關(guān)于產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項目環(huán)評聯(lián)動的探究

蘇云燕

（徐州市新沂環(huán)境監(jiān)測站，江蘇 徐州 221400）

2011年2月9日，原環(huán)境保護部印發(fā)《關(guān)于加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價有關(guān)工作的通知》（環(huán)發(fā)[2011]14號）,明確入園建設(shè)項目環(huán)境影響評價的內(nèi)容可以根據(jù)規(guī)劃環(huán)境影響評價的分析論證情況適當簡化；2015年12月，原環(huán)境保護部發(fā)布《關(guān)于加強規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設(shè)項目環(huán)境影響評價聯(lián)動的意見》（環(huán)發(fā)[2015]178號），意見從聯(lián)動機制、擬開展聯(lián)動的重點領(lǐng)域、聯(lián)動反饋、保障體系等方面提出了要求，是目前相關(guān)聯(lián)動探索的重要參考；2020年11月13日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于進一步加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的意見》（環(huán)環(huán)評[2020]65號），為推進規(guī)劃環(huán)評與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系銜接，指導入園建設(shè)項目環(huán)評改革，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價的宏觀引領(lǐng)作用等提出明確意見。

近幾年，江蘇、浙江、上海、北京、廣東、黑龍江和重慶等地不斷進行環(huán)評改革，探索開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設(shè)項目環(huán)境影響評價聯(lián)動，簡化產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)建設(shè)項目環(huán)評，落實規(guī)劃環(huán)評成果，促進建設(shè)項目環(huán)評提質(zhì)增效，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。

1 聯(lián)動的內(nèi)涵

1.1 規(guī)劃環(huán)評（SEA）與建設(shè)項目環(huán)評（EIA）的關(guān)系

規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項目環(huán)評同屬于環(huán)評體系，SEA是伴隨著建設(shè)項目環(huán)評深入發(fā)展，為彌補環(huán)評體系的不足而開展的，二者緊密聯(lián)系，起到源頭防控的作用。但它們是兩個不同的概念，評價思路的角度和高度不同，在評價對象、評價內(nèi)容、評價范圍、評價方法等方面存在差異。SEA在決策鏈的前端，從宏觀角度通過合理定位產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化生產(chǎn)力布局、科學配置資源、集中污染物處置等方式，將規(guī)劃實施后產(chǎn)生的環(huán)境影響最小化，改善區(qū)域環(huán)境品質(zhì)、預防環(huán)境風險；EIA在防控系統(tǒng)的末端，在微觀上對選址、生產(chǎn)工藝、污染的環(huán)境可行性進行了論證，并對環(huán)境、經(jīng)濟、技術(shù)上的實際保護提出了可行的對策。二者既有聯(lián)系又存在差異，構(gòu)成了二者聯(lián)動的基礎(chǔ)。

1.2 規(guī)劃環(huán)評（SEA）與建設(shè)項目環(huán)評（EIA）的相互作用

規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評有四種不同的聯(lián)動方式。（1）規(guī)劃環(huán)評對項目環(huán)評的指導約束：規(guī)劃環(huán)評從選址布局、產(chǎn)業(yè)定位、污染物總量控制、環(huán)境準入、污染治理措施等方面對建設(shè)項目提出具體的準入要求；（2）依據(jù)規(guī)劃環(huán)評結(jié)論及審查意見對項目環(huán)評簡化管理：按照規(guī)劃環(huán)評要點及審查意見對建設(shè)項目環(huán)評文件類別、評價等級、評價要求等簡化管理；（3）項目環(huán)評落實和應用規(guī)劃環(huán)評成果：規(guī)劃環(huán)評結(jié)論是建設(shè)項目環(huán)評的重要依據(jù)，通過項目環(huán)評推動規(guī)劃環(huán)評的落地和實施；（4）項目環(huán)評對規(guī)劃環(huán)評的反饋優(yōu)化：將建設(shè)項目環(huán)評中暴露出的規(guī)劃環(huán)評不完善的內(nèi)容予以優(yōu)化調(diào)整，并反饋到跟蹤評價或者下一輪規(guī)劃環(huán)評調(diào)整中。

1.3 聯(lián)動范圍的界定

《環(huán)境影響評價法》第十八條規(guī)定，建設(shè)項目環(huán)評應當避免與規(guī)劃環(huán)評重復。已經(jīng)進行了環(huán)評的規(guī)劃包含具體建設(shè)項目的，規(guī)劃環(huán)評結(jié)論應當作為建設(shè)項目環(huán)評的重要依據(jù)，建設(shè)項目環(huán)評的內(nèi)容應當根據(jù)規(guī)劃環(huán)評審查意見予以簡化。由于綜合性規(guī)劃具有其空間特征、產(chǎn)業(yè)特征等不明確性，一般不開展聯(lián)動。對于不含有或不確定是否能包含于規(guī)劃的項目，缺少法律支持，一般不開展聯(lián)動[1]。

2 產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動

2.1 規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評要素對比分析

在對環(huán)境因素的指引上，對現(xiàn)行的地下水、土壤、大氣、地表水、生態(tài)等指標都有一定的簡化要求，但主要表現(xiàn)為現(xiàn)狀監(jiān)測和調(diào)查，也就是可以利用最近幾年的有效的監(jiān)測資料。但有的要素適合進行規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項目環(huán)評聯(lián)動，以地下水為例，地下水評價需要的資料較為專業(yè)，此前的兩個版本僅要求規(guī)劃環(huán)評參照執(zhí)行，沒有具體的要求，目前執(zhí)行上大部分參照二級評價編制報告，編制質(zhì)量各地區(qū)有較大差異，同一個省份也會出現(xiàn)有的園區(qū)規(guī)劃環(huán)評地下水評價單獨招標，甚至設(shè)定條件須有水文地質(zhì)調(diào)查背景的單位承擔，有的是引用資料隨意，不能達到項目要求或與項目所在地不相符，缺少最基本的調(diào)查和重要圖件，或者干脆引用錯誤資料。

地下水導則剛開始實行時，就有很多業(yè)內(nèi)人士提及，以園區(qū)為單位，開展較為詳細的水文地質(zhì)調(diào)查工作，設(shè)置地下水跟蹤監(jiān)測孔，這樣可以避免每個項目都開展鉆孔、水文地質(zhì)調(diào)查和試驗工作，能夠為企業(yè)減負和節(jié)約時間，審批上也會提質(zhì)增效。2021年12月7日發(fā)布的地下水導則修訂征求意見稿中明確了規(guī)劃環(huán)評中地下水章節(jié)編制內(nèi)容以及規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動要求，可以預見正式發(fā)布后將提高地下水導則對規(guī)劃環(huán)評的指導和可操作性。除了地下水要素之外，筆者也建議土壤要素在以后的導則修訂中，參照地下水導則，對規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評進行具體的聯(lián)動和簡化。

2.2 項目環(huán)評簡化的具體內(nèi)容

2.2.1 工程分析

對工程結(jié)構(gòu)、工程內(nèi)容、環(huán)境影響程度變化較小的工程，可以簡化工程源強度核算、產(chǎn)排分析、生態(tài)環(huán)境影響分析。然而，在規(guī)劃環(huán)境影響評價階段，工程分析的深度往往達不到環(huán)境影響評價的要求。從而極大地簡化了項目的協(xié)調(diào)分析、環(huán)境合理性分析、周邊項目概況分析以及在環(huán)境保護方面的應用。項目的環(huán)境保護目標、相關(guān)法律、法規(guī)、政策、配套的環(huán)保設(shè)施等，與規(guī)劃環(huán)評階段相比，基本未發(fā)生改變。這部分可以作為規(guī)劃環(huán)境影響評價的依據(jù)。以上內(nèi)容相對于規(guī)劃環(huán)評階段有所變動，但符合園區(qū)環(huán)境準入條件的，可以簡化選址、選線的環(huán)境合理性。

2.2.2 現(xiàn)狀調(diào)查與評價

在生態(tài)條件調(diào)查方面，對工業(yè)園區(qū)的環(huán)境質(zhì)量進行了評估，包括規(guī)劃、環(huán)保、地下水、土壤、大氣、地表水等，并對其進行了監(jiān)測，如果工程工地沒有涉及生態(tài)保護紅線等重大環(huán)境問題，可以直接參考規(guī)劃環(huán)評結(jié)論。同時，該系統(tǒng)能夠較好地反映環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，因此，原則上該項目的環(huán)評報告不再是獨立的，可以直接參照規(guī)劃環(huán)評的結(jié)論。對本項目所處地區(qū)的主要污染物進行了簡單的調(diào)查，或者可以直接參考該項目的環(huán)境影響評價結(jié)果。在對園區(qū)外部污染源進行調(diào)查時，由于園區(qū)內(nèi)的環(huán)境影響評估工作相對簡單，因此對園區(qū)外部污染源的調(diào)查不能過于簡化[2-3]。

針對2021年12月7日發(fā)布的地下水導則修訂征求意見稿中明確地下水環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查評價內(nèi)容和項目簡化要求，筆者根據(jù)以往工作情況，認為還需要進一步細化調(diào)查內(nèi)容。關(guān)于地下水流向（流場），目前很多環(huán)評單位、檢測單位的調(diào)查方式較為簡略，應參照SL 58水文測量規(guī)范進行監(jiān)測。此外鑒于流場的重要性以及與具體建設(shè)項目環(huán)評聯(lián)動，在評價范圍內(nèi)均勻布點并且在調(diào)查時要盡可能增加水位控制點，可以考慮既有廠區(qū)跟蹤監(jiān)測井，但要注意監(jiān)測層位，建議規(guī)劃環(huán)評階段監(jiān)測枯、平、豐完整水文年數(shù)據(jù)，觀察監(jiān)測園區(qū)的流場變化，優(yōu)化項目跟蹤監(jiān)測井的位置。水質(zhì)調(diào)查方面，建議建立規(guī)范監(jiān)測井，園區(qū)常規(guī)檢測按照HJ164中工業(yè)集聚區(qū)的監(jiān)測要求進行布點和跟蹤監(jiān)測，使得具體項目環(huán)評現(xiàn)狀監(jiān)測符合簡化條件。

2.2.3 環(huán)境影響預測與評價

由于規(guī)劃環(huán)評對項目建設(shè)階段的研究很少，因此對工程建設(shè)階段的環(huán)境影響的分析不宜簡化。在工程實施過程中，若廢水經(jīng)園區(qū)內(nèi)的污水處理設(shè)施進行集中、統(tǒng)一處理，則可簡化或直接參考規(guī)劃環(huán)評（或排污設(shè)施環(huán)評）。然而，由于規(guī)劃環(huán)評通常不會對工程在非常態(tài)條件下的環(huán)境影響進行分析（例如污水預處理設(shè)備的維修），所以這一環(huán)節(jié)不能被簡化。在地下水環(huán)境影響預測中，主要包括污染源強、環(huán)境保護目標明確、區(qū)域水文地質(zhì)條件詳實、地下水環(huán)境影響分析結(jié)果準確等。并結(jié)合具體的水文地質(zhì)情況，進一步評述了該地區(qū)地下水評價的結(jié)論。在大氣環(huán)境影響預測中，由于污染物排放強度的計算往往是以單位面積或單位產(chǎn)值為基礎(chǔ)的，其污染物濃度與實際污染物濃度相差很大，故不能簡化。在規(guī)劃環(huán)評中，若對該工程的大氣污染物、環(huán)保指標進行了明確、評估方法合理、評估結(jié)論正確，則該項目的環(huán)評工作可以簡化，但在特殊情況下不能進行簡單分析。在環(huán)境風險評估中，環(huán)境風險源的位置、源強度、保護目標等與環(huán)境影響評估階段差異不大，可以簡化環(huán)境風險評估，但總體上，由于環(huán)境風險源的位置不確定，不能將其簡化，可用作參考和對比[4]。

2.2.4 環(huán)境保護措施及其可行性論證

對于區(qū)域內(nèi)污染超標的園區(qū)，如果規(guī)劃環(huán)評中提出了具體的污染物削減方案，或者園區(qū)內(nèi)有明確的污染物排放方案，則可以簡化該項目的污染物排放。對包含特定建設(shè)項目的規(guī)劃，例如，規(guī)劃環(huán)評所建議的具體的、切實可行的污染物排放控制方案，項目的環(huán)境影響評價可以直接參考。在減少地表水對環(huán)境的影響方面，如項目廢水通過園區(qū)內(nèi)的污水處理設(shè)備則可以極大地簡化這一環(huán)節(jié)。著重闡述了污水預處理設(shè)備的正常使用及日常管理。針對減輕地下水環(huán)境影響的對策，應結(jié)合規(guī)劃環(huán)評與地下水環(huán)境影響預測的有關(guān)內(nèi)容，著重提出相應的對策。在減輕大氣污染影響方面，規(guī)劃環(huán)評所涉及的具體項目不多?？偟膩碚f，簡化是不可取的?？梢詫L險預防、應急預案與規(guī)劃環(huán)評中提出的風險控制及風險控制的負面清單相結(jié)合[5]。

2.2.5 環(huán)境管理與監(jiān)測計劃

園區(qū)內(nèi)的所有建設(shè)項目都可以通過規(guī)劃環(huán)境影響評價結(jié)果進行跟蹤監(jiān)測。比如在工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境保護規(guī)劃編制的環(huán)境管理規(guī)劃、跟蹤評價內(nèi)容、監(jiān)測方案等，在監(jiān)測要素、監(jiān)測點位、監(jiān)測頻次等方面都達到了建設(shè)項目環(huán)評的跟蹤監(jiān)測要求，這部分項目環(huán)評內(nèi)容可適當簡化。

3 園區(qū)規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動的基本要求

3.1 嚴格規(guī)劃環(huán)評質(zhì)量管理

在規(guī)劃環(huán)評中，應對園區(qū)定位、布局、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、環(huán)保等進行論證，并對其進行環(huán)境影響評價和簡化。在規(guī)劃環(huán)境影響評價中，要對項目環(huán)境影響評價提出更高的要求。同時，要加強對環(huán)境影響評價單位、專家和評估機構(gòu)的管理。避免重復評估，過分簡化，隨意簡化[6]。

3.2 推動規(guī)劃環(huán)評成果落地

在規(guī)劃環(huán)境影響評價中，要嚴格按照《環(huán)境影響評價法》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》和有關(guān)文件的規(guī)定，在規(guī)劃環(huán)境影響評價中嚴格執(zhí)行空間布局、控制污染物排放、控制環(huán)境風險、控制資源、保護環(huán)境等方面的工作。規(guī)劃環(huán)境影響評價結(jié)果是項目環(huán)境影響評價的主要內(nèi)容。

3.3 加強園區(qū)環(huán)境風險防控規(guī)劃

在執(zhí)行過程中，不能有重大的環(huán)境問題和環(huán)境事件，也不能發(fā)生群眾對環(huán)境的投訴。對于規(guī)劃環(huán)評期內(nèi)環(huán)境污染超標的地區(qū)，其環(huán)境質(zhì)量整體上為改善；規(guī)劃環(huán)評期內(nèi)環(huán)境質(zhì)量達到要求的地區(qū)，其環(huán)境質(zhì)量為不惡化或有所改善。

3.4 注重相關(guān)資料數(shù)據(jù)的時效性

規(guī)劃環(huán)境影響評價的基本資料必須真實可靠，必須具有代表性和時效性才能符合環(huán)境保護的需要。能夠真實、全面地反映工程區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量狀況、變化趨勢以及群眾對工程建設(shè)的評價。

4 探索聯(lián)動下的建設(shè)項目環(huán)評審批改革

4.1 免于辦理環(huán)境影響評價手續(xù)

按《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021年版）》（以下簡稱《分類名錄》）要求應當填報環(huán)境影響登記表的建設(shè)項目，可免于辦理環(huán)境影響登記表備案手續(xù)。

建設(shè)單位在項目建設(shè)及運營過程中應遵守國家及本市環(huán)境保護法律、法規(guī)、標準和有關(guān)技術(shù)規(guī)范要求，確保污染物達標排放。

4.2 創(chuàng)新辦理方式

同一類型的小微企業(yè)項目，在明確相應責任主體的基礎(chǔ)上，可打捆開展環(huán)評審批，統(tǒng)一提出污染防治要求，單個項目可不再重復開展環(huán)評。

建設(shè)單位是環(huán)評文件責任主體，需要認真核實打捆審批的要求，按照要求落實項目污染防治措施。

4.3 排污許可聯(lián)動

對免于辦理環(huán)評管理手續(xù)或打捆開展環(huán)評的項目，企業(yè)申領(lǐng)排污許可證時可將產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評審查意見、打捆環(huán)評批復作為其環(huán)評批準文件。

5 結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論

加快規(guī)劃環(huán)評與環(huán)評工作的銜接是貫徹國家有關(guān)法律法規(guī)、環(huán)評改革的要求，要優(yōu)化營商環(huán)境，加強宏觀指導，簡化產(chǎn)業(yè)園區(qū)的微觀管理。工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價是一種特殊的環(huán)境影響評價體系，是環(huán)境影響評價體系改革的“主戰(zhàn)場”。它同時具備了環(huán)境影響評價的性質(zhì)和環(huán)境影響評價的特征。園區(qū)規(guī)劃與環(huán)境影響評價相結(jié)合，已經(jīng)具備了成熟的條件。針對近期已有建設(shè)項目的專業(yè)園區(qū)，可以在項目建設(shè)的政策合規(guī)性、環(huán)境可行性分析、環(huán)境調(diào)查、環(huán)境影響分析等方面進行簡化，探索對園區(qū)環(huán)境影響評價的分級標準。對涉及特殊工藝的電鍍、噴涂、印染、制革等行業(yè)，可以采取聯(lián)合立項的方式實行環(huán)評，統(tǒng)一提出污染控制和風險防范要求，單個項目不重復環(huán)評[7]。

5.2 建議

（1）對園區(qū)的規(guī)劃內(nèi)容進行規(guī)范化。園區(qū)主管部門負責組織實施城市發(fā)展和建設(shè)項目的規(guī)劃?？傮w規(guī)劃、詳細規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和其他類型規(guī)劃，應當包括園區(qū)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)模、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施等方面的內(nèi)容，明確近期建設(shè)項目，并說明項目具體建設(shè)內(nèi)容。

（2）推動區(qū)域評估與信息披露。各園區(qū)主管部門要對園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)進行統(tǒng)一規(guī)劃，編制年度監(jiān)測報告，并對園區(qū)的環(huán)境現(xiàn)狀進行評價，對園區(qū)的主要環(huán)境問題和環(huán)境風險進行分析，并與園區(qū)建設(shè)項目共享園區(qū)規(guī)劃環(huán)評信息、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)和環(huán)境狀況評估。

（3）對聯(lián)動效應進行評價。選擇具有代表性的區(qū)域作為環(huán)境污染嚴重區(qū)域，并根據(jù)不同的產(chǎn)業(yè)類型，尤其是有一定的環(huán)境問題和潛在環(huán)境風險的產(chǎn)業(yè)，進行規(guī)劃和環(huán)評的協(xié)同效應評估。對項目環(huán)境影響評估工作的進展與風險進行分析，防止其流于形式、過于簡單化，并依據(jù)評價結(jié)果適時調(diào)整銜接的內(nèi)容與要求。