基礎(chǔ)上審視提升改革效能面臨的深層次問題，探討新時代深化高校校院兩級管理改革的重要路徑，對于新時代深化改革具有重要的指導(dǎo)意義。

一、我國高校管理范式的演進

大學是人類文明發(fā)展到一定程度后產(chǎn)生的社會組織，是實施高等教育的主要載體。自大學產(chǎn)生以來，其基本職能不斷完善與發(fā)展，在社會文明進步過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。大學形態(tài)演化的背后，是不同歷史條件下高等教育理念發(fā)展的驅(qū)動，也形成了與之相適應(yīng)的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)。[3]我國近現(xiàn)代高等教育發(fā)端于19世紀末20 世紀初，一般把京師大學堂的設(shè)立作為標志，大體經(jīng)歷了新中國成立以前、計劃經(jīng)濟時期、改革開放后三個大的歷史時期。大學在各個時期的發(fā)展均有著鮮明的時代特征，體現(xiàn)出其對國家、民族不同發(fā)展階段歷史使命的繼承與革新。我國早期的高等學校以啟迪民智、變革社會為主要使命，辦學模式上大多以日本和美國的高校為參考。新中國成立以后，為了適應(yīng)國民經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展的需要，我國高校經(jīng)歷了20 世紀50 年代的院系大調(diào)整，形成了當下高等教育的基本格局。改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級的需要，我國高?？傮w上實現(xiàn)了學科綜合化、調(diào)整合并和擴大規(guī)模的歷史跨越。

從高校內(nèi)部管理模式考察，我國學院制管理從形式上有一個“立—廢—興”的發(fā)展過程。[4]我國初期興辦的大學，內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)在發(fā)展中初步完善，普遍借鑒了國際上一般的治理范式，大多數(shù)多科性、綜合性、規(guī)模較大的大學均設(shè)立了學院，實行校院管理。在新中國成立后的院系大調(diào)整中，我國高校采用蘇聯(lián)的模式，以強化專業(yè)化人才培養(yǎng)為導(dǎo)向，大多實行了校系兩級管理體制。20 世紀80 年代起，隨著改革開放歷史進程的推進，我國大學內(nèi)部管理體制逐步由校系體制調(diào)整為校院體制，至21 世紀的高等教育深化改革，我國高校幾乎全部實行了學院制管理體制。這一時期，學院制已成為大學實現(xiàn)自身職能和有效管理的自覺選擇，其設(shè)置與運行的科學性、規(guī)范性也趨于成熟。學院制的發(fā)展、成熟是大學適應(yīng)社會發(fā)展、促進學科建設(shè)、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、實現(xiàn)教育資源優(yōu)化配置和自身科學高效管理的理性選擇。

二、我國高校推進校院兩級管理改革的實踐

伴隨著世紀之交的高校合并和大規(guī)模擴招，校院兩級改革成為高校聚焦的重點改革領(lǐng)域。[5]究其進程，圍繞國家實施高等教育體制改革試點、教育部推進大學章程建設(shè)和學校綜合改革，不同高校采取了不同推進方法，或急或緩，但都已相繼破局。諸多高校根據(jù)學校治理實際情況，先行探索開展校院兩級管理改革，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，為深刻認識我國高校校院兩級管理改革實踐奠定了堅實基礎(chǔ)。從整體看，當前我國高校在推進校院兩級管理改革的過程中主要以財務(wù)預(yù)算、資源配置為突破口，結(jié)合各自治理實際，形成了多元化、多路徑的校院兩級管理改革實踐模式。

1.以財務(wù)管理制度為核心的協(xié)同改革模式

該模式以校院兩級財務(wù)管理體制改革為核心，協(xié)同相關(guān)事權(quán)、制度改革同步推進。如武漢大學在2006 年出臺了 《校院兩級財務(wù)管理體制改革實施辦法》，并配套出臺了人事、資產(chǎn)、教學等8 個文件，下放可支配財力近80%；華中師范大學向?qū)W院下?lián)芸芍浣?jīng)費由改革之初的56%增加至70%。這些高校通過深化財權(quán)下放，采取學院發(fā)展目標、任務(wù)與資源配置掛鉤的辦法，有力推進校院兩級管理體制改革的深入實施。以財務(wù)制度改革為核心的協(xié)同改革模式，注重以財務(wù)資源劃分為導(dǎo)向，通過對校院兩級財務(wù)權(quán)力的針對性、合理化分割，配套相應(yīng)事權(quán)與制度改革安排，實現(xiàn)對校院兩級事權(quán)與責任的合理性劃分，形成財務(wù)權(quán)力與治理責任同步調(diào)改革。此種改革模式主要以面向?qū)W院層面的財務(wù)管理權(quán)力下放為主線，給予學院層面財務(wù)資源更大的自主統(tǒng)籌使用權(quán)力，并通過校院兩級財務(wù)核算機制，增強學院財務(wù)資源運用的成本意識，形成以目標為導(dǎo)向的校院兩級預(yù)算分配機制，進而構(gòu)建起管理權(quán)力與管理責任明晰、財務(wù)權(quán)力與事務(wù)權(quán)力清晰的校院兩級管理體制。這一模式的突出優(yōu)勢是能夠進一步發(fā)揮財務(wù)資源管理在高校內(nèi)部治理過程中資源配置的導(dǎo)向作用，有效調(diào)動學院對校院兩級管理改革的積極性、主動性，進一步實現(xiàn)高校所屬資源的優(yōu)化配置和重新整合，最終實現(xiàn)校院兩級管理體制改革中治理效能提升的目標。

2.以學院責任制改革為抓手的賦能改革模式

該模式圍繞學院目標責任制改革，突出院系管理改革的重要地位，通過多方位權(quán)力下放賦能院系治理能力提升。如上海交通大學2000 年以前出臺的 《院系目標、任務(wù)與資源配置實施方案》、湖南大學2004 年出臺的 《院系目標責任制實施辦法》，對院系目標管理的主要內(nèi)容、權(quán)限等方面作了詳細規(guī)定，并建立了辦學經(jīng)費總額動態(tài)包干機制；中南大學2005 年開始通過實施二級學院目標管理和考核、經(jīng)費總額動態(tài)包干等制度，有效增強了學院的辦學活力；四川大學制定了 《四川大學校院兩級管理體制改革實施意見》 以及財務(wù)、人事、學科建設(shè)、人才培養(yǎng)、公共資源配置等相關(guān)的配套改革實施細則，統(tǒng)籌學校“雙一流”建設(shè)方案和學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，形成了“三位一體”KPI 績效考核體系，以4 年作為學院考核的目標責任周期，實施以目標責任為核心的考核制度；天津大學制定了 《天津大學校院兩級管理模式實施細則》，同樣以目標責任考核制為導(dǎo)向，實現(xiàn)學院二級管理上的兩個自主即自主制定財務(wù)政策與自主支配收支，并將學院責任考核結(jié)果與績效相掛鉤。與此類似，也有高校從劃分權(quán)力清單和負面清單入手，推進校院兩級管理體制改革。如華東交通大學2015年推進改革時，下放到學院的權(quán)力清單達94項，權(quán)力邊界基本一目了然。我國高等教育已經(jīng)逐步邁入普及化階段，隨著高校面向社會的服務(wù)功能與責任的進一步拓展，高校辦學規(guī)模急劇擴張，由校級統(tǒng)一管理的模式已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實需求。同時高校面臨著激烈的學術(shù)競爭與資源競爭壓力，由此高校內(nèi)部治理的一個重要內(nèi)容就是責任分解，進而實現(xiàn)高效管理。學院目標責任制實質(zhì)是通過進一步向下授權(quán)管理的方式，實現(xiàn)校院兩級管理責任的劃分，與財務(wù)管理制度為核心的協(xié)同改革模式相比，更加聚焦任務(wù)分配。即由學校改革發(fā)展的戰(zhàn)略目標出發(fā)，面向?qū)W院層面進一步分解發(fā)展任務(wù)目標，再根據(jù)各學院任務(wù)目標情況明確相應(yīng)的管理責任，根據(jù)各學院目標任務(wù)的性質(zhì)配備相應(yīng)的管理權(quán)力，根據(jù)各學院目標任務(wù)的需要配置相應(yīng)的管理資源，根據(jù)各學院目標任務(wù)績效水平分配相應(yīng)利益。以學院責任制改革為抓手的賦能改革模式，將責任分解結(jié)合目標管理，將校院兩級責任分解、目標管理上升為制度內(nèi)容，形成制度體系，構(gòu)建起兩級責任目標管理機制。

3.以管理架構(gòu)改革為導(dǎo)向的綜合改革模式

該模式注重校院兩級管理體制改革的架構(gòu)設(shè)計與管理流程再造，采取綜合推進的改革方式。如復(fù)旦大學從管理崗位設(shè)置、人事、財務(wù)、資產(chǎn)、后勤、信息化等方面綜合發(fā)力，推動實現(xiàn)職責再造、流程再造和制度再造，于2014 年出臺了 《關(guān)于推進校院兩級管理體制改革的若干意見》，賦予學院更多辦學自主權(quán)。上海財經(jīng)大學統(tǒng)籌財務(wù)預(yù)算管理改革和學院治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，建立了黨政聯(lián)席會、教授委員會、二級教代會為架構(gòu)的學院治理制度，為學院權(quán)力運行提供了科學制度保障。西北農(nóng)林科技大學持續(xù)推進校院兩級管理改革，在探索實踐中完善制度體系，初步實現(xiàn)了由“校辦院”向“院辦?！鞭D(zhuǎn)變。1999 年就在體制改革方案中明確了按照校院兩級架構(gòu)設(shè)計內(nèi)部管理體制。2002 年出臺《校院兩級管理暫行條例》，推進形成了校院兩級管理的基本架構(gòu)。2008 年出臺 《關(guān)于深化校院兩級管理制度改革的意見》，重點從兩個方面構(gòu)建改革基礎(chǔ)，一是預(yù)算管理制度改革，變一級預(yù)算為二級預(yù)算，促進財力下放；二是推進學院教授委員會、辦學績效評估、大型儀器設(shè)備共享機制等重要制度建設(shè)。2014 年，學校對推進校院兩級管理體制改革再次部署，印發(fā)《深化校院兩級管理體制改革的若干意見》 以及4 個配套文件，制定實施 《校院兩級管理體制改革實施工作方案》，向?qū)W院下放37 項權(quán)責。2017年，學校將校院兩級改革納入“雙一流”建設(shè)任務(wù)統(tǒng)籌部署和持續(xù)推進。以管理架構(gòu)改革為導(dǎo)向的綜合改革模式聚焦校院兩級管理模式的重構(gòu)，通過推動實現(xiàn)職責再造、流程再造和制度再造，理順校院兩級權(quán)力關(guān)系，構(gòu)建完善的以黨政聯(lián)席會、教授委員會、二級教代會為核心的學院治理制度，在制度層面保障校院兩級管理改革順利推進，從而保障學院權(quán)力科學有效合理運行。

三、深化校院兩級管理改革的關(guān)鍵問題

關(guān)于校院兩級管理制度改革的研究，一直伴隨著改革實踐的探索不斷深化。通過查閱最近20 年公開發(fā)表的期刊文章可以看出，相關(guān)研究內(nèi)容從歷史維度比較研究和國際借鑒研究逐步轉(zhuǎn)為國內(nèi)實踐基礎(chǔ)上的具象研究，問題分析逐步涵蓋了體制構(gòu)建、責權(quán)劃分、制度建設(shè)、學院文化等方面，其中關(guān)于人才培養(yǎng)、職務(wù)職稱、預(yù)算決算、國有資產(chǎn)等人權(quán)、事權(quán)配置的探討尤其豐富和深入，為各高校提高認識、相互借鑒、科學推動改革提供了有力支持。[6]通過文獻資料分析和部分高校的專項訪談可知，從科學設(shè)置學院、合理配置資源、學院內(nèi)部管理、績效考評激勵等方面構(gòu)建改革體制已是當前推進校院兩級管理改革的共識，校院兩級管理改革在發(fā)揮大學基層組織主體地位、提高大學管理效率、促進學科專業(yè)發(fā)展等方面已取得積極成效，為更好履行大學職能奠定了良好的體制基礎(chǔ)。

縱觀改革進程，當前深化校院兩級管理改革的重心已經(jīng)歷史性地從體制構(gòu)建轉(zhuǎn)移到了優(yōu)化各相關(guān)核心要素間的運行機制方面，其關(guān)鍵內(nèi)容主要反映在以下三個問題上。

1.大學目標達成模式不能有效滿足學院發(fā)展需要

校院兩級管理體制改革的根本目的是推進大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為高校提升辦學能力和水平提供制度創(chuàng)新保障。在改革推進過程中，各個高校都在結(jié)合實際調(diào)整學校與學院之間的互動關(guān)系，以求達到最優(yōu)的發(fā)展狀態(tài)。[7]這其中，如何優(yōu)化利于大學整體發(fā)展目標達成的校-院關(guān)系也自然地成為高等教育改革的著重關(guān)注點?；诖隧椄母镌O(shè)計理念的相對一致性，很多高校都將突破點放在發(fā)展動能的轉(zhuǎn)換上，較普遍的認識是在校院兩級管理改革的背景下，力圖將學校相對具體的集中管理模式調(diào)整為以學院自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展為主的自主管理模式，凸顯大學本質(zhì)上作為學術(shù)共同體，由學科催生發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。[8]這一認識較好地體現(xiàn)了校院兩級管理體制的本質(zhì)要求，在實踐上催生了當前高校改革中常見的“校辦院”向“院辦?！鞭D(zhuǎn)變的探索，更直接、形象的提法是由“火車模式”向“動車模式”的轉(zhuǎn)變。但在實際運行中，學校層面的政策調(diào)控靈活性往往不足，對于發(fā)展基礎(chǔ)、現(xiàn)狀、目標并不相同的學院難以提供針對性、差異性的充分支持。校院兩級管理改革涉及“人財物”資源合理性分配，這種分配力求增強學院治理能力。在實踐過程中，由于我國高校規(guī)模龐大、學科多樣、學院發(fā)展差異性、學院發(fā)展定位不同等，實現(xiàn)資源合理性、針對性配給需要高校相關(guān)職能部門較高的協(xié)同治理能力。在資源分配過程中，不僅僅涉及學院層面的資源接收、爭取，更為重要的是學校職能部門能夠形成發(fā)展共識，針對不同學院治理情況協(xié)同配合實現(xiàn)資源的有效配置，真正賦能學院發(fā)展。事實上，在校院兩級管理改革實踐過程中，還不能夠完全實現(xiàn)針對學院資源的精準性、合理化、有效性分配，導(dǎo)致不同學院在發(fā)展過程中相互掣肘成為普遍存在的問題，甚至異化為學院之間面向?qū)W校資源的競爭性索取，從而未能形成特色化、差異化發(fā)展的良好局面。

2.大學決策形成模式不能全面反映學院實際訴求

校院兩級管理制度改革是基于大學更高發(fā)展目標的制度創(chuàng)新，對于校級層面而言，不是簡政放權(quán)的“減負”，而是強化科學謀劃和精準政策支持的更高水平的“加壓”。這就要求學校的發(fā)展研究與政策制定要體現(xiàn)更高的質(zhì)量和水平，要能更有效地形成總體的聚合力，并通過學院層面的有效執(zhí)行產(chǎn)生戰(zhàn)斗力。大學決策形成的實際過程一般以上級文件代表的國家或組織需要為起點，學校相關(guān)職能部門根據(jù)文件要求和學校的一般情況提出學校落實任務(wù)要求的意見和策略，經(jīng)一定范圍征求意見后提交校領(lǐng)導(dǎo)審讀，修改后提交會議程序研究、出臺相關(guān)政策，再由學院予以落實。當前的大學決策形成模式以信息自上而下的單向傳導(dǎo)為主，沒有形成信息雙向交流溝通機制，政策形成過程中學院缺乏相應(yīng)的主動性、主導(dǎo)權(quán)，在一定程度上學院依然扮演執(zhí)行者角色。這種決策程序尚沒有隨著校院兩級管理改革的推進而進行及時調(diào)整，一方面是由于學院對學校層面的政策背景和目標要求理解不到位，另一方面是由于學校政策制定過程中存在調(diào)研不足、學院實際發(fā)展訴求反映不及時，造成學院在政策執(zhí)行中缺乏行動力，決策執(zhí)行缺乏有效性，甚至出現(xiàn)職能部門意見“走不出會議室”抑或“見光死”等現(xiàn)象。

3.大學管理服務(wù)模式不能有力支撐學院運行

校院兩級管理改革中，為了強化學院主體性，使學院管理更契合基層實際，很多原先由學校職能部門承擔的管理業(yè)務(wù)以清單形式下放到了學院。這些方面的工作，實際上并非都是一般事務(wù)性的工作，往往具有一定的專業(yè)性，比如財務(wù)管理、科研項目管理等，若學院全面接管就必然存在人員短缺和能力不足的問題。在校院兩級管理改革中，存在一定程度的工作任務(wù)下放，而相應(yīng)的管理權(quán)力、管理資源未相應(yīng)下放的問題。學校相關(guān)職能部門通過校院兩級管理改革下放給二級學院大量事務(wù)性、專業(yè)性工作任務(wù)，以此減輕職能部門工作壓力，形成工作任務(wù)壓力下移的局面，但未做到管理職能優(yōu)化配置。這在一定程度上反而加重了學院治理壓力，造成學院層面管理緊張。由于未能獲得發(fā)展自主權(quán)，學院也未能有效承接下放的管理工作任務(wù)。長期以來，學院層面管理力量較為薄弱，缺乏專業(yè)性、專門化的管理能力，專業(yè)性、事務(wù)性工作任務(wù)的無序下放極易造成學院治理紊亂與低效。從改革的目標看，學校要在改革中實現(xiàn)提質(zhì)增效，就要立足于通盤激活存量資源，然而在向?qū)W院層面下放專業(yè)性管理事務(wù)時缺乏相應(yīng)管理資源傾斜，導(dǎo)致學院管理責任與管理能力失衡，反而降低學校整體管理效能。分析當前的情況，學院在提升院級治理能力方面與學校職能處室缺乏協(xié)同工作機制，學校職能處室缺乏對學院發(fā)展的專業(yè)化能力支持。

四、深化校院兩級管理改革的主要路徑

1.升“動車模式”為“航空戰(zhàn)隊模式”

破解學校發(fā)展模式與深化改革不相適應(yīng)的問題，必須找準學院與學校發(fā)展整體效能最優(yōu)的結(jié)合點，及時重構(gòu)校院兩級運行的新動力機制。持續(xù)推動體制創(chuàng)新，在學院設(shè)置、學院管理、評估激勵較為規(guī)范到位的前提設(shè)定下，深化校院兩級管理改革就要著力研究解決學院間發(fā)展掣肘的問題，充分激發(fā)不同學院的發(fā)展活力。將學校發(fā)展由“動車模式”升級為“航空戰(zhàn)隊模式”，就是在前期改革給學院統(tǒng)一賦能的基礎(chǔ)上，進一步增強學院發(fā)展的“自由延展度”，讓學院在主建學科上采取更有力、有效、靈活的措施，減少學校層面統(tǒng)一性、強制性管理要求，更多采取方向性、支持性改革措施，真正賦能學院治理能力。二級學院作為學?；鶎又卫碇黧w，需要學校層面優(yōu)化權(quán)力配置模式，以此賦予二級學院充分的管理自主權(quán)，這是實現(xiàn)由“動車模式”升級到“航空戰(zhàn)隊模式”的基礎(chǔ)性工作。學校與二級學院均有效落實推動改革的主體責任，才能盡快實現(xiàn)學科發(fā)展追趕超越，有力促進學校的“雙一流”建設(shè)。這一模式是大學治理思想的進一步解放，會促使學校在更高水平上回歸為學院、學科發(fā)展“導(dǎo)航”和“加油”的本位，為深化校院兩級改革提供更為廣闊的制度平臺。

2.變“校長帶著處長干”為“校長帶著院長干”

校院兩級管理改革中出現(xiàn)的決策不準與執(zhí)行不力問題，癥結(jié)是如何處理好新階段新條件下校長和院長的關(guān)系問題，關(guān)鍵在于校長的主動調(diào)整與適應(yīng)。長期以來，我國的高校管理文化中，校長和職能部門處長是一種更熟悉、信任的關(guān)系，基于職能部門處長崗位的參謀屬性，處長往往被校長認為更順從和有執(zhí)行力，在干部選任上也形成由學院到機關(guān)任職是“重用”的集體心理意識。而高校院長一般是由具有相當學術(shù)影響力的學者兼任，校長與院長的上下級行政關(guān)系屬性相較于處長較為淡化，校長與院長的心理距離相對較遠。但在新的制度環(huán)境下，學院作為大學辦學的“重心”，院長若不能深入?yún)⑴c政策研究與制定，則無法解決政策出臺的適用性和執(zhí)行力的問題，最終就達不到改革的目標。因此，在決策過程中，學?？商剿饔尚ｉL和院長共同研究政策、提出意見的工作機制，以此強化校院兩級管理協(xié)同治理能力，增強學院層面在學校政策制定過程中的話語權(quán)與主動性，提升學校政策制定的精準性與適應(yīng)性，實現(xiàn)校院兩級治理信息的有效交流與雙向互動。處長根據(jù)討論意見組織制定相關(guān)政策，政策出臺后由處長代表校長協(xié)調(diào)學院執(zhí)行并作評估反饋。

3.變“處長指揮院長干”為“處長跟著院長干”

在處理學院行政力量不足和優(yōu)化學校整體行政資源的問題上，核心是解決好處長和院長的關(guān)系問題。在校院兩級管理改革背景下，學院辦學主體地位的加強，必然會衍生出較以往沒有或更多的共性和非共性問題，[9]而學院又缺少解決問題的能力，那么從學校的整體利益出發(fā)，最優(yōu)解必然是由有人力資源和專業(yè)能力的職能處室主動接招化解。這是校院兩級改革的底層焦慮，關(guān)系到整個改革目標的最終達成。要處理好這個關(guān)鍵，需要作三個層面的努力：一是要徹底改變職能處室是“領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)”的定位，把高校職能處室由單純“學校的處室”變?yōu)椤皩W校和學院的處室”，這是解決問題的認識基礎(chǔ)；二是面對定位轉(zhuǎn)變帶來的大量可預(yù)見的事務(wù)性工作，既要著手變革處理常規(guī)工作的信息化手段，提升工作效率，也要著手構(gòu)建處室與學院協(xié)同的業(yè)務(wù)融合互動機制，在處室成為“學院的處室”的同時實現(xiàn)校院兩級人力資源的有效統(tǒng)籌；三是在學院謀劃發(fā)展和爭取發(fā)展資源的過程中，處室要發(fā)揮政策把控和資源協(xié)調(diào)的優(yōu)勢，真正以“運動員”角色實質(zhì)性地參與學院工作，與學院一道把事情謀好、做成，而不是像以前只做學院發(fā)展的“顧問”或是“督導(dǎo)員”。