國企黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用的困境及策略

□ 成都 唐熙皓

監(jiān)督制度，由國家頒布的旨在監(jiān)督國家機關及其工作人員在國家管理活動中遵紀守法情況等一系列法律規(guī)定和各種規(guī)定所形成的體系。監(jiān)督制度包括的內容相當廣泛，既包括國家機關的立法、行政、司法的監(jiān)督，也包括政黨監(jiān)督、群眾監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督等。國企是一個囊括了經濟、政治為一體的復雜機構，不僅是國民經濟發(fā)展的中堅力量，更是中國特色社會主義的支柱。在黨組織的加入后，國企監(jiān)督工作將面臨怎樣的困境？黨組織又應如何發(fā)揮其監(jiān)督作用？

一、黨組織參與國企監(jiān)督工作的基本原則及方式

1.基本原則。國有企業(yè)監(jiān)督體系的創(chuàng)立，是20世紀70年代以來，國有企業(yè)治理結構的最大變革。其中包含了“討論前置”、“雙向進入、交叉任職”、“八項規(guī)定”等一系列重要文件措施。想要在黨組織參與后構建國企“大監(jiān)督體系”，建立這樣的制度體系需要貫徹落實以下六大原則。①監(jiān)督力量要整合。簡言之就是：一切力量為我所用，企業(yè)內部所有的部門，都要納入到大監(jiān)督體系中來。②監(jiān)督責任要分清。在分類繁雜的國有企業(yè)內部，各部分所對應的工作和承擔的責任也相對較多。既不能“人多不辦事”，也不能“人多打混仗”，如果監(jiān)督責任邊界劃分不清，則會出現(xiàn)監(jiān)督失控的現(xiàn)象。③監(jiān)督管理要融合。本文所提到的監(jiān)督，并非業(yè)務經營和業(yè)務管理“兩張皮”現(xiàn)象，而是監(jiān)督+業(yè)務所融合的監(jiān)督模式，即：人人做監(jiān)督，人人受監(jiān)督。④監(jiān)督目標要全覆蓋。國企的監(jiān)督目標不僅僅是反腐倡廉，也不僅僅是針對違規(guī)違紀。而是要覆蓋到以企業(yè)大發(fā)展為目標的方方面面都在監(jiān)督之內。⑤監(jiān)督信息要共享。在信息化迅速發(fā)展的時代，必須要利用好這些科學的方法，使得各監(jiān)督主體之間信息溝通無障礙。⑥監(jiān)督過程要閉環(huán)?！伴]環(huán)監(jiān)督管理模型”的提出意味著監(jiān)督一定是一個完整的，不斷循環(huán)的，不斷優(yōu)化的過程。并非是單向或者雙向的獨立機制存在于企業(yè)內部。以上這六大原則的核心則是：黨內監(jiān)督主導。但是，學術界當前的研究并未解決以下問題：在理論層面，企業(yè)是經濟組織，強調“利益優(yōu)先”，黨組織是政治組織，是“講政治”。為何要讓政治組織融入經濟組織發(fā)揮監(jiān)督作用？在實踐層面，多數(shù)國企在黨組織的參與后設立了監(jiān)事會，監(jiān)事會和紀委監(jiān)委如何發(fā)揮協(xié)同作用使得企業(yè)監(jiān)督力量增強？最后，黨組織參與監(jiān)督在企業(yè)內也遇到了許多問題，監(jiān)督制度的完善，更重要的是理論上的問題還是具體實踐中的問題？

2.當前黨組織參與國企監(jiān)督工作的方式。十八大以來，黨中央充分認識到國有企業(yè)在發(fā)展過程中的監(jiān)督方面顯露出的各種問題并形成了“1+N”政策體系及精細的配套文件使國企監(jiān)督工作有條不紊地進行。首先，黨組織是以政治監(jiān)督的方式還是以經濟監(jiān)督的方式融入其中？這一點在企業(yè)實踐過程中極難劃分出清晰的界限。因為政治方向的把控和經濟策略的決策互相依存，不可拋開黨建只談效益，也不可只注重經濟效益而放松黨建工作。因為黨組織對經濟決策的參與、判斷可能是多層次、多向度、綜合性的過程，既是權利，也是義務。這種綜合監(jiān)督的方式可以有效避免國企黨建工作出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象，從源頭進行監(jiān)督。其次，黨組織參與國企監(jiān)督工作是以“個人參與”的方式進行監(jiān)督還是以“集體參與”的方式進行監(jiān)督？黨的十九大對黨章做出修改，刪除了“政治核心”四字，增加了“國有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領導作用……依據規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項”，這也明確了黨組織參與國企監(jiān)督工作從“個人參與”式的監(jiān)督方式到“集體參與”式的監(jiān)督方式的重大轉變。就字面意思而言，黨組織參與國企監(jiān)督，應屬于“集體嵌入”式的監(jiān)督方式，意在黨組織作為一個整體“集體參與”而非個別成員選擇性的兼任企業(yè)某職務進行監(jiān)督。因為這種方式可以有效破解“內部人控制”和“一把手專權”等問題。再其次，“集體參與”的監(jiān)督方式在具體實踐中又可分為：“集體參與”和“分散參與”。前者，是指黨組織自身作為獨立的監(jiān)督主體，獨立于“三會”之外對國企進行監(jiān)督。這種方式的實施，無疑會脫離企業(yè)實際，對企業(yè)內部運轉日常不熟悉，導致信息掌控不全面；后者，是指黨組織成員分散嵌入企業(yè)各個治理主體進行監(jiān)督，此方式雖然可以使得黨組織全面掌握企業(yè)情況，但卻難以保證黨員同志在各治理主體間的數(shù)量優(yōu)勢，使得黨組織的領導權得不到保障。為了解決以上參與方式中存在的問題，我們可以將“集體參與”方式再細化，通過“集中參與”的方式對企業(yè)進行監(jiān)督。例如：將黨委融入監(jiān)事會，并賦予監(jiān)事會更大的權利，類似德國法人上的人事任免權、薪酬決定權等。使監(jiān)事會真正意義上成為企業(yè)的監(jiān)督機構而并非企業(yè)的附屬機構。

二、黨組織參與國企監(jiān)督工作面臨的困境及制度目標

由于當前黨組織參與國企監(jiān)督方式的局限性，目前許多企業(yè)在黨組織參與監(jiān)督的實踐過程中常常陷入三種困境。本節(jié)首先分別闡述三種困境，再對監(jiān)督制度目標進行總結和邏輯梳理。

1.多元制監(jiān)督主體職能重合的困境。這種觀點認為：國有企業(yè)中存在兩類監(jiān)督機構，其一是紀委，即黨組織紀律檢查機關；其二是監(jiān)事會，即企業(yè)治理結構中的專職監(jiān)督機構。既然兩類監(jiān)督機制有共同的監(jiān)管目標和一致的監(jiān)督對象，那么在多數(shù)企業(yè)內部監(jiān)事會作用微小的情況下不如直接統(tǒng)一由黨組織成立的紀委檢查組監(jiān)督？該觀點忽略了一個基本事實：根據國務院國有資產監(jiān)督管理委員會101號最新文件《關于加強中央企業(yè)內部控制體系建設與監(jiān)督工作的實施意見》（以下簡稱“實施意見”）的第四點和第五點，國企監(jiān)督重點在于加大監(jiān)督評價力度和加強出資人監(jiān)督。其一，監(jiān)督評價的力度由四個方面構成，即：全面企業(yè)自評、集團監(jiān)督評價、外部審計監(jiān)督和運用監(jiān)督評價的結果。這四個方面的構成，都缺少不了各自領域的專業(yè)人才思想的結晶，如果僅僅依靠黨組織的紀委監(jiān)督，力量是遠遠不夠的。其二，國有企業(yè)的出資人是國家，是人民，所謂的加強出資人監(jiān)督，就是建立出資人監(jiān)督檢查工作機制。加強對企業(yè)國有資產監(jiān)管政策制度執(zhí)行情況的綜合檢查工作。每年組織專門力量對企業(yè)重要領域進行抽檢，發(fā)現(xiàn)和堵塞管理漏洞并完善相關制度。既然要加強出資人監(jiān)督，那么在委托代理關系下的國有企業(yè)更應該賦予企業(yè)監(jiān)事會更大的權利，與紀委工作協(xié)調配合完成既定目標。

2.國有企業(yè)多元監(jiān)督制度難以形成合力監(jiān)督的困境。然而，在理解清楚了第一種困境的條件下，現(xiàn)在國企多元監(jiān)督又會陷入另一種困境。在提出了國有企業(yè)法人治理結構改革后，國企內部出現(xiàn)了多元化的治理主體，這也使得監(jiān)督的力量得到強化，多元制監(jiān)督主體在一定程度上彌補了一元制監(jiān)督出現(xiàn)的漏洞，但從實際操作情況來看卻不是很理想。例如，在具體監(jiān)督過程中，雖然多元制監(jiān)督主體所監(jiān)督的對象相同，但各自的動機卻不一樣。紀委監(jiān)督的方向為企業(yè)是否符合國家人民的利益，重點在把方向，管大局。而監(jiān)事會監(jiān)督的重點大部分在企業(yè)高官的決策決定是否為企業(yè)帶來收益。這樣一來，由于不同監(jiān)督主體具有不同的動機，其對國有企業(yè)的監(jiān)督行為和能力均有所不同，導致國有資產流失的案例頻發(fā)。實際上，由于黨組織和企業(yè)管理層截然不同的監(jiān)督動機，如果只單方面運用其中某一種監(jiān)督機制可能會導致更嚴重的監(jiān)督困境：企業(yè)變成“一管就死、一放就亂”的狀態(tài)，使企業(yè)失去自主力。又或是企業(yè)內部貪污腐敗更為嚴重。在這樣的情況下，即使有企業(yè)內部多元制監(jiān)督主體的存在，也難以形成相互配合，相互協(xié)調的監(jiān)督合力。

3.過分依賴外部監(jiān)督而導致內部監(jiān)督失控的困境。在前兩類困境的基礎之上不難發(fā)現(xiàn)，想要有效解決內部監(jiān)督力量分散的困境就必須依靠更強力的監(jiān)督機構，即外部監(jiān)督。研究表明發(fā)現(xiàn)，在大量的國企高管違法亂紀案件中，極少數(shù)是通過企業(yè)內部紀檢部門發(fā)現(xiàn)并查處的。真正發(fā)揮監(jiān)督作用的，主要是外部監(jiān)督力量，如：巡查監(jiān)督、中央紀檢委監(jiān)督等。雖然外部監(jiān)督具有權威性，但是外部監(jiān)督力量有限，不能做到隨時隨地監(jiān)督企業(yè)內部狀況。再加上新一輪國企改革之后，企業(yè)下屬子公司的調整導致國企數(shù)量越發(fā)龐大，僅僅依靠外部監(jiān)督是很難完成的。

4.制度目標。國有企業(yè)內部監(jiān)督安排了多種監(jiān)督主體，但是多元制的監(jiān)督主體在具體實踐中又可能導致監(jiān)督陷入困境甚至失效。那么，為什么要進行多元制的監(jiān)督主體對企業(yè)進行監(jiān)督？《監(jiān)督意見》和《實施意見》希望通過這種設計達成怎樣的制度目標？回答上述問題，首先要厘清紀委和監(jiān)事會性質的不同點以及在企業(yè)內部實施監(jiān)督時各自的不足。具體來說，紀委是黨內監(jiān)督機關，具有權威性的監(jiān)督權，其在國企治理體系中是代表政府監(jiān)管企業(yè)內部執(zhí)行者的角色。與此同時，還承擔了對大股東負責并實施監(jiān)督的角色。紀委的監(jiān)督職責主要來源于《黨章》的規(guī)定，簡言之可歸納為：地方及基層紀委在同級黨委會和上級紀委的雙重領導下，肩負監(jiān)督、執(zhí)紀、問責的職責。而監(jiān)事會是現(xiàn)代化國企治理結構中“三會一層”的法定必設和常設的監(jiān)督機構，有公司股東和職工大會選舉產生，其代表的是企業(yè)對高管及日常業(yè)務活動進行監(jiān)督。監(jiān)事會的監(jiān)督職責來源于《公司法》的相關文件規(guī)定。紀委在監(jiān)督方面的不足主要表現(xiàn)為：一，偏離了自身監(jiān)督定位，未能肩負監(jiān)督、執(zhí)紀、問責的職責，經常與企業(yè)管理層的運營責任混淆；二，國企內部專業(yè)紀委監(jiān)督人員人數(shù)較少，在面臨繁重的監(jiān)督任務時難免會顯得力不從心；三，紀委人員在面臨對同級黨委的監(jiān)督時，經常會顯現(xiàn)出監(jiān)督能力有限的問題。

監(jiān)事會在監(jiān)督方面的不足主要表現(xiàn)為：首先，由于現(xiàn)有的企業(yè)治理結構，監(jiān)事會極易淪為董事會操縱的議事機構，缺乏獨立性；其次，雖然有“雙向進入、交叉任職”的體系存在，但也難免存在監(jiān)事會成員專業(yè)素養(yǎng)匱乏的問題；再其次，在前兩點的基礎之下，讓監(jiān)事會的實際監(jiān)督力量薄弱，極易造成“內部人控制”的現(xiàn)象，導致國有資產流失。綜上所述，國有企業(yè)的監(jiān)督體系的設計目標，應明確習近平總書（2016）所提出的：要處理好黨組織和其他治理主體的關系，明確權責邊界，做到無縫銜接，形成各司其職、各負其責、協(xié)調運轉、有效制衡的公司治理機制。這樣的精神依舊能在黨組織參與監(jiān)督工作中指明方向。

三、黨組織參與國企監(jiān)督工作的制度設計

要把制度目標落到實處，還需要完善制度設計。在黨組織融入企業(yè)內部監(jiān)督過程中，監(jiān)事會的各項監(jiān)督事項已比較明確。因而，制度設計的關鍵就在于黨組織如何與監(jiān)事會及其他監(jiān)督主體有效融合更能有效發(fā)揮黨組織的監(jiān)督職能。這就需要具體探討黨委（組）在與監(jiān)事會進行共同監(jiān)督時展現(xiàn)出的積極影響。

1.提高紀委成員融入監(jiān)事會各自互補的作用。由于紀委的特殊身份，決定了其無法采用黨委參與公司治理的“雙向進入、交叉任職”模式。多數(shù)情況只能紀委成員進入企業(yè)監(jiān)事會，而監(jiān)事會成員少有進入紀委。因此，在制度的設計中，應著重提出增加紀委成員席位增加占比的建議，這樣一來，進入監(jiān)事會的紀委成員一方面可以在企業(yè)中增強黨組（委）的話語權；另一方面，兼任監(jiān)事的紀委成員也能在監(jiān)督過程中為監(jiān)事會的監(jiān)督方向、范圍等情況獻言獻策并及時了解企業(yè)情況并向黨組織匯報。同時，也確保了黨組（委）在各項指標上都對企業(yè)現(xiàn)狀有最及時、清晰了解。在紀委成員融入監(jiān)事會的過程中，雙方應注重交流學習各自所處環(huán)境中的監(jiān)督技能和專業(yè)知識，互相學習以提升國有企業(yè)監(jiān)督人員在監(jiān)督各方面的認知。這種高效的互補能力也有利于企業(yè)長期發(fā)展奠定堅實的基礎。例如，“討論前置”制度在企業(yè)中進行時，雙方成員在協(xié)同狀態(tài)下的成員響應、收集資料、人員溝通、監(jiān)督工作開展才能迅速展開。

2.促進紀委與監(jiān)事會間的信息溝通問題。國有企業(yè)改革以來，無論是宏觀層面的治理結構，還是微觀層面的監(jiān)督機制，都一直存在著運行成本與實際成本的不匹配的難題。例如法人治理結構中的代理成本過高，在紀委與監(jiān)事會共同監(jiān)督過程中存在的監(jiān)督成本過高的問題。想要有效解決這類問題，各監(jiān)督主體之間的信息溝通就顯得尤為關鍵。紀委與監(jiān)事會，二者在監(jiān)督過程中收集信息的方式不完全一樣，各自存在優(yōu)點和不足。群眾路線是黨的根本工作路線，黨的一切運動都必須深入到廣大群眾里面去。對于紀委而言，群眾在國企監(jiān)督實行反腐倡廉工作中起到了巨大的作用。群眾通過紀委專門提供的電話、郵箱、公眾號等渠道為紀委提供了廣泛的線索，也是監(jiān)督工作開展的重要信息來源。而對于監(jiān)事會而言，其對企業(yè)自身的經營情況非常了解，所收集到的信息則是紀委不能第一時間所收集的，對于企業(yè)的運營戰(zhàn)略，長期發(fā)展更為了解。這兩種信息的獲取方式、呈現(xiàn)形式完全不同，紀委往往了解到的信息大多來自群眾，缺乏對企業(yè)實際情況的掌握，而監(jiān)事會對企業(yè)具體情況了解更多卻缺失了群眾的信息，在社會責任方面有所欠缺。那么如何通過信息的溝通，將兩類信息歸納整合降低監(jiān)督成本？雖然兼任監(jiān)事會的紀委監(jiān)督成員在協(xié)同監(jiān)督過程中起到了至關重要的紐帶作用，若想要紀委與監(jiān)事會之間建立更加穩(wěn)定、更加長久的信息共享渠道，除了增加紀委成員席位，更重要的是利用現(xiàn)代化企業(yè)不可或缺的信息化共享平臺進行信息交流。通過信息化優(yōu)勢減少信息重復率和縮短溝通渠道，提高信息利用率避免重復執(zhí)行監(jiān)督任務。在發(fā)生重大事項時，紀委監(jiān)督成員通過平臺也能第一時間了解企業(yè)現(xiàn)狀，根據實際情況進行監(jiān)督。監(jiān)事會成員也能第一時間了解黨組織的意愿，更好地配合紀委成員開展監(jiān)督工作。進而從源頭上防范事態(tài)向不好的方向發(fā)展。

3.建立協(xié)調統(tǒng)一的內外部監(jiān)督機制。內部監(jiān)督處理不好甚至由于權利有限不愿處理的情況無疑是一種懶政的表現(xiàn)，也是造成“內部人控制”現(xiàn)象的罪魁禍首。不但辜負了黨和人民對其的期盼，也造成了國企資產的貶值，流失。紀委由于政府賦予其權利，行使監(jiān)督權自然不用多說。重點則是增強監(jiān)事會的權利。雖然紀委通過“雙向進入、交叉任職”的方式進入監(jiān)事會，但仍然存在個別監(jiān)事會成員由于自身職位過低不敢完全行使其監(jiān)督權力，從而導致與紀委監(jiān)督成員之間產生信息誤差。在黨組織嵌入后，應當充分給予監(jiān)事會成員更大的權利和更多的配合，這樣一來，國企內部監(jiān)督力量逐步增強，將不再過分依賴外部監(jiān)督，一方面可以減少外部監(jiān)督的成本，另一方面則有利于內部監(jiān)督的良性發(fā)展從而提高監(jiān)督能效。

4.構建協(xié)同監(jiān)督格局下追責問責機制。在這個國有企業(yè)監(jiān)事會被邊緣化的時代，應賦予監(jiān)事會更大的監(jiān)督權利，以避免監(jiān)事在的執(zhí)行監(jiān)督高管以及同級監(jiān)督任務時產生的不良影響。問責機制，無論是學術界還是黨政機關都一直在探討國有企業(yè)治理結構中的重要議題。雖然問責機制早已在建國之初就已經建立，但是這么多年來，運轉并不理想。問責機制是指問責主體對其管轄范圍內各級組織和成員承擔職責和義務的履行情況，實施并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。具體來說，“有權必有責，失責必追究”是問責機制的基本原則。想要構建協(xié)同監(jiān)督格局下的追責問責機制，應明確：“權利被誰行使了”。在黨組織融入國企監(jiān)督機制前，企業(yè)的追責問責機制的制定與其說是由監(jiān)事會負責倒不如說是由“高管領導下的監(jiān)事會”負責，監(jiān)事會只是高管執(zhí)行權利的附屬品，這也導致出了問題受到責任追究的始終是監(jiān)事會，而高管成員頂多受到牽連卻并不負主要責任。

由于黨組織的嵌入，化解了過往的難題。具體來說，如果監(jiān)督過程中，出現(xiàn)了政治方面的問題，主要追究黨組織的責任，重點問責紀委書記；如果出現(xiàn)了企業(yè)經營方面的問題，主要追究監(jiān)事會的責任，重點問責監(jiān)事會主席，董事會成員及參與人員也會被逐級問責。其中，監(jiān)督事項分類復雜，在企業(yè)文化建設、思想教育、反腐倡廉等關乎國企發(fā)展的重大監(jiān)督事項中，紀委成員負首要責任。在企業(yè)具體日常運營管理監(jiān)督中，由監(jiān)事會及各監(jiān)督主體承擔主要責任。一方面，建立中國特色現(xiàn)代化國有企業(yè)監(jiān)督追責問責機制既能夠把控企業(yè)在政治方向上的不偏離，提高在人民群眾眼中的企業(yè)社會責任感，還能夠有效地限制企業(yè)“內部人控制”問題，起到了對企業(yè)全方面地監(jiān)督；另一方面，構建協(xié)同監(jiān)督格局下的追責問責機制，不僅能夠精確追責問責到具體負責人，還能根據監(jiān)督過程中建立的數(shù)據庫來不斷更改優(yōu)化機制，大大降低了監(jiān)督成本。