農(nóng)村法律服務(wù)的問題及對策研究
——以吉林省M區(qū)為例

于 溪

(北方民族大學法學院，銀川 750020)

我國農(nóng)村地區(qū)的矛盾和糾紛種類多樣，包含的關(guān)系錯綜復雜，在涉及法律問題時村民往往不具備與之相稱的法律知識，且絕大多數(shù)專業(yè)性法律服務(wù)機構(gòu)開設(shè)地點離農(nóng)村較遠，給村民尋求法律幫助帶來困難。這也意味著如果村民有意向選擇法律手段解決糾紛，勢必要離開農(nóng)村走向城鎮(zhèn)，將矛盾帶出村子，不符合“將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”的糾紛解決精神。故而構(gòu)建有效的農(nóng)村法律服務(wù)體系在提高農(nóng)村法律意識，引領(lǐng)農(nóng)民在法律框架下解決糾紛方面有著很強的現(xiàn)實意義。但受限于經(jīng)濟發(fā)展水平與村民法律意識等方面的不足，農(nóng)村地區(qū)公共法律服務(wù)能力還比較薄弱。對此中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳在2019年印發(fā)的《關(guān)于加快推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》中提出了要均衡配置城鄉(xiāng)基本公共法律服務(wù)資源，加強欠發(fā)達地區(qū)公共法律服務(wù)建設(shè)。本文通過對M區(qū)農(nóng)村法律服務(wù)實施狀況的調(diào)查與分析，試析在農(nóng)村法律服務(wù)體系構(gòu)建中存在的問題并提出相應(yīng)的解決方案，以期為農(nóng)村基層法律服務(wù)的完善提供參考。

1 M區(qū)農(nóng)村法律服務(wù)現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村法律服務(wù)供給結(jié)構(gòu)

M區(qū)農(nóng)村法律服務(wù)主要是依托司法所，以法律援助工作站的形式駐扎各村屯。工作站由司法所工作人員、法律顧問與法律聯(lián)絡(luò)員共同構(gòu)成，實際運行過程中中也有村委會其他成員參與法律服務(wù)。其中法律顧問是在“一村(社區(qū))一法律顧問”全覆蓋活動的背景下，由M區(qū)政府與特定律所合作采買法律服務(wù)的主要內(nèi)容，法律顧問主要工作職責包括：為村民、村委會提供法律咨詢，定期進行法治宣傳，參與矛盾糾紛調(diào)處以及排查法律風險等。同時由司法所派出監(jiān)管人員，監(jiān)督法律顧問工作情況。村內(nèi)為法律顧問設(shè)置了專門的辦公場所，但此場所往往與村民委員會活動場地重合：即擁有相對獨立的辦公室，但與村委會成員共享接待和休息空間。視覺上類似村委會內(nèi)設(shè)辦公室，使得農(nóng)村法律服務(wù)辦公室在空間上呈現(xiàn)出一種依附于村委會的“半獨立”的狀態(tài)。再者法律顧問所占用的辦公位置也較為偏僻，辦公室外無明顯標識，村民在村委會的一般“辦事”流程中不會與法律服辦公室所發(fā)生接觸，即使注意到辦公室的存在，也很難產(chǎn)生了解其工作內(nèi)容的意向。法律聯(lián)絡(luò)員由村治保主任擔任，治保主任是在“一村一警”活動背景下由公安部門設(shè)崗，聯(lián)通村委會與公安部門的專門人員，除作為村委會成員享受政府補貼外可以同時領(lǐng)取公安部門補貼。治保主任雖然不具備警察身份，但在事實上可以行使部分由公安機關(guān)委托的職權(quán)，被村民視為公安機關(guān)話事人。在農(nóng)村矛盾糾紛解決習慣中，治保主任具有一定的權(quán)威性，尋找治保主任調(diào)處通常被視為報警的前置程序。由于治保主任身份的多重性，又能常駐于村委會，故而成為農(nóng)村法律服務(wù)的主要提供者。由于法律援助工作的人員場所都集中于村委會，所以在進行法律服務(wù)時常有村委會內(nèi)其他成員在旁協(xié)助，提供相應(yīng)的法律見聞。

1.2 農(nóng)村法律服務(wù)實效分析

本文選取M區(qū)內(nèi)3個自然村，通過實地考察以及訪談方式對農(nóng)村法律服務(wù)實施情況進行了解。在調(diào)研過程中可見，日常生活中鮮有法律顧問到村委會值班，相關(guān)法治宣傳活動幾乎沒有開展，絕大多數(shù)村民表示不知道村內(nèi)設(shè)有法律援助工作站提供法律服務(wù)，不了解駐村法律顧問及其聯(lián)系方式。甚至部分村委會成員雖然與法律顧問辦公地點相近，對其人員的組成和職責也不甚了解。在這種情況之下農(nóng)村法律服務(wù)的核心提供者成為了村治保主任。但農(nóng)村治保主任普遍為初中或非全日制大專文化水平，普遍不具備專業(yè)的法律知識，僅掌握工作中常用的法律內(nèi)容，以在為村民提供法律服務(wù)的過程中通常是采用經(jīng)驗分享的形式，專門的法律指引內(nèi)容不夠充分。同時治保主任也是農(nóng)村矛盾糾紛調(diào)解的主要實踐者，故而此種法律服務(wù)經(jīng)常會包含在調(diào)解活動之內(nèi)，不直接以法律服務(wù)的名義進行。以村委會成員為主體的法律服務(wù)活動與一般進行糾紛化解活動很難進行區(qū)分。而在上述糾紛解決過程之中，均沒有法律顧問的參與，村民或村集體也從未產(chǎn)生主動尋找法律顧問的想法。蓋因法律顧問工作積極性不足，在農(nóng)村值班制度落實不到位以致對村內(nèi)矛盾糾紛了解不充分，沒有主動參與糾紛解決的情況。村民對村內(nèi)法律服務(wù)不夠了解，沒有形成村內(nèi)尋找法律顧問的思維習慣。而法律聯(lián)絡(luò)員等其他法律服務(wù)提供者受限于自身法律水平，又無法應(yīng)對復雜案件。長期以來在村民的認知中村委會主要是矛盾的調(diào)處單位，縣級的法律援助中心才是尋求法律服務(wù)的首選單位。

2 農(nóng)村法律服務(wù)中存在的問題分析

2.1 法律從業(yè)者的職業(yè)沖突與利益抉擇

由政府聘請的法律顧問均為職業(yè)律師兼職，具備充分的法律素養(yǎng)與糾紛解決經(jīng)驗，本應(yīng)成為法律服務(wù)的主力。但實踐中卻出現(xiàn)了法律顧問在法律服務(wù)中的缺位，如果不能充分調(diào)動專業(yè)人員的工作積極性，缺少專業(yè)法律工作者的引導，法律服務(wù)的準確性無法得到保證，其功能發(fā)揮將被限制在一個較低的水平，也很難在村民之中建立起對法律服務(wù)的信任。究其原因本文認為主要有以下幾點：

首先律所工作與法律顧問工作在律師的職業(yè)意識中有主從之分。其所供職的律所有專門辦公場所，居住地點多在城鎮(zhèn)，平時需要處理的案件大多在城鎮(zhèn)發(fā)生，主要生活空間與農(nóng)村基本不存在交集，對于農(nóng)村的工作環(huán)境難免存在的陌生和疏離感。而且往返于城市與農(nóng)村之間往往需要付出時間和金錢雙重成本，在農(nóng)村工作條件與休息條件難以得到保證，這也將提高其工作難度。所以對于法律顧問來說，長期在農(nóng)村工作無論在客觀條件或是心理狀態(tài)上都存在障礙。

另一方面，政府購買法律服務(wù)的財政支出有限，法律顧問每年度領(lǐng)取的政府補貼是基本固定的，且與律所工作收入差距較大。農(nóng)村村民之間的矛盾雖然繁雜，但是標的額卻通常不高。爭議的焦點很可能是幾只家禽，幾尺土地，抑或是單純的口舌之爭，為解決這些矛盾需要耗費大量精力，但最終能夠為法律顧問帶來的經(jīng)濟收益十分有限。對于律師來說擔任農(nóng)村法律顧問屬于“兼職”行為，因為工作量很小才會選擇在農(nóng)村“掛名”，如果嚴格按照設(shè)定的法律顧問工作內(nèi)容來進行和展開，則幾乎要求律師專門駐扎在村屯或者需要占用大量時間在農(nóng)村工作，這與政府補貼收入是不相適應(yīng)的，農(nóng)村地區(qū)也將難以聘任到專業(yè)人員，對于法律顧問的履職情況缺少嚴格的監(jiān)督問責程序，目前法律顧問考核機制監(jiān)管較為寬松，雖然在考核辦法中規(guī)定了值班考評、工作考評、提供法律服務(wù)和援助、參與矛盾糾紛預(yù)防化解等多種考核項目，也規(guī)定了逐級考核評價的程序，但常流于形式化，法律顧問工資變化基本不大。法律援助工作站的組成雖然引入了司法所成員作為監(jiān)管，但同兼職的法律顧問相似，監(jiān)管人員也有自己的本職工作，不能時刻在村內(nèi)監(jiān)督法律顧問的工作情況，監(jiān)管人員與法律顧問雙雙缺位，法律顧問更容易傾向于消極對待法律服務(wù)工作。

2.2 法律服務(wù)制度與鄉(xiāng)村社會的隔閡

在農(nóng)村法律服務(wù)的制度設(shè)計中，法律顧問的工作職責應(yīng)當包括定期的法治宣傳，主動參與農(nóng)村矛盾糾紛，但是也由于其工作積極性不高，法治宣傳的次數(shù)與規(guī)模均未能達到應(yīng)有的程度，又因其極少參與村內(nèi)矛盾糾紛，與村民的交互活動基本處于空白狀態(tài)，阻塞了村民了解法律服務(wù)的重要渠道。從前述法律服務(wù)工作站的空間配置來看，法律服務(wù)機構(gòu)多依附于村委會的辦公場所，并未設(shè)置顯眼的標識，再者辦公室內(nèi)長期無人值守，即使村委會內(nèi)常有村民往來，也很難有人注意到法律服務(wù)工作站的存在，更遑論了解法律服務(wù)的內(nèi)容。

另一方面長期以來法律服務(wù)缺位的糾紛解決習慣已經(jīng)使村民形成了固有印象：村內(nèi)只能對糾紛進行調(diào)解，若要走法律途徑勢必要行進到城鎮(zhèn)。所以村民提交到村委會的矛盾往往不做走法律途徑的準備，或者是將村委會視為采取法律途徑解決問題的前置半官方組織。在這兩種情況下，糾紛當事人主要關(guān)注的是調(diào)解過程，或者單純將村委會視為法律程序的一環(huán)，僅在形式上讓糾紛在村委會走一遍“過場”。通常不需要精確的法律知識，對法律服務(wù)沒有期待，自然也就沒有動力探尋村內(nèi)是否存在法律服務(wù)機構(gòu)。如此法律服務(wù)缺位愈甚，村民對法律服務(wù)了解和期待愈少，法律服務(wù)工作便愈加流于形式，逐漸形成一個不利的循環(huán)。大部分村民對法律服務(wù)的了解是十分模糊的。雖然村民法律意識較之以前正在逐步提高，但“息訟”的思想仍然占據(jù)重要地位，借助傳統(tǒng)的道德體系與樸素的正義觀已經(jīng)可以解決大部分村內(nèi)矛盾，所以很多村民終其一生也沒有接觸，或者僅僅是從他人經(jīng)歷中側(cè)面了解一些法律問題，自然也就很少具備法律知識的儲備意識，缺少尋找法律援助機構(gòu)的積極性。

2.3 區(qū)縣法律援助機構(gòu)對鄉(xiāng)村法律服務(wù)的功能覆蓋

與“一村(街道)一法律顧問”并行的法律服務(wù)機構(gòu)還有M區(qū)法律援助中心。法律援助中心主要是為老年人、殘疾人、未成年人、家境貧困等特殊人群提供法律服務(wù)，由專職法律人員組成，依司法所分派為申請者提供法律援助。援助中心工作者素質(zhì)較高，能夠為經(jīng)辦的案件提供全程的法律援助，幾乎與自費購買法律服務(wù)無異，按照工作要求法律服務(wù)結(jié)束后應(yīng)當制作卷宗。相對專業(yè)和精細化的工作以及清晰的機構(gòu)名稱使它成為村民尋求法律支持時的首先了解到的選項。農(nóng)村經(jīng)濟水平整體低于城鎮(zhèn)，貧困人口較多，故而相當一部分村民得以以家境貧困為由申請法律援助。

村民對法律服務(wù)的印象比較籠統(tǒng)，對于法律服務(wù)機構(gòu)具體層級設(shè)置，部門劃分更是處于模糊的狀態(tài)。大體上將其理解為能夠在法律上提供幫助的場所機構(gòu)，最好是能夠站在村民的立場上真正解決問題。在區(qū)縣法律援助中心已經(jīng)十分契合村民對法律服務(wù)的理解與想象的情況下，村民對法律服務(wù)的訴求已經(jīng)有了一個比較明確的套用對象，即使法律服務(wù)申請失敗，也已經(jīng)窮盡了村民對法律服務(wù)的期待，接下來會更加傾向于尋找自費法律服務(wù)或者到具體的司法機關(guān)如法院、檢察院等部門尋求法律援助，很少會回想到村內(nèi)是否提供法律服務(wù)。這也意味著部分村民對公共法律服務(wù)的理解很容易被限制在區(qū)縣的法律援助中心，從而忽略了對村級的法律服務(wù)的探求。

3 完善農(nóng)村法律服務(wù)的對策

3.1 完善監(jiān)督管理機制，提高法律服務(wù)人員履職程度

構(gòu)成所有社會秩序的各種期望是通過社會成員的模式行為而得以維持的。要使法律服務(wù)長期穩(wěn)定的發(fā)揮作用，勢必要建立一套完備的規(guī)則體系。法律服務(wù)的組建和運行規(guī)則長期以來未能取得實效，與監(jiān)督管理機制力度不足存在一定關(guān)系。法律服務(wù)的各項制度要落到實處，需要有完整的考核評價機制，還需要認真負責的執(zhí)行者。對于法律顧問的履職情況則，尚有考核辦法以及獎懲措施的規(guī)定，對于司法所委派的監(jiān)管人員則基本沒有設(shè)置監(jiān)督措施，本文認為，法律服務(wù)工作者未能積極履職，影響法律服務(wù)作用發(fā)揮的情況下，除對該法律服務(wù)工作者進行一定的否定評價外，還應(yīng)由法律服務(wù)監(jiān)督者對于法律顧問失職行為承擔一定的“連帶”責任，促使監(jiān)管人員積極行使監(jiān)督管理權(quán)。另外還可以在廣泛宣傳推廣農(nóng)村法律服務(wù)的前提下，發(fā)動群眾監(jiān)督。與單個的司法所工作人員相比，更能發(fā)揮監(jiān)督作用的是在村內(nèi)居住生活的村民，他們數(shù)量更大，對村內(nèi)糾紛情況了解更加深入。本文認為可以在村民中宣傳監(jiān)督法律服務(wù)情況的投訴通道，在法律顧問工作考核辦法中引入求助村民評價一項作為考核標準，以此約束法律顧問的工作行為。

農(nóng)村法律服務(wù)求助者不多，案情一般也比較簡單，不是必然形成可以整理成卷的書面材料，設(shè)置過于繁雜的工作也可能使律師望而卻步，難以留住專業(yè)法律顧問。據(jù)此在資料留存的過程中還可以依照一定標準對農(nóng)村法律服務(wù)的申請進行分流，依托緊靠村委會的優(yōu)勢，由法律服務(wù)與村委會的交叉人員——治保主任對法律服務(wù)申請進行初步的審核，直接解答一部分事實清楚法律依據(jù)明晰的問題，引導不能或不宜在村內(nèi)申請法律服務(wù)的村民尋找合適的法律服務(wù)機構(gòu)。再將無法解答的法律服務(wù)申請轉(zhuǎn)交給法律顧問，以明確分工，對于一些簡單的法律咨詢或可以“登記申請—提供法律服務(wù)—填寫法律服務(wù)情況調(diào)查”之簡單流程形成書面材料作為提供法律服務(wù)的證明。對于復雜案件(主要指需要經(jīng)歷法定程序的案件)則形成卷宗并歸檔，合理安排法律服務(wù)人員工作量。

3.2 調(diào)整辦公空間，擴大法律服務(wù)機構(gòu)影響力

為提高法律顧問工作積極性，排除工作障礙，本文認為首先可做形式上的改變，對其辦公場所進行部分改造?，F(xiàn)行的法律服務(wù)辦公室與村委會辦公區(qū)域緊密結(jié)合的模式具有其合理性，自然村一般面積較小人口規(guī)模有限，分散設(shè)立多個機構(gòu)意義不大，容易造成資源浪費。再者村委會作為重要的糾紛解決機構(gòu)本身就是村內(nèi)矛盾上交的中心，法律服務(wù)的提供與其相鄰具有相當?shù)膶嵱眯院捅憬菪裕欣谔岣叽迕窦m紛解決效率。但在結(jié)合的同時，兩個單位應(yīng)表現(xiàn)為平等的機構(gòu)設(shè)置，不宜有主從之分。法律服務(wù)站不是村委會下轄的組織機構(gòu)，從工作內(nèi)容上來看法律服務(wù)站的服務(wù)對象還應(yīng)當包括村委會本身，故而在二者緊密連接的同時，還應(yīng)加強法律服務(wù)場地的獨立性，如為法律顧問提供專門的休息活動空間，掛牌強調(diào)法律服務(wù)中心的存在，在辦公場所掛公示欄宣傳法律服務(wù)情況，還可以將法律服務(wù)辦公室設(shè)置在明顯位置或者在接待場所設(shè)置專門的法律服務(wù)咨詢窗口，以擴大法律服務(wù)視覺填充空間。

另一方面還應(yīng)考慮律師赴村工作的現(xiàn)實阻礙，與律所溝通協(xié)調(diào)法律顧問赴農(nóng)村工作過程中的便利條件，減少法律顧問工作單位對其行止的限制。增加路費補貼或住房補貼也可以在一定程度上消解客觀上的阻礙因素，也可采用報銷形式限制補貼用途。法律顧問在農(nóng)村長期工作的主觀阻礙因素除畏難情緒外，主要來自對常住地的依戀與對農(nóng)村生活的疏離，如果能在法律顧問與所駐村屯之間建立起深厚的聯(lián)系，法律顧問的工作熱情自然會有所提高，村民也可以消除與“法律”工作者之間長期的隔閡，一定程度上克服尋找法律法律服務(wù)的心理壓力。為此可以延長法律顧問在農(nóng)村坐班時間并加強落實監(jiān)管，豐富法律顧問與農(nóng)村村民之間交流活動，定期開展調(diào)查活動由法律顧問逐戶摸排是否存在村內(nèi)法律問題，制造法律顧問生活軌跡上與農(nóng)村的重疊，實現(xiàn)其生活區(qū)域與服務(wù)村莊之間的空間壓縮，最大可能地創(chuàng)造法律顧問在農(nóng)村工作的有利條件。

3.3 整合法律服務(wù)資源，實現(xiàn)法律服務(wù)制度設(shè)計

如前所述，法律服務(wù)的實際提供者主要是村治保主任與法律顧問，有時也包括村委會其他成員。法律顧問在專業(yè)知識上具有明顯優(yōu)勢，村委會成員長期在農(nóng)村工作，對村內(nèi)風俗習慣，人際關(guān)系都有比較全面的了解。在提供法律服務(wù)時如果能協(xié)調(diào)二者互相配合，將最大限度的發(fā)揮法律服務(wù)制度優(yōu)勢，制作出切實有效可操作性強的法律方案。具體法律服務(wù)方案為：由一個具備專業(yè)知識的法律顧問主導法律服務(wù)整體框架，吸收治保主任，婦女主任，小隊隊長等委員組成法律服務(wù)團隊，同時廣泛招募除政府指定的法律服務(wù)人員之外，本村存在的法律從業(yè)者，相似問題親歷者，熱心志愿者等，在面對求助者時各盡所能，以期實現(xiàn)法律服務(wù)資源整合，提升法律服務(wù)效果。

資源整合同時還需要借助現(xiàn)代技術(shù)手段，搭建公共法律服務(wù)平臺。要將如此復雜的法律服務(wù)人員整合到一起，很難完全依賴面對面式的法律服務(wù)。如果能夠借助微信等現(xiàn)代信息交互工具搭建平臺，使群眾通過單一平臺就可以實現(xiàn)法律服務(wù)的一條龍程序，就可以簡化群眾獲得法律服務(wù)的流程，降低法律援助的時間成本與精力，這將有利于整合農(nóng)村法律服務(wù)工作的各項資源，提高法律服務(wù)效率。另外城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間、各村屯之間均可能存在法律資源不平衡，供需關(guān)系不匹配等割裂的情況，或可將各村、鎮(zhèn)、區(qū)縣甚至城市內(nèi)法律服務(wù)平臺聯(lián)通，將法律宣傳、法律援助等分門別類整合到所搭建的法律服務(wù)平臺，同時協(xié)調(diào)實現(xiàn)各部之間法律服務(wù)的流動，盡可能避免求助者求助無門或是法律服務(wù)資源的空置的情況出現(xiàn)。

4 結(jié)語

公共法律服務(wù)是保障和改善民生的重要舉措，是全面依法治國的基礎(chǔ)性、服務(wù)性和保障性工作。農(nóng)村法治建設(shè)是完善農(nóng)村社會治理、保護農(nóng)民法律權(quán)利、推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村法治振興過程中不能忽視的重要環(huán)節(jié)，而法律服務(wù)是其中重要的表現(xiàn)形式。長期以來我國農(nóng)村與城市都存在著不均衡的發(fā)展境地：農(nóng)村地區(qū)律服務(wù)資源相對短缺，法律服務(wù)建設(shè)較之城市地區(qū)不完善之處尤多。在法律服務(wù)體系的構(gòu)建過程中難免出現(xiàn)法律服務(wù)資源不均衡，農(nóng)村法律服務(wù)能力薄弱等情況。本文通過對M區(qū)法律服務(wù)的社會調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村法律服務(wù)中存在著政府配置法律顧問工作積極性不高、村委會成員法律水平不足，法律服務(wù)宣傳普及度有限等問題，致使法律服務(wù)體系無法發(fā)揮應(yīng)有的效果。窺一斑可見全豹，M區(qū)法律服務(wù)狀況的不理想可能不是個別現(xiàn)象，在法律服務(wù)機構(gòu)和程序的設(shè)置上沒有嚴格周密的安排，法律服務(wù)形式化的問題的制度空間就可能持續(xù)存在。本文認為有必要對農(nóng)村法律服務(wù)的考評機制、空間設(shè)置以及資源整合模式進行完善，使農(nóng)村居民享受到高效、專業(yè)、便捷的法律服務(wù)。以維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，提高農(nóng)村法治水平，促進高效有序的法律服務(wù)體系建成，使農(nóng)村地區(qū)切實享受到法律服務(wù)的有利條件，保障農(nóng)村生活的幸福與安寧。