數(shù)字治理形式主義問題與對(duì)策

邱詩懿 冉 昊

數(shù)字治理是經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下以實(shí)踐為先導(dǎo)的治理革命。這一新型治理模式?jīng)]有破解傳統(tǒng)的形式主義問題，反而帶來了形式主義的新變種，即數(shù)字治理形式主義。在數(shù)字治理的過程中，手段與目的本末倒置，出現(xiàn)了許多重形式、不重實(shí)績的現(xiàn)象，數(shù)字治理形式主義阻礙著治理效能提升。

一、問題

數(shù)字治理存在目標(biāo)與執(zhí)行偏離、理論與實(shí)踐脫節(jié)的問題，在技術(shù)建設(shè)、制度兼容、價(jià)值追求方面出現(xiàn)的數(shù)字治理形式主義現(xiàn)象層出不窮。

1.“數(shù)字工程” 過度追求表面的數(shù)字化，忽視發(fā)展水平

各級(jí)政府和部門出于業(yè)務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要，紛紛開發(fā)和搭建起數(shù)字化平臺(tái)，引入數(shù)字化治理工具。然而，數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)成為了一種體現(xiàn)政績的“數(shù)字工程”，大量投入人力和財(cái)力，不但沒有提高治理效果，反而帶來了大量的工作負(fù)擔(dān)。

一是缺乏整體性規(guī)劃，存在短視行為。為體現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型成果，政府大量開發(fā)或開通數(shù)字平臺(tái)，鋪天蓋地的政務(wù)網(wǎng)站、App、小程序、公眾號(hào)、微信群進(jìn)入公眾視野，布局雜亂無章，缺乏系統(tǒng)的科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃。簽到、瀏覽、下載、轉(zhuǎn)發(fā)成為強(qiáng)制性的工作任務(wù)，一味追求數(shù)量卻忽視了質(zhì)量，用戶使用率、體驗(yàn)感都很低，平臺(tái)和賬號(hào)逐漸淪為形式。二是平臺(tái)多頭建設(shè)、過度開發(fā)，且功能趨于同質(zhì)化。對(duì)于同一項(xiàng)工作，不同層級(jí)的政府、同一層級(jí)政府中的不同部門均開發(fā)不同的系統(tǒng)，且新舊系統(tǒng)之間的銜接沒有打通，數(shù)據(jù)壁壘普遍存在。大量冗余的平臺(tái)投入使用，系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)不同步，信息重復(fù)錄入，操作性和互動(dòng)性差，大量擠占工作人員的精力和時(shí)間。三是數(shù)字技術(shù)發(fā)展不成熟，后續(xù)運(yùn)營管理不善。數(shù)字治理需要強(qiáng)大的技術(shù)能力及配套設(shè)施作為支撐。政府缺乏專業(yè)的從業(yè)人員，平臺(tái)的運(yùn)營和維護(hù)往往依賴于政企之間的合作，因此在數(shù)據(jù)儲(chǔ)存、分析和加工能力具有外部依賴性和滯后性，對(duì)數(shù)字治理做不到充分信任，傳統(tǒng)辦公方式和數(shù)字化辦公方式并行，增加了額外的工作量，難以充分發(fā)揮數(shù)字治理的效能。

形式化的“數(shù)字工程” 加劇了治理的碎片化狀態(tài)。為了數(shù)字化而數(shù)字化的數(shù)字治理事實(shí)上成為了治理模式的“偽創(chuàng)新”，盡管大規(guī)模投入“數(shù)字工程” 建設(shè)，但收效甚微。

2.“符號(hào)治理” 與體制壓力疊加，導(dǎo)致治理超載與失靈

在數(shù)字治理的背景下，數(shù)據(jù)在國家與社會(huì)之間充分流動(dòng)，使政府能夠打破傳統(tǒng)科層制的層層阻隔，縮減中間層級(jí)的溝通，直接滲透到基層，實(shí)現(xiàn)有效的控制和監(jiān)督，從而破解上下級(jí)政府之間信息不對(duì)稱、部門之間相互推諉的難題。然而，數(shù)據(jù)的流動(dòng)性優(yōu)勢(shì)在治理實(shí)踐中卻異化為了符號(hào)化的治理，新的問題接踵而至。

一是數(shù)字治理高度依賴于量化指標(biāo)，過度留痕、過度展示的現(xiàn)象普遍存在。盡管將工作任務(wù)轉(zhuǎn)化為可量化、可測(cè)量的指標(biāo)，在一定程度上能夠“化繁為簡”，能夠使工作目標(biāo)更加清晰，有利于上級(jí)政府進(jìn)行向下的考核激勵(lì)。但是基層工作者為了迎檢或應(yīng)付指標(biāo)疲于奔命，把大量的時(shí)間和精力消耗在了寫材料、擺拍和宣傳展示上，工作內(nèi)容嚴(yán)重脫離實(shí)際，治理效果無人問津。二是數(shù)字治理和壓力型體制相結(jié)合，形成了“層層加碼” 的壓力傳導(dǎo)和“層層注水” 的拼湊應(yīng)對(duì)。基層政府接到來自上級(jí)政府的任務(wù)指標(biāo)，又通過行政發(fā)文的方式強(qiáng)制性推動(dòng)，給街道、社區(qū)下達(dá)項(xiàng)目任務(wù)和工作指標(biāo)，督促街道完成任務(wù)并錄入信息，達(dá)成指標(biāo)。隨著政策和指標(biāo)的逐級(jí)下壓，指標(biāo)會(huì)越來越細(xì)化，為保證工作的完成，標(biāo)準(zhǔn)也隨之提高。上有政策下有對(duì)策，為了應(yīng)對(duì)上級(jí)的壓力和指標(biāo)，任務(wù)執(zhí)行方不得不采取一些“彈性變通” 甚至“數(shù)字造假” 的辦法。三是數(shù)字依賴和信息超載導(dǎo)致治理問題激增，超出了治理體系所能承擔(dān)的限度。在疫情期間視頻會(huì)議、線上培訓(xùn)等數(shù)字化辦公方式完全突破了時(shí)空限制，“文山會(huì)?！?轉(zhuǎn)移到了線上，模糊了工作和休息的邊界，進(jìn)一步加劇了基層工作者的負(fù)擔(dān)。信息不再是稀缺資源，問題在于信息過剩、虛實(shí)難辨。隨著電子監(jiān)控、人臉識(shí)別、大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)等數(shù)據(jù)采集的手段越來越進(jìn)步，數(shù)據(jù)理解和分析能力的重要性更加凸顯。然而，如果依賴于數(shù)字技術(shù)進(jìn)行治理卻不加強(qiáng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高算法應(yīng)用的能力，數(shù)字將淪為無意義的符號(hào)，一旦數(shù)字治理工具發(fā)生技術(shù)故障、服務(wù)器崩潰，帶來的將是整個(gè)治理系統(tǒng)的暫時(shí)性停擺甚至混亂。

3.“技術(shù)治理” 忽視對(duì)人文價(jià)值的關(guān)注，造成治理懸浮

為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，人們自然而然被納入數(shù)字治理的框架內(nèi)。然而當(dāng)前的數(shù)字治理缺乏深度，雖然在形式上采用了先進(jìn)的治理技術(shù)，但在倫理價(jià)值層面沒有與之相適應(yīng)，缺乏對(duì)“人”的維度的關(guān)注。

一是數(shù)字治理的包容性不夠，“數(shù)字門檻” 和“數(shù)字鴻溝” 增多。數(shù)字技術(shù)在治理領(lǐng)域的應(yīng)用和推廣放大了群體間的差異和不平等。公民所擁有的數(shù)字資源以及對(duì)信息技術(shù)的掌握能力是不均衡的，信息能力低、不熟悉數(shù)字技術(shù)的公民成為了數(shù)字弱勢(shì)群體。現(xiàn)階段在推進(jìn)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的時(shí)候往往忽視社會(huì)發(fā)展的客觀條件，一道“數(shù)字鴻溝” 將數(shù)字弱勢(shì)群體直接排除在外，與數(shù)字治理的初衷背道而馳。二是數(shù)字治理體系的精細(xì)化水平不夠，和傳統(tǒng)治理機(jī)制的融合尚不充分?！皵?shù)字歧視” 并不僅僅針對(duì)數(shù)字弱勢(shì)群體，而會(huì)影響到社會(huì)生活的方方面面。數(shù)字治理可以實(shí)現(xiàn)數(shù)字化甚至“無人化” 服務(wù)，在一定程度上能夠解放人力、節(jié)約時(shí)間成本、提高辦事效率，卻無法滿足人們?cè)跇I(yè)務(wù)辦理中的差異化、個(gè)性化需求。過度數(shù)字化、智能化會(huì)使人們失去選擇的權(quán)利，不考慮工作和生活習(xí)慣，一律采用線上業(yè)務(wù)辦理、線上點(diǎn)單、線上掛號(hào)等方式，而不會(huì)反思數(shù)字技術(shù)帶來的是否都是便利。三是數(shù)字治理的公眾滿意度和實(shí)效性有待進(jìn)一步驗(yàn)證。數(shù)字治理的效果往往以量化的指標(biāo)來呈現(xiàn)，在治理實(shí)踐中往往采取一種以效率為主導(dǎo)的工具理性的邏輯。政務(wù)平臺(tái)的注冊(cè)人數(shù)、政務(wù)信息的瀏覽量、線上培訓(xùn)的參與時(shí)長等量化的數(shù)據(jù)是否能夠衡量實(shí)際的治理成效？一方面，這些數(shù)據(jù)存在一定的應(yīng)付性和虛假性，可能是壓力下的表面數(shù)據(jù)繁榮。另一方面，從目前來看，數(shù)字治理效能的評(píng)價(jià)體系來自于上級(jí)的考核性指標(biāo)，沒有將價(jià)值評(píng)估納入其中，缺乏公眾對(duì)政府?dāng)?shù)字化服務(wù)的評(píng)價(jià)和反饋。

技術(shù)之外的溫度，是效率追求無法覆蓋的價(jià)值。只注重?cái)?shù)字治理的形式，而不關(guān)注實(shí)效，采取機(jī)械化的一刀切的做法和冷漠的缺乏人性化的服務(wù)，不利于工作效率的提高也不利于治理關(guān)系的改善。

二、對(duì)策

數(shù)字治理不是純粹的用數(shù)字進(jìn)行治理，還需要強(qiáng)調(diào)對(duì)數(shù)字本身進(jìn)行治理，避免數(shù)字異化。因此，數(shù)字治理的發(fā)展要對(duì)治理實(shí)踐中不斷產(chǎn)生的問題予以積極回應(yīng)，循序漸進(jìn)、逐步探索，轉(zhuǎn)型初期可能會(huì)經(jīng)歷進(jìn)展緩慢、形式主義的陣痛，但數(shù)字技術(shù)蘊(yùn)含的巨大能量給數(shù)字治理帶來的機(jī)遇也前所未有。

1.以需求為導(dǎo)向推進(jìn)制度建設(shè)與調(diào)適，規(guī)范數(shù)字權(quán)力

首先要從制度層面破除數(shù)字治理形式主義。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和數(shù)字社會(huì)的雙重背景下，數(shù)字治理不能僅僅停留在技術(shù)賦能階段，而是要增強(qiáng)體制機(jī)制的適應(yīng)性和自主性，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合、數(shù)字技術(shù)與傳統(tǒng)機(jī)制互動(dòng)調(diào)適，在治理實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)制度再生產(chǎn)。同時(shí)，要根據(jù)工作需求和客觀條件，加快推進(jìn)數(shù)字治理的整體性規(guī)劃，整合碎片化的數(shù)字平臺(tái)和數(shù)字資源，有針對(duì)性地提高數(shù)字平臺(tái)的建設(shè)質(zhì)量，打通數(shù)據(jù)壁壘，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)有序共享。此外，還要利用數(shù)字化手段改進(jìn)和完善督查檢查考核的方式方法，推動(dòng)結(jié)果的互認(rèn)互用，讓數(shù)據(jù)多“跑腿”、讓干部群眾少“跑路”；破除唯數(shù)字論和唯結(jié)果論，建立科學(xué)的綜合考評(píng)機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制，緩解體制性壓力。尤其是總結(jié)以新冠疫情防控為典型的公共危機(jī)治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，防止病例瞞報(bào)、核酸造假、精準(zhǔn)賦紅碼等數(shù)字權(quán)力異化的傾向，嚴(yán)懲數(shù)字治理中的形式主義行為。不是以形式主義的方式治理形式主義，要避免制度懸浮，做到真正的數(shù)字減負(fù)。

2.構(gòu)建開放多元的數(shù)字治理共同體，激發(fā)數(shù)字活力

數(shù)字治理是一個(gè)立體多維的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，需要多元化的治理主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，合力破除數(shù)字治理形式主義。數(shù)字治理流于形式，很大程度上還是因?yàn)閿?shù)字技術(shù)未能有效“賦能” 治理，作為治理要素的數(shù)據(jù)并沒有充分發(fā)揮橋梁作用。因此，必須讓僵化的數(shù)字符號(hào)在治理活動(dòng)中流動(dòng)起來，盤活數(shù)字資源和治理資源，才能讓數(shù)字治理實(shí)踐真正落地。一方面，要發(fā)揮多元治理主體的優(yōu)勢(shì)，形成合理的數(shù)字治理分工體系。在政府的主導(dǎo)下搭建協(xié)同平臺(tái)，通過市場(chǎng)化的方式將多元主體納入工作機(jī)制，發(fā)揮企業(yè)、社會(huì)組織的專業(yè)化力量，從社會(huì)領(lǐng)域采集多領(lǐng)域的信息，促進(jìn)數(shù)據(jù)的融匯與流通。另一方面，要優(yōu)化協(xié)同方式，構(gòu)建開放共享的數(shù)據(jù)資源體系。強(qiáng)化政府的數(shù)據(jù)管理職責(zé)，在推進(jìn)合作治理的時(shí)候，應(yīng)充分考慮治理主體的業(yè)務(wù)范圍和依賴關(guān)系，優(yōu)化協(xié)同平臺(tái)的訪問層級(jí)和模塊設(shè)計(jì)，從而有效規(guī)避數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)開放的成本和風(fēng)險(xiǎn)，提高資源利用效率和協(xié)同效率。

3.平衡好技術(shù)理性與人文價(jià)值的關(guān)系，建立數(shù)字信任

破除數(shù)字治理形式主義必須堅(jiān)持“用戶導(dǎo)向”，數(shù)字治理的終極目標(biāo)是為人民服務(wù)。數(shù)字治理必須充分考慮 “數(shù)字包容” 的問題，關(guān)注數(shù)字弱勢(shì)群體，發(fā)展個(gè)性化的信息渠道，保障其使用數(shù)字資源的權(quán)利和利益。與此同時(shí)，還要保障個(gè)人數(shù)據(jù)信息的安全，不能讓數(shù)字技術(shù)遭到濫用、吞噬人的權(quán)利。數(shù)字治理需要一些過渡性的措施，要克服主觀主義和功利主義的價(jià)值取向。治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型要留有余地，不應(yīng)為了政績追求全面的、完全的數(shù)字化。在現(xiàn)階段，數(shù)字治理不一定是高效的治理，線上業(yè)務(wù)的日益成熟并不意味著線下服務(wù)的消亡。要將傳統(tǒng)服務(wù)和數(shù)字服務(wù)相結(jié)合，提供必要的、無障礙的人工服務(wù)。數(shù)字治理不是無人化治理，數(shù)字治理需要有人文關(guān)懷，不能忽視人們的情感需求，要從用戶選擇和用戶體驗(yàn)的角度尊重人的主體性，尊重用戶自由選擇數(shù)字服務(wù)的權(quán)利，完善人機(jī)結(jié)合的治理模式，使服務(wù)更加人性化，實(shí)現(xiàn)有溫度的治理，讓數(shù)字政府建設(shè)的發(fā)展成果惠及全體人民。