海南省熱帶農(nóng)業(yè)用地重金屬污染法律監(jiān)管及法律規(guī)制問題研究①

曹榮剛

（海南政法職業(yè)學(xué)院 海南海口 571100）

土地是人類賴以生存的自然環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要資源，當(dāng)前重金屬污染已經(jīng)成為危害土地安全的重要因素。農(nóng)業(yè)土地在生產(chǎn)、生活過程中不慎被重金屬元素污染，則該土地上生長的植物根系的生長和光合作用會受到影響和抑制，還會引起該土地的土壤結(jié)構(gòu)、養(yǎng)分與性能的改變。而且，人類、動物在食用了土地被重金屬污染后產(chǎn)出的食物后，還可能通過食物鏈遷移到動物、人體內(nèi)危害動物、人體的健康［1］。近年來常有報道人類被血鉛、鎘米砷毒等重金屬污染發(fā)生的危害事故，農(nóng)業(yè)用地重金屬污染問題已經(jīng)成為當(dāng)前土地污染中備受關(guān)注的公共問題之一［2］。

本文以海南省熱帶農(nóng)業(yè)用地重金屬污染的法律監(jiān)管及規(guī)制為研究對象，并從法律監(jiān)管及法律規(guī)制的角度進行分析，彌補海南省熱帶農(nóng)業(yè)用地重金屬污染法律監(jiān)管及法律規(guī)制研究方面的不足，以期為海南省熱帶農(nóng)業(yè)用地重金屬污染風(fēng)險管理及完善海南省熱帶農(nóng)業(yè)用地重金屬污染法律監(jiān)管及法律規(guī)制提供科學(xué)依據(jù)。

1 海南省熱帶農(nóng)業(yè)用地重金屬污染問題

重金屬指的是比重不小于5的金屬物品，大約涵蓋45個類型的金屬，包括鉛（Pb）、鎘（Cd）、汞 （Hg）、鉻 （Cr）、銅 （Cu）、鋅 （Zn）、鎳（Ni）等。當(dāng)今世界，因工業(yè)發(fā)展快，在這種背景下有大量的重金屬會排入自然環(huán)境中，進入空氣、土壤甚至是水資源中。世界上的很多國家都開始重視土地的重金屬問題，尤其是用于耕作的土地，一般稱為農(nóng)業(yè)用地，并且對此進行了很多研究。中國對于這一方面的研究也逐漸深入，但是海南省對此方面的研究還比較少，尤其是對海南省熱帶農(nóng)業(yè)用地重金屬污染法律監(jiān)管及法律規(guī)制方面鮮見研究。

海南省全域位于熱帶地區(qū)，是明顯的熱帶氣候，土壤也比較肥沃，雨水較多，全年光照充足。在此情況下，農(nóng)作物生產(chǎn)條件優(yōu)越，海南省也成為我國主要的熱帶作物生長區(qū)。近些年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，海南省的工業(yè)水平和城市化水平也不斷提升，也導(dǎo)致了污染問題的加重。此外，農(nóng)藥和化肥的不合理利用，以及法律方面的監(jiān)管不嚴，海南省的農(nóng)業(yè)用地重金屬污染問題首當(dāng)其沖。由于重金屬污染的生物毒性大、遷移轉(zhuǎn)化速率較慢，且大部分沉積在土壤中［3］，故研究海南省熱帶農(nóng)業(yè)用地重金屬污染及其影響因素，對保護海南省熱帶農(nóng)業(yè)用地資源有著重要意義。

2 海南省熱帶農(nóng)業(yè)用地重金屬污染法律監(jiān)管及法律規(guī)制存在的主要問題

2.1 缺乏農(nóng)業(yè)用地重金屬污染防治方面的系統(tǒng)性法律法規(guī)

相比之下，我國在大氣、水資源等方面的污染都制定了嚴格的標(biāo)準(zhǔn)，也有比較健全的法律法規(guī)，但是在重金屬污染方面的規(guī)章制度卻有所缺失，只是在大氣、水體、固體以及放射性物質(zhì)等相關(guān)領(lǐng)域的防治立法中對農(nóng)業(yè)用地重金屬污染問題進行了分散規(guī)定。在這一方面法，律法規(guī)不能很好的實行，對污染行為進行合理的打擊與阻止效果不佳。我國繼續(xù)完善這一方面的法律法規(guī)，同時在制定的過程中也要關(guān)注其他問題和因素，比如如何進行系統(tǒng)性防治［4］。此外，雖然我國認識到了防治重金屬對土地污染的重要性，但是在制定相關(guān)規(guī)則的過程中只重視了危急情況的處理，忽視了問題的預(yù)防，還沒有出臺有效的控制法規(guī)，無法有效的抑制重金屬對人們的生產(chǎn)和生活造成的負面影響。

當(dāng)前經(jīng)濟社會條件下，人們越來越關(guān)注衣食住行問題，對農(nóng)業(yè)用地重金屬污染問題更加重視。2006年7月，環(huán)?？偩趾驮瓏临Y源部聯(lián)合進行了土壤情況調(diào)查，但沒有公開調(diào)查結(jié)果。一些報道顯示，我國目前的重金屬污染程度非常高，甚至已經(jīng)達到了嚴重的程度［5］。我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中已經(jīng)制定了有關(guān)大氣、水資源污染方面的規(guī)章制度，但是在土地污染方面還缺少相關(guān)法規(guī)。此外，雖然在上述的法規(guī)中涉及了一些土地污染方面的條款，但是并不全面，可操作性不強。而且土地污染需要具體情況具體分析，不可以偏概全，因此應(yīng)該采取專門的舉措，來填補這一方面法律法規(guī)的缺失狀況［6］。實際上，海南省熱帶農(nóng)業(yè)用地重金屬污染問題基本上長期處于無人監(jiān)管狀態(tài)，但是農(nóng)業(yè)用地重金屬污染的農(nóng)產(chǎn)品在市場上的流通以及對人體造成損害之后法律責(zé)任的承擔(dān)都缺乏相應(yīng)法律法規(guī)的規(guī)制。

2.2 農(nóng)業(yè)用地重金屬污染管控相關(guān)配套制度不完善

我國生態(tài)環(huán)境部頒發(fā)的《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》屬于部門技術(shù)性規(guī)范，立法層級為部門規(guī)章，法律效力等級較低。而《土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》（HJ/T 166-2004），屬于中華人民共和國環(huán)境保護行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)［7］，存在土壤質(zhì)量環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)過分強調(diào)統(tǒng)一等問題，仍然不能滿足我國土壤環(huán)境監(jiān)測多樣化特點。另外，雖然我國的生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)的部門制定了重金屬污染在土地方面的標(biāo)準(zhǔn)，但是配套的制度還不完善，現(xiàn)有的規(guī)范水平不夠，還不能保證監(jiān)督。甚至，污染問題已經(jīng)出現(xiàn)了才開始對相關(guān)地區(qū)的重點管控，缺乏系統(tǒng)性。我國在污染管控方面的機制仍然缺乏有效性，還處于探索的初步階段，導(dǎo)致在此方面的防控力度有所不足，甚至導(dǎo)致該方面的污染進一步加重。

2.3 熱帶農(nóng)業(yè)用地重金屬污染的歷史遺留問題較多

海南省熱帶農(nóng)業(yè)用地重金屬污染的危害具有潛伏性、隱蔽性，重金屬地污染達到一定時間和程度之后，對土地和人體健康的危害性和破壞性才顯露出來。當(dāng)前，海南省的部分民眾對熱帶農(nóng)業(yè)用地重金屬污染的關(guān)注程度不高，政府相應(yīng)管控工作也相對滯后。一旦海南省農(nóng)業(yè)農(nóng)地的重金屬污染程度超過了合理范圍，省內(nèi)部分地區(qū)就會面臨污染事件頻繁發(fā)生的情況。此外，農(nóng)業(yè)用地對于重金屬污染的自我修復(fù)能力并不強，而人類的身體機能對這種污染的處理能力也不高，長時間內(nèi)這種污染都不會被排出體外。根據(jù)我國民法典和環(huán)境保護方面的規(guī)章，這種污染問題的處理要按照誰污染由誰來負責(zé)，或者由直接侵犯權(quán)利的人來負責(zé)，但是由于此類污染狀況的不斷加深，時間的滯后并最終造成損害，農(nóng)業(yè)用地重金屬污染的責(zé)任承擔(dān)者難以確定，面對歷史遺留的農(nóng)業(yè)用地重金屬污染問題在將來全面爆發(fā)，需要政府相關(guān)部門加強執(zhí)法管控和法律監(jiān)管。

3 完善海南省熱帶農(nóng)業(yè)用地重金屬污染法律監(jiān)管及法律規(guī)制的對策

3.1 加強立法工作，完善污染方面的法律法規(guī)建設(shè)

目前，我國在環(huán)保方面的法規(guī)主要集中在水資源、空氣質(zhì)量、電子產(chǎn)品方面，對于點源污染，尤其是重金屬污染還缺少相關(guān)的法律法規(guī)［8］?，F(xiàn)存的法律制度中，對于農(nóng)業(yè)重金屬污染的預(yù)防主要表現(xiàn)在土壤防治方面，土地方面還有所缺失。而農(nóng)業(yè)用地若發(fā)生了重金屬污染是很難處理，需要花費大量的資金，還對處理的手段和技術(shù)方面有很高要求，因此必須建立起行之有效的完整措施與流程，保證防治工作的成功，立法方面的努力就首當(dāng)其沖。此外，可能在一些法律法規(guī)中存在著該方面的規(guī)定，但只是在比較低層級的法規(guī)中有所顯現(xiàn)，缺點也顯而易見，如操作性差等。由于上述問題，此方面的立法工作應(yīng)該逐漸開展。海南省也要循序漸進的開展該方面的立法工作，先制定地方性法律法規(guī)為之后的規(guī)章制度出臺建立基礎(chǔ)。

3.2 建立長效監(jiān)測機制，健全污染的防治管理體制

海南省熱帶農(nóng)業(yè)用地重金屬污染防治工作要結(jié)合土壤污染的現(xiàn)實情況，建立長效監(jiān)測機制，建立海南省熱帶農(nóng)業(yè)用地重金屬污染防治管理體制，從而實現(xiàn)海南省熱帶農(nóng)業(yè)用地重金屬污染問題能夠按照相關(guān)法規(guī)進行防治、管理和監(jiān)督；要進行及時的檢測與監(jiān)測，了解土壤的質(zhì)量和狀況，為環(huán)境污染的管理與防治打好基礎(chǔ)［9］。海南省熱帶農(nóng)業(yè)用地重金屬污染的防治管理體制包括：一是確立防治重金屬污染的管理機構(gòu)，實行海南省熱帶農(nóng)業(yè)用地重金屬污染統(tǒng)一管理分工負責(zé)的管理體制。海南省熱帶農(nóng)業(yè)用地重金屬污染防治問題應(yīng)由當(dāng)?shù)卣块T進行組織和管理，其他涉及重金屬污染的部門也應(yīng)負責(zé)，做到各負其責(zé)。其次，海南省要設(shè)立土地重金屬污染防治方面的考核標(biāo)準(zhǔn)，縣以上的政府要負起主要責(zé)任，制定好該方面的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立具體的規(guī)劃計劃，投入適量的人力、物力等，積極進行改造。最后，參照施行的比較好的省份作榜樣，制定追責(zé)制度，如湖北省和江蘇省的規(guī)章制度［10］。

3.3 建立污染監(jiān)測預(yù)警制度，完善土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

土壤監(jiān)測是指對土壤進行取樣分析，時間可以定期也可以不定期，從而確定一方土壤的質(zhì)量。但隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，我國現(xiàn)在的土壤標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)落后，不符合實際就導(dǎo)致了很多問題，比如在農(nóng)產(chǎn)品出口時，產(chǎn)生了有關(guān)質(zhì)量方面的糾紛。因此，不斷完善我國的土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使其能夠符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要是非常必要的［11］。要完善我國土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，就必須改革農(nóng)作物種植管理制度，防止農(nóng)業(yè)土壤面源污染。這是因為在農(nóng)作物的生長周期中，如果在監(jiān)測階段發(fā)現(xiàn)了污染物超標(biāo)的情況就可以及時的阻止，甚至可以做出一些有效的調(diào)整措施，比如制定作物種植規(guī)范，讓農(nóng)民統(tǒng)一使用固定的化肥或者農(nóng)藥［12］。對于海南省來說，要加速建立重金屬污染的監(jiān)測和監(jiān)督系統(tǒng)，使得政府部門能夠及時了解和掌握土地實際情況，及時做出調(diào)整。海南省要著力建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建立網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)測系統(tǒng)，做到定期監(jiān)測、定期排查，服務(wù)熱帶農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3.4 增強行政機關(guān)的執(zhí)法力度，嚴格追究違法主體的法律責(zé)任

在處理重金屬污染時，海南省執(zhí)法機關(guān)要合理的運用自己的權(quán)利，把握好力度，避免導(dǎo)致權(quán)利失衡。第一，海南省可以構(gòu)建針對該問題的專門執(zhí)法機構(gòu)。這一機構(gòu)應(yīng)該獨立于現(xiàn)有的政府部門，進行專人專項管理，提升執(zhí)法的有效性。第二，海南省政府還要加強執(zhí)法策略選擇。采取針對性的防治措施，具體問題具體分析，先進行調(diào)查再施行針對性的管理措施，快速、有效地解決土地重金屬污染問題。第三，著力更新執(zhí)法設(shè)備，提升行政執(zhí)法水平［13］。第四，嚴格落實責(zé)任追究制度，調(diào)查污染原因，找到責(zé)任人，讓其負責(zé)，可以參考現(xiàn)有的水污染方面的處理辦法。追究責(zé)任的過程中，所有的懲罰方式都要經(jīng)過仔細的考察，要合理運用而不可以濫用［4］。

3.5 加大宣傳教育的力度，提高公民參與意識

根據(jù)《全國環(huán)境宣傳教育行動綱要（2011～2015年）》的精神，為了減少海南省土壤污染情況和防控海南省出現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地的重金屬污染，還需要進一步加強宣傳力度，教育力度，提高公民、法人、其他組織對這方面工作的參與度。從以下幾個方面重點開展工作，第一，在制定有關(guān)規(guī)章制度時，絕不能忽略人民群眾的作用和重要性，做到讓人民參與管理和決策的全過程，保障公民各項權(quán)利的落實。第二，注重公民在控制重金屬對農(nóng)業(yè)用地污染程度方面權(quán)利的實現(xiàn)，對于政府和國家要開展的一些有可能造成污染的項目和工程要聽取人民群眾的意見和建議。第三，保障重金屬污染情況的公開透明，保障人民群眾的知情權(quán)，相關(guān)部門要定期或者不定期的公開這一方面的信息，切不可將人民群眾蒙在鼓里。第四，當(dāng)今社會媒體發(fā)展迅速，要注重加強網(wǎng)絡(luò)媒體在這方面的重要作用，利用媒體進行宣傳，提高人們的認識，同時也可以加強對政府的監(jiān)督，更好的保障人民的利益，實現(xiàn)人民群眾的訴求，從而建立起一個完善的監(jiān)管和防治體系［11］。第五，加強地方政府和上級部門的互動，加強各部門間協(xié)調(diào)，著力構(gòu)建多層次、寬領(lǐng)域的實施格局［10］。第六，借鑒其他國家的先進經(jīng)驗和管理辦法，比如訴訟制度，規(guī)定無論是個人還是集體對土地造成了重金屬污染都要負責(zé)，相關(guān)人員可以對他們提起訴訟。相信隨著教育意識的提高和管控強度的提高，借鑒公民訴訟制度，規(guī)定任何公民個人、組織對污染土壤的行為以及政府管理部門疏于管理的行為都有權(quán)向法院直接提起訴訟。因此，隨著海南省農(nóng)業(yè)用地重金屬污染防治與管控教育的不斷深入，一定可以實現(xiàn)海南省農(nóng)業(yè)用地重金屬污染治理方面的巨大進步。