論非訴行政執(zhí)行的期限變更及其正當(dāng)理由*

周維棟

［中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政治和法律教研部，北京 100091］

一、問(wèn)題的提出

非訴行政執(zhí)行期限，是指沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行生效的基礎(chǔ)性行政行為的時(shí)間要求。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)是否在法定期限內(nèi)提出強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，是法院對(duì)非訴行政執(zhí)行案件審查的重要內(nèi)容。生效的基礎(chǔ)性行政行為能否得到及時(shí)執(zhí)行，不僅關(guān)系到行政目的的實(shí)現(xiàn)和公共利益的維護(hù)，而且影響到行政相對(duì)人權(quán)利的保障和法律秩序的安定，因此行政行為的執(zhí)行應(yīng)該受到時(shí)效性的約束。我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第53條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”該條文確立了非訴行政執(zhí)行的期限為三個(gè)月，但并未明確該期限是否可變更，屬于立法者的疏漏，為行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)執(zhí)行權(quán)力留下了裁量空間。2018年2月8日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱：《2018年解釋》）第156條規(guī)定：“沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)提出。逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理?！薄?〕在該司法解釋之前，還有兩個(gè)司法解釋，現(xiàn)已廢止。1991年最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見（試行）》第88條規(guī)定：“對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為的，由執(zhí)行庭負(fù)責(zé)審查和執(zhí)行。申請(qǐng)執(zhí)行的期限是自起訴期限屆滿之日起三個(gè)月。逾期申請(qǐng)的，人民法院不予受理?！?000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱：《2000年解釋》）第88條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理?！痹摋l細(xì)化了非訴行政執(zhí)行期限的規(guī)則，增加了基于正當(dāng)理由變更期限的內(nèi)容，這就突破了《行政強(qiáng)制法》中非訴行政執(zhí)行期限的規(guī)范構(gòu)造，引發(fā)了規(guī)范之間的沖突與間隙。

非訴行政執(zhí)行期限能否變更以及如何界定非訴行政執(zhí)行期限的屬性，是公法上的重要理論課題。學(xué)界并未對(duì)該期限的性質(zhì)達(dá)成共識(shí)，有觀點(diǎn)認(rèn)為非訴行政執(zhí)行期限在性質(zhì)上既不同于訴訟時(shí)效，也不同于除斥期間，因?yàn)樵撈谙迣脻M的法律后果是行政機(jī)關(guān)喪失申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的程序權(quán)利?！?〕參見王玎：《論非訴行政執(zhí)行期限性質(zhì)與逾期責(zé)任》，載《寧夏社會(huì)科學(xué)》2022年第1期。也有學(xué)者認(rèn)為該期限的性質(zhì)屬于除斥期間，因?yàn)樵谝粋€(gè)穩(wěn)定不變的期限內(nèi)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，有利于提高行政管理效率?！?〕參見江必新主編：《〈中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2011年版，第273頁(yè)。但是，后者也明確質(zhì)疑三個(gè)月的不變期限設(shè)置是否符合當(dāng)前行政管理的國(guó)情，提出法院在執(zhí)行過(guò)程中是否需要考慮因不可抗力或者其他正當(dāng)理由而給予延期，尚有待于實(shí)踐去回答。〔4〕參見江必新主編：《〈中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2011年版，第274頁(yè)。在非訴行政執(zhí)行的司法實(shí)踐中，法院對(duì)三個(gè)月的期限規(guī)定是否可以變更，也產(chǎn)生了明顯的分歧。有裁判認(rèn)為三個(gè)月的申請(qǐng)期限可以變更，因?yàn)榇嬖谶_(dá)成執(zhí)行和解協(xié)議和被執(zhí)行人申請(qǐng)緩繳等正當(dāng)理由?！?〕參見“莊河市自然資源局非訴執(zhí)行案”（以下簡(jiǎn)稱：“莊河非訴執(zhí)行案”），遼寧省高級(jí)人民法院（2019）遼行審復(fù)47號(hào)行政裁定書。也有裁判認(rèn)為三個(gè)月的申請(qǐng)期限不得變更，因?yàn)椤霸诜蓪?duì)于暫緩和分期繳納的期限未作出明確規(guī)定的情形下，行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)延期或者分期繳納罰款的期限，不應(yīng)超出其向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的期限，否則可能拖延行政執(zhí)法的效率”?！?〕參見江蘇省南通市通州區(qū)人民法院（2019）蘇0612行審206號(hào)行政裁定書。更有裁判提出了混合性觀點(diǎn)，即非訴行政執(zhí)行是出于公共利益，故應(yīng)在一個(gè)不變的期間內(nèi)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，但是又支持行政機(jī)關(guān)基于正當(dāng)理由可逾期提交強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)?！?〕參見江蘇省南通市中級(jí)人民法院（2019）蘇06行審復(fù)1號(hào)行政裁定書。

以法律的形式對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行施以時(shí)效性約束，不僅是法治政府建設(shè)的當(dāng)然內(nèi)容，也是平衡公共利益與個(gè)人權(quán)益的必然要求。在行政強(qiáng)制執(zhí)行目的導(dǎo)控下，非訴行政執(zhí)行期限是否可變更呢？如果承認(rèn)該期限的可變更性，逸脫法定期限的正當(dāng)理由該如何設(shè)置？本文擬運(yùn)用法釋義學(xué)的原理和技術(shù)，圍繞《行政強(qiáng)制法》第53條的規(guī)范形態(tài)和實(shí)踐面向進(jìn)行分析，提出非訴行政執(zhí)行期限的法定相對(duì)不變期間之定位，并明確變更該期限的正當(dāng)理由和限制規(guī)則。

二、非訴行政執(zhí)行期限的立法漏洞及其司法填補(bǔ)

行政法律規(guī)定的時(shí)間規(guī)則是為了形成法律的明確性、法律的安定性、信賴保護(hù)和法律和諧?！?〕參見［德］ 漢斯?J.沃爾夫、奧托?巴霍夫、羅爾夫?施托貝爾：《行政法》（第一卷），高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第451-452頁(yè)。行政強(qiáng)制執(zhí)行對(duì)時(shí)間規(guī)則的要求尤為明顯，非訴行政執(zhí)行期限的性質(zhì)定位及其時(shí)間長(zhǎng)短，影響到行政效率和公民自由權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。非訴行政執(zhí)行期限究竟是一種除斥期間還是消滅時(shí)效，抑或是法定不變期間或可變期間？《行政強(qiáng)制法》第53條對(duì)此沒(méi)有明確的規(guī)定。有參與立法的同志認(rèn)為：“本條規(guī)定的三個(gè)月的期間為除斥期間。理由是行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行其行政決定，是出于公共利益，與民事案件當(dāng)事人申請(qǐng)法院執(zhí)行是處分自己的私權(quán)利不同。”〔9〕全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室編：《〈中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法〉釋義與案例》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第287頁(yè)。但也有立法親歷者認(rèn)為《2000年解釋》的規(guī)定很不明確，似為訴訟時(shí)效的性質(zhì)，因?yàn)橛姓?dāng)理由的，可以延長(zhǎng)申請(qǐng)的期間。如此，法律規(guī)定和司法解釋之間對(duì)該期限性質(zhì)的認(rèn)定可能存在沖突。筆者在下文中將通過(guò)分析非訴行政執(zhí)行期限在立法上的漏洞，考察法院對(duì)該漏洞的填補(bǔ)方式，并就法院認(rèn)定的非訴行政執(zhí)行期限的性質(zhì)進(jìn)行批判與反思。

（一）非訴行政執(zhí)行期限屬于初始的有意識(shí)的法律漏洞

期限，通常被理解為一定的事實(shí)狀態(tài)，繼續(xù)達(dá)一定的期間，便發(fā)生一定法律效果的制度?！?0〕參見鄭玉波：《民法總則》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第488頁(yè)。也就是說(shuō)，期限的規(guī)范構(gòu)成要素包括事實(shí)狀態(tài)、持續(xù)期間與法律后果。在非訴行政執(zhí)行期限規(guī)則的設(shè)計(jì)上，《行政強(qiáng)制法》第53條對(duì)期限的要求是，行政機(jī)關(guān)“可以”自期限屆滿之日起“三個(gè)月內(nèi)”申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，說(shuō)明“三個(gè)月內(nèi)”并不是強(qiáng)制性的期限義務(wù)而是選擇性的規(guī)范授權(quán)?！翱梢浴弊鳛橐环N選擇性行為模式，賦予了行政機(jī)關(guān)充分的裁量權(quán)，其裁量空間可能導(dǎo)致三個(gè)月的時(shí)間規(guī)則陷入不確定性的變動(dòng)中，影響持續(xù)期間的范圍認(rèn)定。并且，該條并未規(guī)定逾期申請(qǐng)時(shí)行政機(jī)關(guān)需要承擔(dān)的法律責(zé)任，亦即缺乏后果要件，不能有效約束行政機(jī)關(guān)的恣意裁量。所以，非訴行政執(zhí)行期限的規(guī)范構(gòu)造是不完整的。而且“所有的自由裁量權(quán)都有可能被濫用”，〔11〕［英］威廉?韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國(guó)大百科全書出版社1997年版，第70頁(yè)。該法第53條在規(guī)范上的缺陷，易誘發(fā)行政機(jī)關(guān)在非訴行政執(zhí)行過(guò)程中濫用裁量權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致侵害公民權(quán)利與損害公共利益，不符合該條確立的非訴行政執(zhí)行制度之目的。非訴行政執(zhí)行制度作為行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行制度的補(bǔ)充，其目的是減少錯(cuò)誤的行政決定的執(zhí)行，防止行政權(quán)力濫用，保護(hù)公民權(quán)利?！?2〕參見全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室編：《〈中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法〉釋義與案例》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第40頁(yè)以下。然而，《行政強(qiáng)制法》第53條的規(guī)定不利于上述立法目的的實(shí)現(xiàn)?！耙?guī)范漏洞是法律規(guī)整脈絡(luò)范圍內(nèi)的漏洞，欲判斷是否確有此類漏洞的存在，須以法律本身的觀點(diǎn)、法律的根本規(guī)整意向、借此追求的目的以及立法者的‘計(jì)劃’為準(zhǔn)?！薄?3〕［德］卡爾?拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書館2003年版，第251頁(yè)?！缎姓?qiáng)制法》第53條顯然違背了非訴行政執(zhí)行期限設(shè)計(jì)的初衷與立法目的的完整性，存在法律漏洞。

法律漏洞可以分為初始的漏洞與嗣后的漏洞、有意識(shí)的漏洞與無(wú)意識(shí)的漏洞。初始的漏洞從法律規(guī)定頒布時(shí)就已經(jīng)存在；嗣后的漏洞是指應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸{(diào)整的事實(shí)情況發(fā)生了改變，導(dǎo)致新的事實(shí)和行為沒(méi)有法律規(guī)定加以調(diào)整，或者是立法的價(jià)值觀通過(guò)其它領(lǐng)域的新法律規(guī)定而生效，但它卻與現(xiàn)行法律規(guī)定之間有著緊張的關(guān)系?！?4〕參見［德］魏德士：《法理學(xué)》，丁小春、吳越譯，法律出版社2005年版，第360-361頁(yè)。“假使立法者開放某問(wèn)題不為規(guī)整，將之讓由司法裁判及法學(xué)來(lái)決定，于此即有立法者意識(shí)到的漏洞存在”；“當(dāng)立法者忽略了——依其根本的規(guī)整意向——應(yīng)予規(guī)整的問(wèn)題，或誤以為就此已為規(guī)整時(shí)，即屬立法者并未意識(shí)到的漏洞”?！?5〕［德］卡爾?拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書館2003年版，第255-256頁(yè)。2011年制定《行政強(qiáng)制法》之前，我國(guó)的行政執(zhí)行體制已按照《行政訴訟法》的規(guī)定運(yùn)行多年，并且《2000年解釋》規(guī)定“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理”。該法第53條將上述期限縮減為三個(gè)月，但沒(méi)有吸收“考慮正當(dāng)理由”的規(guī)定，而是將強(qiáng)制性規(guī)范“應(yīng)當(dāng)”改為裁量性規(guī)范“可以”，并且對(duì)“逾期申請(qǐng)的，不予受理”故意不為規(guī)制。這說(shuō)明立法者在制定《行政強(qiáng)制法》時(shí)，已認(rèn)知到非訴行政執(zhí)行期限的法律規(guī)制現(xiàn)狀與司法實(shí)踐，而有意不重新作出規(guī)定，容許法官在實(shí)踐中進(jìn)行漏洞填補(bǔ)，屬于初始的有意識(shí)的法律漏洞。

（二）法院對(duì)非訴行政執(zhí)行期限漏洞的填補(bǔ)

在司法實(shí)踐中，針對(duì)非訴行政執(zhí)行期限的漏洞，法官并非機(jī)械地依據(jù)三個(gè)月的法定期限來(lái)認(rèn)定非訴行政執(zhí)行期限問(wèn)題，而是通過(guò)各種釋法技術(shù)進(jìn)行漏洞填補(bǔ)，充分發(fā)揮法官造法的能動(dòng)性。然而，在寬泛的裁量權(quán)限下，法官對(duì)漏洞的填補(bǔ)缺乏實(shí)證法邊界的約束，導(dǎo)致在不同的案件中，法官可能傾向于不同的法律解釋路徑。法院在處理非訴行政執(zhí)行期限爭(zhēng)議的案件中，有的通過(guò)目的性限縮適用為期三個(gè)月的法定不變期限，有的依據(jù)司法解釋進(jìn)行填補(bǔ)，有的直接類推適用《民事訴訟法》的執(zhí)行時(shí)效規(guī)定。

1.除斥期間說(shuō)

法院在解決非訴行政執(zhí)行期限糾紛的案例中，不管是適用目的性限縮解釋方法，還是依據(jù)司法解釋來(lái)填補(bǔ)《行政強(qiáng)制法》第53條的漏洞，均認(rèn)為非訴行政執(zhí)行期限屬于除斥期間。但是，這兩種填補(bǔ)方案之間存在緊張關(guān)系，前者主張單一的“除斥期間說(shuō)”，后者強(qiáng)調(diào)復(fù)合的“除斥期間+正當(dāng)理由”說(shuō)，而“除斥期間為不變期間，不得因任何事由而延長(zhǎng)”。〔16〕史尚寬：《民法總論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第625頁(yè)?！罢?dāng)理由”的存在導(dǎo)致非訴行政執(zhí)行期限在“變”與“不變”中搖擺不定。

單一的“除斥期間”說(shuō)，堅(jiān)守《行政強(qiáng)制法》第53條在文義范圍內(nèi)確立的三個(gè)月的底線標(biāo)準(zhǔn)，主張?jiān)撈谙薏豢勺兏?，不因任何事由中止、中斷或者延長(zhǎng)。實(shí)踐中，法院往往通過(guò)目的性限縮解釋，將“行政機(jī)關(guān)‘可以’自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行”解釋為“行政機(jī)關(guān)‘應(yīng)當(dāng)’自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行”，理由為非訴行政執(zhí)行的目的是維護(hù)公共利益和提高行政效率，應(yīng)當(dāng)盡快執(zhí)行。如在“南京市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)與南京凱盛建設(shè)集團(tuán)有限公司非訴執(zhí)行案”中，法院認(rèn)為：“《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的期限為行政決定生效之日起的三個(gè)月內(nèi)，而該期限屬于除斥期間，不因任何事由中止、中斷或者延長(zhǎng)?！薄?7〕參見江蘇省南京市鼓樓區(qū)人民法院（2016）蘇0106行審7號(hào)行政裁定書。在“長(zhǎng)春市規(guī)劃局與長(zhǎng)春市禾和休閑農(nóng)業(yè)有限公司行政處罰案”中，〔18〕參見吉林省長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院（2018）吉01行審復(fù)2號(hào)行政裁定書。法院認(rèn)為三個(gè)月期限性質(zhì)屬于除斥期間，行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)相對(duì)人延期或分期繳納罰款的履行期限也不得超過(guò)該期限的范圍。在“隆堯縣城市管理綜合執(zhí)法局與隆堯韻舟房地產(chǎn)開發(fā)有限公司非訴執(zhí)行案”中，法院認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行其行政決定，是出于公共利益，為了提高行政效率，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在一個(gè)不變的期間內(nèi)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，因此本條規(guī)定的三個(gè)月為除斥期間?！薄?9〕參見河北省邢臺(tái)市隆堯縣人民法院（2019）冀0525行審23號(hào)行政裁定書?？傮w而言，上述案例中法院的觀點(diǎn)傾向于承認(rèn)非訴行政執(zhí)行期限的漏洞，并通過(guò)嚴(yán)格的目的限縮方式對(duì)該漏洞進(jìn)行填補(bǔ)。

復(fù)合的“除斥期間+正當(dāng)理由”說(shuō)，主要是通過(guò)司法解釋中的“正當(dāng)理由”條款對(duì)非訴行政執(zhí)行期限的漏洞進(jìn)行填補(bǔ)。如在“徐州市泉山區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局與莊華行政處罰案”中，〔20〕參見江蘇省徐州市中級(jí)人民法院（2019）蘇03行審復(fù)10號(hào)行政裁定書。法院認(rèn)為該期間為除斥期間，逾期申請(qǐng)的“正當(dāng)理由”是指遭遇不可抗力、涉及國(guó)家秘密等不宜公開事項(xiàng)、需履行進(jìn)一步調(diào)查程序等情形，但因申請(qǐng)延期履行導(dǎo)致的逾期不屬于法定正當(dāng)理由，不產(chǎn)生中止、中斷的法律效果。在“日照市市場(chǎng)監(jiān)督管理局與東港生彬牙科診所非訴執(zhí)行案”中，〔21〕參見山東省日照市東港區(qū)人民法院（2019）魯1102行審10號(hào)行政裁定書。法院認(rèn)為申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的期限是除斥期間，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在一個(gè)不變的期間內(nèi)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。因此，申請(qǐng)人未能提供作出分期付款決定的證據(jù)，導(dǎo)致無(wú)正當(dāng)理由逾期申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，不符合受理?xiàng)l件。在這兩個(gè)案件中，法院一方面肯定了除斥期間之不可變更的性質(zhì)，另一方面又承認(rèn)了由于不可抗力、申請(qǐng)延（分）期繳納罰款等正當(dāng)理由變更申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行期限的正當(dāng)性，從而導(dǎo)致自相矛盾的結(jié)論。其實(shí)法院在選擇以司法解釋中“正當(dāng)理由”條款來(lái)補(bǔ)充第53條的缺漏過(guò)程中，實(shí)質(zhì)上就承認(rèn)了非訴行政執(zhí)行期限具有裁量空間，那么非訴行政執(zhí)行期限屬于除斥期間的性質(zhì)定位就無(wú)法成立。

2.類推適用民事執(zhí)行時(shí)效說(shuō)

司法實(shí)踐中有些案例類推適用《民事訴訟法》關(guān)于執(zhí)行時(shí)效的規(guī)定，來(lái)填補(bǔ)非訴行政執(zhí)行期限。在“鹽山縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局與馬智學(xué)非訴執(zhí)行案”中，〔22〕參見河北省滄州市中級(jí)人民法院（2019）冀09行審復(fù)1號(hào)行政決定書。法院認(rèn)為行政法律規(guī)范未就分期履行行政決定的非訴行政執(zhí)行期限作出規(guī)定，遂依據(jù)《行政訴訟法》第101條的規(guī)定，同時(shí)參照2017年《民事訴訟法》第239條（2021年修正后變更為第246條）的規(guī)定，〔23〕《行政訴訟法》第101條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，關(guān)于期間……執(zhí)行等，本法沒(méi)有規(guī)定的，適用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。”2017年《民事訴訟法》第239條規(guī)定：“申請(qǐng)執(zhí)行的期間為二年。申請(qǐng)執(zhí)行時(shí)效的中止、中斷，適用法律有關(guān)訴訟時(shí)效中止、中斷的規(guī)定。前款規(guī)定的期間，從法律文書規(guī)定履行期間的最后一日起計(jì)算；法律文書規(guī)定分期履行的，從規(guī)定的每次履行期間的最后一日起計(jì)算；法律文書未規(guī)定履行期間的，從法律文書生效之日起計(jì)算。”主張分期繳納罰款的決定可以變更非訴行政執(zhí)行期限，即行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行的期限，應(yīng)從被執(zhí)行人第一次不能履行義務(wù)開始計(jì)算。法院的上述觀點(diǎn)首先認(rèn)可了非訴行政執(zhí)行期限的規(guī)定存在法律漏洞，并按照“類推適用”的填補(bǔ)方式，參照《民事訴訟法》的規(guī)定加以解決。在“池州市應(yīng)急管理局與振華建筑安裝工程有限公司行政處罰案”中，〔24〕參見安徽省池州市貴池區(qū)人民法院（2020）皖1702行審39號(hào)行政裁定書。法院也是類推適用《民事訴訟法》的規(guī)定，來(lái)填補(bǔ)非訴行政執(zhí)行的期限設(shè)定漏洞。在“河北易縣人民防空辦公室與華宇房地產(chǎn)開發(fā)有限公司執(zhí)行案”中，法院認(rèn)為：“申請(qǐng)執(zhí)行人沒(méi)有合理中止、中斷執(zhí)行時(shí)效理由，應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案執(zhí)行?，F(xiàn)申請(qǐng)執(zhí)行人立案執(zhí)行，超出民事訴訟法規(guī)定二年的申請(qǐng)期間，被執(zhí)行人提出時(shí)效異議符合法律規(guī)定?！薄?5〕參見河北省保定市易縣人民法院（2018）冀0633執(zhí)異26號(hào)執(zhí)行裁定書。該案中，法院實(shí)際上支持非訴行政執(zhí)行可以適用《民事訴訟法》中的時(shí)效中止、中斷規(guī)定，只是由于沒(méi)有合理理由，故認(rèn)為申請(qǐng)執(zhí)行時(shí)效未中止或中斷。

3.“法定相對(duì)不變期間”的折衷方案

上述兩種截然相反的填補(bǔ)路徑，并未能占據(jù)司法實(shí)踐的主流地位，法院在大量案例中提供了第三種選擇，即支持非訴行政執(zhí)行期限為“法定相對(duì)不變期間”的折衷方案。也就是說(shuō)，既承認(rèn)該期限為法定期間，又支持該期間基于特定事由可以變更。在上文提到的“莊河非訴執(zhí)行案”中，〔26〕參見遼寧省高級(jí)人民法院（2019）遼行審復(fù)48號(hào)行政裁定書。法院依據(jù)《2018年解釋》中的正當(dāng)理由，認(rèn)定該案存在達(dá)成執(zhí)行和解協(xié)議和被執(zhí)行人申請(qǐng)緩繳等原因，可以變更三個(gè)月的法定申請(qǐng)期限。在“成都市雙流區(qū)市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局與周建非訴執(zhí)行案”中，〔27〕參見四川省成都市中級(jí)人民法院（2019）川01行審復(fù)1號(hào)行政裁定書。二審法院在肯定了該期限為法定期間的基礎(chǔ)上，認(rèn)為原審判決未考慮存在1996年《行政處罰法》第52條（2021年修訂后變更為第66條）規(guī)定的延期或者分期繳納罰款的事實(shí)情況而認(rèn)定逾期欠妥，也就是承認(rèn)該期限基于特殊情況可以變更。在“淮濱縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局、淮濱縣三杰商貿(mào)有限責(zé)任公司非訴執(zhí)行”案中，〔28〕參見河南省淮濱縣人民法院行政裁定書（2020）豫1527行審16號(hào)行政裁定書。法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)在法定期限內(nèi)提出執(zhí)行申請(qǐng)，但在行政機(jī)關(guān)遭遇不可抗力、涉及國(guó)家秘密等不宜公開事項(xiàng)、需履行進(jìn)一步調(diào)查程序等情況時(shí)，法院可綜合考量各種因素后給予立案處理，避免簡(jiǎn)單地以超期為由將行政非訴申請(qǐng)拒之門外。

（三）非訴行政執(zhí)行期限的司法適用批判

司法實(shí)踐對(duì)非訴行政執(zhí)行期限性質(zhì)的認(rèn)定，并未能形成統(tǒng)一的裁判標(biāo)準(zhǔn)，而是采取分散型的釋法路徑，導(dǎo)致司法裁量中的同案不同判問(wèn)題，不利于統(tǒng)一法律適用。嚴(yán)格的“除斥期間說(shuō)”和“類推適用民事執(zhí)行時(shí)效說(shuō)”都是不合理的，“法定相對(duì)不變期間”的折衷方案也存在疏漏。

1.除斥期間說(shuō)之批判

單一的“除斥期間”說(shuō)和復(fù)合的“除斥期間+正當(dāng)理由”說(shuō)，在非訴行政執(zhí)行期限的認(rèn)定中都是站不住腳的。除斥期間是權(quán)利人向義務(wù)人行使權(quán)利的存在期間，又稱為“預(yù)定期間”，亦即權(quán)利人須在一定期間內(nèi)以一定方式向義務(wù)人行使其權(quán)利，否則期間經(jīng)過(guò)后該權(quán)利即告消滅。〔29〕參見耿林：《論除斥期間》，載《中外法學(xué)》2016年第3期。從立法目的上看，除斥期間的存在是為了早日確定法律關(guān)系，維持原社會(huì)秩序。所謂“維持之社會(huì)秩序，為繼續(xù)存在之原秩序，蓋因除斥期間經(jīng)過(guò)而消滅之權(quán)利，以其行使為原秩序之變更，以其不行使為原秩序之維持”。〔30〕鄭玉波：《民法總則》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第494頁(yè)。非訴行政執(zhí)行期限設(shè)置的主要目的是為了實(shí)現(xiàn)行政決定、維護(hù)公共利益與保護(hù)公民權(quán)利，次要目的才是維護(hù)社會(huì)秩序，并且是為了維護(hù)新的社會(huì)秩序，防止相對(duì)人的生活長(zhǎng)期處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。

從適用對(duì)象上看，除斥期間消滅的權(quán)利內(nèi)容為實(shí)體性的形成權(quán)。除斥期間是撤銷權(quán)、解除權(quán)、終止權(quán)等形成權(quán)的存續(xù)期間，在除斥期間內(nèi)行使形成權(quán)，可單方變更原法律關(guān)系。行政機(jī)關(guān)提起的非訴行政執(zhí)行，實(shí)質(zhì)上是一種程序性的請(qǐng)求權(quán)，并且是向司法機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。該請(qǐng)求權(quán)是否可以實(shí)現(xiàn)，取決于司法機(jī)關(guān)的審查，所以行政主體并不能單方面地確定原行政決定獲得執(zhí)行。

從法律關(guān)系上看，除斥期間約束的是民事平等主體之間的法律關(guān)系，非訴行政執(zhí)行期限調(diào)整的是司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約法律關(guān)系。法院對(duì)非訴行政執(zhí)行的審查，有利于強(qiáng)化法院對(duì)于行政權(quán)的監(jiān)督力度，防止行政機(jī)關(guān)濫用行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，促進(jìn)其依法行政?！?1〕參見袁宏曙：《我國(guó)〈行政強(qiáng)制法〉的法律地位、價(jià)值取向和制度邏輯》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第4期。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限是建立在司法監(jiān)督法律關(guān)系基礎(chǔ)上，不宜適用民事實(shí)體法中關(guān)于除斥期間的規(guī)則。

2.類推適用民事執(zhí)行時(shí)效之否定

確立民事時(shí)效制度的基本理念在于，法律不保護(hù)躺在權(quán)利上的睡眠者，避免訴訟舉證困難與尊重客觀現(xiàn)存秩序。民事執(zhí)行期限是指案件當(dāng)事人申請(qǐng)法院執(zhí)行生效民事判決的期限，如果申請(qǐng)執(zhí)行人未在法定期限內(nèi)申請(qǐng)執(zhí)行，法院便認(rèn)定其喪失申請(qǐng)執(zhí)行的權(quán)利?！?2〕參見柴發(fā)邦：《民事訴訟法教程》，法律出版社1983年版，第390頁(yè)。2021年《民事訴訟法》第246條規(guī)定：“申請(qǐng)執(zhí)行的期間為二年。申請(qǐng)執(zhí)行時(shí)效的中止、中斷，適用法律有關(guān)訴訟時(shí)效中止、中斷的規(guī)定?！庇袑W(xué)者將該執(zhí)行時(shí)效的性質(zhì)理解為強(qiáng)制執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)的存續(xù)期限，認(rèn)為一旦超過(guò)該期限，執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)即歸于消滅，不能向法院申請(qǐng)執(zhí)行?！?3〕參見劉學(xué)在：《論執(zhí)行時(shí)效制度之理解誤區(qū)及其矯正》，載《北方法學(xué)》2014年第4期。但是強(qiáng)制執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)是因執(zhí)行根據(jù)之成立而發(fā)生，并附從于執(zhí)行根據(jù)而存在，其性質(zhì)為執(zhí)行債權(quán)人對(duì)法院之公法上的請(qǐng)求權(quán)，〔34〕參見楊與齡：《強(qiáng)制執(zhí)行法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社 2002年版，第5頁(yè)。而非對(duì)執(zhí)行債務(wù)人之私法上的請(qǐng)求權(quán)，不受申請(qǐng)期限的限制。這一性質(zhì)定位與2021年修正的《民事訴訟法》第246條關(guān)于執(zhí)行時(shí)效的中止、中斷之規(guī)定顯然是矛盾的?！睹袷略V訟法》規(guī)定的申請(qǐng)執(zhí)行期間，是為了促使權(quán)利人盡快主張權(quán)利，盡早穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)關(guān)系，避免時(shí)過(guò)境遷，難以執(zhí)行?！?5〕參見江必新：《新民事訴訟法理解適用與實(shí)務(wù)指南》，法律出版社2015年版，第961頁(yè)。申請(qǐng)執(zhí)行期間為執(zhí)行名義所確定的私法上給付請(qǐng)求權(quán)的消滅時(shí)效期間，而不是對(duì)當(dāng)事人基于執(zhí)行名義產(chǎn)生的公法上請(qǐng)求法院強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)設(shè)定的期限限制。〔36〕參見霍海紅：《執(zhí)行時(shí)效性質(zhì)的過(guò)去、現(xiàn)在與未來(lái)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第2期?？傊V訟時(shí)效期間乃私法上之權(quán)利的強(qiáng)制保護(hù)期間，對(duì)于《民事訴訟法》規(guī)定的申請(qǐng)執(zhí)行期間，只有解釋為執(zhí)行依據(jù)所載之請(qǐng)求權(quán)的強(qiáng)制保護(hù)的期間，才是合理的。因此，民事執(zhí)行時(shí)效的性質(zhì)是消滅時(shí)效。

私法上的給付請(qǐng)求權(quán)，是在私人自治理念基礎(chǔ)上形成的對(duì)公民權(quán)利的保障，這與行政機(jī)關(guān)基于維護(hù)公共利益的立場(chǎng)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，在價(jià)值取向上沒(méi)有可比性。時(shí)效制度的功能考量更多的是對(duì)當(dāng)事人（尤其是債務(wù)人）利益的保護(hù)，兼顧社會(huì)秩序的穩(wěn)定功能?！?7〕參見耿林：《論除斥期間》，載《中外法學(xué)》2016年第3期。非訴行政執(zhí)行時(shí)效約束的是行政機(jī)關(guān)的行政行為，申請(qǐng)非訴行政執(zhí)行既是其法定權(quán)力，同時(shí)也是其法定義務(wù)。行政機(jī)關(guān)只有在一定期限內(nèi)行使該項(xiàng)權(quán)力、履行該項(xiàng)義務(wù)，才能發(fā)揮行政管理的應(yīng)有效能，實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的目的。類推是法律適用或法律發(fā)展過(guò)程中，依其本質(zhì)而非形式的邏輯推論，亦非單純的涵攝?！?8〕參見［德］考夫曼：《類推與“事物本質(zhì)”——兼論類型理論》，吳從周譯，學(xué)林文化事業(yè)有限公司1999年版，第7頁(yè)。也就是說(shuō)，只有同一價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的事物之間，才可類推適用。因此，非訴行政執(zhí)行期限可類推適用民事執(zhí)行時(shí)效的觀點(diǎn)不可取。并且，非訴行政執(zhí)行期限已至，基礎(chǔ)性行政行為的執(zhí)行力并未消滅，消滅的僅是行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)的程序性訴求，非訴行政執(zhí)行形成之前的基礎(chǔ)性行政行為，仍可基于當(dāng)事人的主動(dòng)履行、檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督和公益訴訟得到實(shí)現(xiàn)。

3.“法定相對(duì)不變期間”的折衷方案之疏漏

法院提出的“法定相對(duì)不變期間”的折衷方案，雖然符合立法本身為釋法者留下的裁量空間，有利于保證非訴行政執(zhí)行期限變更規(guī)則的開放性，但是法院的釋法技術(shù)存在合法性難題。上文列舉的案例反映出，法院往往是依據(jù)《行政處罰法》或有關(guān)司法解釋的規(guī)定，來(lái)填補(bǔ)非訴行政執(zhí)行期限的漏洞。法院實(shí)際上是依據(jù)這些規(guī)定，修改了《行政強(qiáng)制法》的內(nèi)容，其做法本身存在有效性和合法性危機(jī)。

一方面，根據(jù)2021年修訂的《行政處罰法》第72條第2款的規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)延期、分期繳納罰款的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限，自暫緩或者分期繳納罰款期限結(jié)束之日起計(jì)算”。該條在1996年《行政處罰法》第52條（修訂后為第66條）的基礎(chǔ)上，對(duì)延期、分期繳納罰款的非訴執(zhí)行期限的起算點(diǎn)作出特別規(guī)定，在一定程度上填補(bǔ)了《行政強(qiáng)制法》第53條中罰款類行政決定非訴執(zhí)行期限的漏洞。但是這種填補(bǔ)方式有其局限性，即它只能適用于罰款這類行政處罰的非訴執(zhí)行，不能適用于其他行政處罰種類和其他行政行為的非訴執(zhí)行，后者情況在立法上還是有漏洞的。也就是說(shuō)，《行政強(qiáng)制法》第53條的漏洞并未能通過(guò)修訂后的《行政處罰法》第72條第2款獲得完全填補(bǔ)。

另一方面，司法解釋并未進(jìn)入我國(guó)《立法法》確立的法律規(guī)范體系框架內(nèi)，其效力未獲得法律的承認(rèn)。即使有觀點(diǎn)認(rèn)為“司法解釋同被解釋的具體法律條文不沖突，就同被解釋的具體法律條文具有同樣的效力”，〔39〕王成：《最高法院司法解釋效力研究》，載《中外法學(xué)》2016年第1期。關(guān)于《行政訴訟法》的司法解釋的效力也無(wú)法超過(guò)《行政強(qiáng)制法》的法律位階。并且，針對(duì)具體法律條文的司法解釋，必須符合立法目的、原則和原意。然而，上文填補(bǔ)《行政強(qiáng)制法》漏洞的司法解釋，是否符合立法目的還有待考量。另外，涉及征收財(cái)產(chǎn)的行政強(qiáng)制執(zhí)行，受到嚴(yán)格的法律保留原則約束，若法官經(jīng)由其他規(guī)范恣意更改行政強(qiáng)制執(zhí)行事由，則不利于公民基本權(quán)利的保障。

三、非訴行政執(zhí)行期限的定位：法定相對(duì)不變期間之提倡

法定相對(duì)不變期間，是指該期間經(jīng)法律確定后，在通常情況下不可改變，但有正當(dāng)理由的，可對(duì)其依法予以變更。法定相對(duì)不變期間之提出，將非訴行政執(zhí)行安置在規(guī)范拘束與能動(dòng)裁量之間，既有利于保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，又能夠維護(hù)個(gè)案正義。將非訴行政執(zhí)行期限定位為法定相對(duì)不變期間，不僅可以填補(bǔ)《行政強(qiáng)制法》第53條的規(guī)范漏洞，而且能夠協(xié)調(diào)該條與其它規(guī)范之間的沖突。從該條的文義出發(fā)，并未能提供明確的解釋結(jié)論。文義通常是模糊的，可能包含多種意思。該條規(guī)定的“可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)”中的“可以”這個(gè)模態(tài)詞具有多義性，既表示“可以”也表示“可以不”，給行政機(jī)關(guān)留下了不確定性裁量空間?！皟H僅是文義也不能說(shuō)明某個(gè)規(guī)范應(yīng)當(dāng)進(jìn)行廣義解釋還是狹義解釋，這個(gè)問(wèn)題由立法的調(diào)整意圖來(lái)決定，因此，必須用其他解釋方法來(lái)檢驗(yàn)文義解釋?！薄?0〕［德］魏德士：《法理學(xué)》，丁小春、吳越譯，法律出版社2005年版，第319頁(yè)。對(duì)于《行政強(qiáng)制法》第53條的原初的有意的規(guī)范漏洞，通過(guò)運(yùn)用體系解釋與目的解釋方法，可以獲得明晰的釋法方案。

（一）行政法制體系協(xié)調(diào)下的法定相對(duì)不變期間

體系解釋是以法律條文在法律體系上之地位，即依其編章節(jié)條項(xiàng)款之前后關(guān)聯(lián)位置，或相關(guān)法條之法意，闡明規(guī)范意旨之解釋方法?！?1〕參見楊仁壽：《法學(xué)方法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第140頁(yè)。當(dāng)對(duì)《行政強(qiáng)制法》第53條規(guī)定的非訴行政執(zhí)行期限的屬性認(rèn)定存在疑問(wèn)時(shí)，自然可以聯(lián)系上下文的內(nèi)容，探尋事理上的相關(guān)性。

與非訴行政執(zhí)行體制相對(duì)應(yīng)的，是具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行。《行政強(qiáng)制法》第四章詳細(xì)規(guī)定了具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行程序。該法第37條第1款規(guī)定：“經(jīng)催告，當(dāng)事人逾期仍不履行行政決定，且無(wú)正當(dāng)理由的，行政機(jī)關(guān)可以作出強(qiáng)制執(zhí)行決定?！痹摋l的意旨在于當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，只有在沒(méi)有出現(xiàn)特殊情況時(shí)，行政機(jī)關(guān)才可以啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序，如果有正當(dāng)理由存在，行政機(jī)關(guān)暫時(shí)就不能作出強(qiáng)制執(zhí)行決定。于是，“正當(dāng)理由”就為行政機(jī)關(guān)延期啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序留下了裁量空間。該法第39條、第40條、第42條分別規(guī)定了中止執(zhí)行、終結(jié)執(zhí)行與協(xié)議執(zhí)行，這三種執(zhí)行方式都是出現(xiàn)特定事由導(dǎo)致的執(zhí)行期限延長(zhǎng)。其中，中止執(zhí)行事項(xiàng)包括當(dāng)事人履行行政決定確有困難或者暫無(wú)履行能力的情形，終結(jié)執(zhí)行主要針對(duì)當(dāng)事人無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的情況，協(xié)議執(zhí)行可以約定分階段履行，這充分揭示了行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行期限的選擇上可以發(fā)揮主觀能動(dòng)性。綜上所述，行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行的期限并非一成不變，而是可以縮短或延長(zhǎng)。相比而言，非訴行政執(zhí)行與行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行只是執(zhí)行體制上的差異而已，當(dāng)對(duì)非訴行政執(zhí)行期限的變更性存在疑義時(shí)，就應(yīng)該選擇能夠維持與行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行期限一致性的解釋方案，保證行政強(qiáng)制執(zhí)行體系的協(xié)調(diào)和融洽。所以非訴行政執(zhí)行期限在特定情況下，應(yīng)該承認(rèn)其可變更性。

體系解釋不僅要結(jié)合法律中的其他法條，而且要考慮法律秩序中的其他法律，形成一個(gè)價(jià)值判斷有序統(tǒng)一的體系?！皢蝹€(gè)規(guī)定在整個(gè)法律、法律部門，甚至整個(gè)法秩序中的體系位置，對(duì)確定規(guī)范意旨至關(guān)重要?！薄?2〕［奧］恩斯特?A.克萊默：《法律方法論》，周萬(wàn)里譯，法律出版社2019年版，第58頁(yè)。我國(guó)并沒(méi)有統(tǒng)一的《行政程序法》，行政法律制度是由不同時(shí)期制定的分散性的具體行為規(guī)范構(gòu)成，不可避免地會(huì)出現(xiàn)內(nèi)部矛盾。前文提到的《行政訴訟法》第97條關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定比較原則，《2018年解釋》對(duì)此的細(xì)化規(guī)定卻與《行政強(qiáng)制法》第53條的規(guī)定存在沖突；修訂后的《行政處罰法》第72條第2款規(guī)定的暫緩或者分期繳納罰款期限可能導(dǎo)致超過(guò)三個(gè)月的非訴行政執(zhí)行期限，從而與《行政強(qiáng)制法》第53條的內(nèi)容不協(xié)調(diào)。如果完全依據(jù)《行政處罰法》第72條第2款的規(guī)定來(lái)認(rèn)定非訴行政執(zhí)行期限的變更事由，那么法定非訴行政執(zhí)行期限將會(huì)被人為架空而形同虛設(shè)。由于行政法是一個(gè)法律規(guī)范系統(tǒng)，《行政強(qiáng)制法》只是嵌入該系統(tǒng)中的一個(gè)基本組成部分，如果忽略行政法的體系性而單獨(dú)進(jìn)行解釋，就會(huì)與法制統(tǒng)一的要求不符?！?3〕參見李云霖：《非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行司法審查研究》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2013年第5期。為了解決現(xiàn)行行政法律體系內(nèi)部非訴行政執(zhí)行期限制度不融洽的問(wèn)題，宜將《行政強(qiáng)制法》第53條規(guī)定的非訴行政執(zhí)行期限解釋為可變期限。如此方能排除《行政強(qiáng)制法》與《行政處罰法》《2018年解釋》的矛盾，達(dá)致體系的一致性。

（二）權(quán)利保護(hù)目的導(dǎo)控下的法定相對(duì)不變期間

在立法目的上，《行政強(qiáng)制法》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，……”也就是說(shuō)，在規(guī)范、保障和監(jiān)督行政權(quán)的基礎(chǔ)上，維護(hù)公共利益和保護(hù)公民權(quán)利是行政強(qiáng)制制度的根本目的。然而，多元價(jià)值之間是彼此沖突、相互抵牾的，維護(hù)公共利益需要追求效率，保護(hù)公民權(quán)利需要留下足夠時(shí)間供行政相對(duì)人自覺(jué)履行義務(wù)，由此會(huì)導(dǎo)致效率與公正之間的沖突。政府的權(quán)威不能以武力或武力的威嚇作為基礎(chǔ)，它依賴于政府執(zhí)法中所體現(xiàn)的正義、公平?！?4〕［英］約瑟夫?拉茲：《法律的權(quán)威：法律與道德論文集》，朱峰譯，法律出版社2005年版，第29頁(yè)。行政強(qiáng)制立法的價(jià)值基礎(chǔ)是平衡公共權(quán)力和公民權(quán)利，但其邏輯起點(diǎn)仍在于保護(hù)公民權(quán)利。我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的雙軌制運(yùn)行模式，即行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行和申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行協(xié)同并行，就是有效協(xié)調(diào)維護(hù)公共利益與保護(hù)個(gè)人權(quán)利兩種目的的平衡手段。雙軌制的選擇基準(zhǔn)是：當(dāng)基礎(chǔ)性行政行為維護(hù)公益之必要性較強(qiáng)時(shí)，為了提升執(zhí)行效率，得由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行；當(dāng)基礎(chǔ)性行政行為對(duì)被執(zhí)行人權(quán)益影響程度較大時(shí)，為了防止行政機(jī)關(guān)濫用執(zhí)行權(quán)侵害公民權(quán)利，得申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行?！?5〕參見周佑勇：《行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)》，載《中南民族學(xué)院學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2002年第4期。所以，非訴行政執(zhí)行應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)優(yōu)先保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的價(jià)值取向，而且須發(fā)揮監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的功能?！缎姓?qiáng)制法》第53條的目的就是為了防止行政機(jī)關(guān)違法執(zhí)行侵害公民的合法權(quán)益，通過(guò)司法審查來(lái)規(guī)范和約束行政執(zhí)行權(quán)力。

那么，該如何解釋第53條的內(nèi)涵，才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)先保護(hù)公民權(quán)利的價(jià)值訴求呢？將“可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)”解釋為“既可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，也可以自期限屆滿之日起三個(gè)月外”，也就是承認(rèn)三個(gè)月期限基于正當(dāng)理由可以延長(zhǎng)，較為符合立法目的。因?yàn)楫?dāng)被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)和人身狀況不足以履行執(zhí)行標(biāo)的時(shí)，預(yù)留適當(dāng)?shù)臅r(shí)間供被執(zhí)行人為履行執(zhí)行義務(wù)做準(zhǔn)備，體現(xiàn)了對(duì)公民權(quán)利的尊重和行政權(quán)力的克制。而且在為被執(zhí)行人留下緩沖余地之時(shí)，更有利于保證公共利益的充分實(shí)現(xiàn)，避免出現(xiàn)無(wú)可供執(zhí)行標(biāo)的或執(zhí)行標(biāo)的不完整，導(dǎo)致執(zhí)行目的落空。該解釋方案在我國(guó)非訴行政執(zhí)行的具體法治實(shí)踐中得到印證，如針對(duì)房屋的強(qiáng)制執(zhí)行制度中，《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第2條第3款規(guī)定：“強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)提出；逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理?！痹摋l就揭示了非訴行政執(zhí)行公民房屋時(shí)，基于正當(dāng)理由不受三個(gè)月的期限約束。該規(guī)定第6條進(jìn)一步規(guī)定，征收補(bǔ)償決定存在“明顯不符合公平補(bǔ)償原則，嚴(yán)重?fù)p害被執(zhí)行人合法權(quán)益，或者使被執(zhí)行人基本生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件沒(méi)有保障”情形時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行。也就是說(shuō)，如果強(qiáng)制執(zhí)行公民的房屋，導(dǎo)致公民沒(méi)有居留之所，嚴(yán)重危及公民的生存權(quán)益時(shí)，該房屋不得被執(zhí)行，此即為可延期申請(qǐng)執(zhí)行的正當(dāng)理由。

《德國(guó)違反秩序法》第34條規(guī)定了對(duì)罰款適用行政執(zhí)行時(shí)效中止的三種情形，即依照法律不能開始或繼續(xù)執(zhí)行、暫緩執(zhí)行者、批準(zhǔn)減輕繳付措施?！?6〕參見張正釗、韓大元：《比較行政法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1998年，第483頁(yè)。之所以規(guī)定時(shí)效中止的原因在于維護(hù)行政相對(duì)人的利益，當(dāng)然也是為了更好地實(shí)現(xiàn)公共利益。德國(guó)的行政執(zhí)行制度原則上是行政主導(dǎo)模式，但是當(dāng)出現(xiàn)執(zhí)行標(biāo)的為不動(dòng)產(chǎn)的公法上金錢給付義務(wù)和行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施行政處罰等情形，需申請(qǐng)法院執(zhí)行，〔47〕參見向忠誠(chéng)、鄧輝輝：《非訴行政執(zhí)行制度》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第42頁(yè)。這種體制就與我國(guó)的非訴行政執(zhí)行相似，也有借鑒的可能性。所以基于目的正當(dāng)性的考量，域外行政強(qiáng)制執(zhí)行期限的可變更性對(duì)《行政強(qiáng)制性》第53條的解釋存在參照空間。

當(dāng)然，該解釋方案也要考慮是否違反“法無(wú)授權(quán)即禁止”的憲法原則。該條授權(quán)行政機(jī)關(guān)可以在三個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，若擴(kuò)張公權(quán)力行使的期限，是否違反有限政府理念，導(dǎo)致行政權(quán)力不受限制呢？盡管從形式上看，延長(zhǎng)該期限擴(kuò)張了行政權(quán)力維護(hù)公共利益的廣度，但并沒(méi)有擴(kuò)展行政權(quán)力侵蝕公民權(quán)利的深度，反而提高了對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的強(qiáng)度。施密特?阿斯曼主張發(fā)揮基本權(quán)利對(duì)公法權(quán)利的漏洞填補(bǔ)作用，在行政法規(guī)范未就是否賦予某項(xiàng)公法權(quán)利作出明確規(guī)定時(shí)，可引入基本權(quán)利來(lái)判斷某項(xiàng)權(quán)利是否存在。〔48〕參見［德］施密特?阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第76頁(yè)。那么，站在保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的視角下，賦予行政機(jī)關(guān)在正當(dāng)理由的基礎(chǔ)上變更非訴行政執(zhí)行期限，并不違反立法授權(quán)目的，而且符合“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法精神。

四、非訴行政執(zhí)行期限變更的正當(dāng)理由及其限制規(guī)則

非訴行政執(zhí)行期限作為一種法定相對(duì)不變期間，只有基于法定可變事由才可以變更該期限，這種事由稱為正當(dāng)理由。正當(dāng)理由是平衡公共利益與個(gè)人利益的調(diào)節(jié)樞紐。當(dāng)出現(xiàn)公民權(quán)利需要特別保護(hù)的客觀事由時(shí)，利益的天平向個(gè)人利益傾斜，此時(shí)可以延長(zhǎng)非訴行政執(zhí)行期限。筆者在下文中將主要圍繞延長(zhǎng)非訴行政執(zhí)行期限的正當(dāng)理由展開證成。

（一）正當(dāng)理由的功能主義解釋立場(chǎng)

功能主義之所以可以為正當(dāng)理由提供辯護(hù)，是因?yàn)檎?dāng)理由作為非訴行政執(zhí)行中各種利益溝通的橋梁，通過(guò)利益之間的權(quán)衡，為非訴行政執(zhí)行期限的變更提供正當(dāng)性依據(jù)，符合功能傾向的原則之治?！肮δ苤髁x風(fēng)格傾向于體現(xiàn)一種經(jīng)驗(yàn)主義的而不是形而上學(xué)的法律觀，它更關(guān)心法律做什么而不是法律是什么。”〔51〕［英］馬丁?洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2002年版，第189頁(yè)。在功能主義視野下，法律不再是脫離實(shí)踐的法條主義，而是基于實(shí)踐中的利益溝通產(chǎn)生的制度。在非訴行政執(zhí)行過(guò)程中，既要實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的，維護(hù)公共利益，又要保護(hù)公民的個(gè)人權(quán)利，“正當(dāng)理由”就是回應(yīng)這兩種訴求的媒介?！耙?guī)則決定的行為不僅僅取決于孤立的規(guī)則本身，而且還取決于社會(huì)情境及其與其他行動(dòng)者的互動(dòng)。”〔52〕［比］馬克?范?胡克：《法律的溝通之維》，孫國(guó)東譯，法律出版社2008年版，第89頁(yè)。于是，基于利益的溝通之維，正當(dāng)理由具有存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

此外，在國(guó)家權(quán)力的配置中，功能主義理論強(qiáng)調(diào)在保障個(gè)人自由的同時(shí)，也要重視國(guó)家權(quán)力行使的“正確性”?！?3〕參見張翔：《國(guó)家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則——以德國(guó)法為中心》，載《比較法研究》2018年第3期。行政機(jī)關(guān)在“正當(dāng)理由”的范圍內(nèi)對(duì)非訴行政執(zhí)行期限進(jìn)行能動(dòng)裁量，有利于作出正確的非訴行政執(zhí)行決定，防止因執(zhí)行標(biāo)的錯(cuò)誤或執(zhí)行不能而損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在判斷正當(dāng)理由的過(guò)程中，需要對(duì)各種利益進(jìn)行充分的權(quán)衡，以至于形成確定的、可操作的且具有說(shuō)服力的價(jià)值共識(shí)性判斷?！耙浴f(shuō)服力’與‘說(shuō)服’的能力的形式而被證明是正當(dāng)?shù)?，是政府行為正?dāng)性與合法性的重要組成部分，也就是以理性與合理性的形式?！薄?4〕［以］摩西?科恩-埃利亞、易多波?拉特：《比例原則與正當(dāng)理由文化》，劉權(quán)譯，載《南京大學(xué)法律評(píng)論》2012年秋季卷。在正當(dāng)理由的指引下，行政機(jī)關(guān)基于特定個(gè)案事實(shí)，對(duì)非訴行政執(zhí)行期限變化過(guò)程中涉及的各種利益進(jìn)行原則性權(quán)衡，可以有效保障公民權(quán)利，更有利于保證非訴行政執(zhí)行的實(shí)質(zhì)理性和公正。

（二）正當(dāng)理由的判斷標(biāo)準(zhǔn)

由于立法者對(duì)未來(lái)事實(shí)的相對(duì)無(wú)知和對(duì)目標(biāo)的相對(duì)不確定性，加上自然語(yǔ)言的局限，造成了法律的開放性結(jié)構(gòu)?！?5〕參見［英］哈特：《法律的概念》（第三版），許家馨、李冠宜譯，法律出版社2018年版，第192頁(yè)?！罢?dāng)理由”就是蘊(yùn)含這種開放結(jié)構(gòu)的不確定法律概念，需要結(jié)合客觀事實(shí)與法律文本進(jìn)行解釋與填補(bǔ)。不確定法律概念是指法律條文中，常使用一些概念不明確的用語(yǔ)，讓法律適用者可以斟酌實(shí)際情況來(lái)決定或解釋其內(nèi)容?！?6〕參見陳新民：《中國(guó)行政法學(xué)原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第148頁(yè)。按照主流觀點(diǎn)，不確定法律概念的類型可分為經(jīng)驗(yàn)性不確定法律概念與價(jià)值性不確定法律概念。前者通過(guò)經(jīng)驗(yàn)法則即可確定，后者依靠填補(bǔ)者的價(jià)值評(píng)價(jià)，但是二者并非決然分立。因?yàn)椤皩⑹聦?shí)涵攝于使用不確定法律概念之法律要件，其判斷可能一面須依客觀經(jīng)驗(yàn)法則，同時(shí)另一面須依價(jià)值之觀念而定”?！?7〕翁岳生：《論“不確定法律概念”與行政裁量之關(guān)系》，載翁岳生編著：《行政法與現(xiàn)代法治國(guó)家》，祥新印刷有限公司1989年版，第70頁(yè)?！罢?dāng)理由”作為變更非訴行政執(zhí)行期限的功能主義媒介，在判斷過(guò)程中涉及各種利益的價(jià)值權(quán)衡，是一種價(jià)值性不確定法律概念。那么，該如何將具有明顯價(jià)值傾向的“正當(dāng)理由”具體化，從而獲得確定性的適用標(biāo)準(zhǔn)呢？

1.個(gè)案判斷標(biāo)準(zhǔn)

“正當(dāng)理由”作為一個(gè)不確定法律概念，其內(nèi)容必須在個(gè)案中才能得到具體化，從而保證個(gè)案正義。成文法的局限性在所難免，不僅可能由于文本的有限性無(wú)法容納“正當(dāng)理由”的事項(xiàng)范圍，而且可能因?yàn)橐?guī)則的僵硬性無(wú)法回應(yīng)新型社會(huì)現(xiàn)實(shí)的訴求。為了滿足個(gè)案正義的要求，立法者往往授權(quán)行政機(jī)關(guān)在個(gè)案中根據(jù)具體情況作出獨(dú)立的判斷?！缎姓?qiáng)制法》并沒(méi)有為行政機(jī)關(guān)變更非訴行政執(zhí)行期限的“正當(dāng)理由”提供一個(gè)統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，而是為行政機(jī)關(guān)設(shè)定了一個(gè)基于個(gè)案特定事實(shí)進(jìn)行利益衡量的空間，即個(gè)案判斷標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)通過(guò)考量非訴行政執(zhí)行過(guò)程中是否存在當(dāng)事人權(quán)利保護(hù)的必要性，來(lái)決定是否變更期限，實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。

普遍規(guī)范的有效性并不能保證單個(gè)案例的正義，只有規(guī)范得到公平的運(yùn)用，才導(dǎo)致一個(gè)案件的有效裁決?！?8〕參見［德］哈馬貝斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間 關(guān)于法律和民主法治國(guó)的商談理論》，童世駿譯，生活?讀書?新知三聯(lián)書店2003年版，第267頁(yè)。個(gè)案正義的使命要求行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定“正當(dāng)理由”時(shí)，靈活地發(fā)揮能動(dòng)裁量權(quán)限，充分考量個(gè)案的所有具體情形來(lái)作出合理判斷。“正當(dāng)理由”的審查標(biāo)準(zhǔn)必須以具體案件的事實(shí)情節(jié)作為基礎(chǔ)，全面考量具體個(gè)案中可能影響審查結(jié)論的各種法定事實(shí)情節(jié)和酌定事實(shí)情節(jié)，而不能脫離具體的客觀因素去抽象地界定正當(dāng)理由的范圍和邊界。換言之，“正當(dāng)理由”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)案的、具體的、動(dòng)態(tài)的，而不是普遍的、抽象的、不變的。非訴行政執(zhí)行實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)為此提供了充分的佐證，如在“內(nèi)蒙古自治區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局與內(nèi)蒙古眾志商貿(mào)有限責(zé)任公司其他非訴執(zhí)行案”（以下簡(jiǎn)稱：“內(nèi)蒙非訴執(zhí)行案”）中，〔59〕參見內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市中級(jí)人民法院（2017）內(nèi)01行審復(fù)1號(hào)行政裁定書。行政機(jī)關(guān)就認(rèn)為基于當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)困難作出的延期繳款決定，是超過(guò)三個(gè)月非訴行政執(zhí)行期限的正當(dāng)理由。在“衛(wèi)輝市公安局交通警察大隊(duì)與許海非訴執(zhí)行案”中，〔60〕參見河南省衛(wèi)輝市人民法院（2020）豫0781行審64號(hào)行政裁定書。由于受到新冠疫情的影響，被執(zhí)行人許海所在的衛(wèi)輝市實(shí)行封閉式管理，導(dǎo)致執(zhí)行催告書無(wú)法向其及時(shí)送達(dá)而延誤申請(qǐng)期限，法院認(rèn)定該特殊情形屬于不可抗力，系變更非訴執(zhí)行期限的正當(dāng)理由。再如在“海寧市國(guó)土資源局與海寧陽(yáng)光襪業(yè)有限公司非訴執(zhí)行案”（以下簡(jiǎn)稱：“海寧非訴執(zhí)行案”）中，〔61〕參見浙江省海寧市人民法院（2017）浙0481行審143號(hào)行政裁定書。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為根據(jù)上級(jí)部門的規(guī)定，對(duì)歷史積案申請(qǐng)執(zhí)行，屬于逾期申請(qǐng)的“正當(dāng)理由”。所以在不同的個(gè)案中，“正當(dāng)理由”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是多樣的，體現(xiàn)了行政自主判斷的創(chuàng)造性功能。

達(dá)爾文：樂(lè)觀是希望的明燈，它指引著你從危險(xiǎn)峽谷中步向坦途，使你得到新的生命新的希望，支持著你的理想永不泯滅。

2.客觀性標(biāo)準(zhǔn)

“正當(dāng)理由”作為一種價(jià)值性不確定法律概念，行政機(jī)關(guān)享有充分的判斷余地，為了防止行政權(quán)陷入過(guò)度主觀判斷而損害公民權(quán)利，在個(gè)案判斷標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)為其設(shè)定客觀明確的標(biāo)準(zhǔn)。價(jià)值性不確定法律概念的具體化，需轉(zhuǎn)化為經(jīng)驗(yàn)性內(nèi)容，才可避免價(jià)值補(bǔ)充的隨意性?！?2〕參見王貴松：《行政法上不確定法律概念的具體化》，載《政治與法律》2016年第1期。簡(jiǎn)言之，它就是主觀判斷客觀化，即在價(jià)值的指導(dǎo)下，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)法則等客觀性的判斷基準(zhǔn)，來(lái)確定“正當(dāng)理由”的范圍。“道義責(zé)任論偏于個(gè)人主義，存在主觀歸責(zé)的不確定性，也無(wú)法在主觀之外提供客觀化標(biāo)準(zhǔn)”，〔63〕熊樟林：《行政處罰責(zé)任主義立場(chǎng)證立》，載《比較法研究》2020年第3期。因而在對(duì)主觀過(guò)錯(cuò)的判斷上，容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用正當(dāng)理由判斷權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，需要被客觀化。社會(huì)責(zé)任論提倡客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)因果關(guān)系受到行為當(dāng)時(shí)的社會(huì)和環(huán)境因素等經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的影響，有助于正當(dāng)理由的客觀正確判斷。正當(dāng)理由的客觀性的判斷基準(zhǔn)，是建立在行政相對(duì)人權(quán)利保護(hù)理念的基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)延期申請(qǐng)非訴執(zhí)行的原因只能歸咎于行政相對(duì)人的客觀事由，稱為客觀性標(biāo)準(zhǔn)。

在司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)基于個(gè)案認(rèn)定變更期限的正當(dāng)理由并非都能得到法院的認(rèn)可，真正能夠成為正當(dāng)理由的實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)的，往往是基于行政相對(duì)人權(quán)利保護(hù)必要性的客觀事由。這些客觀事由的范圍包括行政相對(duì)人經(jīng)濟(jì)困難、執(zhí)行標(biāo)的涉及被執(zhí)行人基本生活或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件、遭遇不可抗力等情形，這些事由導(dǎo)致行政相對(duì)人在客觀上不具有履行的期待可能性。如上文論述個(gè)案性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)提及的“內(nèi)蒙非訴執(zhí)行案”，〔64〕參見內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市中級(jí)人民法院（2017）內(nèi)01行審復(fù)1號(hào)行政裁定書。法院肯定了行政機(jī)關(guān)基于當(dāng)事人經(jīng)營(yíng)困難延期申請(qǐng)執(zhí)行的正當(dāng)理由，因?yàn)槿绻谌齻€(gè)月內(nèi)對(duì)該公司強(qiáng)制執(zhí)行302164元的罰沒(méi)款，可能導(dǎo)致企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件得不到保障，危及企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，符合相對(duì)人立場(chǎng)下的客觀事由。但是“海寧非訴執(zhí)行案”是由于行政機(jī)關(guān)的原因?qū)е卵悠?，就?yīng)該排除在“正當(dāng)理由”的范圍之外。再如“阿勒泰地區(qū)道路運(yùn)輸管理局與苗詩(shī)疆非訴執(zhí)行案”中，〔65〕參見新疆維吾爾自治區(qū)阿勒泰地區(qū)阿勒泰市人民法院（2019）新4301行審1號(hào)行政裁定書。無(wú)固定職業(yè)的苗詩(shī)疆因非法從事道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)被處罰款3萬(wàn)元，行政機(jī)關(guān)同意當(dāng)事人以經(jīng)濟(jì)困難為由申請(qǐng)分期繳納罰款，導(dǎo)致非訴執(zhí)行申請(qǐng)逾期，法院支持了行政機(jī)關(guān)逾期申請(qǐng)的正當(dāng)理由，因?yàn)閺?qiáng)制執(zhí)行沒(méi)有穩(wěn)定收入的公民的財(cái)產(chǎn)，可能導(dǎo)致公民的基本生活得不到保障，影響公民的生存權(quán)。在“慶元縣國(guó)土資源局與鮑主榮非訴執(zhí)行案”中，〔66〕參見浙江省麗水市慶元縣人民法院（2018）浙1126行審8號(hào)行政裁定書。法院認(rèn)為被執(zhí)行人的違法建筑系其唯一住房，在未獲保障或者未落實(shí)過(guò)渡措施前，對(duì)其違法建筑暫緩拆除，由此導(dǎo)致逾期申請(qǐng)的，構(gòu)成變更期限的正當(dāng)理由。在公民權(quán)利保護(hù)的價(jià)值導(dǎo)控下，通過(guò)對(duì)公共利益與私人權(quán)利的充分衡量，為了保障公民的基本生活資料，延期執(zhí)行作為行政相對(duì)人唯一住房的違法建筑，體現(xiàn)了對(duì)公民生存權(quán)的尊重和保障。在“武漢市自然資源和規(guī)劃局、喻承穩(wěn)非訴執(zhí)行案”中，〔67〕參見湖北省武漢市青山區(qū)人民法院（2020）鄂0107行審23號(hào)裁定書。由于受到新冠疫情的影響，當(dāng)事人無(wú)法正常參加訴訟活動(dòng)，導(dǎo)致當(dāng)事人受到處罰決定之后的起訴期限延長(zhǎng)，進(jìn)一步影響到非訴行政執(zhí)行期限，法院認(rèn)為這屬于延期執(zhí)行的不可抗力期間。

行政機(jī)關(guān)提出作為正當(dāng)理由的客觀事由，必須承擔(dān)舉證責(zé)任，防止行政機(jī)關(guān)或當(dāng)事人虛構(gòu)事實(shí)，造成期限延誤，損害公共利益。行政機(jī)關(guān)主張變更非訴執(zhí)行期限存在正當(dāng)理由時(shí)，不僅應(yīng)該主張理由存在的客觀性，還應(yīng)該提供事實(shí)證據(jù)加以佐證。在“莆田市市場(chǎng)監(jiān)督管理局、俞柏青6001非訴執(zhí)行案”中，〔68〕參見福建省莆田市荔城區(qū)人民法院行政裁定書（2020）閩0304行審90號(hào)。村委會(huì)出具《證明》，證明因受疫情影響，俞柏青被迫下崗，無(wú)固定收入，屬于經(jīng)濟(jì)困難的情況，法院肯定了其作為行政機(jī)關(guān)逾期申請(qǐng)的正當(dāng)理由。在“隆堯縣城市管理綜合執(zhí)法局與隆堯韻舟房地產(chǎn)開發(fā)有限公司非訴執(zhí)行案”中，〔69〕參見河北省石家莊市隆堯縣人民法院（2019）冀0525行審23號(hào)行政裁定書。在并未提供該公司經(jīng)濟(jì)困難的證明材料的情況下，執(zhí)法局僅憑該公司的申請(qǐng)書，就作出同意緩繳罰款的決定并認(rèn)定為正當(dāng)理由，法院以明顯缺乏事實(shí)依據(jù)為由未能支持正當(dāng)理由的存在。在“寧德市屏南生態(tài)環(huán)境局與屏南景陽(yáng)精密鑄造有限公司、楊陳官非訴執(zhí)行案”中，〔70〕參見福建省寧德市中級(jí)人民法院（2019）閩09行審復(fù)37號(hào)行政裁定書。由于寧德市屏南生態(tài)環(huán)境局未就逾期申請(qǐng)?zhí)岢稣?dāng)理由，并提供相應(yīng)的證據(jù)予以證實(shí)，于是法院否定了申請(qǐng)?jiān)V求。

（三）正當(dāng)理由的限制規(guī)則

行政機(jī)關(guān)基于“正當(dāng)理由”變更非訴行政執(zhí)行期限，體現(xiàn)了裁量正義，有利于充分衡量公共利益與個(gè)人利益在非訴行政執(zhí)行中的權(quán)重，在一定程度上發(fā)揮著補(bǔ)充立法的作用。但是行政機(jī)關(guān)在解釋作為不確定法律概念的“正當(dāng)理由”時(shí)，容易利用法律的不確定性，滑向權(quán)力恣意的邊緣。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在適用不確定性法律概念時(shí)，往往需要在相對(duì)寬泛的法律框架中進(jìn)行一定的價(jià)值判斷。在此基礎(chǔ)上，不確定法律概念事實(shí)上始終具有行政機(jī)關(guān)酌情判斷的回旋余地。〔71〕參見［英］卡爾—埃博哈特?海因：《不確定法律概念和判斷余地—— 一個(gè)教義學(xué)問(wèn)題的法理思考》，曾韜譯，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2017年第1期。那么，行政機(jī)關(guān)在“正當(dāng)理由”的判斷空間內(nèi)，自然具有權(quán)力濫用的可能。而且在“統(tǒng)一裁量觀”視野下，行政裁量就是行政機(jī)關(guān)在對(duì)法律要件做出判斷補(bǔ)充后，對(duì)法律效果做出的適當(dāng)選擇，對(duì)不確定法律概念的解釋內(nèi)含在行政機(jī)關(guān)的裁量范疇之中?！?2〕參見周佑勇：《裁量基準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造》，載《中外法學(xué)》2014年第5期。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)對(duì)“正當(dāng)理由”的判斷，實(shí)際上是法律授予行政機(jī)關(guān)的個(gè)案裁量權(quán)。為了防止該裁量權(quán)濫用，監(jiān)督行政權(quán)力的合法運(yùn)行，行政機(jī)關(guān)對(duì)“正當(dāng)理由”的判斷需要受到明確的法律規(guī)則限制。

1.不得考慮不相關(guān)因素

行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定正當(dāng)理由的過(guò)程中，不可將歸責(zé)于自身原因的事由，認(rèn)定為變更法定期限的正當(dāng)理由，亦即與行政相對(duì)人權(quán)利保護(hù)不相關(guān)的因素不是正當(dāng)理由。一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)其不及時(shí)行使非訴執(zhí)行申請(qǐng)權(quán)負(fù)責(zé)，而不得讓行政相對(duì)人為行政機(jī)關(guān)的過(guò)錯(cuò)行為買單。因?yàn)樵谖闯霈F(xiàn)基于行政相對(duì)人的客觀事由時(shí)，行政機(jī)關(guān)逾期申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，不僅有違公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)目的，而且損害了行政相對(duì)人基于三個(gè)月法定期限產(chǎn)生的信賴?yán)妫焕诜ㄖ刃虻陌捕?。另一方面，在判斷正?dāng)理由的利益權(quán)衡過(guò)程中，當(dāng)不存在優(yōu)先保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利的必要性時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將行政效能價(jià)值放在首位，盡早申請(qǐng)非訴執(zhí)行，有效促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)司法實(shí)踐的考證，不相關(guān)因素大體包括行政機(jī)關(guān)職能變更、執(zhí)行上級(jí)部門命令、行政機(jī)關(guān)工作人員自身原因等導(dǎo)致怠于履行申請(qǐng)職責(zé)的情形。在“國(guó)家稅務(wù)總局邵陽(yáng)市稅務(wù)局與湖南榮興置業(yè)有限公司非訴執(zhí)行案”中，〔73〕參見湖南省邵陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2019）湘05行審復(fù)4號(hào)行政裁定書。行政機(jī)關(guān)以內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革延誤正常履職作為逾期申請(qǐng)的正當(dāng)理由，法院認(rèn)為稅務(wù)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)不能因內(nèi)部分工而停止履行，申請(qǐng)執(zhí)行人逾期申請(qǐng)執(zhí)行的理由不正當(dāng)。在“海寧非訴執(zhí)行案”中，〔74〕參見浙江省海寧市人民法院（2017）浙0481行審143號(hào)行政裁定書。法院否定了行政機(jī)關(guān)執(zhí)行上級(jí)部門的命令作為逾期申請(qǐng)的“正當(dāng)理由”。執(zhí)行上級(jí)部門命令顯然不能作為正當(dāng)理由，如果行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政命令隨意改變非訴執(zhí)行期限，將導(dǎo)致法定申請(qǐng)執(zhí)行期限的規(guī)定形同虛設(shè)，使得相對(duì)人的權(quán)利處于不確定狀態(tài)，不符合法治原則和人權(quán)保障的憲法精神。在“潁上縣自然資源和規(guī)劃局與潁上聚德龍金屬有限公司非訴執(zhí)行案”中，〔75〕參見安徽省阜陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2020）皖12行審復(fù)4號(hào)行政裁定書。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為疫情防控期間法院的防控措施導(dǎo)致該局工作人員多次排隊(duì)均不能進(jìn)入立案，未按法定期限申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行事出有因。法院審查認(rèn)為，即使辦公場(chǎng)所限流，任何當(dāng)事人均可通過(guò)郵寄立案、網(wǎng)上立案等方式申請(qǐng)立案，該局工作人員由于自身原因未能采取其他方式申請(qǐng)執(zhí)行，導(dǎo)致逾期的，不構(gòu)成正當(dāng)理由。

2.不得逾越正當(dāng)程序

在正當(dāng)理由的權(quán)衡下，裁量正義的實(shí)現(xiàn)，除了正義本身應(yīng)達(dá)到客觀理性的標(biāo)準(zhǔn)外，還要求正義的實(shí)現(xiàn)程序是正當(dāng)?shù)?。遵循行政行為的正?dāng)程序，可以有效發(fā)揮行政過(guò)程對(duì)裁量理由的制約。在價(jià)值層面上，行政程序不僅僅是實(shí)現(xiàn)行政實(shí)體或結(jié)果的技術(shù)性工具，它還有著獨(dú)立于實(shí)體而存在的內(nèi)在價(jià)值，也就是程序正義本身的要求?！?6〕參見周佑勇：《行政法的基本原則研究》，北京大學(xué)出版社2019年版，第213頁(yè)。行政機(jī)關(guān)按照正當(dāng)程序來(lái)認(rèn)定正當(dāng)理由，有利于規(guī)范行政權(quán)力的正當(dāng)行使，防止行政機(jī)關(guān)編造理由、侵害公共利益和個(gè)人權(quán)利。

行政機(jī)關(guān)認(rèn)定正當(dāng)理由的完整程序是：行政相對(duì)人基于客觀事由提出申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)審查申請(qǐng)材料并作出書面決定，即遵循“申請(qǐng)——審查——決定”階層式的邏輯規(guī)則進(jìn)路。如果缺少任何一個(gè)環(huán)節(jié)，即視為程序瑕疵，無(wú)法得到法院對(duì)正當(dāng)理由的認(rèn)可。如在“泰州市高港區(qū)水利局與王國(guó)祥非訴執(zhí)行案”中，〔77〕參見江蘇省泰州市醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院（2017）蘇1291行審143號(hào)行政裁定書。未經(jīng)當(dāng)事人事先申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)就作出了緩繳罰款的決定，并以此為理由申請(qǐng)延期執(zhí)行。法院認(rèn)為申請(qǐng)執(zhí)行人經(jīng)集體討論準(zhǔn)許被執(zhí)行人緩交罰款申請(qǐng)之決定，形成時(shí)間竟早于被執(zhí)行人提交緩交申請(qǐng)的時(shí)點(diǎn)，屬于程序顛倒，對(duì)其提出的理由不予支持。因?yàn)榘凑铡缎姓幜P法》第66條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)延期繳納罰款的，應(yīng)以經(jīng)濟(jì)困難的被處罰人之事先申請(qǐng)為判斷的啟動(dòng)依據(jù)。其實(shí)，如果缺乏行政相對(duì)人的申請(qǐng)程序，行政機(jī)關(guān)作出的決定必然陷入“無(wú)知之幕”中，既可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人共謀“以緩代免”而損害公共利益，也可能誘發(fā)行政不作為延誤執(zhí)行期限而侵害公民預(yù)期利益。在“南平市建陽(yáng)區(qū)工商行政管理局工商非訴執(zhí)行檢察公益訴訟案”中，〔78〕參見福建省南平市延平區(qū)人民法院（2018）閩0702行初25號(hào)行政判決書。行政機(jī)關(guān)未經(jīng)審慎審查義務(wù)即認(rèn)定當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)困難，而作出延期繳納罰款的決定，并在逾期申請(qǐng)執(zhí)行中以此為理由加以申辯。法院審查認(rèn)為當(dāng)事人被處罰后在農(nóng)業(yè)銀行開立的賬戶持續(xù)有大額資金進(jìn)出，所以行政機(jī)關(guān)關(guān)于延期繳納罰款決定的形成過(guò)程欠缺事實(shí)基礎(chǔ)，屬于嚴(yán)重程序不當(dāng)。在“萊蕪市城市管理行政執(zhí)法局與萊蕪金締房地產(chǎn)開發(fā)有限公司規(guī)劃行政處罰糾紛案”中，〔79〕參見山東省萊蕪市中級(jí)人民法院（2013）萊中行執(zhí)復(fù)字第3號(hào)行政裁定書。行政機(jī)關(guān)在收到金締公司提出的延期繳款申請(qǐng)后，僅在《行政處罰案件審簽單》上簽字同意，并未對(duì)當(dāng)事人作出具有約束力的書面決定，法院遂以行政程序違法為由否定了逾期申請(qǐng)的理由。因?yàn)樵摗秾徍瀱巍穬H作為行政內(nèi)部程序，不符合行政行為的法定形式外觀，缺乏公定力，影響行政秩序的安定性。

五、結(jié) 語(yǔ)

非訴行政執(zhí)行期限的設(shè)定，既影響到行政相對(duì)人的基本權(quán)利，也關(guān)系到公共利益的實(shí)現(xiàn)，需要發(fā)揮正當(dāng)理由的權(quán)衡作用，維持二者的平衡保護(hù)。為了穩(wěn)定行政法律秩序和應(yīng)對(duì)變化莫測(cè)的社會(huì)生活，宜將非訴行政執(zhí)行期限定位為法定相對(duì)不變期間，該期限原則上為三個(gè)月，出現(xiàn)正當(dāng)理由時(shí)可延長(zhǎng)。站在功能主義的立場(chǎng)，正當(dāng)理由的解釋應(yīng)該有利于行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)與防止行政強(qiáng)制權(quán)的濫用。在正當(dāng)理由的判斷上，宜采取個(gè)案標(biāo)準(zhǔn)和客觀性標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，行政機(jī)關(guān)延期申請(qǐng)非訴執(zhí)行的原因，只能歸咎于個(gè)案中行政相對(duì)人的客觀事由。為了防止行政機(jī)關(guān)在判斷正當(dāng)理由的過(guò)程中濫用裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得考慮不相關(guān)因素，并應(yīng)遵守正當(dāng)程序原則。當(dāng)前法治實(shí)踐主要是通過(guò)司法解釋與司法造法，來(lái)填補(bǔ)《行政強(qiáng)制法》第53條中非訴行政執(zhí)行期限之疏漏，但這終究是緩兵之計(jì)，不足以規(guī)范行政權(quán)力和保護(hù)公民權(quán)利?？紤]到行政強(qiáng)制執(zhí)行法治的穩(wěn)定與可預(yù)期性，宜將司法經(jīng)驗(yàn)上升為法律規(guī)則，即在《行政強(qiáng)制法》第53條中增加一款：“逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理?！?/p>