黃河流域生態(tài)環(huán)境司法治理的問(wèn)題檢視與完善建議

邸衛(wèi)佳，張祖增

（1.山西大學(xué)法學(xué)院，太原 030006；2.中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境法研究所，北京 100088）

作為我國(guó)重要的生態(tài)屏障與經(jīng)濟(jì)走廊，黃河流域自然資源豐富但生態(tài)本底十分脆弱，因此加強(qiáng)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理對(duì)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全和保障流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。在當(dāng)前“生態(tài)文明”入憲的背景之下，黃河流域生態(tài)環(huán)境治理成為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重大時(shí)代議題。2019年9月，習(xí)近平總書(shū)記在河南鄭州召開(kāi)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)并發(fā)表重要講話，提出“保護(hù)黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計(jì)”[1]，要在黃河流域“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”[1]。2021年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》以系統(tǒng)性治理的政策導(dǎo)向形式對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行了國(guó)家頂層設(shè)計(jì)。相比以原則性規(guī)定為價(jià)值旨?xì)w、只規(guī)定行進(jìn)方向卻不設(shè)定具體行為規(guī)則的國(guó)家政治決策，法治作為預(yù)設(shè)規(guī)則之治，以穩(wěn)定性、明確性、權(quán)威性而成為當(dāng)今時(shí)代一種更為理想的社會(huì)治理方式，其包括靜態(tài)的、文本層面的法律規(guī)范體系與動(dòng)態(tài)的、以嚴(yán)格執(zhí)法與公正司法為核心環(huán)節(jié)的法治實(shí)施體系。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)許多環(huán)境法學(xué)者主要從流域立法視角出發(fā)，圍繞黃河流域生態(tài)環(huán)境立法的必要性與可行性[2]、黃河法的框架與功能定位[3]、宏觀生態(tài)調(diào)控機(jī)制[4]及具體制度構(gòu)建[5]等方面進(jìn)行研究論證，鮮有立足于司法視角對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中暴露出的法治問(wèn)題進(jìn)行剖析與闡釋。作為良法善治的關(guān)鍵一環(huán)，司法具有彌補(bǔ)黃河流域立法空白、倒逼黃河流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的特殊功用，但流域司法運(yùn)作過(guò)程中也存在一些內(nèi)外梗阻。本文從司法治理黃河流域生態(tài)環(huán)境的功能出發(fā)，對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境司法治理存在的法治問(wèn)題進(jìn)行了精準(zhǔn)識(shí)別，以期能構(gòu)建起適配生態(tài)文明秩序期待的黃河流域司法保障機(jī)制。

一、黃河流域生態(tài)環(huán)境司法治理的意義所在

實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，需要筑法治之基、積法治之勢(shì)。在黃河流域生態(tài)環(huán)境法制框架尚未形成、黃河流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法并未形成穩(wěn)定制度理性的背景下，司法作為動(dòng)態(tài)的法治實(shí)施系統(tǒng)中的關(guān)鍵一環(huán)，在守護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境原貌底色中發(fā)揮著獨(dú)特功用，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)維度：推進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)頂層設(shè)計(jì)與加強(qiáng)環(huán)境行政監(jiān)督的政治功能，彌補(bǔ)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)范缺失的法律功能，以及通過(guò)具有強(qiáng)制約束力的判決無(wú)形中構(gòu)筑起公眾對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)價(jià)值認(rèn)同的社會(huì)功能。

（一）司法的政治功能具有強(qiáng)大助推力

作為良法善治的有機(jī)構(gòu)成之一，司法在法治國(guó)家建設(shè)過(guò)程中不僅具有定分止?fàn)帯?quán)利救濟(jì)等傳統(tǒng)意義上的工具價(jià)值，還逐漸滲透到國(guó)家政治系統(tǒng)中，日益彰顯其所具有的推進(jìn)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)與監(jiān)督行政權(quán)行使的政治功能[6]。具言之，黃河流域生態(tài)環(huán)境治理具有明顯的政策先行、行政主導(dǎo)的特征，即我國(guó)黃河治理遠(yuǎn)景目標(biāo)主要以國(guó)家政策的形式提出，其司法政治功能之一在于助推黃河流域國(guó)家頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。2019年9月習(xí)近平總書(shū)記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上發(fā)表重要講話時(shí)說(shuō)：“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理。要堅(jiān)持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，讓黃河成為造福人民的幸福河?！盵1]黃河生態(tài)保護(hù)由此上升為國(guó)家重大戰(zhàn)略。2021年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，這是國(guó)家首次以頂層設(shè)計(jì)的形式對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題予以重大關(guān)切和系統(tǒng)謀劃。

循此邏輯，司法政治功能的第一層意蘊(yùn)在于，作為推進(jìn)國(guó)家環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要手段，司法將通過(guò)對(duì)黃河流域內(nèi)環(huán)境污染與生態(tài)破壞行為的定罪量刑和對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)與賠償，積極回應(yīng)與能動(dòng)實(shí)踐國(guó)家推進(jìn)黃河治理這一政治要求與政治決心。同時(shí)，司法政治功能與國(guó)家治理黃河生態(tài)環(huán)境大政方針?biāo)N(yùn)含的價(jià)值理念具有內(nèi)在同一性，能夠助推黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展這一國(guó)家發(fā)展大局。

司法政治功能的第二層意蘊(yùn)在于我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征是人民當(dāng)家作主，這一特征映射到司法領(lǐng)域體現(xiàn)為“司法為民”的價(jià)值理念貫穿于中國(guó)特色社會(huì)主義司法建設(shè)全過(guò)程[7]。以此為依托，司法政治功能在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題上主要以回應(yīng)人民群眾的生態(tài)利益訴求為基本出發(fā)點(diǎn)。具體而言，新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已演變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，其中美好生活需要不僅包括人們物質(zhì)層面的滿足，優(yōu)美宜居的生態(tài)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品供給也是實(shí)現(xiàn)美好生活需要的題中應(yīng)有之義。反觀當(dāng)前黃河流域的諸多環(huán)境問(wèn)題，包括生態(tài)系統(tǒng)脆弱、水體污染情況嚴(yán)重、水資源供需矛盾突出、流域內(nèi)生物多樣性喪失、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后和人地關(guān)系趨向緊張等，均與人民的美好生活需要背道而馳。與此同時(shí)，貧困與生態(tài)環(huán)境破壞的惡性循環(huán)也不斷形成，極大地制約了流域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，人民群眾的生態(tài)利益也無(wú)法得到充分保障。對(duì)此，司法可發(fā)揮其獨(dú)有的定分止?fàn)帯?quán)益平衡與權(quán)利救濟(jì)的價(jià)值功能，維護(hù)好流域內(nèi)人民群眾的基本環(huán)境權(quán)益，滿足人們對(duì)美好生活的秩序期待，彰顯社會(huì)主義國(guó)家司法為民理念的時(shí)代政治內(nèi)涵。

最后，司法政治功能以防止行政權(quán)力濫用為價(jià)值旨?xì)w，以對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督為表現(xiàn)。在現(xiàn)代環(huán)境法律體系框架下，行政機(jī)關(guān)基于自身所具有的資金、技術(shù)、人才及科學(xué)認(rèn)知優(yōu)勢(shì)，使環(huán)境法治呈現(xiàn)出明顯的“行政管理”屬性，環(huán)境行政監(jiān)管也成為現(xiàn)代環(huán)境治理的基本內(nèi)容。然而，從實(shí)踐角度考察，環(huán)境行政監(jiān)管并未形成穩(wěn)定的制度理性，“運(yùn)動(dòng)式”“一刀切”等執(zhí)法模式已屢見(jiàn)不鮮[8]，黃河流域目前的諸多環(huán)境治理頑疾也暴露出地方環(huán)境行政機(jī)關(guān)存在履職積極性不高、治理效能低下等問(wèn)題。司法作為法治國(guó)家建設(shè)的驅(qū)動(dòng)因素之一，其和環(huán)境行政應(yīng)形成權(quán)力制衡、功能互補(bǔ)的邏輯關(guān)系。特別是面對(duì)流域內(nèi)行政機(jī)關(guān)環(huán)境治理遲滯與恣意等行政不作為、亂作為的行為，需要以環(huán)境公益訴訟制度為依托，聚焦黃河流域內(nèi)環(huán)境行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)的依法履行，發(fā)揮流域司法對(duì)流域執(zhí)法的外部約束與撬動(dòng)作用，彌補(bǔ)環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)流域內(nèi)各類(lèi)環(huán)境違法行為行政問(wèn)責(zé)的不足與懈怠。

（二）司法的法律功能具有切實(shí)保障力

成熟且完備的法律規(guī)范體系是良法善治的基本要求，也是司法發(fā)揮能動(dòng)作用的前提條件，可為司法運(yùn)作提供適用性依據(jù)。然而，囿于立法成本與技術(shù)的客觀限制因素及立法者認(rèn)知理性的有限性，法律體系總是不周全的，即便法治再發(fā)達(dá)的國(guó)家，也難免出現(xiàn)司法適用的法律規(guī)范缺位的窘態(tài)[9]。以此為背景，法治國(guó)家建設(shè)對(duì)司法功能的發(fā)揮提出了更高的要求，司法具有的釋法補(bǔ)漏功能應(yīng)勢(shì)而生。具言之，我國(guó)當(dāng)前在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的法律供給層面初步形成了以《水法》為主體，《防洪法》《水土保持法》《水污染防治法》等要素單行法，以及《黃河水量調(diào)度條例》《黃河河口管理辦法》《黃河下游引黃灌溉管理規(guī)定》等流域單行法為兩翼的法規(guī)體系[10]。這一法律體系主要立足于黃河流域眾多構(gòu)成要素之一的“水要素”上，而忽視了流域自身的整體性功能與立法空間，難以對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)各要素實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理，由此遲滯了黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的法治化進(jìn)程。除了缺乏涵射全流域治理的綜合性的中央立法，涉及黃河流域環(huán)境治理的地方性立法也多以只規(guī)定行進(jìn)方向卻不設(shè)定具體行為規(guī)則的政策性文件的形式作出[11]，由此帶來(lái)的弊病便是這些規(guī)范黃河流域開(kāi)發(fā)與保護(hù)工作的“軟法”不僅不具有流域治理效力保證的法律強(qiáng)制力，而且也不能作為司法審判的適用依據(jù)。

在強(qiáng)勢(shì)的“硬法”規(guī)范缺位的背景下，法院可通過(guò)發(fā)揮司法的法律漏洞填補(bǔ)或造法功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的適切關(guān)照。特別是在流域規(guī)劃、流域生態(tài)補(bǔ)償、流域水資源分配、流域水安全保障、流域生物多樣性保護(hù)、流域水沙關(guān)系協(xié)調(diào)、流域點(diǎn)源面源污染防治、流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等一系列關(guān)涉流域環(huán)境保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的法律制度體系尚未建構(gòu)起來(lái)的境況下，應(yīng)該發(fā)揮環(huán)境司法的能動(dòng)性，以出臺(tái)司法解釋的方式化解既有環(huán)境法律體系中涉及黃河流域治理的法律空白、沖突和割裂問(wèn)題。如目前已出臺(tái)的《最高人民法院服務(wù)保障黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作推進(jìn)會(huì)會(huì)議紀(jì)要》《最高人民法院關(guān)于為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供司法服務(wù)與保障的意見(jiàn)》等司法規(guī)范便可為妥善審理流域內(nèi)發(fā)生的環(huán)境資源類(lèi)案件提供基本裁判遵循。

（三）司法的社會(huì)功能具有價(jià)值引領(lǐng)力

在傳統(tǒng)司法觀視野下，司法多以“法律適用機(jī)關(guān)”的角色出現(xiàn)在國(guó)家法權(quán)結(jié)構(gòu)中，法官依據(jù)制定規(guī)則行使判斷權(quán)，以司法定分止?fàn)幑δ艿耐耆l(fā)揮為價(jià)值旨?xì)w[12]。然而,近年來(lái)我國(guó)司法機(jī)關(guān)提出了司法裁判活動(dòng)法律效果與社會(huì)效果應(yīng)保證互相統(tǒng)一的時(shí)代議題，即司法不僅要注重其本身所具有的辨別是非、釋法補(bǔ)漏、定分止?fàn)幍裙δ艿陌l(fā)揮,作為推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型與國(guó)家治理體系構(gòu)建的重要依托，還應(yīng)深入挖掘司法作用于社會(huì)系統(tǒng)所形成的價(jià)值導(dǎo)向功能與社會(huì)治理效能，充分發(fā)揮司法權(quán)在固有權(quán)能屬性基礎(chǔ)上延展出來(lái)的緩解社會(huì)矛盾、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)氣等一系列社會(huì)功能。在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)下，黃河流域治理面臨水資源供需矛盾突出、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足、人們對(duì)流域資源環(huán)境的經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性認(rèn)知不足等諸多梗阻。司法作為我國(guó)社會(huì)控制系統(tǒng)的重要組成部分，在黃河流域當(dāng)前立法供給不足、行政治理效率低下的背景下，流域內(nèi)社會(huì)糾紛的司法解決成為黃河流域生態(tài)環(huán)境原貌底色守護(hù)、流域綠色發(fā)展實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵一環(huán)。

具言之，在司法社會(huì)功能之緩解流域內(nèi)社會(huì)矛盾方面，對(duì)于流域中上游一些地區(qū)或單位為了自身發(fā)展利益需要，罔顧全流域整體利益的期待，私自攔截水資源，利用地理優(yōu)勢(shì)違法搶占資源，嚴(yán)重侵犯黃河下游地區(qū)人民的生產(chǎn)、生活、生態(tài)利益的行為，《水法》第56條規(guī)定了“同級(jí)協(xié)商+上級(jí)裁決”的爭(zhēng)端糾紛機(jī)制，對(duì)于行政裁決不服的，司法可為流域用水糾紛提供可依賴(lài)的矛盾化解最終機(jī)制。在司法社會(huì)功能之促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，由于流域省區(qū)大部分位于我國(guó)中西部，過(guò)去幾十年，流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)常常采取粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，犧牲環(huán)境利益換取短暫的經(jīng)濟(jì)收益，嚴(yán)重制約流域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。面對(duì)流域內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重大、轉(zhuǎn)型升級(jí)動(dòng)力不足這一問(wèn)題，可通過(guò)強(qiáng)化司法為流域高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航的作用，對(duì)企業(yè)環(huán)境污染行為以司法介入的形式積極予以規(guī)制，減少企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)生態(tài)的干擾，客觀上促進(jìn)流域生態(tài)修復(fù)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在司法社會(huì)功能之引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)氣的角度，司法裁判雖不能直接作出道德評(píng)價(jià)，但司法引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)氣的效果往往是在具有道德評(píng)價(jià)內(nèi)涵的司法評(píng)價(jià)中獲得實(shí)現(xiàn)的[13]。由于司法評(píng)價(jià)擁有其他評(píng)價(jià)所不具有的權(quán)威性，法院對(duì)流域內(nèi)環(huán)境資源類(lèi)案件審理形成的司法判決及指導(dǎo)性案例會(huì)沖擊人們對(duì)流域資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性的不合理認(rèn)知，對(duì)人們環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知與綠色發(fā)展價(jià)值觀的形塑有重要的導(dǎo)向作用。

二、黃河流域生態(tài)環(huán)境司法治理的問(wèn)題檢視

作為法權(quán)結(jié)構(gòu)的組成部分，司法在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中起最后一道防線的守護(hù)作用。然而，基于行政區(qū)劃建構(gòu)的流域司法體制卻無(wú)法適配新時(shí)代黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)的秩序期待，主要存在四個(gè)方面的問(wèn)題：面向流域治理的司法適用規(guī)范缺失、基于行政區(qū)劃建立的還原主義環(huán)境司法模式缺乏生態(tài)理性、流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的司法協(xié)作機(jī)制“疲軟”及黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的預(yù)防性價(jià)值缺漏。

（一）黃河流域生態(tài)環(huán)境司法治理的可適用性規(guī)范缺失

黨的十八大提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。作為法治理念轉(zhuǎn)向的關(guān)鍵一環(huán)，公正司法的法治意蘊(yùn)從法釋義學(xué)角度應(yīng)理解為公正且嚴(yán)格地將法律規(guī)范作為司法裁判的主要依據(jù)，映射到黃河流域生態(tài)環(huán)境治理場(chǎng)域，是保證在司法運(yùn)作過(guò)程中可適用性法律規(guī)范供給充分，即構(gòu)成了司法功能理性發(fā)揮的基本邏輯前提。

從立法層級(jí)和所覆蓋范圍角度考慮，我國(guó)黃河流域生態(tài)環(huán)境司法治理主要將中央層面的水事綜合立法、聚焦“水要素”的流域?qū)ｍ?xiàng)立法及局限于某一河段治理的地方立法視為可適用性法律規(guī)范的圭臬。然而，現(xiàn)有法律規(guī)范尚不能為黃河流域生態(tài)環(huán)境司法治理提供足夠可遵循的法律原則和規(guī)則，以對(duì)流域內(nèi)環(huán)境、資源、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人口等要素的綜合管理為價(jià)值旨?xì)w的流域空間綜合性立法仍處于缺位的狀態(tài)。首先，在國(guó)家層面，目前能夠?yàn)辄S河流域生態(tài)環(huán)境治理提供法律依據(jù)的主要有《環(huán)境保護(hù)法》《水法》《防洪法》《水土保持法》和《水污染防治法》等法律。這些法律固然可以對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境不同治理領(lǐng)域提供法律依據(jù)，但鑒于此類(lèi)法律的普適性，其在面對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理特有的流域問(wèn)題時(shí)常常顯得捉襟見(jiàn)肘。例如：《水法》中雖明確規(guī)定了流域與區(qū)域有機(jī)結(jié)合的管理模式和流域機(jī)構(gòu)的職權(quán)[14]，但并無(wú)法為黃河流域生態(tài)環(huán)境司法治理提供具體可適用的法律規(guī)則；而《防洪法》《水土保持法》和《水污染防治法》等規(guī)范也主要立足于組成黃河流域的眾多要素之一的“水要素”上，黃河流域自身尚未獲得具有真正意蘊(yùn)的法律空間屬性[15]。其次，在流域?qū)用?，我?guó)關(guān)于黃河流域的綜合性法律目前只有位階較低的、僅針對(duì)某一類(lèi)流域問(wèn)題的《黃河水量調(diào)度條例》《黃河河口管理辦法》，尚無(wú)能夠較好順應(yīng)流域水文自然運(yùn)動(dòng)規(guī)律和流經(jīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征的高位階法律規(guī)范，易導(dǎo)致黃河流域生態(tài)環(huán)境司法治理處于無(wú)法可依的境況。最后，在地方層面，《山東省黃河防汛條例》和《陜西省渭河流域管理?xiàng)l例》等地方性法律文件在治理本地區(qū)河段的特殊問(wèn)題上能夠發(fā)揮一定效用，但考慮到黃河流域生態(tài)的整體性，如此割裂式管理無(wú)法適配綜合性流域司法治理的建構(gòu)，例如會(huì)產(chǎn)生不同地區(qū)法律規(guī)定的適用沖突、跨區(qū)域管轄缺乏依據(jù)、跨域司法協(xié)同被擱置等問(wèn)題。

（二）基于行政區(qū)劃建立的還原主義流域司法治理模式缺乏生態(tài)理性

現(xiàn)代法學(xué)深受近代還原主義思潮的影響，基于行政區(qū)劃建立起的黃河流域分割式司法治理模式就是典型例證。而還原主義支配下的流域司法科層式治理模式本質(zhì)上與流域所具有的自然地理特征不兼容。還原主義又稱(chēng)“還原論”，其發(fā)端于古希臘時(shí)期德謨克利特和伊壁鳩魯提出的“原子論”，主要意涵為復(fù)雜的系統(tǒng)、事務(wù)、現(xiàn)象可以通過(guò)將其化解為各部分之組合的方法加以理解[16]。在各事務(wù)聯(lián)系日益緊密且交涉性不斷增強(qiáng)的現(xiàn)代社會(huì)，還原主義的極致分解不可避免地具有傾向于分散和關(guān)注微小單位的自身局限性，即雖然其研究精細(xì)但忽視了整體性或過(guò)程的連續(xù)性[17]。黃河流域作為一個(gè)天然的集水區(qū)，其以水為主要構(gòu)成因子，在連結(jié)了流經(jīng)地理空間內(nèi)所有環(huán)境要素后形成了一個(gè)獨(dú)立、完整的有機(jī)巨系統(tǒng)，系統(tǒng)性、復(fù)雜關(guān)聯(lián)性及動(dòng)態(tài)性是其內(nèi)在的自然屬性[18]。從“司法便宜”角度考量，將行政區(qū)劃作為司法管轄的依據(jù)無(wú)可厚非，但從環(huán)境司法應(yīng)有的生態(tài)理性出發(fā)，流域內(nèi)條塊分割型司法治理模式很大程度割裂了上述的流域生態(tài)系統(tǒng)自然屬性，不符合習(xí)近平總書(shū)記提出的“山水林田湖草是生命共同體”[19]的環(huán)境法治理念。特別是受制于行政藩籬，流域內(nèi)司法機(jī)關(guān)只能審理轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境案件，對(duì)于上游生態(tài)破壞行為導(dǎo)致中下游環(huán)境損害的跨省級(jí)環(huán)境污染糾紛及水資源跨行政區(qū)調(diào)用產(chǎn)生的水資源供需矛盾，碎片化司法組織結(jié)構(gòu)此時(shí)就陷入了“治理不能”的桎梏。此外，基于行政區(qū)劃的流域環(huán)境司法治理模式無(wú)法涵射整個(gè)黃河流域生態(tài)問(wèn)題，在缺少覆蓋全流域“統(tǒng)治”的司法模式下，容易產(chǎn)生流域治理的司法真空地帶。對(duì)于發(fā)生的跨省區(qū)環(huán)境污染案件，地方司法機(jī)關(guān)要么“爭(zhēng)管轄”，要么“推管轄”，使得跨省域環(huán)境污染案件救濟(jì)時(shí)效大大延長(zhǎng)。質(zhì)言之，基于行政區(qū)劃建立的還原主義流域司法治理模式本質(zhì)上是缺乏生態(tài)理性的。

（三）黃河流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作機(jī)制“疲軟”

基于行政區(qū)劃建構(gòu)起來(lái)的分散型流域司法治理機(jī)制與黃河流域所具有的相對(duì)完整、獨(dú)立、自成系統(tǒng)的閉合性自然地理特征呈現(xiàn)出不兼容的特質(zhì)。是故，在生態(tài)整體主義視域下，為改變以行政區(qū)劃確定管轄的割裂式司法治理局面，保證沿黃各省份司法機(jī)構(gòu)在推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的整體性司法治理效能，最高人民法院積極探索黃河流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作模式，于2020年9月召開(kāi)了黃河流域環(huán)境資源審判工作推進(jìn)會(huì)并推動(dòng)簽署《黃河流域9省區(qū)高級(jí)人民法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》；翌年，最高人民法院與推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室簽署《關(guān)于建立推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展司法合作協(xié)同機(jī)制的合作框架協(xié)議》，旨在突出黃河流域生態(tài)保護(hù)司法協(xié)作的制度優(yōu)勢(shì)并試圖提供流域司法協(xié)作的行動(dòng)方略。

然而，在實(shí)踐層面，囿于司法協(xié)作成本與事權(quán)劃分等阻礙因素，沿黃各省環(huán)境司法改革步調(diào)與協(xié)作意愿不一，特別是對(duì)協(xié)作主體、形式、程序的探索尚處于起步階段，尚未形成成熟且自洽的黃河流域司法協(xié)作機(jī)制。由于無(wú)法充分回應(yīng)生態(tài)整體論下的司法聯(lián)動(dòng)治理需求，現(xiàn)階段面向黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的司法協(xié)作機(jī)制呈“疲軟”狀態(tài)。

外在保障方面，主要表現(xiàn)為流域司法協(xié)作的基礎(chǔ)規(guī)范支撐不足。透視現(xiàn)有關(guān)于規(guī)定黃河流域生態(tài)保護(hù)司法協(xié)同機(jī)制的所有規(guī)范性文件可知，除最高人民法院推動(dòng)簽署的以原則性規(guī)定為構(gòu)成要素、只規(guī)定行進(jìn)方向卻不設(shè)定具體行為規(guī)則的司法性文件，還有數(shù)量有限的地方層面各省份聯(lián)合發(fā)布的司法協(xié)作性法律文件，例如《關(guān)于建立黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)保障機(jī)制的意見(jiàn)》《關(guān)于服務(wù)保障黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展加強(qiáng)協(xié)作的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作推動(dòng)陜西省黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意見(jiàn)》《寧夏回族自治區(qū)自然資源保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法（試行）》《“三省五市”環(huán)資審判協(xié)作框架協(xié)議》等。另外，甘肅省內(nèi)，生態(tài)環(huán)境廳組織印發(fā)了《開(kāi)展黃河流域甘肅段生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》，開(kāi)展首屆黃河流域甘肅段生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)協(xié)作論壇①詳見(jiàn)：《最高人民法院發(fā)布的生態(tài)興則文明興——人民法院司法護(hù)航黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作紀(jì)實(shí)》，https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-300571.html，發(fā)布時(shí)間2021年5月8日，最后訪問(wèn)時(shí)間2022年4月29日。，在對(duì)司法協(xié)作方面進(jìn)行了有益探索。雖然黃河流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作在規(guī)則構(gòu)建層面已具雛形，但是，大多合作協(xié)議以原則性、綱領(lǐng)性條款為載體，許多理論、規(guī)則尚不成熟，更多停留在政策宣示層面而缺乏長(zhǎng)效的實(shí)施、評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制，特別是在我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法律體系中,尚且缺乏位階更高、操作性更強(qiáng)的法律規(guī)范或者司法解釋。因此，建立完備的服務(wù)于構(gòu)建黃河“全流域”環(huán)境司法“大協(xié)作”體系的外在保障性司法規(guī)則仍任重而道遠(yuǎn)。

內(nèi)在動(dòng)力方面，流域司法協(xié)作機(jī)制“疲軟”表現(xiàn)為各主體缺乏協(xié)作治理動(dòng)機(jī)：黃河沿岸各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源利用具有較大差異，各地環(huán)境治理目標(biāo)不盡相同，生態(tài)司法治理難以形成共同利益，容易陷入“協(xié)作形式化”，這對(duì)于黃河流域整體生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生了治理動(dòng)機(jī)上的阻礙。特別是生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件的專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)性特征往往導(dǎo)致審理成本高和周期較長(zhǎng)，司法機(jī)關(guān)為追求治理效率而怠于與其他司法部門(mén)協(xié)作或局限在協(xié)作內(nèi)容的有限性上。因此，在黃河流域各地司法機(jī)關(guān)缺乏共同利益約束的背景下，如何形成相互理解、共同承諾的高度司法協(xié)作自覺(jué)，成為了流域內(nèi)司法機(jī)關(guān)建立適配的相互銜接、相互監(jiān)督的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制所面臨的內(nèi)在梗阻。

質(zhì)言之，現(xiàn)階段我國(guó)黃河流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作治理機(jī)制乏力，流域內(nèi)一旦發(fā)生跨省級(jí)環(huán)境污染案件，面對(duì)跨區(qū)域案件的信息共享、線索移送、調(diào)查取證、司法鑒定、異地執(zhí)行等問(wèn)題，由于沒(méi)有明確的牽頭司法機(jī)構(gòu)、配合義務(wù)及協(xié)作方式，從而使得流域司法治理效率變得異常低下[20]，流域司法協(xié)作機(jī)制的環(huán)境治理效能也大打折扣。

（四）黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的預(yù)防性理念缺失

預(yù)防性理念在環(huán)境司法中適用具有其正當(dāng)性。一方面，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》及《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》明確規(guī)定通過(guò)預(yù)防措施降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，為環(huán)境司法適用預(yù)防性理念提供了規(guī)范性基礎(chǔ)；另一方面，在工業(yè)文明和生態(tài)文明交互疊加的社會(huì)底色中，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中最具代表性的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型，生態(tài)環(huán)境損害具有“不預(yù)易毀”的風(fēng)險(xiǎn)特征[21]，這奠定了預(yù)防理念在環(huán)境司法中適用的現(xiàn)實(shí)根基。以此為基礎(chǔ)，結(jié)合黃河整個(gè)流域自然生態(tài)系統(tǒng)敏感脆弱，生態(tài)本底較差，一旦流域內(nèi)出現(xiàn)人為因素導(dǎo)致的自然生態(tài)環(huán)境的破壞，往往呈現(xiàn)嚴(yán)重的、不可逆的跨區(qū)域環(huán)境污染損害的自然地理特性[22]，在黃河流域司法中適用預(yù)防性原則以排除或降低流域內(nèi)在建或即將建設(shè)的工程項(xiàng)目對(duì)瀕危野生動(dòng)植物保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)保育造成的生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)，具有邏輯上的自洽性。然而，檢視黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的司法實(shí)踐現(xiàn)狀，無(wú)論是最高人民法院發(fā)布的黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)典型案例②詳見(jiàn)：最高人民法院發(fā)布的黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)典型案例，https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-333241.html，發(fā)布時(shí)間2021年11月25日，最后訪問(wèn)時(shí)間2022年4月27日。，還是最高檢察院牽頭開(kāi)展的“攜手清四亂，保護(hù)母親河”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，現(xiàn)行黃河流域生態(tài)環(huán)境司法治理仍未跳出對(duì)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行事后救濟(jì)的思維方式，生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)環(huán)境修復(fù)及對(duì)流域內(nèi)環(huán)境污染行為進(jìn)行定罪量刑等補(bǔ)救型責(zé)任承擔(dān)方式構(gòu)成了當(dāng)前流域司法治理進(jìn)路的主要樣態(tài)，而暫未發(fā)生環(huán)境損壞事實(shí)的流域重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)尚未被納入黃河流域司法治理視域中。質(zhì)言之，司法手段在黃河流域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的能動(dòng)性顯著缺失，不僅沒(méi)有突破傳統(tǒng)的事后救濟(jì)型環(huán)境司法治理模式，而且無(wú)法阻止具有生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)行為，加大了流域內(nèi)發(fā)生重大環(huán)境損害事件的可能性。

三、完善黃河流域生態(tài)環(huán)境司法治理的建議

（一）增加黃河流域生態(tài)環(huán)境司法治理可適用性規(guī)范

立法理應(yīng)是實(shí)踐的先導(dǎo)，然而在黃河流域司法治理體制改革如火如荼地推進(jìn)時(shí)，現(xiàn)有流域治理規(guī)則卻呈現(xiàn)出模糊化、原則化及分散化等特征。特別是統(tǒng)一流域立法的缺失使得黃河生態(tài)環(huán)境跨流域司法治理正面臨法源匱乏的桎梏?；诖耍瑸閷?shí)現(xiàn)黃河流域司法治理的“有法可依”，有必要從對(duì)策法學(xué)視角出發(fā)，為跨域環(huán)境問(wèn)題解決的司法路徑預(yù)設(shè)一定的法律空間、配置相關(guān)法律條款，并對(duì)現(xiàn)行相關(guān)立法進(jìn)行積極的調(diào)適。所謂對(duì)策法學(xué)，是指將法律的制定、修改和完善作為歸宿的法學(xué)研究范式[23]，其基本特征有三。第一，以解決問(wèn)題為本意，即專(zhuān)注于實(shí)際且具體的問(wèn)題，并使理論服務(wù)于問(wèn)題的解決。第二，以熱點(diǎn)問(wèn)題為聚焦。作為生態(tài)文明建設(shè)的有機(jī)構(gòu)成，黃河流域生態(tài)環(huán)境司法治理體制改革無(wú)疑是環(huán)境法視閾下的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，對(duì)策法學(xué)可發(fā)揮其特有優(yōu)勢(shì)來(lái)彌補(bǔ)流域司法規(guī)范的不足。第三，以提出對(duì)策為落腳點(diǎn)。對(duì)策法學(xué)作為推進(jìn)立法改良的基石性理論，其絕不僅僅停留在宣言式、道德式概念層面，面對(duì)社會(huì)治理中法律規(guī)范層面存在的問(wèn)題，檢視現(xiàn)行法制并提出修正的對(duì)策才是其根本落腳點(diǎn)。

當(dāng)前，《黃河保護(hù)法》的頒布已為黃河流域生態(tài)保護(hù)跨域司法治理提供了引領(lǐng)性規(guī)范，但從以實(shí)際問(wèn)題和具體對(duì)策為核心的對(duì)策法學(xué)視角出發(fā)，《黃河保護(hù)法》作為“總則性”法律并無(wú)法將黃河流域內(nèi)司法治理所涉及的事項(xiàng)詳盡地規(guī)定其中。因此，黃河流域司法治理機(jī)制的有效運(yùn)行，仍需從橫向法律規(guī)范和縱向法律規(guī)范兩方面對(duì)《黃河保護(hù)法》之規(guī)定進(jìn)行協(xié)調(diào)與銜接，即從單行法和下位法兩個(gè)維度對(duì)黃河流域司法治理的相關(guān)規(guī)定予以修改和完善。首先，在修訂《環(huán)境保護(hù)法》《水法》及《水污染防治法》等環(huán)境保護(hù)單行法時(shí)增設(shè)司法訴訟條款，對(duì)跨流域水事糾紛、環(huán)境污染和生態(tài)破壞等案件解決機(jī)制所涉及的法律條款進(jìn)行補(bǔ)充與完善，以發(fā)揮司法在環(huán)境保護(hù)層面的最后一道防線作用。例如《水法》第56條的“不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級(jí)人民政府裁決”，后面可補(bǔ)充規(guī)定“同級(jí)政府協(xié)商不成或?qū)ι霞?jí)政府裁定不服的，可以提起流域司法訴訟”。通過(guò)“循舊”的方式增加黃河流域司法治理的可適用性規(guī)范，一方面，可從法源層面彌補(bǔ)流域范圍內(nèi)環(huán)境污染司法治理規(guī)則長(zhǎng)久缺失問(wèn)題，為流域內(nèi)發(fā)生的環(huán)境資源糾紛的化解提供多元且終極的救濟(jì)機(jī)制；另一方面，也能為未來(lái)流域司法機(jī)構(gòu)審理跨行政區(qū)域的環(huán)境案件提供確切法律根據(jù)。其次，黃河流域司法治理規(guī)范體系理應(yīng)涵蓋行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)等下位法規(guī)范。一是應(yīng)明確各行政法規(guī)的基本規(guī)范內(nèi)容，通過(guò)相關(guān)法律制度、管理體制和權(quán)利義務(wù)關(guān)系等條文設(shè)置，規(guī)定適用于該領(lǐng)域內(nèi)的一般性保護(hù)和管理措施，為流域內(nèi)司法治理提供具體規(guī)則。二是應(yīng)以黃河保護(hù)各領(lǐng)域綜合性行政法規(guī)為綱領(lǐng)，完善黃河保護(hù)各領(lǐng)域的部門(mén)規(guī)章，其具體內(nèi)容包括管理主體的權(quán)利義務(wù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作步驟等。三是流經(jīng)省份內(nèi)的地方人大或者常委會(huì)應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方黃河治理的現(xiàn)實(shí)需求，加快黃河流域生態(tài)保護(hù)的地方立法進(jìn)程。

（二）建構(gòu)超越還原主義的黃河流域生態(tài)環(huán)境司法治理模式

當(dāng)前以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)設(shè)置的流域司法審判機(jī)構(gòu)整體上呈現(xiàn)“橫向碎片化”特征，此種司法治理模式無(wú)法適配黃河流域?qū)崿F(xiàn)生態(tài)環(huán)境一體化保護(hù)的秩序期待，這是黃河流域生態(tài)環(huán)境法院生成的根本動(dòng)因。與此同時(shí)，域外存在的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法治理機(jī)構(gòu)為我國(guó)黃河流域生態(tài)環(huán)境法院的設(shè)立提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。例如美國(guó)創(chuàng)設(shè)了流域環(huán)境治理的巡回法庭制度，即從某些法院抽調(diào)幾個(gè)法官組成流域生態(tài)環(huán)境治理巡回法庭，負(fù)責(zé)專(zhuān)門(mén)解決跨流域、跨行政區(qū)域的環(huán)境案件[24]；瑞典的區(qū)域環(huán)境法庭建立在原水法庭的基礎(chǔ)上，其管轄范圍也以流域?yàn)榛A(chǔ)[25]；美國(guó)與澳大利亞還為解決州域范圍內(nèi)跨域產(chǎn)生的土地與環(huán)境問(wèn)題建立了獨(dú)立的環(huán)境法院，即美國(guó)國(guó)內(nèi)目前唯一存在的以解決州域內(nèi)小跨度環(huán)境污染的環(huán)境法院——佛蒙特環(huán)境法院和新南威爾士州的土地與環(huán)境法院[26]。另外，我國(guó)憲法為黃河流域生態(tài)環(huán)境法院建構(gòu)提供了根本法依據(jù)?！稇椃ā返?29條規(guī)定“中華人民共和國(guó)設(shè)立最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專(zhuān)門(mén)人民法院”，從文義解釋來(lái)看，只要某一案件類(lèi)型具有獨(dú)特性、審判機(jī)制能夠自成一體，任何領(lǐng)域內(nèi)的司法活動(dòng)都可以被冠以“專(zhuān)門(mén)化”的稱(chēng)謂，如海事司法專(zhuān)門(mén)化、金融司法專(zhuān)門(mén)化、知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法專(zhuān)門(mén)化，相應(yīng)地我國(guó)也已從實(shí)然層面建構(gòu)起對(duì)應(yīng)的專(zhuān)業(yè)審理機(jī)構(gòu)①《人民法院組織法》第15條規(guī)定：“專(zhuān)門(mén)人民法院包括軍事法院和海事法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等。”，而本條款中“等”字便為這些專(zhuān)門(mén)化司法組織的設(shè)置預(yù)留了足夠的法律接口。黃河流域作為生態(tài)環(huán)境中的一個(gè)“種屬概念”，在環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化有據(jù)可循的前提下，流域司法專(zhuān)門(mén)化的直接產(chǎn)物——流域生態(tài)法院的建構(gòu)也就順理成章。

以超越還原主義為理論基礎(chǔ)的黃河流域生態(tài)法院的建構(gòu)思路包括法院審理機(jī)制的確定、受案范圍的廓清及審級(jí)的設(shè)置等。比如以流域生態(tài)功能區(qū)劃為基準(zhǔn)，設(shè)立覆蓋黃河整個(gè)流域司法治理的黃河生態(tài)環(huán)境法院，統(tǒng)一對(duì)流域內(nèi)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)利用、土地利用和規(guī)劃、環(huán)境許可證、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、氣候變化、生物多樣性保護(hù)等環(huán)境法涉及的幾乎所有類(lèi)型的環(huán)境案件實(shí)行集中管轄。在審級(jí)上，黃河生態(tài)環(huán)境法院和高級(jí)人民法院同級(jí)，受最高人民法院環(huán)境資源審判庭領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)審理流域內(nèi)跨省級(jí)或在國(guó)家主體功能區(qū)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)發(fā)生的一審環(huán)境案件。在黃河生態(tài)環(huán)境法院產(chǎn)生方式層面，《憲法》第133條規(guī)定：“地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。”因此，黃河法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判員、審判委員會(huì)委員等由黃河流經(jīng)的9個(gè)行政區(qū)劃的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員集中到黃河生態(tài)環(huán)境法院所在地共同選舉產(chǎn)生。在審理機(jī)制上，出于新時(shí)期流域司法治理審理機(jī)制的革新及培養(yǎng)與強(qiáng)化環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的實(shí)踐需要，黃河流域生態(tài)環(huán)境法院應(yīng)施行環(huán)境資源民事、行政、刑事案件“三審合一”的歸口審理模式，此種審理機(jī)制可以協(xié)調(diào)并確定好各種公益訴訟受理的優(yōu)位順序，對(duì)業(yè)已發(fā)生的環(huán)境損害提供及時(shí)有效的司法救濟(jì)。

（三）優(yōu)化黃河流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作治理機(jī)制

習(xí)近平總書(shū)記指出：“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體?！盵19]這一生態(tài)文明思想映射到黃河流域生態(tài)環(huán)境司法治理領(lǐng)域，以協(xié)同治理理論為基石的環(huán)境司法協(xié)作機(jī)制構(gòu)成了黃河流域司法治理的主要實(shí)踐樣態(tài),是推進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境司法治理現(xiàn)代化的優(yōu)選進(jìn)路。協(xié)同治理理論發(fā)軔于物理學(xué)中的協(xié)同學(xué)，指的是不同利益相關(guān)方通過(guò)調(diào)和的方式努力達(dá)成共識(shí)、形成決定以采取聯(lián)合行動(dòng)的動(dòng)態(tài)持續(xù)過(guò)程[27]。以此為根基，黃河流域生態(tài)環(huán)境司法中的協(xié)作治理主要表現(xiàn)為流域內(nèi)各地司法部門(mén)在明確各自職責(zé)和權(quán)力邊界的前提下，依據(jù)協(xié)作規(guī)則和分工，相互配合、相互制約，共同參與流域治理的全過(guò)程[28]。其中，共享動(dòng)機(jī)、共同決策、聯(lián)合行動(dòng)是流域環(huán)境司法協(xié)作的運(yùn)作原理，具有促進(jìn)各治理主體由分散走向聚合、破除分割式司法治理體制在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上導(dǎo)致的碎片化難題、提高流域司法治理效能、統(tǒng)一流域司法裁判尺度及避免流域環(huán)境司法救濟(jì)不平衡現(xiàn)象發(fā)生的基本功用。然而，黃河流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作治理機(jī)制作為環(huán)境司法領(lǐng)域的新生事物，其雖已具雛形，但在司法實(shí)踐中并未形成統(tǒng)一且穩(wěn)固的制度理性，無(wú)法回應(yīng)黃河流域生態(tài)環(huán)境整體性、系統(tǒng)性治理的內(nèi)生需求。為此，有必要對(duì)黃河流域司法協(xié)作治理機(jī)制中存在的協(xié)作規(guī)則缺漏、協(xié)作動(dòng)力不足等問(wèn)題予以優(yōu)化。

一則，作為環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化向流域司法專(zhuān)門(mén)化發(fā)展演變的一種形式載體，黃河流域環(huán)境司法協(xié)作機(jī)制需要具有頂層設(shè)計(jì)屬性的法律或者司法解釋提供規(guī)則指引與運(yùn)行保障。目前流域司法協(xié)作的協(xié)作基礎(chǔ)均停留在“意見(jiàn)”“框架協(xié)議”或“備忘錄”等不具有法律約束力與執(zhí)行力的規(guī)范性文件層面，極大削弱了流域司法協(xié)作治理的底氣。對(duì)此，建議最高人民法院以司法解釋的形式將流域環(huán)境司法協(xié)作實(shí)踐中針對(duì)疑難案件處理或法律實(shí)施達(dá)成的共識(shí)性規(guī)則進(jìn)行提煉和詮釋?zhuān)鞔_案件信息共享、案件移送、聯(lián)合辦案等程序性事項(xiàng)，為沿黃各地形成更優(yōu)的司法協(xié)作運(yùn)行模式、案件裁量標(biāo)準(zhǔn)、案件管轄主體提供統(tǒng)一的引導(dǎo)性與約束性規(guī)則。同時(shí)，建議提升《黃河流域9省區(qū)高級(jí)人民法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》的法律位階以增強(qiáng)其剛性約束力，為黃河流域司法協(xié)作良性運(yùn)行提供更權(quán)威、更全面的指引。最后，通過(guò)修改相關(guān)訴訟法或者制定司法協(xié)作的專(zhuān)門(mén)立法，對(duì)傳統(tǒng)的司法協(xié)作內(nèi)容進(jìn)行擴(kuò)充，使其不再局限于委托送達(dá)、代為調(diào)查取證和協(xié)作執(zhí)行三個(gè)范圍[29]，為黃河流域展開(kāi)司法協(xié)作機(jī)制預(yù)留足夠空間。

二則，增強(qiáng)司法機(jī)關(guān)協(xié)作治理的內(nèi)在動(dòng)力。對(duì)此，可建立司法機(jī)關(guān)協(xié)作治理問(wèn)責(zé)考核機(jī)制，即在流域生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核機(jī)制中明確規(guī)定司法部門(mén)的協(xié)作職責(zé)，將相關(guān)協(xié)作事務(wù)納入考核指標(biāo)體系。具體來(lái)講，以建立黃河流域內(nèi)具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的司法治理問(wèn)責(zé)制度為前提，將流域生態(tài)環(huán)境整體司法協(xié)作治理目標(biāo)作為考核依據(jù)，分別考查評(píng)估各地司法部門(mén)分解落實(shí)情況和協(xié)作行動(dòng)力，以此對(duì)各部門(mén)實(shí)施獎(jiǎng)懲[30]。由于個(gè)案司法協(xié)作治理效果牽涉沿黃司法機(jī)關(guān)利益，協(xié)作治理問(wèn)責(zé)考核機(jī)制的推行無(wú)疑能進(jìn)一步激發(fā)各省司法機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理的潛力和積極性，強(qiáng)化流域生態(tài)環(huán)境司法治理共同體理念。是故，在共享動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下，司法部門(mén)協(xié)作參與黃河生態(tài)環(huán)境治理將形成良性循環(huán)，聯(lián)合行動(dòng)的能力與意愿也將大大增強(qiáng)，最終使黃河流域生態(tài)環(huán)境司法治理形成協(xié)調(diào)且有序的聚合效應(yīng)。

（四）確立以預(yù)防性理念為價(jià)值依歸的黃河流域環(huán)境公益訴訟制度

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視閾下，作為工業(yè)化副產(chǎn)品的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)無(wú)疑是現(xiàn)代社會(huì)最為典型的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型之一。對(duì)此，黨的十九大報(bào)告明確提出將化解與防范重大風(fēng)險(xiǎn)作為新時(shí)代重點(diǎn)規(guī)制任務(wù)。從功能主義視角出發(fā)，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟作為對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的制度回應(yīng)，具有培養(yǎng)與強(qiáng)化的必要性。立法作為實(shí)踐先導(dǎo)，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第5條對(duì)預(yù)防性原則首次作了立法確認(rèn)；2015年1月頒布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第1條也對(duì)預(yù)防性公益訴訟進(jìn)行了規(guī)定與釋義。然而，在最高人民法院公布的所有公益訴訟典型案例中，僅有“云南綠孔雀案”和“四川五小葉槭案”屬于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟[20]，以生態(tài)損害賠償為表征的事后司法型救濟(jì)仍是當(dāng)前生態(tài)環(huán)境司法治理的主流手段。因黃河流域生態(tài)環(huán)境的脆弱敏感性和生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生的不可逆等屬性，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下流域生態(tài)環(huán)境司法治理應(yīng)遵循預(yù)防流域重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的理路，將黃河生態(tài)保護(hù)的預(yù)防性司法救濟(jì)模式奉為圭臬，積極推行預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度。所謂預(yù)防性司法救濟(jì)是指為了預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生，依據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律，由司法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境損害行為或存在環(huán)境損害之虞的行為進(jìn)行阻卻所形成的司法保障模式[31]。在此背景下，筆者認(rèn)為，黃河流域跨域司法治理的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)建構(gòu)治理對(duì)象、治理手段和治理依據(jù)“三位一體”的保障機(jī)制。在黃河流域生態(tài)環(huán)境預(yù)防性司法的救濟(jì)依據(jù)層面，人民法院審理環(huán)境民事公益訴訟案件，應(yīng)貫徹《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主原則”；在治理對(duì)象上，黃河法院應(yīng)當(dāng)就流域范圍內(nèi)被保護(hù)對(duì)象的獨(dú)有價(jià)值、損害結(jié)果發(fā)生的可能性、損害后果的嚴(yán)重性及不可逆性等方面，綜合判斷被告的行為是否具有《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第1條規(guī)定的“損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”；在預(yù)防性司法救濟(jì)手段層面，法院可采用排除妨害、消除危險(xiǎn)、停止侵害、禁止令等責(zé)任形式，以周延的制度設(shè)計(jì)防止黃河流域發(fā)生毀滅性、不可逆轉(zhuǎn)的損害后果。