草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度下的牧區(qū)基層社會(huì)治理研究

馬盼盼，陳 巖，王可可

（西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，西藏拉薩 850000）

0 引言

西藏牧區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)制度在不同的歷史時(shí)期具有不同的特點(diǎn)，經(jīng)歷了從集體產(chǎn)權(quán)制度向承包產(chǎn)權(quán)或者說(shuō)私有產(chǎn)權(quán)制度的變遷歷程。西藏牧區(qū)土地產(chǎn)權(quán)制度的變革對(duì)牧區(qū)的方方面面都有著的重大影響，特別是對(duì)自然生態(tài)和社會(huì)層面。目前，關(guān)于制度變革和制度發(fā)展歷程等方面的研究非常多，然而，在產(chǎn)權(quán)制度變革對(duì)牧區(qū)基層社會(huì)治理的影響方面，長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有引起學(xué)者的重視。從農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)制度改革的視角來(lái)看，土地產(chǎn)權(quán)明晰帶來(lái)了很多正面的影響。我們參照農(nóng)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)在牧區(qū)實(shí)施土地產(chǎn)權(quán)改革，認(rèn)為明晰的產(chǎn)權(quán)一定會(huì)帶來(lái)更加有效的基層社會(huì)的治理。但是現(xiàn)實(shí)情況卻是，由于牧區(qū)與農(nóng)區(qū)有著天然的區(qū)別，導(dǎo)致牧區(qū)出現(xiàn)了一系列新的治理困境。

1 草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)與牧區(qū)基層社會(huì)治理的概述

1.1 草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度的歷史沿革

西藏作為我國(guó)的五大牧區(qū)之一，草場(chǎng)面積廣大，草地面積8 205.2萬(wàn)hm2，占全國(guó)草場(chǎng)（天然）總面積的1/5，居各?。▍^(qū)）草地面積的首位，其中西藏目前實(shí)際可用于畜牧業(yè)生產(chǎn)的草地凈面積為5 946.93萬(wàn)hm2。因此，西藏牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及各項(xiàng)體制的健全和改革顯得尤為重要。在進(jìn)行草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)改革的過(guò)程中，不僅要考慮草場(chǎng)生態(tài)的發(fā)展規(guī)律，還要考慮到對(duì)草場(chǎng)的治理情況。目前實(shí)施的土地產(chǎn)權(quán)制度，草場(chǎng)承包責(zé)任制雖然做到了產(chǎn)權(quán)明晰，草場(chǎng)分包到戶，但是在對(duì)基層社會(huì)治理層面，又面臨著新的問(wèn)題。在基層治理過(guò)程中如何提高治理主體的自治能力，加速西藏牧區(qū)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的發(fā)展步伐，促進(jìn)西藏基層治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)都是我們需要考慮的。

目前，西藏草場(chǎng)制度歷經(jīng)四次大的變動(dòng)，依次是：封建部落制、牧民個(gè)體所有制、牧民集體經(jīng)濟(jì)制、家庭草場(chǎng)承包責(zé)任制。西藏于2005年開(kāi)始推行“落實(shí)和完善草場(chǎng)承包責(zé)任制”的方針，企圖通過(guò)這個(gè)政策來(lái)解決公地悲劇問(wèn)題，通過(guò)核算草場(chǎng)的承載能力，限制草場(chǎng)上的牲畜數(shù)量，緩解草場(chǎng)荒漠化問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。草場(chǎng)承包責(zé)任制是由第二次西藏工作座談會(huì)是提出的“兩個(gè)長(zhǎng)期不變”政策構(gòu)成，牧戶通過(guò)與政府簽訂草原承包合同獲得草場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)，并對(duì)草場(chǎng)進(jìn)行維護(hù)，以保證不破壞草原生態(tài)環(huán)境。

1.2 牧區(qū)基層社會(huì)治理的特點(diǎn)

西藏牧區(qū)基層社會(huì)治理主要有三個(gè)方面的特點(diǎn)。第一是自然環(huán)境的脆弱性；西藏牧區(qū)基層社會(huì)的自然環(huán)境明顯區(qū)別于其他牧區(qū)，地處青藏高原，氣候復(fù)雜多變，自然環(huán)境脆弱。由于其海拔高，導(dǎo)致太陽(yáng)輻射強(qiáng)，降水較少，氣候干燥。這樣的氣候條件就導(dǎo)致牧區(qū)的草場(chǎng)質(zhì)量參差不齊，且生態(tài)環(huán)境一旦遭到破壞，很難恢復(fù)。因此國(guó)家出臺(tái)一系列政策，例如劃定禁牧區(qū)，規(guī)定載畜量，都是為了保護(hù)草原生態(tài)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。第二是社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性；牧區(qū)不僅有著惡劣的自然環(huán)境，而且社會(huì)環(huán)境同樣復(fù)雜。西藏是少數(shù)民族藏族聚集的地方，少數(shù)民族占了絕大多數(shù)的人口比重，治理過(guò)程中難免涉及其宗教信仰、文化、生活習(xí)慣等等的不同，導(dǎo)致治理政策推廣困難，治理人員工作面臨更多的挑戰(zhàn)。在牧民出現(xiàn)草場(chǎng)等糾紛時(shí)，第一時(shí)間是找當(dāng)?shù)氐乃聫R來(lái)尋求幫助，常常出現(xiàn)喇嘛說(shuō)話比干部管用的情況。第三是治理主體的特殊性。治理主體單一，社會(huì)組織的發(fā)展空間受到擠壓，就導(dǎo)致政府提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的水平受限，社會(huì)組織發(fā)展緩慢且力量比較薄弱，在牧區(qū)基層社會(huì)治理中很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。牧民的宗教信仰也導(dǎo)致遇到事情不找政府找寺廟，導(dǎo)致政府對(duì)寺廟的管理掣肘。

1.3 草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度與牧區(qū)基層社會(huì)治理的關(guān)系

草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度和基層治理方式是相互聯(lián)系，相互影響的兩個(gè)問(wèn)題，世界各地因?yàn)閷?shí)際情況不同，存在著不同的草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度，也存在不同的治理方式。牧區(qū)草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度與基層治理方式的關(guān)系表現(xiàn)為交叉重疊?；鶎又卫矸绞揭S著草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度的改變而改變，草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度的變化是為了更好地進(jìn)行基層管理。改革開(kāi)放之前牧區(qū)實(shí)行集體產(chǎn)權(quán)制度，在一定程度上符合牧區(qū)生產(chǎn)生活的邏輯，因?yàn)槟翀?chǎng)具有不可分割性的特征以及滿足牧民生產(chǎn)合作的特質(zhì)，但是集體產(chǎn)權(quán)也導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不明晰、公地悲劇和一系列的草場(chǎng)糾紛等問(wèn)題。改革開(kāi)放之后，為了進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)，實(shí)行草場(chǎng)承包責(zé)任制，雖然在一定程度上解決了“公地悲劇”問(wèn)題。但是對(duì)于基層社會(huì)的治理來(lái)說(shuō)，卻導(dǎo)致了基層社區(qū)的解體，人們不再依賴集體的管理，各自生活在分到的草場(chǎng)上也導(dǎo)致牧民之間的交流變少，基層政府對(duì)于牧民的管理也趨于形式化。如何更好地發(fā)揮基層政府的能力，如何重新把牧民“聚”在一起，是這篇文章要探討的問(wèn)題。

2 牧區(qū)基層社會(huì)治理的現(xiàn)狀

草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度改革之后，草場(chǎng)分到每戶牧民的手中，就導(dǎo)致牧民對(duì)集體的依賴性變?nèi)?，牧民長(zhǎng)期居住在自己的草場(chǎng)上。又因?yàn)槲鞑啬羺^(qū)草場(chǎng)面積大，各戶居住分散，交通不便，導(dǎo)致大家不愿意離開(kāi)自己的草場(chǎng)，客觀條件也不允許牧區(qū)聚居在一起，就導(dǎo)致社區(qū)形同虛設(shè)，難以開(kāi)展社區(qū)管理工作。明晰產(chǎn)權(quán)之后，牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不如預(yù)期的那樣，雖然權(quán)責(zé)統(tǒng)一，牧民自負(fù)盈虧了，但是受到牧區(qū)生態(tài)的不可分性和牧區(qū)生產(chǎn)需要合作的特質(zhì)，牧民群眾顯然不是很適應(yīng)這樣的“新”生活。

目前為了解決因?yàn)橹贫茸冞w導(dǎo)致的社區(qū)解體問(wèn)題，也進(jìn)行了多方的嘗試。例如比較有代表性的牧區(qū)合作社，是建立在草場(chǎng)承包責(zé)任制之上，按照自愿自主、平等互利、民主管理、相互合作的原則組建的來(lái)實(shí)現(xiàn)盈利目的的經(jīng)濟(jì)組織。合作社的優(yōu)點(diǎn)在于：把牧區(qū)的草場(chǎng)資源，人力資源重新整合，可以充分利用人才、資金、設(shè)備、土地和市場(chǎng)等優(yōu)越條件，把合作社打造成一個(gè)平臺(tái)，把農(nóng)戶與市場(chǎng)連接起來(lái)。存在的缺陷主要是：牧民群眾的參與度不夠；合作社覆蓋率低，導(dǎo)致合作社之間的相互協(xié)作難以達(dá)成，功能和作用難以最大限度地發(fā)揮出來(lái)；勞動(dòng)力弱，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)；組織機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單，管理水平低。這在一定程度上加強(qiáng)了牧民之間的聯(lián)系和合作，基層治理主體也在其中發(fā)揮了其應(yīng)有的作用，彌補(bǔ)了制度上存在的不足。

3 牧區(qū)基層社會(huì)治理存在的問(wèn)題

3.1 制度建設(shè)不完善

基層組織制度建設(shè)包含了組織制度、日常工作制度、監(jiān)督制度、考核制度等。實(shí)行草場(chǎng)承包責(zé)任制之后，牧民自負(fù)盈虧，基層政府管理的重點(diǎn)從集體聚焦到個(gè)人，從集權(quán)到放權(quán)，這都不可避免地影響到基層社會(huì)的治理情況，但是相當(dāng)大一部分的基層組織仍然沿用之前的管理制度。草場(chǎng)承包責(zé)任制實(shí)施后，不僅是人地關(guān)系的調(diào)整，還有人際關(guān)系、管理模式以及權(quán)力關(guān)系的變化。牧區(qū)地廣人稀，交通不便，把牧民群眾聚集在一起很不容易，就導(dǎo)致黨組會(huì)議和村里面議事的會(huì)議常常摻雜在一起，相當(dāng)不規(guī)范。

3.2 基層干部能力不足

面對(duì)草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)改革之后產(chǎn)生的一系列新問(wèn)題，例如隨著人口的增加，人均擁有的草場(chǎng)面積的稀釋、牧區(qū)貧富差距的加大、牧民不合理放牧導(dǎo)致的草場(chǎng)荒漠化問(wèn)題等，面對(duì)這些新問(wèn)題，基層干部解決起來(lái)十分吃力。加之牧區(qū)黨員干部的管理水平有限，在接受再教育和終身學(xué)習(xí)方面的意識(shí)沒(méi)有樹(shù)立起來(lái)，教育水平普遍較低，牧區(qū)信息來(lái)源閉塞、黨員干部視野狹窄、理念落后，基層領(lǐng)導(dǎo)班子缺乏帶頭致富的經(jīng)驗(yàn)，缺乏基層管理經(jīng)驗(yàn)和解決實(shí)際問(wèn)題運(yùn)作能力，在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和完成黨建工作時(shí)普遍有心無(wú)力，無(wú)所適從。有些黨員干部服務(wù)意識(shí)淡薄，面對(duì)問(wèn)題時(shí)，多方推諉，不求有功，但求無(wú)過(guò)，導(dǎo)致牧民群眾對(duì)基層管理者的不滿，政府的威信力下降。

3.3 群眾政治參與度不足

實(shí)行草場(chǎng)承包制以后，牧民長(zhǎng)期生活在自己分配的草場(chǎng)上，本來(lái)牧區(qū)因?yàn)槊娣e大，人口少，牧民就住得比較分散，現(xiàn)在有了自己的草場(chǎng)，就更少?gòu)哪翀?chǎng)回到社區(qū)，牧民之間的聯(lián)系越來(lái)越少，牧民群眾參與社區(qū)的活動(dòng)也越來(lái)越少。長(zhǎng)此以往，社區(qū)的功能就難以發(fā)揮，牧民群眾也逐漸遠(yuǎn)離政治生活。牧區(qū)偏遠(yuǎn)落后，信息閉塞，牧民的政治敏銳度不足，牧民群眾也很少關(guān)心國(guó)家大事，不認(rèn)為政治參與是維護(hù)和爭(zhēng)取自己合法權(quán)益的有效途徑。牧民的生活方式較為落后傳統(tǒng)，與現(xiàn)代社會(huì)有些脫節(jié)。遇到問(wèn)題第一選擇會(huì)尋求寺廟的幫助，而不是找政府，利用法律這個(gè)武器解決問(wèn)題?；鶎诱墓δ芤泊蟠笕趸?，基層組織在牧民群眾的生活中占比越來(lái)越小，牧民群眾對(duì)社區(qū)的關(guān)注度也越來(lái)越低，這就導(dǎo)致民眾的政治參與度下降。

4 優(yōu)化牧區(qū)基層社會(huì)治理的措施

4.1 建章立制，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)

建立符合草場(chǎng)承包責(zé)任制發(fā)展要求的基層管理制度，例如草場(chǎng)分配和二次分配制度，解決好外嫁女和新組建家庭的草場(chǎng)分配問(wèn)題；解決好草場(chǎng)劃分問(wèn)題，做到最大限度的公平公正，減少草場(chǎng)糾紛；思考如何順應(yīng)自然規(guī)律，劃定好禁牧區(qū)，實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展，這些都需要制度支撐。黨建工作要求的“三會(huì)一課”制度，也沒(méi)有很好地貫徹，牧區(qū)地廣人稀，把牧民群眾聚集在一起很不容易，為了提高效率和盡快解決問(wèn)題，基層組織常常把黨組會(huì)議和村里面議事的會(huì)議摻雜在一起，也忽視了發(fā)展牧民黨員，黨建工作相當(dāng)不規(guī)范。要始終堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)不斷加強(qiáng)基層黨組織的建設(shè)工作來(lái)引領(lǐng)基層治理工作，充分認(rèn)識(shí)基層工作中黨建引領(lǐng)的重要性。

4.2 增能賦權(quán)，服務(wù)導(dǎo)向惠民生

增能，也就是增進(jìn)基層政府的治理能力。牧區(qū)偏遠(yuǎn)落后，但是復(fù)雜多變的治理環(huán)境更需要優(yōu)秀的治理人才和強(qiáng)大的基層政府。增進(jìn)基層政府治理能力，首先需要的就是建立合理合法符合當(dāng)?shù)貙?shí)情的制度，其次就是要增強(qiáng)基層干部和基層政府運(yùn)用制度的能力。要注重對(duì)基層干部的培訓(xùn)，不斷學(xué)習(xí)新的管理方法，借鑒內(nèi)地先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)。賦權(quán)，就是給基層政府更多的權(quán)力，做到權(quán)力下放，科學(xué)用權(quán)?；鶎诱请x牧民群眾生活最近的一級(jí)，也是最能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的地方?；鶎痈刹肯胍獮槿罕娮鰧?shí)事，解困難，就需要做到科學(xué)用權(quán)、手中有權(quán)。有權(quán)的前提是要有服務(wù)意識(shí)，而不是管理意識(shí)。堅(jiān)持服務(wù)導(dǎo)向，在行政實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)草場(chǎng)管理過(guò)程中的問(wèn)題，思考解決之道。

4.3 政治參與，樹(shù)立主人翁意識(shí)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，教育的普及和信息傳播的便利化程度越來(lái)越高。牧民群眾也認(rèn)識(shí)到自己擁有的權(quán)力和應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)。牧民群眾分到了草場(chǎng)，應(yīng)該主動(dòng)關(guān)心相關(guān)草場(chǎng)政策以及國(guó)家出臺(tái)政策的相關(guān)動(dòng)向，這樣才能更好地使用國(guó)家分到各位牧民群眾的草場(chǎng)。我們要培養(yǎng)牧民群眾主動(dòng)關(guān)心國(guó)家大事，主動(dòng)參與國(guó)家管理的意識(shí)，唯有確立了這兩種意識(shí)，才能讓牧民群眾更加積極主動(dòng)地參與進(jìn)政治實(shí)踐當(dāng)中。基層政府首先要做的，就是加大政治參與意識(shí)的宣傳力度，讓公民明白何為政治參與，政治參與有何種作用，通過(guò)宣傳，加強(qiáng)公民的參與熱情與興趣。其次，要強(qiáng)化示范與榜樣作用。若僅對(duì)公民進(jìn)行宏觀灌輸，久而久之，公民必然會(huì)產(chǎn)生厭倦情緒，從而產(chǎn)生反面效果。而通過(guò)一些有針對(duì)性的、與公民日常生活聯(lián)系密切的示范事例，或有模范作用的個(gè)體（集體）的表彰，能夠強(qiáng)化公民印象，容易被公民所接受，由此達(dá)到更好的效果。最后就是，重視教育，提高牧民群眾的整體素質(zhì)。

5 結(jié)語(yǔ)

黨的十九屆四中全會(huì)要求，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。這就需要我們完善基層治理體系，提高基層治理能力。在牧區(qū)的基層社會(huì)治理工作中，基層治理難度和基層治理的現(xiàn)實(shí)情況與草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度聯(lián)系密切，現(xiàn)行的草場(chǎng)承包制度，在一定程度上導(dǎo)致了社區(qū)功能的弱化，但是新興的社區(qū)治理模式還未形成，當(dāng)然，也有很多新的嘗試，例如“雙聯(lián)戶”模式，合作社的形成以及新型牧區(qū)社區(qū)的構(gòu)建。在新模式的探索中，我們發(fā)現(xiàn)了許多亟待解決的問(wèn)題。當(dāng)然，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局必須以黨的建設(shè)為引領(lǐng)，增強(qiáng)群眾的政治參與意識(shí)和法治意識(shí)，堅(jiān)持和完善牧區(qū)基層社會(huì)治理的各項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)基層善治，保持牧區(qū)社會(huì)的穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家安全。用法治思維和政治思維構(gòu)建民族地區(qū)基層社會(huì)治理，也是構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化以及實(shí)現(xiàn)基層善治治理的需要。