多邊貿(mào)易體制中非互惠治理困境與制度完善

文/郝荻

問題的緣起

非互惠（non-reciprocity）一詞通常在國際經(jīng)貿(mào)背景下運用，可以形容一國（或締約方）單方面給予另一國的利益或優(yōu)惠，抑或國家雙方或多方相互給予的不對等的利益或優(yōu)惠。國際經(jīng)貿(mào)背景下的非互惠以互惠為邏輯基礎(chǔ)。隨著國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則從規(guī)制邊境措施轉(zhuǎn)向邊境后措施，互惠的主要內(nèi)涵由對等削減關(guān)稅和其他貿(mào)易壁壘，過渡到規(guī)則或標準的統(tǒng)一適用；因而非互惠也隨之意味著差異化的權(quán)利義務(wù)配置。

多邊貿(mào)易體制中的非互惠既可以形容發(fā)展中成員享有額外的優(yōu)惠，也包含世界貿(mào)易組織（WTO）成員間義務(wù)承擔差異化的狀態(tài)。它不但囊括了現(xiàn)有的特殊與差別待遇條款（S&D）條款，還以新成員加入WTO議定書、諸邊協(xié)定、區(qū)域貿(mào)易協(xié)定等體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)差異化的文本為具體表現(xiàn)形式；且不同于S&D的適用主體只局限于發(fā)展中國家，多邊貿(mào)易體制中的非互惠并沒有適用主體上的局限性。由于實力與需求的差異在WTO成員之間廣泛、客觀存在，多邊貿(mào)易體制中的非互惠在理論上能夠嵌入到多邊貿(mào)易規(guī)則之中，增強規(guī)則的發(fā)展導向性。

現(xiàn)行多邊貿(mào)易體制中體現(xiàn)非互惠理念的規(guī)則和條款未能充分、有效地滿足發(fā)展中國家的發(fā)展需求。對等開放盡管已越發(fā)在主要貿(mào)易大國之間成為一種趨勢，兼顧規(guī)則適用普遍性與成員利益包容性的非互惠制度安排有利于促進漸進式開放，未來將必不可少地體現(xiàn)在多邊貿(mào)易機制組成和規(guī)則設(shè)計當中。本文旨在對多邊貿(mào)易體制中的非互惠進行研究，以揭示多邊貿(mào)易體制中的非互惠治理困境及其成因，并提出相關(guān)完善方案。

多邊貿(mào)易體制中非互惠的治理困境

多邊貿(mào)易體制中非互惠的治理困境不僅影響著已有的非互惠條款的效力，更阻礙了未來以發(fā)展為導向的多邊貿(mào)易規(guī)則的形成。

（一）S&D條款缺乏充分的法律效力

多邊貿(mào)易體制中非互惠治理困境最為直觀的體現(xiàn)，就是S&D條款的效力缺失。許多S&D條款缺乏具體標準和實施依據(jù)，因而嚴重缺乏法律約束力。S&D條款的一個顯著特征是將給予優(yōu)惠的主動權(quán)置于給惠方手中，僅僅為發(fā)達成員提供了給惠的行動自由，卻未為其設(shè)定義務(wù)，未能全面考慮和評估發(fā)展中國家的執(zhí)行能力和發(fā)展關(guān)注。

（二）諸邊協(xié)定缺乏對發(fā)展問題的關(guān)注

諸邊協(xié)定雖能推動新規(guī)則的生成，卻也會引發(fā)有關(guān)發(fā)展赤字問題的新爭議。諸邊協(xié)定允許志同道合的成員先行合作創(chuàng)設(shè)規(guī)則，從而有利于緩解WTO規(guī)則生成危機，但其弊端在于缺乏對非締約方，特別是發(fā)展中國家權(quán)益的維護。大部分諸邊協(xié)定不關(guān)注非締約方對于條約義務(wù)的執(zhí)行，也不包含配套的能力建設(shè)條款，因而加大了一些發(fā)展中國家參與國際貿(mào)易新規(guī)則的難度。發(fā)展中成員難以對諸邊協(xié)定規(guī)則的形成施加影響力，一旦這些成員在未來想要加入諸邊協(xié)定，他們將不得不全盤接受未經(jīng)自身充分參與制定的規(guī)則。諸邊協(xié)定對于發(fā)展問題的忽視導致其更容易遭受來自發(fā)展中國家的阻礙。

（三）WTO加入承諾加重新成員義務(wù)

因WTO已有成員與新加入成員之間非對稱的相互依賴，加入談判普遍加重了新加入成員的義務(wù)，繳納WTO“入門費”已成為慣例。以我國為代表的一些新加入成員還做出了明顯具有歧視性的承諾。加入WTO議定書和工作組報告相當于新加入成員做出的單方承諾，本應(yīng)成為個性化處理發(fā)展中國家貿(mào)易與發(fā)展關(guān)系問題的最佳機會，卻成為加入工作組成員權(quán)力運用的途徑。

（四）區(qū)域貿(mào)易協(xié)定呈現(xiàn)排他性演進趨勢

在WTO面臨規(guī)則生成危機之際，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定呈現(xiàn)迅猛發(fā)展的趨勢。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的發(fā)展打破了規(guī)則統(tǒng)一適用的局面，在不同WTO成員之間創(chuàng)造了權(quán)利義務(wù)的差異性，故也可歸為多邊貿(mào)易體制中的非互惠表現(xiàn)形式。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定為國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的創(chuàng)設(shè)提供了可行路徑，在一定程度上迎合了共同治理及多元化治理的趨勢。然而區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在發(fā)展過程中也顯現(xiàn)出一定排他性和碎片化特征。大國間展開的制度競爭,一旦走向排他性多邊主義的極端形態(tài)，將會有撕裂世界經(jīng)貿(mào)秩序的風險。

（五）非互惠的治理機制存在顯著滯后性

多邊貿(mào)易體制中非互惠治理困境不僅體現(xiàn)在條款層面，也體現(xiàn)在機制層面。非互惠的治理機制不僅不完善，且未能與時俱進，無法實現(xiàn)對權(quán)利義務(wù)的動態(tài)分配。多邊貿(mào)易體制需要建立完善的非互惠機制來落實非互惠的理念。WTO成員需要解決的一個關(guān)鍵性問題，就是非互惠需要實現(xiàn)到何種程度才能確保正義，且不會制造新的不正義。非互惠標準的不完善不僅僅導致已有的非互惠條款缺乏效力，也體現(xiàn)為規(guī)則談判結(jié)果的權(quán)利義務(wù)不平衡，不僅影響已有的貿(mào)易規(guī)則談判，也關(guān)系到未來貿(mào)易規(guī)則的形成。

非互惠治理困境的結(jié)構(gòu)性成因分析

引發(fā)多邊貿(mào)易體制非互惠治理困境的根本原因是結(jié)構(gòu)性的?；セ菖c非互惠之間的張力持續(xù)伴隨著非對稱的成員驅(qū)動模式和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

（一）WTO體制中的非互惠與互惠的結(jié)構(gòu)性脫嵌

多邊貿(mào)易體制中的非互惠并沒有嵌入到多邊規(guī)則體系之中，而是與以互惠為基礎(chǔ)的規(guī)則相脫嵌?！懊撉丁钡慕Y(jié)果是，游離于互惠原則之外的非互惠變成了發(fā)達成員對發(fā)展中成員附帶條件的“恩惠”與“施舍”，發(fā)展中國家對非互惠優(yōu)惠待遇的具體提供過程缺乏參與。多邊貿(mào)易體制中互惠與非互惠的脫嵌還體現(xiàn)在互惠與非互惠之間主體與邊緣化的關(guān)系上。WTO體現(xiàn)非互惠的條款多以例外、附屬規(guī)則的形式呈現(xiàn)，WTO沒能將成員間的政策分歧反映在多邊貿(mào)易規(guī)則的具體設(shè)計上，而是在保留了互惠原則的主導地位的同時，將非互惠特殊化與邊緣化了。

（二）互惠與非互惠背后的非對稱性成員驅(qū)動

非互惠的治理困境還緣于WTO成員非對稱的驅(qū)動力。發(fā)展中成員參與多邊貿(mào)易治理的邊緣化地位間接導致了非互惠的制度空間受到擠壓，而非互惠的邊緣化又反向加劇了WTO發(fā)展赤字與治理結(jié)構(gòu)的失衡。WTO內(nèi)部治理具有非對稱性的等級制特征?！爸鲗闷錂?quán)威建立起一種互惠但不平等的秩序”，互惠概念的內(nèi)在模糊性、多層次性和使用方式的多樣性使之具有了雙重特征：互惠既是多邊貿(mào)易體制形成和演進的基石，同時也為主導國控制國際貿(mào)易規(guī)則走向提供了權(quán)力運作空間。而非互惠理念的提出是對WTO結(jié)構(gòu)性不平等的反思，它既從貿(mào)易合作權(quán)益的分配方面矯正了失衡的分配格局，又在維護國家貿(mào)易政策規(guī)制權(quán)方面給予發(fā)展中國家足夠的政策空間；既干擾了規(guī)則反哺權(quán)力的鏈條，又打破了西方發(fā)達國家對規(guī)則的壟斷局面。隨著新興經(jīng)濟體國家的崛起，全球治理結(jié)構(gòu)加速變化，多邊貿(mào)易體制中非互惠與互惠之間的矛盾愈發(fā)凸顯。

（三）WTO缺乏反映實力變化的差異化治理機制

WTO結(jié)構(gòu)性危機的邏輯歸宿就是國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的差異化演進。無論是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定或諸邊協(xié)定，均是規(guī)則差異化演進與制度變遷的具體體現(xiàn)。差異化現(xiàn)象反映了發(fā)展中國家強化國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則話語權(quán)的斗爭，也體現(xiàn)了發(fā)達國家重新定位國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則生成的基本路徑。國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的差異化承載了國際經(jīng)貿(mào)合作離心力與向心力之間的博弈，因而其影響是雙面的。一方面，差異化是實現(xiàn)有限度一體化的重要途徑，即通過一定程度的靈活性以確保多邊國際合作的完整性與持續(xù)性。另一方面，不加節(jié)制地利用差異化可能導致主要經(jīng)濟體間秩序距離的擴大，甚至多邊國際合作的解體。鑒于此，具有成熟治理能力的國際組織應(yīng)當能夠?qū)崿F(xiàn)對差異化的動態(tài)調(diào)整與管控。

多邊貿(mào)易體制中非互惠的治理困境既是WTO結(jié)構(gòu)性危機的重要體現(xiàn)，也反映了WTO體制對于規(guī)則一致性與差異化的動態(tài)調(diào)整能力的缺失。在包含較多成員數(shù)量的大型貿(mào)易協(xié)定或國際組織中，非互惠應(yīng)當成為聯(lián)結(jié)不同訴求的黏合劑，以實現(xiàn)有差異性的全球一體化安排。而WTO對差異化的動態(tài)規(guī)制的缺失，不僅未能使非互惠服務(wù)于發(fā)展中國家的權(quán)益，反而擴大了發(fā)展鴻溝，使WTO在新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則治理的進程中逐漸被邊緣化。

多邊貿(mào)易體制中非互惠的制度完善

本文試提出多邊貿(mào)易體制中非互惠制度完善的若干路徑，以化解多邊貿(mào)易體制結(jié)構(gòu)性危機，增強多邊貿(mào)易規(guī)則的發(fā)展導向性。

（一）在包容性的互惠原則下構(gòu)建非互惠機制

在包容性互惠原則下構(gòu)建非互惠機制是多邊貿(mào)易體制中非互惠制度完善的一項重要的宏觀思路。與國際環(huán)境法中“共同但有差別的責任原則”相吻合，非互惠與互惠原則的相嵌能夠?qū)⒎腔セ輽?quán)利義務(wù)鎖定在多邊貿(mào)易體制框架范圍內(nèi)。

具有包容性的互惠原則在給所有WTO成員施加義務(wù)的同時，承認不同經(jīng)濟體之間相對的實力差距，有助于推動WTO成員的共同治理，并能夠推動具體的非互惠由單邊自主設(shè)定向合作談判設(shè)定的方向轉(zhuǎn)變，在多邊貿(mào)易規(guī)則適用的“普遍性”與對成員利益多元化的“包容性”間取得平衡。

（二）完善多邊貿(mào)易體制“嵌入式”非互惠標準

非互惠標準的確定是非互惠制度建設(shè)的核心環(huán)節(jié)。未來的多邊貿(mào)易談判可以考慮容納以成員方為單位的差異化權(quán)利義務(wù)，以附件的形式列舉履行特定條約義務(wù)的正面或負面清單。對于可量化的貿(mào)易壁壘削減義務(wù)，可基于預(yù)先設(shè)定的客觀標準，依成員經(jīng)濟實力做出分級減讓或線性減讓承諾。預(yù)先設(shè)定分級標準的義務(wù)差異化方案，能夠?qū)⒎腔セ蒉D(zhuǎn)化為有法律約束力的權(quán)利義務(wù)，有針對性地回應(yīng)不同發(fā)展中國家的發(fā)展需求，使得成員做出承諾的水平符合自身的經(jīng)濟能力。設(shè)立普遍差異化的非互惠標準兼顧了談判效率與確定性，在未來談判中具有一定的可適用空間。

未來多邊貿(mào)易體制還應(yīng)重視成員履行義務(wù)的過渡期建設(shè)。現(xiàn)有的大型區(qū)域及諸邊貿(mào)易協(xié)定對此已有初步的成功經(jīng)驗。例如《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）在海關(guān)程序和貿(mào)易便利化章節(jié)的附件中，詳細地列舉了各締約方履行承諾的過渡期。采用的形式是以締約方為單位，分別列舉了每個國家履行特定義務(wù)所需要的過渡期期限，最終體現(xiàn)為“國家＋具體條款＋過渡期”模式。未來多邊貿(mào)易體制中過渡期條款的建設(shè)應(yīng)當進一步加強過渡期期限與發(fā)展中成員履行協(xié)定能力的關(guān)聯(lián)性。

（三）強化多邊貿(mào)易體制對差異性的動態(tài)管控

當多邊貿(mào)易體制中成員力量格局發(fā)生變化，對差異性的動態(tài)管控可以及時調(diào)整吸收不穩(wěn)定元素，是多邊貿(mào)易治理不可或缺的組成部分。WTO成員未來可推動諸邊協(xié)定作為多邊貿(mào)易規(guī)則生成的重要路徑，以緩解WTO的規(guī)則生成危機。未來應(yīng)在多邊層面加強對諸邊協(xié)定及其談判過程的規(guī)制，以強化諸邊規(guī)則生成路徑的發(fā)展導向性。在談判過程的透明度方面，委員會應(yīng)保障非締約方的談判參與權(quán)，積極為發(fā)展中成員爭取過渡性安排。在加入條款的設(shè)計方面，應(yīng)確保非締約方在滿足協(xié)定標準時可以自由加入，加速推動諸邊協(xié)定的多邊化進程。

多邊貿(mào)易體制還應(yīng)加強對區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的監(jiān)管，以協(xié)調(diào)區(qū)域貿(mào)易治理的分化與整合。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的多邊監(jiān)管既要努力避免不同治理機制之間陷入對抗或分裂的局面，還應(yīng)保障良性競爭，促進成功的區(qū)域治理元素被選擇、擴散或升級，從而實現(xiàn)不同制度間的正向激勵與協(xié)同發(fā)展。對此，需要進一步加強WTO區(qū)域貿(mào)易委員會的職能：可以在多邊層面限制“毒丸條款”等對國際經(jīng)貿(mào)秩序有分裂影響的制度設(shè)計；在各區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中主動尋找利益交換點，將能夠達成共識的元素融入多邊貿(mào)易體制，引導區(qū)域貿(mào)易協(xié)定與現(xiàn)有核心多邊制度建立正式的制度間聯(lián)系，同時實現(xiàn)多元化制度競爭與合作。

另外，考慮到WTO成員經(jīng)濟實力與發(fā)展需求一直處于動態(tài)變化之中，多邊貿(mào)易體制中的非互惠可考慮建立常態(tài)化運作的非互惠監(jiān)督機制，審核成員承擔的義務(wù)水平是否與其經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。非互惠監(jiān)督機制的設(shè)置應(yīng)成為整個非互惠制度安排中必不可少的組成部分，在增強非互惠條款的法律約束力的同時，防止成員權(quán)力濫用。

（四）中國推動非互惠制度完善的基本立場

在國家利益多元化、議題復雜化的今天，多組合、多速度的開放模式是未來貿(mào)易自由化的可行方式。中國應(yīng)注重維護發(fā)展中國家對于國際經(jīng)貿(mào)治理的參與權(quán)，既爭取對所有成員適用統(tǒng)一的多邊法律框架，又維護承擔義務(wù)的非互惠模式。中國可以通過支持非互惠制度建設(shè)，推動“真正的多邊主義”，特別注重維持區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的開放性，反對具有濃厚的意識形態(tài)色彩及排他性的小多邊主義。

中國支持國際貿(mào)易體制中的非互惠制度安排，不是以享受非互惠優(yōu)惠待遇為主要目的，也并非利用非互惠規(guī)避改革。中國支持非互惠的初衷在于，打破發(fā)達國家對于規(guī)則的壟斷，調(diào)整現(xiàn)有國際經(jīng)貿(mào)體制的治理結(jié)構(gòu)失衡，使國際經(jīng)貿(mào)合作與改革符合漸進式的客觀規(guī)律。中國可利用多邊貿(mào)易體制中的非互惠維護自身在對外開放過程中的自主性，為積極參與全球治理體系的變革提供契機。對于中國自身而言，對等開放水平的提升必須是主動且理智的，而不是“混亂、無限制的開放”。中國正處于對外開放的新發(fā)展階段，既需要對等開放提供深化改革的動力，也需要非互惠確保充分的發(fā)展空間。中國應(yīng)在努力實現(xiàn)對等削減貿(mào)易投資壁壘的同時，注重維護國家經(jīng)濟安全和補足產(chǎn)業(yè)鏈短板等方面的需求，將維護國內(nèi)改革自主性和參與國際經(jīng)貿(mào)治理二者置于可控而平衡的互動進程之中。中國也可以在區(qū)域經(jīng)貿(mào)一體化的進程中，給予其他發(fā)展中國家以必要的非互惠優(yōu)惠，確保實力較弱的發(fā)展中國家參與國際經(jīng)貿(mào)合作的積極性，增強國家間經(jīng)貿(mào)合作的凝聚力。