《聯(lián)合國海洋法公約》第7條在大陸國家洋中群島的過度適用問題研究*

李任遠

大陸國家洋中群島的整體性基線是國際法中的重要問題。所謂整體性基線，即用基線將整個群島或者群島中的若干部分圍成一個或多個整體，而非將群島中的地物作為單一地物逐一劃定基線。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(簡稱《公約》)中未單獨規(guī)定大陸國家洋中群島在海洋法上的地位。但《公約》第7條規(guī)定了直線基線在海岸線極其曲折的地方或緊接海岸有一系列島嶼可適用直線基線，該條在一定條件下可變通適用于部分大陸國家洋中群島基線的劃定，將群島作為整體劃定基線。(1)Mark Killas，“The Legality of Canada’s Claims to the Waters of its Arctic Archipelago，” Ottawa Law Review，vol. 19，1987，p.119.2017年以來，部分國家試圖否定大陸國家依據(jù)《公約》之外的國際法規(guī)則劃設(shè)整體性基線的權(quán)利，聲稱《公約》第7條是大陸國家對群島(包括沿岸群島與洋中群島)劃定整體性基線的唯一依據(jù)。尤其是所謂的“南海仲裁案”以來，法國、(2)Permanent Mission of France to the United Nations，Note Verbale No. 2020-0343647，Sept. 16，2020.英國(3)Note Verbale UK NV No. 162/20 New York，16 September 2020.等國陸續(xù)聲稱其主張洋中群島整體性基線的依據(jù)為《公約》第7條；美國國務院在2022年發(fā)布的《海洋界限第150號報告——中華人民共和國在南海的海洋主張》也聲稱《公約》第7條為主張直線基線的唯一依據(jù)(4)United States Department of State Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs，Limits in the Seas (No.150)-People’s Republic of China：Maritime Claims in the South China Sea，2022，p.8.。

越來越多的大陸國家聲稱依據(jù)《公約》第7條主張洋中群島的基線。但不是所有的群島都符合該條規(guī)定的條件，可以依據(jù)該條主張整體性的基線，現(xiàn)實中越來越多的大陸國家不顧其洋中群島的實際情況與該條所規(guī)定的條件之間的差異，聲稱依據(jù)該條對多個洋中群島主張整體性的基線，引起該條在大陸國家洋中群島的過度適用問題，該問題也成為《公約》第7條適用中的新問題。

學界目前對該條的研究主要集中在兩個方面：一是沿岸存在一系列島嶼或群島的情況下，適用該條劃定直線基線受到何種限制；二是部分國家對沿岸群島或洋中群島的基線主張是否符合該條的規(guī)定。但近年來越來越多國家聲稱該條是主張直線基線的唯一依據(jù)，并越來越頻繁地將大陸國家洋中群島的基線主張不當置于該條之下，造成對該條的過度適用，而目前學界對問題研究較少。(5)相關(guān)的代表性成果有：白佳玉、馮蔚蔚，《大陸國家遠洋群島制度的習慣國際法分析與我國適用》，《廣西大學學報(哲學社會科學版)》2018年第2期；王軍敏，《論南沙群島的群島地位》，《法治研究》2016年第4期；Sophia Kopela，Dependent Archipelagoes in the Law of the Sea，Martinus Nijhoff，2013；W Michael Reisman，Gayl S Westerman，Straight Baselines in International Maritime Boundary Delimitation，London：The Macmillan Press LTD，1992；H. W. Jayewardene，The Regime of Islands in International Law，Dordrecht：Martinus Nijhoff Publishers，1990；J. Ashley Roach and Robert W. Smith，Excessive Maritime Claims (Third Edition)，Leiden：Brill Nijhoff，2012；rescott，J. R. V. (John Robert Victor). Australia’s maritime boundaries. Canberra：Dept. of International Relations，Australian National University，1985.因此，本文將《公約》第7條在大陸國家洋中群島的過度適用問題作為研究的中心問題。擬從問題的根源，即《公約》中無大陸國家洋中群島的基線的直接規(guī)定的成因入手；進而分析《公約》第7條適用于大陸國家洋中群島的情形與限制，分析論證目前部分大陸國家依據(jù)該條對洋中群島提出的基線主張系對該條的過度適用；最后分析該條在適用于大陸國家洋中群島基線劃定方面的局限性。

一、問題的產(chǎn)生

《公約》第7條在近來被部分大陸國家過度適用于洋中群島基線的劃定，其根源在于《公約》中并未明文規(guī)定大陸國家洋中群島的法律地位，而《公約》第4部分的群島國制度只適用于群島國，使得大陸國家洋中群島在海洋法中的地位成為《公約》未予規(guī)定事項。在此背景下，部分大陸國家將《公約》第7條作為主張洋中群島整體性基線的替代性成文法依據(jù)，這是導致該條過度適用問題的根源。

(一)《公約》中沒有明確規(guī)定大陸國家洋中群島的基線問題

大陸國家洋中群島的基線問題之所以在《公約》中未予規(guī)定，乃因締約國在締約過程中對群島制度的適用范圍存在爭議，導致大陸國家洋中群島的在海洋法中的地位在締約過程中未予討論。群島在海洋法中的地位本是第三屆聯(lián)合國海洋法會議(1973—1982年)中的一個議題，但在締約過程中，部分國家主張群島制度只適用于群島國，如泰國、(6)Summary Record of 35th Plenary Meetings，A/CONF.62/ SR.35，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea，Volume I. p.147.土耳其(7)Summary Records of 39th Plenary Meetings，A/CONF.62/ SR.39，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea，Volume I，p.170.、印尼(8)Summary Record of 40th Plenary Meetings，A/CONF.62/ SR.40. Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea，Volume I. p.171.、前蘇聯(lián)(9)Summary Record 37th Meeting of the Second Committee，A/CONF.62/C.2/SR.37，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea. Volume II. p.267.、毛里求斯(10)Ibid.，p.269.等國；而部分國家則主張群島制度應無差別地適用于大陸國家的群島與群島國，如法國、(11)Summary Record of 36th Plenary Meetings. A/CONF.62/ SR.36，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea，Volume I，p.263.加拿大、(12)Summary Record of Meetings of 37th Meeting of the Second Committee，A/CONF.62/C.2/SR.37，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea，Volume II，p.271.厄瓜多爾、(13)Summary Record of 37th Meeting of the Second Committee，A/CONF.62/C.2/SR.37，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea，Volume II，pp.267-268.葡萄牙、(14)Ibid.，p.266.秘魯、(15)Ibid.，p.268.哥倫比亞、(16)Summary Record of 39th Meeting of the Second Committee. A/CONF.62/C.2/SR.39，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea，Volume II，p.280.西班牙、(17)Summary Record of 37th Meeting of the Second Committee，A/CONF.62/C.2/SR.37，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea，Volume II，p.270.意大利(18)Summary Record of 40th Meeting of the Second Committee，A/CONF.62/C.2/SR.40，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea，Volume II，p.289.等國。分歧的存在使與會國僅制定了群島國制度，而未討論大陸國家洋中群島在海洋法中的地位問題。

對此，多個國家在第三屆聯(lián)合國海洋法會議中多次呼吁就該問題進行討論。如在第7輪會議(1978年)中，厄瓜多爾、(19)90th Plenary Meeting，A/CONF.62/SR.90，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea，Vol IX p.16.西班牙、土耳其、(20)91st Plenary Meeting，A/CONF.62/SR.91，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea，Vol IX p.18.希臘(21)103th Plenary Meeting，A/CONF.62/SR.103，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea，Vol IX p.65.等國指出大陸國家群島在海洋法中的地位問題在會議尚未討論。在第9輪會議(1980年)中，法國指出，構(gòu)成國家一部分的群島，其相關(guān)問題值得進一步研究。(22)127th Plenary Meeting，9A/CONF.62/SR.127，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea，Vol XIII p.30.直到第11輪會議(1982年)，也就是最后一輪會議上，多個國家仍呼吁關(guān)注大陸國家群島在海洋法中的地位懸而未決的問題：巴哈馬強調(diào)大陸國家洋中群島問題直到此時，仍懸而未決。(23)191st Plenary Meeting，A/CONF.62/SR.191，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea，Vol XVII p.104.厄瓜多爾、(24)182nd Plenary Meeting，A/CONF.62/SR.182，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea，Vol XVII p.152.葡萄牙、(25)165th Plenary Meeting，A/CONF.62/SR.165，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea，Vol XVII p.73.印度(26)162nd Plenary Meeting，A/CONF.62/SR.162，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea，Vol XVII p.45.等國指出大陸國家的群島問題未予討論，在《公約》中缺乏相應規(guī)定。

《公約》第四部分的群島國制度只適用于群島國，不適用于大陸國家洋中群島?！豆s》中沒有關(guān)于大陸國家洋中群島的直接規(guī)定，且在《公約》締約過程中未討論該問題。多國在締約過程中都曾強調(diào)大陸國家洋中群島的法律地位懸而未決，對于這一基本事實，在《公約》的締約過程中沒有國家表示異議?，F(xiàn)有的締約資料同時顯示，《公約》締約國在締約過程中也未否決大陸國家洋中群島的權(quán)利。由此可見，大陸國家洋中群島在海洋法中的地位成為《公約》未予規(guī)定的事項。

(二)《公約》第7條被作為替代性依據(jù)適用于大陸國家洋中群島

由于《公約》中未直接規(guī)定大陸國家洋中群島基線問題，大陸國家要對其洋中群島劃定直線基線，主張領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架等各類海洋權(quán)利，理論上可通過兩種途徑：第一，依據(jù)《公約》序言第8款，以《公約》之外的其他國際法為依據(jù)主張權(quán)利。該款規(guī)定《公約》未予規(guī)定事項繼續(xù)以一般國際法的規(guī)則與原則為準據(jù)。第二，在《公約》中尋找相關(guān)條款，作為在洋中群島主張基線的替代性依據(jù)。據(jù)此，部分國家以《公約》之外的國際法規(guī)則和原則為依據(jù)主張群島的整體性基線，部分國家則在《公約》中尋找相關(guān)的條款，作為主張大陸國家洋中群島整體性基線的替代性方案。《公約》第7條則通常被《公約》成員國作為主張洋中群島整體性基線的代替性依據(jù)。

以《公約》第7條作為劃定大陸國家洋中群島基線的替代性依據(jù)的國家主張通常包括以下四種類型：

其一，部分大陸國家早已對其洋中群島劃定基線，但在劃定基線之時未言明其主張的法律依據(jù)，而在近年來宣稱《公約》是主張基線的唯一依據(jù)，法國與英國是該類國家的典型。1999年，法國對瓜德羅普群島(Guadeloupe)劃定了直線基線，整個群島被基線劃為一個整體。(27)Decree 99-324 of 21 April 1999 Saint-Martin，Saint Barthelemy，Guadeloupe and Martinique (France)，Article 2.2017年，法國對瓜德羅普群島基線作了細微調(diào)整，將部分直線基線調(diào)整為自然基線，但位置基本不變(28)Decree No. 2017-1511 of 30 October 2017 defining the baselines from which the breadth of theterritorial sea adjacent to the French Antilles is measured (France)，Article 3.。1978年，法國用閉合直線基線將克爾蓋蘭群島(Kerguelen)中的主要島嶼圍成一個整體，并將偏遠的9個島嶼單獨劃定基線。(29)Decree no. 78-112 Defining Straight Baseline and Bay Closure Line regarding French Southern and Antarctic Land，Aticles1-2.2017年法國對該群島的基線作了微調(diào)，將其中的部分直線基線改為自然基線，(30)French Territorial Sea Adjacent to The Kerguelen Islands (French Southern and Antarctic Territories) Is Measured，F(xiàn)rance，2017，Article 2.但仍將主要島嶼作為一個整體劃定基線。法國在2020年聲稱，直線基線只能依據(jù)《公約》第二部分與第四部分劃定。(31)Permanent Mission of France to the United Nations，Note Verbale No. 2020-0343647，Sept. 16，2020.由于法國為大陸國家，據(jù)此推定法國對上述群島劃定整體性基線的依據(jù)為《公約》第7條。

1989年，英國用混合基線將特克斯和凱科斯群島(Turks and Caicos Islands)圍成一個整體，(32)The Turks and Caicos Islands (Territorial Sea) Order 1989(UK)，Schedule.2007年英國對該群島的基線進行了細微調(diào)整，但仍用混合基線將該群島圍成一個整體。(33)The Turks and Caicos Islands (Territorial Sea) (Amendment) Order 2007(UK)，Schedule.長期以來，英國關(guān)于領(lǐng)?；蝾I(lǐng)水的多個國內(nèi)法，包括《領(lǐng)水管轄權(quán)法》(1878)、《領(lǐng)水議會法令》(1964)、《領(lǐng)水議會法令(修訂版)》(1979年)、《領(lǐng)海法》(1987年)均未申明其主張基線的國際法依據(jù)，在《特克斯與凱科斯群島領(lǐng)海法令》(1989年、2007年)中也未指出劃定該基線的國際法依據(jù)。而英國在2020年針對中國南海海洋權(quán)利主張的照會中卻認為直線基線只能依據(jù)《公約》第二部分與第四部分劃定。(34)Note Verbale UK NV No. 162/20 New York，16 September 2020.據(jù)此推定英國對上述群島劃定直線基線的依據(jù)為《公約》第7條。

其二，部分大陸國家以《公約》第7條或者1958年《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》第4條為依據(jù)對其洋中群島劃定整體性基線?！豆s》第7條約文與《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》第4條約文一致，均產(chǎn)生于1951年國際法院英挪漁業(yè)案的實踐。澳大利亞與丹麥的主張屬于此類。1983年，澳大利亞通過《1973年海洋與水下陸地法》(1982年修訂版)，該法規(guī)定以與《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》第二部分不相沖突的方式劃定霍特曼·阿布羅霍斯(Houtman Abrolhos)群島的基線；(35)Proclamation of 4 February 1983 (Proclamation of the inner limits (the baseline)，pursuant to section 7 of the Seas and Submerged Lands Act 1973.2016年又通過《1973年海洋與水下陸地法》(2008年修訂版)對該群島的基線作了調(diào)整，(36)Seas and Submerged Lands (Territorial Sea Baseline) Proclamation 2016.澳大利亞用混合基線將上述群島劃為一個整體。2020年澳大利亞聲稱，大陸國家只能依據(jù)《公約》第7條對洋中群島劃定直線基線，否則只能依據(jù)《公約》第5條劃定自然基線。(37)Permanent Mission of the Commonwealth of Australia to the United Nations，diplomatic note No. 20/026.July 23.2020.

1976年，丹麥通過《第599號法令》公布了法羅群島(Faroe Islands)的基點，該法令用直線基線將法羅群島圍成一個整體。(38)Ordinance No. 599 of 21 December 1976 on the Delimitation of the Territorial Sea around the Faroe Islands，p.1-2.2002年，丹麥對法羅群島的基線進行微調(diào)，用混合基線將18個基點連接起來，基線將法羅群島圍成一個整體。法羅群島的基線中13段基線為直線基線，3段基線為自然基線。(39)Executive Order No.306 of 16 May 2002：Executive Order on the Delimitation of the Territorial Sea of the Faroe Islands (Demark)，2002，Article 2.在公布法羅群島基線主張以后，丹麥長時間未公布其主張的依據(jù)，直到1991年丹麥才認為其直線基線主張的依據(jù)是《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》第4條。(40)J. Ashley Roach and Robert W. Smith，Excessive Maritime Claims (Third Edition)，p.108.

其三，部分大陸國家對其洋中群島主張整體性基線，未明示其主張的依據(jù)，但依據(jù)其向聯(lián)合國秘書處交存了與基線相關(guān)的地理坐標的行為，推定其主張洋中群島基線的依據(jù)為《公約》第7條。印度的群島整體性基線主張屬于這一類型。2009年，印度外交部公布了安達曼和尼科巴群島(Andaman & Nicobar Islands)西側(cè)的基線與拉克沙德韋普群島(Lakshadweep)的基線。在安達曼和尼科巴群島，印度用混合基線將群島西側(cè)最外緣各點相連接。在拉克沙德韋普群島，印度則用混合基線將群島連成一個整體。(41)Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea of United Nations：Office of Legal Affairs，Law of the Sea Bulletin No. 2009，71，pp.29-30.印度在其立法中并未申明其主張群島基線的國際法依據(jù)，但其依據(jù)《公約》第16條向聯(lián)合國秘書處交存了與基線有關(guān)的地理坐標。(42)Notification of Ministry of Foreign Affairs of India，11th May 2009，Schedule III，IV，pp.12-14.據(jù)此可推定印度劃定上述基線的依據(jù)為《公約》第7條。

其四，部分大陸國家將其洋中群島作為整體劃定基線，且認為其依據(jù)《公約》主張直線基線，但未明確指出依據(jù)《公約》中的哪些條款劃定基線，但又通過國內(nèi)法對《公約》第7條作了一定變通規(guī)定。如巴西在其《巴西大陸與海島海岸基線法》(2015年第8.400號法令)中只原則性規(guī)定依據(jù)《公約》與《領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架法》(1993年第8.617號法令)劃定基線(43)Decree No. 8.400，of 4 February 2015 concerning the baselines along the continental and insular Brazilian coasts (Brazil).，但通過《領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架法》將《公約》第7條的部分內(nèi)容納入其中。但值得注意的是，該法只納入了《公約》第7條的部分內(nèi)容，只規(guī)定在海岸線極為曲折的地方，或者如果緊接海岸有一系列島嶼，測算領(lǐng)海寬度的基線的劃定可采用連接各適當點的直線基線法，而未將《公約》第7條完整納入國內(nèi)法。(44)Law No. 8.617 of 4 January 1993，on the territorial sea，the contiguous zone，the exclusive economic zone and the continental shelf (1) (Brazil)，1993，Article 1 Sole Paragraph (2).此種主張本質(zhì)上也是依據(jù)《公約》第7條提出的主張。

盡管《公約》第7條可以作為大陸國家主張洋中群島基線的依據(jù)之一，但該條的適用需受一系列條件的限制。越來越多的大陸國家將《公約》第7條作為主張洋中群島基線的依據(jù)，但部分群島的情況并不符合《公約》第7條規(guī)定的條件，造成了該條在大陸國家洋中群島的過度適用問題?！豆s》第7條實際上包括兩個部分。一則，該條規(guī)定了劃定基線的基本條件即 在“海岸及其曲折”或“緊接海岸有一系列島嶼”之處可劃定直線基線。其中“緊接海岸有一系列島嶼”與沿岸群島基線的劃定直接相關(guān)，因此本文只討論“緊接海岸有一系列島嶼”的有關(guān)內(nèi)容。二則，該條對直線基線的劃定預設(shè)了一系列限制，以下分而述之。

二、《公約》第7條適用于大陸國家洋中群島的基本條件

《公約》第7條第1款規(guī)定了沿岸有一系列島嶼的情況下可對這些島嶼劃定整體性的直線基線。該規(guī)則源自于1951年國際法院英挪漁業(yè)案中大陸沿岸存在一系列島嶼的直線基線實踐，于1958年第一屆聯(lián)合國海洋法會議中被制定為成文法規(guī)則寫入《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》第4條?！豆s》第7條沿襲了該規(guī)定，約文與《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》第4條相同。由于該條對適用于大陸海岸還是島嶼海岸未作限定，該條也被部分適用于洋中群島基線的劃定。

緊接海岸存在一系列島嶼是適用《公約》第7條劃定直線基線的基本條件。緊接海岸有一系列島嶼這一條件包括三個方面的內(nèi)容：其一，島嶼的類型。關(guān)于何種島嶼可以作為劃定直線基線的基點的問題，《公約》中并未明示，但由于《公約》第121條第3款只是限制不能維持人類居住或本身經(jīng)濟生活的巖礁享有專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架，其與基線的劃定無關(guān)。因此作為基點的島嶼無需具有享有專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架的資格。(45)Sophia Kopela，Dependent Archipelagoes in the Law of the Sea ，p.59.國際法院在2022年加勒比海主權(quán)權(quán)利和海洋空間受侵犯的指控案中認為，依據(jù)《公約》第7條“緊接海岸有一系列島嶼”劃定直線基線時，基點必須定在《公約》第121條所指的島嶼，不能為低潮高地。(46)Alleged Violations of Sovereign Rights and Maritime Spaces in the Caribbean Sea (Nicaragua v. Colombia)，Judgement，I. C. J. Report，2022，pp.84-85，para；246.

其二，對島嶼的數(shù)量要求。關(guān)于這一點，該條并未明確規(guī)定。考察相關(guān)的實踐，需有一定數(shù)量的島嶼綿延于海岸附件才構(gòu)成本條所規(guī)定的“一系列島嶼”。在1951年國際法院英挪漁業(yè)案中，爭議地區(qū)的挪威海岸存在大量的島嶼、小島、巖礁、 珊瑚礁，這些地位稱為石壘(skj?rgaard)。海岸總共1500公里，整條海岸線支離破碎，海岸線持續(xù)向內(nèi)凹陷，地物沿著海岸綿延嵌入凹陷處。據(jù)挪威政府統(tǒng)計，石壘的總數(shù)達12萬個。(47)Fisheries (UK. V. Nor)，Judgment，I.C. J. Report 1951，p 127.在2022年加勒比海主權(quán)權(quán)利和海洋空間受侵犯的指控案中，國際法院認為盡管無關(guān)于島嶼最低數(shù)量限制的規(guī)則，但是“一系列島嶼”意味著島嶼數(shù)量與相關(guān)海岸長度相對，島嶼的數(shù)量不宜過少……考慮案件當事國所提交的材料并未證明沿岸中的95個地物哪些屬于島嶼，與海岸長度相關(guān)的島嶼數(shù)量并未構(gòu)成《公約》第7條中的“一系列島嶼”。(48)Alleged Violations of Sovereign Rights and Maritime Spaces in the Caribbean Sea (Nicaragua v. Colombia)，Judgement，I. C. J. Report，2022，p.86，para，252.

其三，島嶼間的距離問題。關(guān)于島嶼間的距離，在《公約》第7條中并未規(guī)定，學者認為該問題需要根據(jù)個案確定，部分學者為該條適用于以下兩種情況：一是類似于1951年國際法院英挪漁業(yè)案石壘密布的情況；二是島嶼與海岸存在一定距離，但構(gòu)成一道屏障，遮蓋了大部分海岸線。(49)W Michael Reisman，Gayl S Westerman，Straight Baselines in International Maritime Boundary Delimitation，p.87.在這種情況下，島嶼的數(shù)量實際上使其成為一系列島嶼。(50)Office for the Ocean Affairs and the Law of the Sea of United Nations，Baselines：An examination of the Relevant Provisions of the United Convention on the Law of the Sea，1989，p.21.在實踐中，國際法院還認為，“一系列島嶼”必須是一群或一串島嶼，展現(xiàn)出某種一致性與連續(xù)性，成為一個互相聯(lián)系的系統(tǒng)。在某些情況下，覆蓋一部分海岸的一系列島嶼可能對大部分海岸具有遮蓋效應。(51)Alleged Violations of Sovereign Rights and Maritime Spaces in the Caribbean Sea (Nicaragua v. Colombia)，Judgement，I. C. J. Report，2022，pp.84-85，para；246，p.87，para，255.

事實上，部分國家聲稱依據(jù)《公約》第7條對洋中群島提出的基線主張并未滿足上述要求。澳大利亞對霍特曼·阿布羅霍斯群島使用混合基線將該群島圍成一個整體。從該群島的地理分布考察，該群島呈西北-東南走向，分布在約100公里的海面上。該群島習慣上分為三個島群：第一，群島西北處為北島(North Island)，該島歸屬于韋勒比島群(Wallabi Group)，在北島西南約14公里處，韋勒比群組的其他地物群實際上構(gòu)成了另一個島群。第二，在韋勒比群組東南，群島中央為復活節(jié)島群(Easter group)。第三，在復活節(jié)群組東南8公里處為佩薩特島群(Pelsaert)。(52)Houtman Abrolhos，Oceandots，https：//web.archive.org/web/20101223020855/http：//oceandots.com/indian/houtman/，visited on 13 Dec.2022.該群島三個群組的地物成均勻分布，群組之間的距離相近。有學者認為，復活節(jié)島群與佩薩特島群之間或許(perhaps)可以構(gòu)成相互鄰近，但該群島三個群組整體之間顯然并未構(gòu)成《公約》第7條中的“沿岸有一系列島嶼”的情形，(53)Prescott，J. R. V. (John Robert Victor). Australia’s maritime boundaries，1985，p.67.島嶼之間也未形成一定的遮蓋效應。普雷斯科特(Prescott)就認為霍特曼·阿布洛霍斯群島不符合《公約》第7條規(guī)定的條件。(54)Prescott，J. R. V. (John Robert Victor). Australia’s maritime boundaries， 1985，p.67.

瓜德羅普群島由兩個互相緊鄰的較大島嶼與3個小島礁/島礁群組成。(55)Britannica，Guadeloupe，https：//www.britannica.com/place/Guadeloupe，visited on 13 Dec.2022.瓜德羅普群島的地物分布呈不規(guī)則的7邊形。瓜德羅普島周圍并未呈現(xiàn)“沿岸有一系列島嶼”的分布情況。

英國用混合基線將特克斯與凱科斯群島劃為一個整體?？疾煸撊簫u的地理情況，該群島由特克斯島群與凱科斯島群組成。凱科斯島群由南凱科斯島(South Caicos)、東凱科斯島(East Caicos)、中凱科斯島(Middle Caicos)、北凱科斯島(North Caicos)、普洛維頓西爾斯島(Providenciales)、西凱科斯島(West Caicos)及其他地物組成，6個較大島嶼成弧形緊密相鄰。凱科斯群島南部有大片海域稱為凱科斯灘(Caicos Bank)，其中零散分布著較多地物。(56)Britannica，Turks and Caicos Islands，https：//www.britannica.com/place/Turks-and-Caicos-Islands，visited on 13 Dec.2022.凱科斯島群以東，一條寬32公里，(57)Visit Turks and Caicos Islands，History and Overview of the Turks and Caicos，https：//www.visittci.com/about，visited on 13 Dec.2022.長35公里的特克斯島水道(Turks Island Passage)將其與特克斯島群隔開，(58)Britannica，Turks，and Caicos Islands，https：//www.britannica.com/place/Turks-and-Caicos-Islands，visited on 13 Dec.2022.使群島明顯分為兩個區(qū)域。英國用混合基線將整個特克斯與凱科斯群島的最外圍連成一個整體。英國在該群島中所劃的基線不僅包括了兩個島群的主要島嶼，也囊括了凱科斯淺灘中的大片海域及其中的小地物。該群島明顯分為兩個部分，兩個部分之間以及凱科斯島群的主要島嶼與凱科斯淺灘的中的地物之間，明顯不屬于《公約》第7條所規(guī)定的“沿岸有一系列島嶼”的情形。印度拉克沙德韋普群島包括36個島嶼，陸地面積32平方公里，(59)U.T. Administration of Lakshadweep，About Lakshadweep，https：//lakshadweep.gov.in/，visited on 13 Dec.2022.分布在2萬平方公里的海域中。(60)Oceandots，Lakshadweep Archipelago，https：//web.archive.org/web/20101226005328/http：//www.oceandots.com/indian/lakshadweep/，visited on 13 Dec.2022.該群島的地物不規(guī)則散布于海洋中，并無《公約》第7條中所指的“緊接海岸有一系列島嶼”的地理分布?！豆s》第7條在該群島不具有可適用性。(61)Sophia Kopela，Dependent Archipelagoes in the Law of the Sea，p.133.

僅就《公約》第7條的適用而言，印度的拉德沙克韋普群島與法國的瓜德羅普群島的地物均不規(guī)則分散分布在海域中，島嶼之間的分布并未滿足“緊接海岸有一系列島嶼”的要求。英國的特克斯與凱科斯群島中，盡管凱科斯島群中部分主要島嶼相互靠近，形成一個整體；但凱科斯島群南部還有部分地物遠離主要島嶼，且其與特克斯島群之間分隔著特克斯水道。故此，上述群島的地物之間，整體上并未展現(xiàn)出某種一致性與連續(xù)性，成為一個互相聯(lián)系的系統(tǒng)；地物之間也未能呈現(xiàn)出覆蓋一部分海岸的分布方式或?qū)０缎纬梢欢ǖ恼谏w效應，(62)Alleged Violations of Sovereign Rights and Maritime Spaces in the Caribbean Sea (Nicaragua v. Colombia)，Judgement，I. C. J. Report，2022，pp.84-85，para；246，p.87，para，255.因此并不滿足《公約》第7條規(guī)定的條件?？梢姡M管部分大陸國家將《公約》第7條作為主張洋中群島基線的依據(jù)，部分國家的群島分布并不滿足《公約》第7條所規(guī)定的“緊接海岸有一系列島嶼”這一劃定直線基線的基本要求。

三、適用《公約》第7條劃定直線基線的限制

除了“緊接海岸有一系列島嶼”這一基本條件以外，《公約》第7條還對直線基線的劃定設(shè)定了若干限制，以下分而述之。

(一)直線基線不應在任何明顯的程度上偏離海岸的一般方向

《公約》第7條第3款規(guī)定直線基線的劃定不應在任何明顯程度上偏離海岸的一般方向。何為直線基線不應在任何明顯的程度上偏離海岸的一般方向，理論與實踐中并無精確的數(shù)字標準，曾有國家試圖從數(shù)學的角度界定海岸與直線基線之間的夾角，但這方面的努力并未取得成功，國家之間對如何界定海岸一般方向也未達成一致意見。(63)Office for the Ocean Affairs and the Law of the Sea of United Nations，Baselines：An examination of the Relevant Provisions of the United Convention on the Law of the Sea，1989，p.25.同時，部分學者指出了不同比例尺的選定對海岸方向的認定會產(chǎn)生較大影響。(64)H. W. Jayewardene，The Regime of Islands in International Law，1990，p.57.

實踐中，國際法院1951年國際法院英挪漁業(yè)案中曾涉及該問題，在該案中雙方均同意直線基線的劃定必須沿著海岸的方向，但對具體的基線是否符合海岸的一般方向出現(xiàn)爭議。國際法院在該案的判決中同時指出，認為“一系列島嶼”必須充分靠近大陸，以使其可以作為海岸的外緣或邊緣。(65)Fisheries (UK. v. Nor)，Judgment，I.C. J. Report 1951，p.128.英國對挪威所主張的第11號基點與12號基點之間的基線提出異議。該段基線連接了諾爾辰角(Cape Nordkyn)與北角，基線長度38.6海里。兩個基點之間的海岸有兩處向內(nèi)凹陷的水曲，形成拉克瑟峽灣(Laksefjord)與波桑恩峽灣(Porsangerfjord)兩個峽灣凹陷最深處分別為50海里與75海里。兩個峽灣之間的陸地形成斯維爾沃爾特半島(Sv?rholt peninsula)。(66)Fisheries (UK. v. Nor)，Judgment，I.C. J. Report 1951，p 141.

英國對該段基線的合法性提出質(zhì)疑，認為兩個基點之間的水域不構(gòu)成海灣，基線只能從諾爾辰角連接至維斯沃爾特半島，挪威主張的該段基線未反映海岸的一般走向。國際法院認為，對于爭議海盆必須考慮所有地理特征，海盆中一個半島向外突出形成兩個峽灣的事實并不剝奪海盆作為海灣的特征。(67)Fisheries (UK. v. Nor)，Judgment，I.C. J. Report 1951，p 141.英國同時對第21號基點提出異議，英國認為第21號基點所在的羅帕維特海盆(Lopphavet basin)地理上是一個不規(guī)則的整體，廣闊的水域中分布著若干大島嶼，島嶼中間被多條水道分隔。英國提出異議認為挪威所劃定的直線基線并未反映海岸的一般方向。而國際法院認為，判斷基線是否反映海岸的一般方向，不能只看某一段基線，除非該基線明顯(manifestly)偏離海岸線，或者偏離依據(jù)大比例海圖所形成的印象。在該案中，基線與海岸一般方向之間并未嚴重偏離。(68)Fisheries (UK. v. Nor)，Judgment，I.C. J. Report 1951，pp 141-142.國際法院還指出判斷海岸的一般方向，不能只依賴于從大比例的海圖中獲取的部分海岸的信息。(69)Fisheries (UK. v. Nor)，Judgment，I.C. J. Report 1951，p 141.總體而言，國際法院在該案中對海岸一般方向的判定持較為寬松的態(tài)度。

在2022年加勒比海主權(quán)權(quán)利和洋空間受侵犯的指控案中，國際法院認為尼加拉瓜的島嶼并未足夠靠近彼此而構(gòu)成一群或一串沿著海岸的島嶼，同時這些島嶼并未充分靠近大陸成為大陸的外沿。(70)Alleged Violations of Sovereign Rights and Maritime Spaces in the Caribbean Sea (Nicaragua v. Colombia)，Judgement，I. C. J. Report，2022，p.87，para，256.國際法院同時指出，從一般意義上證明某些海洋地物在地理上整體上構(gòu)成該國的一部分并不能滿足《公約》第7條的要求，這些島嶼必須是海岸結(jié)構(gòu)不可分割的一部分。(71)Alleged Violations of Sovereign Rights and Maritime Spaces in the Caribbean Sea (Nicaragua v. Colombia)，Judgement，I. C. J. Report，2022，p.87，para. 255.

考察目前的國家主張，部分國家依據(jù)《公約》第7條所主張的整體性群島基線實際上未能滿足該條的這一要求。首先，部分地物分散分布的洋中群島難以滿足這一要求。如在特克斯與凱科斯群島中，凱科斯島群北部的6個主要島嶼雖然緊密相鄰，形成了較為明顯的海岸方向，但在6個主要島嶼以南，凱科斯淺灘的廣闊海域內(nèi)零散分布多個面積狹小的地物，這些地物的分布與北部6個地物海岸線的走向截然不同，且由于這些地物屬于零散分布，未對其他島嶼形成遮蓋效應，海岸線無明顯的一般方面。這一問題實際上也存在于其他零散分布的洋中群島中，如法國的瓜德羅普群島、印度的拉德沙克韋普群島中。其次，部分國家在劃定部分地物分布相對集中、海岸線一般方面較為明顯的洋中群島的基線時，也存在基線偏離海岸一般方向的問題。如法國對克爾蓋蘭群島所劃定的整體性基線中，大部分明顯偏離了海岸的一般方向，尤其是北部與東南部的基線更是如此。(72)French Territorial Sea Adjacent to The Kerguelen Islands (French Southern and Antarctic Territories) Is Measured，F(xiàn)rance，2017，Article 2.

(二) 基線應充分接近領(lǐng)土

依據(jù)《公約》第7條第3款同時規(guī)定基線內(nèi)的海域必須充分接近陸地領(lǐng)土，使其受內(nèi)水制度的支配。關(guān)于這一點，國際法中不存在具體的距離限制，但在沿岸散布一系列島嶼而非一條島鏈的情況下，判斷沿岸島嶼是否構(gòu)成該條所指的沿岸存在一系列島嶼的標準，是考察一系列島嶼中與海岸最鄰近的島嶼和海岸之間的距離，而非海岸與相距最遠的島嶼之間的距離。(73)Office for the Ocean Affairs and the Law of the Sea of United Nations，Baselines：An examination of the Relevant Provisions of the United Convention on the Law of the Sea，1989，p.21.國際法院在1951年的英挪漁業(yè)案中認為，真正的問題是基線的選擇是否使基線內(nèi)的水域充分靠近陸地，以使基線內(nèi)的水域受內(nèi)水制度的支配。國際法院認為這是一個基礎(chǔ)性的要素。(74)Fisheries，Judgment，I951，I.C. J. Report 1951，p.133.

目前部分國家依據(jù)《公約》第7條提出的主張并未滿足該條的要求。以法國的克爾蓋蘭群島為例，該群島由最大的克爾蓋蘭島與300多個小島組成(75)Britannica，Kerguelen Islands，https：//www.britannica.com/place/Kerguelen-Islands，visited on 13 Dec.2022.，該島的第1號基點與第29號基點落在羅蘭島(le du Roland)與克洛伊島(le de Croy)上。(76)Decree No. 2015-635 of 5 June 2015 defining the baselines from which the breadth of the French territorial sea adjacent to the Kerguelen Islands (French Southern and Antarctic Territories) is measured (France)，2015，Article 2.這兩個小島處于克爾蓋蘭島西北部，其基線內(nèi)的水域明顯未充分接近領(lǐng)土。第2號至第7號基點也處在遠離作為群島中心的克爾蓋蘭島的位置，這些基點連接而成的基線所圍成的水域同樣未充分靠近領(lǐng)土。英國的特克斯與凱科斯群島主要由凱科斯島群與特克斯島群兩個島群構(gòu)成，在這兩個島群之間間隔著寬32公里(77)Visit Turks and Caicos Islands，History and Overview of the Turks and Caicos，https：//www.visittci.com/about，2022-06-25.、長35公里的特克斯島水道(78)Britannica，Turks and Caicos Islands，https：//www.britannica.com/place/Turks-and-Caicos-Islands，visited on 13 Dec.2022.。在凱科斯島群內(nèi)部，位于西北部的6個島礁占據(jù)了陸地的大部分面積，而在這6個島礁南部，英國所確定的群島基線內(nèi)，還存在大面積水域，稱為的凱科斯淺灘。基線內(nèi)的凱科斯淺灘與特克斯通道內(nèi)的水域，明顯不符合《公約》第7條關(guān)于基線內(nèi)的水域應當充分靠近領(lǐng)土的規(guī)定。

(三)歷史性權(quán)利在劃定直線基線方面的作用

《公約》第7條第5款同時規(guī)定，對于有關(guān)地區(qū)所特有的并經(jīng)長期慣例清楚地證明實在而重要的經(jīng)濟利益，在劃定基線時可予以考慮。這一規(guī)定主要源自于1951年國際法院在英挪漁業(yè)案中的實踐。在該案中國際法院認為，對于羅帕維特海盆的基線，即使該部分的直線基線存在過度偏離海岸線一般方向的情況，挪威在該水域中主張了歷史性所有權(quán)/歷史性權(quán)原(historic title)(79)“historic title”術(shù)語具有不同含義，一則可以指主權(quán)性的歷史性權(quán)利，一般翻譯為“歷史性所有權(quán)”。二則，指權(quán)利的來源(sauce)，一般翻譯為“歷史性權(quán)源”或“歷史性權(quán)原”。 關(guān)于“title”在國際法中的含義，參見：Frontier Dispute(Burkina Faso/Republic of Mali)，Judgment，I.C.J. Reports 1986，para. 45，p.577。作為歷史性權(quán)原的含義，參見：李揚：《國際法上的“historic title”》，《北大國際法與比較法評論》2013年第10卷，第30頁。，挪威政府主張1935年劃界中包含了保留給挪威漁民基于漁業(yè)的傳統(tǒng)權(quán)利。這些權(quán)利的確立基于人民的重大需要，且被遠古、和平的慣例所證明，可以在基線的劃定中正當?shù)刈鳛榭紤]因素。(80)Fisheries，Judgment，I951，I.C. J. Report 1951，p 142.

四、《公約》第7條適用于大陸國家洋中群島直線基線劃定的局限性

從國家立場考察，近年來越來越多的大陸國家聲稱《公約》第7條是其主張洋中群島整體性基線的依據(jù)。如上文分析，多個主張并不符合《公約》第7條的規(guī)定。其問題主要集中在以下三個方面。其一，部分群島中的島嶼分散分布，難以滿足“緊接海岸有一系列島嶼”這一條件。如澳大利亞的霍特曼·阿布洛霍斯群島、英國的特克斯與凱科斯群島、印度拉德沙克韋普群島的地物完成呈分散分布，這些群島的地理分布難以滿足《公約》第7條規(guī)定的“緊接海岸有一系列群島”的規(guī)定。其二，部分國家的洋中群島分散分布，實際上無“海岸的一般方向”。澳大利亞的拉德沙克韋普群島、霍特曼·阿布洛霍斯群島、英國的特克斯與凱科斯群島均如此。其三，部分洋中群島分散分布，所劃的整體性群島基線內(nèi)水域面積較大，難以使水域充分靠近領(lǐng)土，受內(nèi)水制度的支配。英國的特克斯與凱科斯群島、印度的拉德沙克韋普群島、法國的瓜德羅群島、澳大利亞的霍特曼·阿布洛霍斯群島等多個群島均是如此。

從理論與實踐考察，群島基線的劃定受島礁分布、海岸線方向、水陸距離等因素的影響，是一個受地理因素直接影響的法律問題?！豆s》第7條來源于大陸沿岸群島基線劃定的個案實踐，但大陸的沿岸群島與洋中群島的地理情況存在明顯差異，數(shù)量較多的洋中群島地物呈分散分布，這就決定將該條全局性適用于洋中群島基線劃定具有較大的局限性。近年來越來越多的大陸國家所謂的依據(jù)《公約》第7條提出的洋中群島基線主張明顯超過該條的適用范圍，大陸國家過度地依賴《公約》第7條主張洋中群島的整體性基線，使該條被濫用從而條承受著“不可承受之重”。

與《公約》第7條相關(guān)的一個問題是，該條是否有可能通過嗣后的國家實踐而使擴大化的解釋合法化。依據(jù)《維也納條約法公約》，嗣后在條約適用方面確定各當事國對條約解釋之協(xié)定之任何慣例(81)《維也納條約法公約》第31條第2款。，應當與條約上下文一并納入考量范圍。但依據(jù)最新的國際司法實踐，國際法院在2022年加勒比海主權(quán)權(quán)利和海洋空間受侵犯的指控案中指出：其一，“一系列島嶼”意味著與相關(guān)海岸的長度相對，島嶼的數(shù)量不宜過少(82)Alleged Violations of Sovereign Rights and Maritime Spaces in the Caribbean Sea (Nicaragua v. Colombia)，Judgement，I. C. J. Report，2022，p.86，para，252.。某些情況下，覆蓋一部分海岸的一系列島嶼可能對大部分海岸具有遮蓋效應。(83)Alleged Violations of Sovereign Rights and Maritime Spaces in the Caribbean Sea (Nicaragua v. Colombia)，Judgement，I. C. J. Report，2022，pp.84-85，para；246，p.87，para，255.其二，從一般意義上證明某些海洋地物在地理上整體上構(gòu)成該國的一部分并不能滿足《公約》第7條的要求，這些島嶼必須是海岸不可分割的一部分。(84)Alleged Violations of Sovereign Rights and Maritime Spaces in the Caribbean Sea (Nicaragua v. Colombia)，Judgement，I. C. J. Report，2022，p.87，para. 225.因此，僅就目前而言，通過嗣后的實踐對《公約》第7條進行擴大化解釋，面臨法理上的限制。

然而，目前多個國家對《公約》第7條進行擴大化適用的現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，這一現(xiàn)象背后的原因值得關(guān)注。這一方面固然是由于《公約》締約過程中大陸國家洋中群島的海洋權(quán)利成為一個懸而未決的問題，目前國際法中缺乏直接適用于大陸國家洋中群島的成文法規(guī)則，以《公約》第7條作為替代性的依據(jù)成為部分大陸國家主張洋中群島基線的替代性方案。另一方面則更是因為部分國家為了非法反對中國在南海依據(jù)《公約》以外一般國際法的規(guī)則和原則對南海四群島的整體性權(quán)利主張，而強行聲稱本國劃定洋中群島整體性基線的依據(jù)為《公約》第7條。

法國傳統(tǒng)上是主張大陸國家洋中群島整體性海洋權(quán)利的國家，在第三屆聯(lián)合國海洋法會議中曾大力主張大陸國家洋中群島整體性的海洋權(quán)利，并對否定大陸國家洋中群島權(quán)利的行為提出尖銳批評，認為否定大陸國家群島在海洋法中的法律地位與現(xiàn)行的國際法相反，批評該觀點是“毒瘤”。(85)Summary Record of 36th Plenary Meeting. A/CONF.62/ SR.36，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea，Volume I，p.263.法國實際上自1978年就在克爾蓋蘭群島劃定了整體性基線，(86)Decree no 78-112 Defining Straight Baseline and Bay Closure Line regarding French Southern and Antarctic Land，Aticles1-2.在1999年就劃定了瓜德羅普群島的基線。(87)Decree 99-324 of 21 April 1999 Saint-Martin，Saint Barthelemy，Guadeloupe and Martinique (France)，Article 2.其后2017年的修法也只對基線進行了細微調(diào)整，并未改變法國將洋中群島作為整體劃定基線的基本事實。但法國卻在2020年一反常態(tài)地聲稱直線基線只能依據(jù)《公約》第二部分與第四部分劃定，并無理指責中國在南海的主張。(88)Permanent Mission of France to the United Nations，Note Verbale No. 2020-0343647，Sept. 16，2020.英國早在1989年就主張?zhí)乜怂古c凱科斯群島的整體性基線，(89)The Turks and Caicos Islands (Territorial Sea) Order 1989(UK)，Schedule.且一直以來未明確其主張的依據(jù)，但在2020年針對中國南海海洋權(quán)利主張的照會中卻認為《公約》第二部分是非群島國劃定直線基線的唯一依據(jù)。(90)Note Verbale UK NV No. 162/20 New York，16 September 2020.

可見，《公約》第7條雖可在一定條件下適用于大陸國家洋中群島直線基線的劃定，但其具有相對有限的適用范圍，而目前大陸國家依據(jù)該條對洋中群島提出的基線主張日益增多，且有不當?shù)乇贿^度適用之勢，造成了法律適用的扭曲。

五、結(jié)論

由于《公約》中無關(guān)于大陸國家洋中群島基線的明文規(guī)定，在締約過程中該事項未予討論，最終成為《公約》序言所稱的“未予規(guī)定事項”。在這種情況下，《公約》第7條被部分大陸國家作為主張洋中群島基線的替代性依據(jù)?！豆s》第7條只能部分適用于大陸國家洋中群島基線的劃定，其適用受到一系列條件的限制。由于地理情況的差異，《公約》第7條并不能涵蓋群島的所有情況，可見《公約》關(guān)于基線的規(guī)定并不完善。 既然大陸國家洋中群島的基線問題屬于《公約》未予規(guī)定事項，對于該問題，應該按照《公約》序言第8段的規(guī)定，繼續(xù)以《公約》之外一般國際法的規(guī)則和原則為準據(jù)，而非只以《公約》中的規(guī)則為唯一依據(jù)。