城市更新項(xiàng)目投融資模式的研究綜述

梁語晨LIANG Yu-chen；黃劍HUANG Jian

（黃山學(xué)院建筑工程學(xué)院，黃山 245041）

1 城市更新的概念

城市更新這一名詞最早于1954年美國住宅改革制度中體現(xiàn)出來的，城市更新就是改造廢舊區(qū)域。隨后經(jīng)過四年之久，首次進(jìn)行城市更新研討會(huì)的地點(diǎn)在賀蘭海牙進(jìn)行，會(huì)議上也充分的對城市更新這一理論概念進(jìn)行了闡述分析。具體主要含義則是，一個(gè)城市的居民，在日常生活中對個(gè)人居住房屋的裝修改造，對道路、公園等住宅區(qū)中的不良雜質(zhì)進(jìn)行清理完善，政府部門對土地利用的方式也進(jìn)行優(yōu)化整改，通過一系列的整改方案，為城市居民提供一個(gè)良好的居住環(huán)境……，只要是對城市進(jìn)行優(yōu)化整改的項(xiàng)目，統(tǒng)稱為城市更新。隨后在1977年，英國《內(nèi)政政策》也對城市更新進(jìn)行了分析和總結(jié)，認(rèn)為城市更新就是綜合考量城市現(xiàn)狀問題，并進(jìn)行規(guī)劃整改，在城市更新中不只是環(huán)境的整改，同時(shí)也包含著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、政治等。英國又于2000年，推出了《城市更新手冊》，在其中提到，城市更新則是解決當(dāng)下城市發(fā)展現(xiàn)狀問題，并且要將城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)、社會(huì)環(huán)境等內(nèi)容統(tǒng)籌分析和協(xié)調(diào)。

總的來說，城市更新是指為適應(yīng)和促進(jìn)城市發(fā)展，針對城市特定區(qū)域出現(xiàn)的各種不同問題而進(jìn)行的一系列有計(jì)劃、有步驟的改造建設(shè)活動(dòng)，這種改建活動(dòng)的改變的不僅僅是城市的物質(zhì)形態(tài)，還包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等城市軟環(huán)境。

2 城市更新的內(nèi)涵演進(jìn)與制度供給

“控制增量、盤活存量”理念指引下的城市更新正日漸成為我國城市空間建設(shè)發(fā)展的持續(xù)任務(wù)和常態(tài)化工作。近年來的國土空間規(guī)劃改革強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明導(dǎo)向下的“三區(qū)三線”管控，對生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的嚴(yán)格底線約束，以及土地資源本身的有限性等，使得城市用地的擴(kuò)張面臨制約，以“存量提質(zhì)”為內(nèi)核的城市更新成為推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵路徑。城市更新是針對城市的物質(zhì)性、功能性或社會(huì)性衰退地區(qū)，以及不適應(yīng)當(dāng)前或未來發(fā)展需求的建成環(huán)境進(jìn)行的拆建、改造、整治或保護(hù)等系列行動(dòng)，其經(jīng)歷了城市重建、城市再開發(fā)、城市振興、城市復(fù)興、城市再生等一系列概念迭代，內(nèi)涵隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類認(rèn)知的提升而不斷豐富。

3 國內(nèi)城市更新的發(fā)展歷程

城市更新最早出現(xiàn)在西方發(fā)達(dá)國家，如果從上世紀(jì)30年代英國的清除貧民窟計(jì)劃開始算，距今已將近百年。從發(fā)展歷程上來看，國外的城市更新主要經(jīng)歷了從二戰(zhàn)后的“城市重建”、“城市振興和再生”、“城市復(fù)興”等階段。中國城市的更新開始于1970年代，各個(gè)階段的城市更新發(fā)力點(diǎn)均有所差異，主要可分為四個(gè)階段：

第一階段：1970-1990年代文化保護(hù)基礎(chǔ)上舊城改建階段。上世紀(jì)70年代開始，為了實(shí)現(xiàn)城市居民居住條件改善和舊城區(qū)的保護(hù)，北京、上海、廣州、南京、合肥、蘇州、常州等城市，相繼開展了大規(guī)模的舊城改造。最具代表性的是吳良鏞先生提出城市“有機(jī)更新論”，提倡在舊居改造過程中應(yīng)百花舊城肌理和有機(jī)秩序。1992年，吳良鏞因“北京菊兒胡同危舊房改建試點(diǎn)工程”獲亞洲建筑師協(xié)會(huì)金質(zhì)獎(jiǎng)?wù)拢?993年又獲得聯(lián)合國“世界人居獎(jiǎng)”。

第二階段：1990-2009年舊城改造為代表的更新探索階段。1994年《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》公布，市場機(jī)制的引入使舊城區(qū)土地得以增值。自此，在北京、上海、廣州、南京、杭州、深圳等城市開展大量城市更新活動(dòng)，涌現(xiàn)了北京798藝術(shù)區(qū)更新實(shí)踐、上海世博會(huì)城市最佳實(shí)踐區(qū)、南京老城南地區(qū)更新、杭州中山路綜合更新、常州舊城更新以及深圳大沖村改造等一批城市更新實(shí)踐與探索，更新重點(diǎn)涉及到重大基礎(chǔ)設(shè)施、老工業(yè)基地改造、城中村改造等多種類型。但與此同時(shí)，也發(fā)生了一些破壞歷史風(fēng)貌、激化社會(huì)矛盾的問題。

第三階段：從2009年-2019年棚戶區(qū)和危房改造階段。由于一些國有工礦棚戶區(qū)、城中村等住宅危舊，住房條件差，亟待改造，黨中央、國務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策，大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程。2009年到2019年棚改作為一項(xiàng)重大的民生工程，每年都在政府工作的重要任務(wù)之列，每年棚改的總量都在數(shù)百萬戶。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)顯示，拆遷政策自2008年正式大規(guī)模實(shí)施以來，全國累計(jì)已經(jīng)開工3300多萬套棚改房，累計(jì)幫助至少8000萬居民“出棚進(jìn)樓”。目前，棚改計(jì)劃大幅縮減，到2020年棚改基本結(jié)束。

第四階段：2019年開始進(jìn)入全面城市更新階段。2019年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次強(qiáng)調(diào)了“城市更新”這一概念。2020年11月，住建部部長王蒙徽發(fā)表題為《實(shí)施城市更新行動(dòng)》的文章，進(jìn)一步明確了城市更新的目標(biāo)、意義、任務(wù)等。2021年城市更新的重要地位再次升級(jí)。李克強(qiáng)在會(huì)議中作政府工作報(bào)告時(shí)提出，“十四五”時(shí)期要“實(shí)施城市更新行動(dòng)，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量”，未來五年城市更新的力度將進(jìn)一步加大。

4 我國城市更新的投資規(guī)模與潛在增長空間

4.1 “十三五”以來城市更新的投資規(guī)模

根據(jù)當(dāng)前的統(tǒng)計(jì)制度來分析，城市更新并沒有列入到獨(dú)立行業(yè)當(dāng)中去，主要是以房地產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資為主（其中不包含農(nóng)戶），簡稱為房地產(chǎn)業(yè)投資為測算依據(jù)。以測算方式來分析，房地產(chǎn)業(yè)投資會(huì)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)分，主要包含有新建、擴(kuò)建和改建這三種，而擴(kuò)建和改建是滿足城市更新的定義標(biāo)準(zhǔn)的。在實(shí)際的作業(yè)中，擴(kuò)建及改建類的施工項(xiàng)目的整體工作量要比預(yù)期的規(guī)模要大，通常會(huì)達(dá)到3倍左右，可稱之為新建類規(guī)劃項(xiàng)目。相關(guān)研究調(diào)查顯示，現(xiàn)階段國內(nèi)房地產(chǎn)業(yè)投資新建類型中包含20%的投資項(xiàng)目。所以，對于房地產(chǎn)投資而言，城市更新的規(guī)模上除了上述兩項(xiàng)投資外，也包含了20%的新建投資。以產(chǎn)出核算的層面上來分析，想要保證總需求層面的投資穩(wěn)定，需要通過增加值率來轉(zhuǎn)化房地產(chǎn)業(yè)投資，確保城市更新投資成本固定，只有這樣才能夠確保評估判斷固定資本的總額以及GDP增長的貢獻(xiàn)。

4.2 未來城市更新投資規(guī)模的擴(kuò)大范疇

預(yù)估往后十年內(nèi)城市更新投資的范疇，先要進(jìn)行最基礎(chǔ)的假設(shè)設(shè)定，主要設(shè)定基礎(chǔ)主要有三項(xiàng)。設(shè)定一則是GDP的增速，借助相應(yīng)的模型進(jìn)行預(yù)估，在“十四五”與“十五五”期間，也就是在2021-2025年，2026-2030年這兩個(gè)階段的五年中，我國的GDP增速回落為：5.1%、4.4%。設(shè)定二為固定資本形成率，在往后的十年中，投資率會(huì)依次回落，則是通過2020年的42%逐步下降到十四五末（2025年）的40%、十五五末（2030年）的37%。設(shè)定三則是房地產(chǎn)業(yè)投資的增速狀況，未來的十年里投資的速率會(huì)逐漸降低，而“十四五”和“十五五”期間的增速效率為3.25%、2.45%。自“十三五”發(fā)展建設(shè)以來，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展朝著創(chuàng)新性驅(qū)使，而經(jīng)濟(jì)的增長模式逐漸以中高速的形式發(fā)展，與此同時(shí)，國內(nèi)固定資產(chǎn)投資的增速也會(huì)比GDP增速低?？偟膩碚f，未來我國的GDP增速緩慢、投資率也會(huì)逐漸降低，同時(shí)房地產(chǎn)業(yè)投資趨勢性也會(huì)隨之降低，這僅以假設(shè)定論來分析。

5 地方城市的更新制度探索

5.1 地方城市更新制度的“基層創(chuàng)建”

各地涌現(xiàn)出的基層規(guī)劃師制度，開始發(fā)展成為聯(lián)結(jié)政府與社會(huì)的重要紐帶，在推動(dòng)公眾參與、協(xié)調(diào)多方訴求、優(yōu)化利益分配等方面發(fā)揮著橋梁作用，表征了我國規(guī)劃師從“技術(shù)精英”向“中間者/協(xié)調(diào)者”轉(zhuǎn)型的新趨勢。上海和廣州推行的社區(qū)規(guī)劃師制度、北京推行的責(zé)任規(guī)劃師制度等，為自下而上地探索更加靈活多元的城市更新實(shí)施路徑創(chuàng)造了有力的機(jī)制保障。不同城市競相摸索的公共空間微更新、老舊小區(qū)改造、參與式設(shè)計(jì)、社區(qū)花園等百花齊放的試點(diǎn)項(xiàng)目，也成為城市更新制度建設(shè)中“摸著石頭過河”的重要?jiǎng)?chuàng)新。

5.2 地方城市更新制度的“頂層設(shè)計(jì)”

廣州、深圳、上海等城市近10年來持續(xù)推進(jìn)城市更新政策與體制的改革創(chuàng)新，涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金來源、法規(guī)建設(shè)、規(guī)劃編制、審批流程等多方面。這些城市基本都專設(shè)了城市更新管理機(jī)構(gòu)（通常由住建或規(guī)自部門主管，聯(lián)合其他部門協(xié)同工作），出臺(tái)了城市更新管理辦法（或條例）和一系列配套政策法規(guī)。2020年底，深圳在原《深圳城市更新辦法》基礎(chǔ)上發(fā)布了具備更高法律地位的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》，創(chuàng)造了我國城市更新制度建設(shè)的新里程碑；2021年，廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局就《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》征求意見；2021年，上海市十五屆人大常委會(huì)第三十四次會(huì)議表決通過《上海市城市更新條例》。無論強(qiáng)調(diào)市場導(dǎo)向還是政府導(dǎo)向，這些城市基本都明確了城市更新從規(guī)劃編制到實(shí)施落地的具體流程和要求，通過多主體申報(bào)（政府、業(yè)主、開發(fā)商等）等程序來確定更新項(xiàng)目，并先后分“舊城—舊廠—舊村”“全面改造—微改造—混合改造”或“拆除重建—綜合整治”等類別，差異化引導(dǎo)推進(jìn)實(shí)踐項(xiàng)目的審批管理和實(shí)施建設(shè)。其間，標(biāo)圖建庫、圈層引導(dǎo)、容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移、公益用地上交、保障性住房和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用房提供等單項(xiàng)創(chuàng)新舉措也不斷出臺(tái)。

6 案例分析

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，近年來城鄉(xiāng)規(guī)劃呈現(xiàn)出由增量發(fā)展轉(zhuǎn)向存量更新的發(fā)展趨勢作為城市的核心區(qū)域，城市中心區(qū)的更新發(fā)展一直以來都是世界上各大城市難以回避的重要課題。

此次案例選擇以A省F市人民廣場城幣中心城市設(shè)計(jì)為例從歷史文化和區(qū)域格局的視角切入。以城市核心地段舊城更新為契機(jī)，采用系統(tǒng)化的分析方式針對片區(qū)在總體定位、街區(qū)風(fēng)貌、高度控制、共享空間、歷史建筑、新建建筑、細(xì)節(jié)控制、地下空間、交通和市政等萬面出現(xiàn)的問題提出人民廣場及周邊地區(qū)的更新改造策略從而探索城幣中心區(qū)更新發(fā)展思路。

通過分析統(tǒng)計(jì)當(dāng)前城市更新問題為：

①定位不明，中心“不中心”?！爸袊伯a(chǎn)黨F市市第十三次代表大會(huì)”提出了建設(shè)東北亞區(qū)域性中心城市的戰(zhàn)略構(gòu)想，同時(shí)上位規(guī)劃提出要打造“中心城城市中心”（人民廣場城市中心區(qū)域）（圖1），并建設(shè)重慶路中央商務(wù)區(qū)，除此之外并未有更詳細(xì)的論述。從發(fā)展現(xiàn)狀看，這一區(qū)域存在大量歷史建筑和近20年來建設(shè)的大型商場及辦公建筑，風(fēng)貌不佳、交通擁堵等問題日漸突出，無法與“中心城城市中心”這一定位相匹配。

圖1 項(xiàng)目區(qū)位及設(shè)計(jì)范圍

②街區(qū)風(fēng)貌較雜亂，缺乏特色。街區(qū)風(fēng)貌是城市記憶中的重要組成部分，給人們最為直觀的印象。但目前片區(qū)整體建筑質(zhì)量一般，街區(qū)風(fēng)貌雜亂，缺乏特色；片區(qū)中的商業(yè)街（重慶路）沒有足夠的停留休息場所，街道家具缺乏，廣告牌安放缺乏規(guī)范性；商業(yè)建筑呈單一線性，沒有形成良好的商業(yè)氛圍。

③建筑高度缺乏整體控制，天際線不明確。高低有序、起伏錯(cuò)落的城市天際線往往能成為城市中一道靚麗的風(fēng)景線，但是建筑高度整體控制失衡就會(huì)造成城市風(fēng)貌的混亂。人民廣場北部，特別是重慶路片區(qū)的現(xiàn)狀建筑高度就存在這樣的問題——整體高度缺乏控制，原有歷史建筑與后建的商業(yè)、辦公建筑之間缺乏協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致片區(qū)天際線單一混亂。

④共享空間缺乏，且活力不足。人們對于城市共享空間的需求越來越強(qiáng)烈。但區(qū)域內(nèi)現(xiàn)狀共享空間缺乏，且分布零散，容納人群的數(shù)量也有所不足，同時(shí)還缺乏與人的互動(dòng)性。

從全生命周期視角制定更新整改措施；

①在項(xiàng)目中，對片區(qū)進(jìn)行重新定位。一是宏觀層面：人民廣場城市中心應(yīng)成為F市實(shí)現(xiàn)東北亞區(qū)域性中心城市偉大戰(zhàn)略構(gòu)想的一面旗幟，成為F市老城活力再生的戰(zhàn)略引擎，體現(xiàn)F市城市性格之“燙金名片”；二是中觀層面：這里應(yīng)成為具有故事性和獨(dú)特文化特征的“F市第一街區(qū)”，成為連接人民大街、新民大街、大馬路三大歷史街區(qū)的文化紐帶，體現(xiàn)F市豐富的文化底蘊(yùn)和城市新文化、新生活。

②分區(qū)提升風(fēng)貌。城市中心應(yīng)具有完整、獨(dú)特的城市風(fēng)貌。在項(xiàng)目中，我們將風(fēng)貌整體特征定義為“包容得體、大氣精致”，并輔以整體和分區(qū)管控相結(jié)合的方式，通過設(shè)計(jì)體現(xiàn)出街區(qū)格局的舒朗大氣、建筑品質(zhì)的細(xì)節(jié)精致、新老建筑的協(xié)調(diào)包容、功能屬性的合理適用，展現(xiàn)地域獨(dú)有的格局和面貌。

③精細(xì)化高度控制在研究了國內(nèi)外眾多城市中心區(qū)天際線的基礎(chǔ)上，我們總結(jié)出四條結(jié)論：

1）有識(shí)別性的城市中心天際線大多數(shù)有制高點(diǎn)；

2）城市天際線應(yīng)有較好的連續(xù)性與可讀性；

3）城市中心天際線必然以建筑群形象出現(xiàn)。

④重塑共享空間。將共享空間作為重要觸媒來定義，通過增加綠化面積、增設(shè)立體過街設(shè)施等一系列方法進(jìn)一步將公共空間服務(wù)水平提升到一個(gè)新的高度。重點(diǎn)設(shè)計(jì)了F城廣場（歷史文化核心）、重慶廣場（城市活力廣場）、本愿廣場（靜心休閑廣場）、叢林廣場（市民休閑廣場）等主要節(jié)點(diǎn)。在面臨城市更新的當(dāng)下，應(yīng)結(jié)合口袋公園、綠化廊道等環(huán)境的營造，切實(shí)改善百姓生活，提升城市面貌。

7 政策建議

城市更新領(lǐng)域當(dāng)中，處于“十四五”及未來發(fā)展階段，政府要加強(qiáng)于市場之間的溝通合作，并有效的將自身的優(yōu)勢特征發(fā)揮出來，并結(jié)合多數(shù)更新項(xiàng)目所凸顯的經(jīng)濟(jì)來回報(bào)中長期的收益特性，同時(shí)也需要對投融資模式上進(jìn)行優(yōu)化改進(jìn)，預(yù)估未來的發(fā)展建設(shè)中，重點(diǎn)將市場作為主導(dǎo)，而政府則需要對金融投資方面進(jìn)行融合分析，確保城市更新活動(dòng)順利開展。而主要完善的兩點(diǎn)內(nèi)容主要包含兩種。首先是完善和革新思想理念，將傳統(tǒng)拆除重建的金融方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘懈峦度谀Ｊ降姆较蛏限D(zhuǎn)變。相比較地產(chǎn)開發(fā)銷售的投融資模式來講，城市更新項(xiàng)目需要從“投資—建設(shè)—運(yùn)營”這幾個(gè)步驟中獲得各類型的金融支持。以建設(shè)項(xiàng)目的高低運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)來有序進(jìn)行，主要包含有股權(quán)、債權(quán)、證券化等，以此來達(dá)到融資的要求，并為全生命周期項(xiàng)目的有效運(yùn)行奠定一定的基礎(chǔ)條件。其次，完善和優(yōu)化不同類型的金融支持方式，并積極做好社會(huì)資本投入的融合。在當(dāng)前的金融支持中，完善好中央預(yù)算內(nèi)投資、各級(jí)財(cái)政資金、地方政府專項(xiàng)債；相關(guān)部門也要積極鼓勵(lì)各商業(yè)銀行的服務(wù)工作及產(chǎn)品的規(guī)劃，并為相應(yīng)企業(yè)提供相應(yīng)的信貸支持；提高金融債券的專項(xiàng)使用，確保城市更新項(xiàng)目建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

8 城市更新與展望

城市更新具有強(qiáng)烈的時(shí)代性，其目標(biāo)隨時(shí)代背景和需求而變化，當(dāng)今世界對城市更新研究重點(diǎn)提出了新要求。在全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)層面，對標(biāo)《聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程》的要求，以可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)“建設(shè)包容、安全、有抵御災(zāi)害能力和可持續(xù)的城市和人類住區(qū)”為核心，立足多學(xué)科交叉特征，構(gòu)建面向多目標(biāo)的城市更新理論框架和多要素的耦合提升模型，全面支撐區(qū)域人地系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展和全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在國內(nèi)高質(zhì)量發(fā)展層面，將宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市作為可持續(xù)城市更新的發(fā)展目標(biāo)，凝練可持續(xù)城市更新的宏觀格局和微觀模式，綜合評估城市更新在完善城市空間結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、塑造城市風(fēng)貌、優(yōu)化居住環(huán)境、增強(qiáng)城市韌性等重點(diǎn)任務(wù)中的實(shí)施績效，為城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境系統(tǒng)的綜合優(yōu)化和高質(zhì)量發(fā)展提供科學(xué)支撐。

可持續(xù)城市更新理論研究與實(shí)踐需求存在緊密互促關(guān)系，在城市和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展需求驅(qū)動(dòng)下，應(yīng)建立一套集技術(shù)方法和政策制度于一體的，多要素、多尺度、多過程的綜合管控系統(tǒng)。在方法層面，需要建立定量與定性結(jié)合、傳統(tǒng)方法與新方法結(jié)合、多元數(shù)據(jù)融合的城市更新管控方法庫，構(gòu)建一體化的城市更新觀測、解釋、預(yù)測的綜合管控系統(tǒng)，為可持續(xù)城市更新的有力決策提供科學(xué)支撐。在政策層面，通過建立城市更新政策創(chuàng)新試點(diǎn)區(qū)，探索適用于不同地區(qū)、面向不同可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的政策路徑，全面構(gòu)建科學(xué)性和實(shí)踐性兼具的城市更新管控政策集和實(shí)施案例庫，提升城市更新政策的效率和精準(zhǔn)性。進(jìn)一步加強(qiáng)人類活動(dòng)與物質(zhì)空間多要素，從區(qū)域到項(xiàng)目多尺度，從決策到實(shí)施多過程的綜合管控體系構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)方法庫與政策集的雙向集成，從而為城市和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提供重要的方法路徑支撐。