現(xiàn)代金融體系視野下的金融法：理念信守與制度表達(dá)*

劉 盛

（華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州 510006）

一、問(wèn)題的提出

法的理念是一種高度系統(tǒng)化和抽象化的終極法律意識(shí)，是對(duì)法本質(zhì)的深刻反映和法的生命之所在，體現(xiàn)了一定社會(huì)物質(zhì)條件下，對(duì)法律應(yīng)然規(guī)定性的理性認(rèn)識(shí)和基本追求。〔1〕參見(jiàn)蔣悟真：《法理念視野下的預(yù)算法修改理路》，載《法商研究》2011年第4期。金融法理念是由社會(huì)成員在金融法律活動(dòng)中，通過(guò)理性能力把握到的。對(duì)金融法應(yīng)然規(guī)定性的理想化價(jià)值追求，是金融法律規(guī)范制定和實(shí)施的最高原理與行為準(zhǔn)則。此種理想化價(jià)值追求在現(xiàn)實(shí)中常常遭遇南轅北轍：〔2〕為了避免陷入當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)界仍有爭(zhēng)議的金融消費(fèi)者概念與范疇的泥淖，并契合本文從整體上基于現(xiàn)代金融體系論述金融法理念和制度的研究進(jìn)路，筆者于本文中對(duì)金融領(lǐng)域的主體采取金融規(guī)制者、金融供給者以及金融需求者的表述。其中，金融規(guī)制者包括金融調(diào)控主體、金融監(jiān)管主體和金融行業(yè)協(xié)會(huì)；金融供給者指在直接和間接融資市場(chǎng)提供金融產(chǎn)品的主體；金融需求者指在金融市場(chǎng)中購(gòu)買金融產(chǎn)品的主體，包括自然人和企業(yè)。一方面，理應(yīng)在體現(xiàn)防控風(fēng)險(xiǎn)的前提下，充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的金融法律規(guī)范，長(zhǎng)期被金融規(guī)制者的隨意性、強(qiáng)制性、滯后性干預(yù)所阻斷，造成應(yīng)然到實(shí)然的斷裂；〔3〕金融規(guī)制者往往基于法律授權(quán)，通過(guò)大量辦法、通知、意見(jiàn)等規(guī)范性文件的強(qiáng)制性措施，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行過(guò)度干預(yù)，根據(jù)自身或特定群體的需求塑造金融市場(chǎng)的“控制性均衡”，將理想狀態(tài)下的正義即應(yīng)然法拋在腦后。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)金融規(guī)制主體發(fā)布的規(guī)范性文件多達(dá)一萬(wàn)余份，強(qiáng)制性、滯后性特征十分明顯。例如，智能投顧兼具“投資咨詢”和“資產(chǎn)管理”雙重屬性，但2018年發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》第23條，卻以“運(yùn)用人工智能技術(shù)開(kāi)展投資顧問(wèn)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)取得投資顧問(wèn)資質(zhì)，非金融機(jī)構(gòu)不得借助智能投資顧問(wèn)超范圍經(jīng)營(yíng)或者變相開(kāi)展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)”的規(guī)定模糊了其定性。又如，我國(guó)在金融市場(chǎng)準(zhǔn)入制度中往往遵循“事前防范勝于事后救濟(jì)”的思維，對(duì)金融供給者、金融產(chǎn)品或服務(wù)、高級(jí)管理人員等進(jìn)行嚴(yán)格審批，使得民營(yíng)銀行、個(gè)人征信、非銀行支付機(jī)構(gòu)跨境支付等許可的取得困難重重，影響金融市場(chǎng)的多元化、競(jìng)爭(zhēng)化和自主性。另一方面，金融供給者在不同利益驅(qū)使下實(shí)施的非預(yù)期行為，以及金融需求者的稟賦差異和權(quán)能缺陷，加劇了金融法由實(shí)然到實(shí)效的扭曲?！?〕金融市場(chǎng)主體對(duì)金融法實(shí)然到實(shí)效的扭曲集中體現(xiàn)為金融供給者在逐利本性下，侵害金融需求者合法權(quán)益的行為。例如，智能投資顧問(wèn)平臺(tái)在“投資者畫(huà)像”階段往往采用預(yù)先設(shè)置的非統(tǒng)一式問(wèn)卷調(diào)查開(kāi)展，實(shí)踐中金融供給者的信息搜集，極易突破個(gè)人信息保護(hù)邊界和投資者適當(dāng)性管理制度；又如，絕大部分的金融交易均基于格式合同進(jìn)行，格式條款規(guī)則的明確成為有效與否的關(guān)鍵，在業(yè)界公認(rèn)的“《民法典》第一案”中［上海金融法院（2020）滬74民終1034號(hào)人民判決書(shū)］，上海金融法院即依據(jù)《民法典》496條認(rèn)定“因信托公司對(duì)利率格式條款未予披露和詳細(xì)說(shuō)明，致使借款人沒(méi)有注意或者理解借款合同的實(shí)際利率，信托公司無(wú)權(quán)據(jù)此收取利息”，訴諸于司法救濟(jì)才得以保護(hù)金融需求者的合法權(quán)益。雖然次貸危機(jī)之后我國(guó)從組織機(jī)構(gòu)、具體規(guī)則方面對(duì)金融需求者的權(quán)益保護(hù)進(jìn)行了較為系統(tǒng)的構(gòu)建，2020年更是以部門規(guī)章的形式發(fā)布了《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》，但金融需求者行使權(quán)利和敦促交易對(duì)手履行義務(wù)的權(quán)能缺失，使得制度的實(shí)然與實(shí)效相去甚遠(yuǎn)。究其緣由，不只是法律規(guī)則的缺憾延伸至實(shí)踐所致，學(xué)界在金融法理念研究中表現(xiàn)出的系統(tǒng)性研究付之闕如、跨學(xué)科探討大行其道、重部分而輕整體等特征，〔5〕我國(guó)學(xué)界對(duì)金融法理念的研究表現(xiàn)出兩個(gè)特征。一是整體性研究付之闕如，多從特定視角展開(kāi)。主流金融法教材均未對(duì)金融法理念予以闡述，也未出現(xiàn)研究金融法理念的學(xué)術(shù)專著，學(xué)術(shù)論文則大都以特定視角展開(kāi)，如以收入分配改革為視角將金融公平、金融民主和金融包容作為金融法理念；從金融監(jiān)管的視角出發(fā)，對(duì)宏觀審慎監(jiān)管理念的法律化進(jìn)行思考、基于監(jiān)管沙盒推演出包容性監(jiān)管理念、提出“嵌入式”監(jiān)管理念等。二是跨學(xué)科研究大行其道，側(cè)重金融學(xué)理論。如從金融功能的視角將金融公平作為金融體系的理念；從雙峰理論出發(fā)論述金融消費(fèi)者保護(hù)理念；基于金融稟賦理論解析金融法理念，等等。也成為現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的主要成因。面對(duì)實(shí)踐與規(guī)則的沖突、理論研究的缺憾，只有在理念上突破相關(guān)思維的束縛，從本質(zhì)上探求和深化金融法理念的變革，在更深層次上對(duì)其重新定位，金融法的制度創(chuàng)設(shè)和完善才具有可行性與合理性。

金融法理念的提煉、厘定和形成，既受制于法的宗旨，也依賴于特定的社會(huì)發(fā)展背景。近年來(lái)，黨和國(guó)家作出了包括深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加強(qiáng)和優(yōu)化金融管理職能、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、構(gòu)建金融有效支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的體制機(jī)制等在內(nèi)的一系列重要指示和系統(tǒng)部署，“健全具有高度適應(yīng)性、競(jìng)爭(zhēng)力、普惠性的現(xiàn)代金融體系”成為當(dāng)前金融市場(chǎng)改革創(chuàng)新的基本取向。在此背景下，我國(guó)迎來(lái)了《金融穩(wěn)定法》《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》等金融市場(chǎng)基礎(chǔ)性法律規(guī)范的制定與修訂。金融法理念是具體法律制度的靈魂，法條、規(guī)則好比軀殼，同樣的軀殼置入不同的靈魂，就成為不同的體制，效果不盡相同，甚至大相徑庭；立法者的法理念決定著金融法的具體制度?！?〕參見(jiàn)史際春、李青山：《論經(jīng)濟(jì)法的理念》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第2期。高度普惠性、適應(yīng)性、競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代金融體系，不僅是我國(guó)立法者基于現(xiàn)實(shí)所把握到的應(yīng)然目標(biāo)，而且是金融社會(huì)化、金融經(jīng)濟(jì)化、金融信息化等趨勢(shì)下的必然規(guī)律，更是實(shí)現(xiàn)金融法律規(guī)范應(yīng)然、實(shí)然、實(shí)效相統(tǒng)一的必由路徑。在法治的視域下，高度普惠性現(xiàn)代金融體系的優(yōu)化基于金融法社會(huì)本位理念的確立；高度適應(yīng)性現(xiàn)代金融體系的完善依托于金融法契約治理理念的明確；高度競(jìng)爭(zhēng)力現(xiàn)代金融體系的構(gòu)建則仰賴于金融法包容審慎理念的保障。

二、金融法的社會(huì)本位理念與制度優(yōu)化

（一）金融法的社會(huì)本位理念

普惠性現(xiàn)代金融體系與普惠金融一脈相承，實(shí)務(wù)界一般從金融服務(wù)的模式、產(chǎn)品和范圍等視角予以認(rèn)知，指出普惠金融的要義在于向長(zhǎng)期被正規(guī)金融體系忽略的弱勢(shì)群體提供有效、合適的金融服務(wù)；理論界則主要從金融發(fā)展、金融資源配置和金融倫理等角度進(jìn)行剖析，認(rèn)為普惠金融的核心是實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)的公平和共享?！?〕普惠金融概念最早由聯(lián)合國(guó)在2005年提出，即一個(gè)能有效、全面地為社會(huì)所有階層（特別是貧窮、低收入群體）提供服務(wù)的金融體系。世界銀行扶貧協(xié)商小組認(rèn)為普惠金融的核心是讓所有人，特別是金融弱勢(shì)群體享受平等的金融權(quán)利。我國(guó)《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》對(duì)普惠金融進(jìn)行了官方定義，即立足機(jī)會(huì)平等要求和商業(yè)可持續(xù)原則，以可負(fù)擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會(huì)各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)。理論界對(duì)普惠金融的界定表現(xiàn)為兩條路徑：一是沿著實(shí)務(wù)界的界定從整體金融和金融服務(wù)視角進(jìn)行認(rèn)知；二是側(cè)重于普惠金融的理論解讀，如認(rèn)為普惠金融是引領(lǐng)、規(guī)范和實(shí)現(xiàn)金融發(fā)展，突出強(qiáng)調(diào)秉持金融的哲學(xué)人文發(fā)展理念，突出強(qiáng)調(diào)彰顯金融為促進(jìn)人類經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展而生，突出強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持金融為最廣泛社會(huì)大眾竭誠(chéng)服務(wù)的一種共享的金融發(fā)展方式；將普惠金融視為以金融福祉分配的公平合理為原則，對(duì)金融發(fā)展的演化路徑及其“優(yōu)劣”予以分析和評(píng)價(jià)的經(jīng)濟(jì)理論，等等。因而，普惠性現(xiàn)代金融體系可以闡釋為金融規(guī)制者、金融供給者、金融需求者以市場(chǎng)為導(dǎo)向，在社會(huì)整體利益的目標(biāo)下，各司其職地推動(dòng)金融資源的“平等共享”和金融福祉的“公平分配”，以可持續(xù)和可獲得的方式，使金融服務(wù)惠及社會(huì)公眾，尤其是通過(guò)傳統(tǒng)金融體系難以獲得金融服務(wù)的弱勢(shì)群體。金融資源“平等共享”和金融福祉“公平分配”本質(zhì)上是分配正義問(wèn)題，即根據(jù)一定分配原則（道德或功績(jī)）來(lái)劃分有限資源的應(yīng)得份額，〔8〕參見(jiàn)王鑫：《分配正義在社會(huì)主義中國(guó)：基于分配制度的考察》，載《學(xué)?！?022年第2期。涉及社會(huì)主要制度分配基本權(quán)利和義務(wù)，決定基于社會(huì)合作產(chǎn)生的利益之劃分方式。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)富和收入的分配總是受特定權(quán)利與義務(wù)的影響和制約，法律制度有關(guān)基本權(quán)利的分配，將直接或間接地影響人們的財(cái)富和分配。〔9〕參見(jiàn)何建華：《分配正義論》，人民出版社2007年版，第23頁(yè)。普惠性現(xiàn)代金融體系的構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)，必然有賴于金融法律規(guī)范“控制大范圍內(nèi)的活動(dòng)、調(diào)解其他交往力量以及保護(hù)利益”的基本特性進(jìn)行保障。

以“社會(huì)中心”為價(jià)值取向、注重社會(huì)整體發(fā)展的均衡和保障社會(huì)整體效率的提升、追求社會(huì)整體利益最大化的社會(huì)本位理念，是普惠性現(xiàn)代金融體系和金融法律規(guī)范的共同指向?！?0〕參見(jiàn)李昌麒：《經(jīng)濟(jì)法理念研究》，法律出版社2009年版，第151頁(yè)。一方面，普惠性現(xiàn)代金融體系關(guān)注的由于地理、評(píng)估、價(jià)格等因素而被長(zhǎng)期排除在傳統(tǒng)金融體系之外的弱勢(shì)群體，呈現(xiàn)出財(cái)富凈值低、個(gè)體數(shù)量多的長(zhǎng)尾分布狀態(tài)，本就代表著由絕大多數(shù)的社會(huì)主體構(gòu)成的長(zhǎng)尾群體，要求獲取金融資源、分配金融福祉這一共同欲求所組成的社會(huì)整體利益。另一方面，普惠性現(xiàn)代金融體系在尊重金融交易主體利益最大化的基礎(chǔ)上，以保證金融供給者可持續(xù)性和注重金融需求者可獲得性為原則來(lái)實(shí)現(xiàn)金融普惠的方式，也與以個(gè)體利益的存在和最大化為前提，通過(guò)對(duì)個(gè)體利益最大化的普遍化與持續(xù)化來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的發(fā)展路徑高度契合?！?1〕參見(jiàn)蔣悟真、李晟：《社會(huì)整體利益的法律維度——經(jīng)濟(jì)法基石范疇解讀》，載《法律科學(xué)》2005年第1期。普惠性現(xiàn)代金融體系追求的前述社會(huì)整體利益目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)方式，不僅與金融法通過(guò)對(duì)事關(guān)“金融個(gè)體”利益的金融交易關(guān)系和事關(guān)“金融全局”利益的金融規(guī)制關(guān)系的調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)本位、提高社會(huì)整體利益的目標(biāo)相一致，而且需要金融法對(duì)主體地位、法權(quán)結(jié)構(gòu)、責(zé)任體系的不同配置來(lái)影響金融資源“平等共享”和金融福祉“公平分配”的實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，普惠性現(xiàn)代金融體系的形成與完善，實(shí)際上又成為落實(shí)與凸顯金融法社會(huì)本位理念的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)與衡量標(biāo)準(zhǔn)?！?2〕參見(jiàn)［美］約翰?羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第234頁(yè)。

一般而言，金融發(fā)展模式包括內(nèi)生式發(fā)展和外生式發(fā)展兩種，普惠性現(xiàn)代金融體系同樣遵循這一規(guī)律。前者是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，提供普惠金融服務(wù)的供給者和供給產(chǎn)品由市場(chǎng)自身決定的發(fā)展模式；后者是以金融規(guī)制者的計(jì)劃力量來(lái)主導(dǎo)普惠金融的發(fā)展模式。兩者各有優(yōu)劣，內(nèi)生式發(fā)展模式容易發(fā)生市場(chǎng)失靈，而外生式發(fā)展模式可能出現(xiàn)資源利用效率偏低的現(xiàn)象。〔13〕參見(jiàn)星焱：《普惠金融：一個(gè)基本理論框架》，載《國(guó)際金融研究》2016年第9期。我國(guó)普惠性現(xiàn)代金融體系應(yīng)當(dāng)采取“內(nèi)生與外生相結(jié)合，以內(nèi)生為主”的發(fā)展模式：一方面，沿著外生式發(fā)展模式，通過(guò)金融規(guī)制者引導(dǎo)征信制度的完善以消除信息不對(duì)稱，從宏觀層面保障金融市場(chǎng)主體的平等融資權(quán)；另一方面，遵循內(nèi)生式發(fā)展模式，借助社會(huì)責(zé)任的強(qiáng)化和金融素養(yǎng)的提升，實(shí)現(xiàn)金融供給者利益最大化的持續(xù)化和金融需求者利益最大化的普遍化。

（二）金融法社會(huì)本位制度的優(yōu)化

1.完善征信制度與保障地位平等

信息是金融體系得以開(kāi)展和規(guī)制資本配置的基石，金融體系本質(zhì)上就是進(jìn)行信息的生產(chǎn)、傳遞、擴(kuò)散和利用的系統(tǒng)。但市場(chǎng)信息并非表現(xiàn)為理想狀態(tài)下的對(duì)稱分布，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)攀升到一定程度，作為資金價(jià)格的利率已經(jīng)無(wú)法成為調(diào)節(jié)信貸供需的有效手段，金融需求者尤其是缺乏信用信號(hào)傳遞能力（如抵押資產(chǎn)）的金融需求者，即使愿意付出再高的價(jià)格，金融供給者也不愿意貸出資金?！?4〕參見(jiàn)邢樂(lè)成、趙建：《多維視角下的中國(guó)普惠金融：概念梳理與理論框架》，載《清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第1期。普惠性現(xiàn)代金融體系關(guān)注的弱勢(shì)群體具有低凈值、小額化、無(wú)抵押等特征，表明其正是缺乏信用信號(hào)傳遞能力的金融需求者。完善的征信制度成為消除信息不對(duì)稱、保障金融資源傾斜性配置、健全普惠性現(xiàn)代金融體系的基礎(chǔ)性制度。作為我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)工程在金融領(lǐng)域的具象化表達(dá)，征信制度目前尚存在規(guī)則眾多但較為龐雜、強(qiáng)制性有余而市場(chǎng)化不足、隱私保護(hù)和信息分享的邊界不清等問(wèn)題，需要從整體和部分兩個(gè)角度予以完善。

整體視角下的征信制度完善體現(xiàn)為征信規(guī)范體系的健全。當(dāng)前我國(guó)征信行業(yè)采取的是專門法律 和非專門法律相結(jié)合的方式，呈現(xiàn)出專門法律層級(jí)不高，以部門規(guī)章為主；過(guò)于龐雜，協(xié)調(diào)性不足的特征?！?5〕我國(guó)征信行業(yè)的專門法律包括《征信業(yè)管理?xiàng)l例》《征信業(yè)務(wù)管理辦法》《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》等規(guī)范，非專門法律則不僅涵蓋了《征信機(jī)構(gòu)監(jiān)管指引》《征信投訴辦理規(guī)程》《企業(yè)征信機(jī)構(gòu)備案管理辦法》等配套制度，而且散見(jiàn)于《民法典》《中小企業(yè)促進(jìn)法》等法律法規(guī)中。境外主要國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)表明，通過(guò)制定對(duì)信用信息收集、處理和利用進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的基本法律來(lái)推動(dòng)征信行業(yè)的發(fā)展成為更優(yōu)選擇，如美國(guó)以《隱私權(quán)法》《公平信用報(bào)告法》《平等信用機(jī)會(huì)法》為核心打造了一個(gè)多層次多領(lǐng)域的規(guī)范體系；歐盟基于《一般數(shù)據(jù)保護(hù)法》對(duì)征信行業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范?！?6〕參見(jiàn)齊愛(ài)民：《社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)與個(gè)人權(quán)利維護(hù)之衡平——論征信體系建設(shè)中的個(gè)人信息保護(hù)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第5期。故此，無(wú)論是從厘清基本數(shù)據(jù)和信貸數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)和市場(chǎng)數(shù)據(jù)等不同數(shù)據(jù)的邊界，理順征信主體、信息主體、規(guī)制主體之間的關(guān)系來(lái)看，還是就塑造良好的征信業(yè)態(tài)，支撐普惠性現(xiàn)代金融體系的發(fā)展而言，以高位階的專門法律引領(lǐng)征信業(yè)規(guī)范體系，都應(yīng)當(dāng)是推動(dòng)我國(guó)征信行業(yè)發(fā)展的必然路徑。

部分視角下完善征信制度的重點(diǎn)在于，如何通過(guò)對(duì)征信主體、信息主體、規(guī)制主體的法律地位、權(quán)責(zé)配置來(lái)回應(yīng)普惠性現(xiàn)代金融體系的需求。

其一，重塑規(guī)制主體定位?！墩餍艠I(yè)管理?xiàng)l例》《征信業(yè)務(wù)管理辦法》《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》均對(duì)中國(guó)人民銀行（以下簡(jiǎn)稱：央行）及其分支機(jī)構(gòu)的規(guī)制主體地位進(jìn)行了明確。2020年發(fā)布的《中國(guó)人民銀行法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》也將“管理征信業(yè)和信用評(píng)級(jí)業(yè)，推動(dòng)建立社會(huì)信用體系”拓展為央行的主要職責(zé)之一，對(duì)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、地方政府、社會(huì)力量等潛在規(guī)制主體則僅作出了宣示性規(guī)定。〔17〕如《征信業(yè)務(wù)管理辦法》第42條規(guī)定，“征信機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)……接受社會(huì)監(jiān)督……”；《征信業(yè)管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門依法……培育征信市場(chǎng)，推動(dòng)征信業(yè)發(fā)展”?；诖?，我國(guó)形成了由央行征信中心負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)征信系統(tǒng)的政府主導(dǎo)型公共征信體系，雖然央行2015年1月印發(fā)的《關(guān)于做好個(gè)人征信業(yè)務(wù)準(zhǔn)備工作的通知》標(biāo)志著我國(guó)個(gè)人征信業(yè)務(wù)的開(kāi)閘放水，但截至目前，僅有三家機(jī)構(gòu)獲得個(gè)人征信運(yùn)營(yíng)牌照，市場(chǎng)化腳步較為緩慢。誠(chéng)然，在征信行業(yè)的初步市場(chǎng)化階段，采用政府主導(dǎo)的公共征信體系，將有效遏制市場(chǎng)主體“經(jīng)濟(jì)人”在自身利益最大化影響下，嚴(yán)重阻礙市場(chǎng)信息的充分披露和有效流動(dòng)的機(jī)會(huì)主義行為，但征信的核心是征信具有獨(dú)立性，獨(dú)立的第三方能預(yù)防征信主體和被征信主體的利益沖突，避免既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的角色錯(cuò)位?！?8〕參見(jiàn)倪楠：《區(qū)塊鏈技術(shù)賦能下個(gè)人征信體系的法律重構(gòu)》，載《法律科學(xué)》2022年第4期。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)亦表明，不管是以政府為主導(dǎo)的公共征信系統(tǒng)、以市場(chǎng)為主導(dǎo)的私人征信系統(tǒng)，還是以行業(yè)協(xié)會(huì)為主導(dǎo)的私立征信系統(tǒng)，社會(huì)力量的參與對(duì)征信行業(yè)的發(fā)展均具有極其重要的作用?！?9〕參見(jiàn)陳實(shí)：《個(gè)人征信體系國(guó)際比較及其啟示》，載《金融論壇》2012年第10期。故此，在征信行業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程中，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在賦予央行規(guī)制職責(zé)的基礎(chǔ)上，明確地方政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)公眾等主體的規(guī)制職能。同時(shí)，逐步分離央行的規(guī)制和運(yùn)營(yíng)功能，避免政府的角色混同，打造一個(gè)以市場(chǎng)為主導(dǎo)的私人征信系統(tǒng)為核心，政府和行業(yè)協(xié)會(huì)分別主導(dǎo)的公共征信系統(tǒng)、私立征信系統(tǒng)為補(bǔ)充的征信體系。

其二，明確信息采集范圍。一個(gè)有效的征信體系必須解決好信息分享與隱私權(quán)保護(hù)之間的利益平衡，境外某些國(guó)家或地區(qū)為了防止個(gè)人隱私的過(guò)度暴露，采取了僅提供負(fù)面信用信息的做法?！?0〕參見(jiàn)郭靂：《我國(guó)征信體系的經(jīng)濟(jì)分析與法制構(gòu)建》，載《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2007年第11期。我國(guó)《征信業(yè)務(wù)管理辦法》第7條、第11條規(guī)定了征信主體不得過(guò)度采集的原則和采集事項(xiàng)的報(bào)告制度，實(shí)踐中的征信主體為了增強(qiáng)信息價(jià)值或降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，往往傾向于獲取更多的個(gè)體信息?！墩餍艠I(yè)務(wù)管理辦法》采用的宣示性原則和報(bào)告制度來(lái)確定信息采集范圍的方式，本質(zhì)上是將采集事項(xiàng)的決定權(quán)交給了征信主體，極易破壞隱私保護(hù)和信息分享之間的平衡。故此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)由央行以正向列舉或負(fù)面清單的方式，對(duì)征信主體的信息采集范圍予以明確，并逐步過(guò)渡到僅提供負(fù)面信用信息的范圍確定方式。

其三，加重懲罰責(zé)任配置。法律規(guī)范往往通過(guò)責(zé)任的傾斜性配置，實(shí)現(xiàn)主體不平等地位的矯正?！墩餍艠I(yè)管理?xiàng)l例》《征信業(yè)務(wù)管理辦法》等在征信主體說(shuō)明義務(wù)、信息使用方式等方面的規(guī)定，體現(xiàn)了對(duì)信息主體弱勢(shì)地位的平衡。隨著我國(guó)征信行業(yè)市場(chǎng)化腳步的加速，業(yè)內(nèi)人士預(yù)測(cè)僅個(gè)人征信市場(chǎng)規(guī)模便很有可能超過(guò)5000億元，〔21〕參見(jiàn)李光磊：《個(gè)人征信行業(yè)將呈現(xiàn)有序競(jìng)爭(zhēng)格局》，載《金融時(shí)報(bào)》2015年8月17日，第8版。但相關(guān)法律法規(guī)設(shè)置的最高處罰金僅為50萬(wàn)元，不僅不利于征信主體的行為規(guī)范，而且有可能變相助長(zhǎng)征信主體侵犯信息主體合法權(quán)益的行為。故此，提升對(duì)征信主體的懲罰責(zé)任勢(shì)在必行，可行的方式是基于違法機(jī)構(gòu)上一年度的凈利潤(rùn)，設(shè)置一定比例作為確定具體處罰金的標(biāo)準(zhǔn)。

2.強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任與突出機(jī)構(gòu)作用

企業(yè)社會(huì)責(zé)任即企業(yè)在謀求股東利潤(rùn)最大化之外，負(fù)有的維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)利益的義務(wù)，〔22〕參見(jiàn)盧代富：《企業(yè)社會(huì)責(zé)任研究——基于經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)的視野》，法律出版社2014年版，第94頁(yè)。其源于所有權(quán)絕對(duì)化所帶來(lái)的以形式正義掩蓋實(shí)質(zhì)正義、對(duì)負(fù)外部性的漠不關(guān)心，以及“重資本權(quán)益，輕資本義務(wù)”的實(shí)踐，是人們對(duì)所有權(quán)無(wú)限制的反思和所有權(quán)相對(duì)化的共同要求。作為經(jīng)營(yíng)貨幣資源的金融供給者對(duì)社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)更具特殊意義：一方面，金融供給者承擔(dān)社會(huì)責(zé)任是在社會(huì)本位理念引導(dǎo)下，遵循所有權(quán)相對(duì)化做出的促進(jìn)社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)的行為，可以有效緩解金融供給者利益最大化的本性與普惠性現(xiàn)代金融體系之間的矛盾；另一方面，金融供給者能夠以貨幣資源的調(diào)配者、向社會(huì)公眾提供服務(wù)、傳遞價(jià)值的身份，引導(dǎo)和敦促與之發(fā)生業(yè)務(wù)聯(lián)系的金融需求者踐行社會(huì)責(zé)任。履行社會(huì)責(zé)任是金融供給者推動(dòng)普惠性現(xiàn)代金融體系內(nèi)生發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的主要途徑，保證金融供給者利益最大化的持續(xù)化，則成為支撐這一行為的核心動(dòng)力。畢竟普惠金融并非慈善和救助，而是以金融規(guī)律為基本要求的一種可持續(xù)性商業(yè)模式。金融供給者社會(huì)責(zé)任的推行，不僅需要法律規(guī)范的強(qiáng)制力保障，而且需要金融供給者以重復(fù)性的行為形成一種踐行社會(huì)責(zé)任的習(xí)慣，進(jìn)而內(nèi)化為一種自覺(jué)行為。

歷史地看，盡管國(guó)際層面的金融供給者社會(huì)責(zé)任作為企業(yè)社會(huì)責(zé)任運(yùn)動(dòng)的重要組成部分，在20世紀(jì)80年代便受到各國(guó)重視，但我國(guó)直到2007年才以原銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)社會(huì)責(zé)任的意見(jiàn)》為標(biāo)志，拉開(kāi)金融供給者社會(huì)責(zé)任的序幕，并表現(xiàn)出“基礎(chǔ)法律重在宣示，操作規(guī)范供給不足”的狀態(tài)?！?3〕我國(guó)法律層面僅有《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》第51條、《證券法》第166條對(duì)金融供給者的社會(huì)責(zé)任進(jìn)行了宣示性規(guī)定，具體操作層面則主要以中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)、原保監(jiān)會(huì)、中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的《中國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)企業(yè)社會(huì)責(zé)任指引》《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的指導(dǎo)意見(jiàn)》《證券公司履行社會(huì)責(zé)任專項(xiàng)評(píng)價(jià)辦法》等規(guī)范性文件為依托。導(dǎo)致金融供給者履行社會(huì)責(zé)任的實(shí)踐出現(xiàn)方式單一（以慈善捐贈(zèng)為主）、內(nèi)部治理機(jī)制欠缺、重實(shí)體義務(wù)輕披露程序、規(guī)制有余鼓勵(lì)不足等問(wèn)題，不僅難以將社會(huì)責(zé)任內(nèi)化為一種習(xí)慣性行為，而且對(duì)普惠性現(xiàn)代金融體系的構(gòu)建形成制約。故此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)加強(qiáng)金融供給者社會(huì)責(zé)任的制度供給，構(gòu)建一個(gè)包括要求金融供給者踐行社會(huì)責(zé)任的法律規(guī)范，具體規(guī)制者發(fā)布的各種旨在推動(dòng)金融供給者踐行社會(huì)責(zé)任的規(guī)范性文件、命令、指引，行業(yè)組織發(fā)布的各種自律性文件與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的系統(tǒng)化制度體系，〔24〕參見(jiàn)劉志云：《法律視角下商業(yè)銀行的社會(huì)責(zé)任：原理研究與實(shí)證分析》，法律出版社2012年版，第350頁(yè)。并從創(chuàng)新履行形式、完善披露制度、注重引導(dǎo)鼓勵(lì)、發(fā)揮主體督促等方面對(duì)具體機(jī)制予以完善，以內(nèi)外督促相結(jié)合的方式促成金融供給者履行社會(huì)責(zé)任的普及和內(nèi)化。

3.提升金融素養(yǎng)與實(shí)現(xiàn)財(cái)富管理

普惠性現(xiàn)代金融體系視野下的金融需求者，主要通過(guò)個(gè)體利益最大化的普遍化方式促成社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)，即借助政策體系和法律規(guī)范的傾斜性融資權(quán)保障，廣泛參與現(xiàn)代金融體系。整體而言，我國(guó)普惠金融政策體系可以分為行政管理、貨幣政策、資金支持、稅收優(yōu)惠、市場(chǎng)開(kāi)放以及金融穩(wěn)定六類?！?5〕參見(jiàn)中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)普惠金融研究院：《中國(guó)普惠金融發(fā)展報(bào)告（2021）》，第101頁(yè)。其中，貨幣政策、資金支持、稅收優(yōu)惠直接與貨幣和稅收相關(guān)，是金融供給者利用政策機(jī)制，獲取高于市場(chǎng)平均收益的主要途徑；行政管理、市場(chǎng)準(zhǔn)入、金融穩(wěn)定三類綜合管理性政策，則是金融供給者通過(guò)調(diào)整報(bào)表口徑或優(yōu)化上報(bào)數(shù)據(jù)，主動(dòng)滿足監(jiān)管部門管理要求的具體方式。〔26〕如原銀監(jiān)會(huì)、發(fā)改委等11個(gè)部門于2017年印發(fā)的《大中型商業(yè)銀行設(shè)立普惠金融事業(yè)部實(shí)施方案》直接性要求大中型商業(yè)銀行設(shè)置普惠金融部門；央行2021年印發(fā)的《關(guān)于深入開(kāi)展中小微企業(yè)金融服務(wù)能力提升工程的通知》要求持續(xù)優(yōu)化銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部政策安排，對(duì)服務(wù)小微企業(yè)工作不力的，在考核中予以體現(xiàn)并督促整改。龐雜的政策體系設(shè)置表明，我國(guó)普惠金融的發(fā)展屬于典型的外生發(fā)展模式，展現(xiàn)出政府基于“對(duì)社會(huì)成員具有普遍性”和“擁有其他經(jīng)濟(jì)組織所不具備的強(qiáng)制力”兩個(gè)特征而來(lái)的高度強(qiáng)制性。但值得注意的是，我國(guó)金融業(yè)早已擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期通過(guò)銀行體系完成支付清算和資源配置的單一融資功能，逐步過(guò)渡到以市場(chǎng)配置金融資源的融資功能與財(cái)富管理并重的階段?！?7〕參見(jiàn)吳曉求、許榮、孫思棟：《現(xiàn)代金融體系：基本特征與功能結(jié)構(gòu)》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第1期。普惠性現(xiàn)代金融體系視野下的金融需求者也并非不創(chuàng)造價(jià)值，單純采用強(qiáng)制性的救助式融資權(quán)傾斜，往往暗含另一種“歧視”，理應(yīng)通過(guò)激發(fā)財(cái)富管理功能來(lái)實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體的內(nèi)在價(jià)值。

如前所述，我國(guó)龐雜的普惠金融政策體系為處于弱勢(shì)地位的金融需求者提供了傾斜性融資機(jī)會(huì)，法律法規(guī)的確認(rèn)和完善則成為金融需求者實(shí)現(xiàn)此種機(jī)會(huì)的權(quán)利基礎(chǔ)，但其融資權(quán)能的塑造和財(cái)富管理技能的培養(yǎng)，還需以提升金融素養(yǎng)的方式予以實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中我國(guó)金融資源配置仍然呈現(xiàn)出不平衡不充分的狀態(tài)：一方面，金融資源在中西部地區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)、深度貧困地區(qū)和城市地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)的配置呈現(xiàn)出兩極分化；另一方面，農(nóng)戶、小微企業(yè)、低收入群體依舊遭受“金融排斥”，而高凈值群體、大型企業(yè)、國(guó)有企業(yè)卻被過(guò)度供給、過(guò)度授信?！?8〕參見(jiàn)中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)：《中國(guó)普惠金融發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)金融出版社2018年版，第92頁(yè)。究其緣由，不僅因?yàn)榉梢?guī)范確立的“融資權(quán)”側(cè)重于宣示和倡導(dǎo)，相關(guān)制度普遍宏觀而抽象，使得融資權(quán)成為充饑之畫(huà)餅，在實(shí)踐中難尋蹤跡，〔29〕參見(jiàn)馮輝：《普惠金融視野下企業(yè)公平融資權(quán)的法律構(gòu)造研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第1期。而且在于以集中性金融知識(shí)普及活動(dòng)、多平臺(tái)的宣傳方式、將金融知識(shí)普及納入國(guó)民教育體系、運(yùn)動(dòng)式的權(quán)益保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)等正向宣傳，難以觸及受到“金融排斥”的個(gè)體。

普惠性現(xiàn)代金融體系是立基于中國(guó)國(guó)情的市場(chǎng)主導(dǎo)型金融體系，長(zhǎng)期仰賴于政府指標(biāo)調(diào)控、定向降準(zhǔn)、財(cái)政貼息、直接投資、稅收優(yōu)惠等措施來(lái)推動(dòng)其發(fā)展，既容易將金融供給者利益最大化的途徑轉(zhuǎn)移至政策套利，進(jìn)而導(dǎo)致政府失靈，也弱化了金融供給者和金融需求者利益最大化的普遍化和持續(xù)化的市場(chǎng)基礎(chǔ)，難以保障普惠性現(xiàn)代金融體系的內(nèi)生實(shí)現(xiàn)。故此，金融法一方面應(yīng)當(dāng)在政策指引下，以更具明確性和可操作性的機(jī)制或程序，保障金融需求者融資權(quán)的普遍化和持續(xù)化實(shí)現(xiàn)；另一方面則需要在繼續(xù)加大金融知識(shí)普及力度的基礎(chǔ)上，采取打破剛性兌付、完善存款保險(xiǎn)制度等方式，反向刺激金融需求者提升金融素養(yǎng)以實(shí)現(xiàn)財(cái)富管理。

三、金融法的契約治理理念與制度完善

（一）金融法的契約治理理念

適應(yīng)性現(xiàn)代金融體系的本質(zhì)，即形成一種能夠契合我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、綠色發(fā)展等多向度發(fā)展需要，以市場(chǎng)機(jī)制作為金融資源配置主要途徑的市場(chǎng)導(dǎo)向型金融結(jié)構(gòu)。其在金融法中表現(xiàn)為根據(jù)不同階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)發(fā)展需要，以金融交易主體的需求重新錨定制度期望，并進(jìn)行適應(yīng)性制度變遷。此種變遷只有向著適應(yīng)生產(chǎn)力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向行進(jìn)，才能契合現(xiàn)實(shí)需求，而變遷的方向往往與制度變遷的路徑有很大關(guān)系。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論中，制度變遷的路徑可以分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷，前者是指現(xiàn)行制度的變更、替代或新制度的創(chuàng)造，主要由個(gè)人或群體在具有相應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)，自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行；后者則指由政府命令和法律引入實(shí)現(xiàn)的制度變遷?！?0〕參見(jiàn)林毅夫：《誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷》，載盛洪主編：《現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（下卷）》，中國(guó)發(fā)展出版社2009年版，第276頁(yè)。我國(guó)對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的路徑依賴，使得以政府干預(yù)為主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，成為金融業(yè)發(fā)展的當(dāng)然路徑，不同時(shí)期金融業(yè)機(jī)構(gòu)改革、業(yè)務(wù)開(kāi)展、監(jiān)管體制等內(nèi)容，均在特定政策背景下按其需要而開(kāi)展，呈現(xiàn)出一種由政府通過(guò)行政權(quán)力自上而下主導(dǎo)金融業(yè)發(fā)展的模式。誠(chéng)然，無(wú)論是誘致性制度變遷還是強(qiáng)制性制度變遷，均難以解決所有的制度供給問(wèn)題，強(qiáng)制性制度變遷雖然安排效率高，但其結(jié)果可能是低效的；誘致性制度變遷雖然安排的制度較符合實(shí)際需要，但供給效率的低下也極易產(chǎn)生制度滯后現(xiàn)象?！?1〕參見(jiàn)鄧大才：《論當(dāng)前我國(guó)制度供給現(xiàn)狀及制度變遷方式的轉(zhuǎn)換》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2002年第6期。易言之，單一的制度變遷路徑難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，強(qiáng)制性制度變遷容易忽略現(xiàn)實(shí)引發(fā)制度規(guī)避，誘致性制度變遷則容易一葉障目，觸發(fā)“灰犀?！被颉昂谔禊Z”事件。故此，我國(guó)金融法律制度應(yīng)當(dāng)基于市場(chǎng)導(dǎo)向型金融結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，在金融發(fā)展政策的引導(dǎo)下，采取“誘致與強(qiáng)制相結(jié)合，以誘致為主”的制度供給路徑來(lái)促成適應(yīng)性現(xiàn)代金融體系的完善，這一路徑的踐行，必然訴諸于金融法契約治理理念的塑造與落實(shí)。

金融的核心是基于標(biāo)準(zhǔn)化契約展開(kāi)的跨時(shí)空價(jià)值交換，金融市場(chǎng)則是進(jìn)行價(jià)值交換和對(duì)價(jià)值交換予以監(jiān)管的一種契約安排：一方面，金融市場(chǎng)的價(jià)值交換本就是以金融投資商品為交易客體，表現(xiàn)為基于契約自由的交易對(duì)手方之間的協(xié)議；另一方面，國(guó)家是公民之間達(dá)成契約的結(jié)果，金融規(guī)制實(shí)際上是金融交易主體與金融規(guī)制主體，就規(guī)制的范圍和方向形成的委托代理關(guān)系。此種“不同主體基于平等地位達(dá)成合意，并各司其職的契約關(guān)系”成為金融體系及其治理的起點(diǎn)和紐帶，涵蓋了金融規(guī)制主體之間、金融規(guī)制主體與金融交易主體之間、金融供給主體與金融需求主體之間的三重契約關(guān)系。易言之，金融市場(chǎng)是以金融供給主體和金融需求主體之間的契約關(guān)系為核心，其他主體間的契約關(guān)系為外部保障的契約群，金融市場(chǎng)治理本質(zhì)上就是對(duì)這一契約群的治理。故而，適應(yīng)性現(xiàn)代金融體系視野下的金融法契約治理理念，無(wú)非就是立基于金融契約關(guān)系，通過(guò)金融規(guī)制、金融供給、金融需求等不同主體的平等互動(dòng)，應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的復(fù)雜、多樣、動(dòng)態(tài)需要，采用“誘致與強(qiáng)制相結(jié)合，以誘致為主”的制度供給路徑，促成金融法治應(yīng)然、實(shí)然與實(shí)效的有機(jī)統(tǒng)一，推動(dòng)適應(yīng)性現(xiàn)代金融體系發(fā)展的理念。一方面，契約治理理念下的金融規(guī)制、金融供給和金融需求等主體，能夠借助契約的平等性、交互性等特征，挖掘誘致性制度變遷的“獲利機(jī)會(huì)”這一根本動(dòng)因，并依據(jù)金融交易主體的“契約需求”來(lái)緩解金融創(chuàng)新與制度滯后之間的矛盾，提升金融體系及其治理模式的適應(yīng)性。另一方面，金融規(guī)制主體可以基于所挖掘的“獲利機(jī)會(huì)”，通過(guò)外化功能將金融交易主體的“契約需求”轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢?guī)則，為誘致性變遷動(dòng)因提供強(qiáng)制性制度保障。

適應(yīng)性現(xiàn)代金融體系視野下的金融法契約治理理念，概言之即“基于契約的多主體協(xié)同共治”，需要金融法恪守效力范圍并提升制度的靈活性，開(kāi)辟金融交易主體契約需求的制度伸展空間；優(yōu)化利益表達(dá)以增強(qiáng)制度的適應(yīng)性，提供金融交易主體契約需求的制度生成路徑；完善協(xié)同共治來(lái)達(dá)成制度的實(shí)效性，保障金融交易主體契約需求的制度實(shí)施效果。

（二）金融法契約治理制度的完善

1.恪守效力范圍與提升立法技術(shù)

政策作為政治上層建筑的重要組成部分，是國(guó)家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的任務(wù)和目標(biāo)而確立的行動(dòng)準(zhǔn)則、措施和方針；法律則是由國(guó)家制定或認(rèn)可并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，具有普遍效力的行為規(guī)范體系。〔32〕參見(jiàn)李龍、李慧敏：《政策與法律的互補(bǔ)諧變關(guān)系探析》，載《理論與改革》2017年第1期。國(guó)家法律以其國(guó)家意志性、強(qiáng)制性和規(guī)范性等特征保障政策的貫徹和實(shí)施，而政策的制定和實(shí)施既要體現(xiàn)法治精神，也要強(qiáng)調(diào)政策對(duì)法律的先導(dǎo)性作用。〔33〕參見(jiàn)周祖成、萬(wàn)方亮：《黨的政策與國(guó)家法律70年關(guān)系的發(fā)展歷程》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第6期。健全高度適應(yīng)性的現(xiàn)代金融體系是我國(guó)當(dāng)前金融發(fā)展方向的頂層政策設(shè)計(jì)，需要通過(guò)金融法的完善和實(shí)施將其貫穿于金融領(lǐng)域的全過(guò)程。金融法作為調(diào)整金融法律關(guān)系這一特定社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范，在整個(gè)法律體系中屬于特別法。其一，具有上下位階的立法主體制定的法律法規(guī)中特別法與一般法之間的關(guān)系，此時(shí)上位法是一般法，下位法是特別法，下位法是在不與上位法相抵觸的情況下，對(duì)上位法作出的實(shí)施性規(guī)定。如金融法作為特別法不能與《民法典》這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本法相抵牾，一方面，金融法需要呼應(yīng)《民法典》“相對(duì)意思自治”的基本價(jià)值理念，充分尊重金融交易主體的契約需求，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，協(xié)調(diào)個(gè)人利益與社會(huì)整體利益；另一方面，金融法應(yīng)當(dāng)從規(guī)則上與《民法典》為金融市場(chǎng)實(shí)踐設(shè)置的操作規(guī)程進(jìn)行有效銜接，調(diào)整和重塑金融規(guī)制主體之間、金融規(guī)制主體與金融交易主體之間的契約關(guān)系，為金融交易主體的契約需求提供適應(yīng)性外部保障。〔34〕參見(jiàn)劉盛：《〈民法典〉視角下金融法律關(guān)系的調(diào)適》，載《法學(xué)》2021年第6期。其二，同一部門法中特別法與一般法的關(guān)系，即同一部門法在作出一般規(guī)定的情況下，又在該部門法中其他法律淵源或條款中作出特別規(guī)定的狀態(tài)，此時(shí)應(yīng)當(dāng)適用“特別法優(yōu)于一般法”的基本原則。〔35〕參見(jiàn)汪全勝：《“特別法”與“一般法”之關(guān)系及適用問(wèn)題探討》，載《法律科學(xué)》2006年第6期。概言之，金融法在貫徹落實(shí)適應(yīng)性現(xiàn)代金融體系的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以政策為先導(dǎo)，恪守特別法的效力定位以保證其合法性，維護(hù)金融法律體系的協(xié)調(diào)性。

“規(guī)避管制”理論基于法律滯后性在金融領(lǐng)域的凸顯，將金融創(chuàng)新視為金融供給者因規(guī)避既存法律可能增加隱藏稅收，并造成其利潤(rùn)下降和經(jīng)營(yíng)不利的規(guī)制行為而產(chǎn)生?！?6〕“規(guī)避管制”理論將市場(chǎng)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新看作是相互獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)力量與政治力量不斷斗爭(zhēng)的過(guò)程和結(jié)果，金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府管制所造成的利潤(rùn)下降和經(jīng)營(yíng)不利等局面作出的反應(yīng)就是不斷創(chuàng)新，以此來(lái)規(guī)避管制，從而把約束以及由此造成的潛在損失減少到最低限度。參見(jiàn)阮震：《金融創(chuàng)新概論》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2010年版，第33頁(yè)。當(dāng)前科技對(duì)金融創(chuàng)新從產(chǎn)品或服務(wù)，到組織與制度，再到整個(gè)金融市場(chǎng)的變革，更是加劇了法律“一經(jīng)頒布便落后于時(shí)代”這一缺陷。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在金融領(lǐng)域采用的自上而下式強(qiáng)制性制度變遷路徑，往往帶來(lái)金融供給者金融創(chuàng)新的巨額時(shí)間、金錢和人力成本乃至直接被扼殺，金融創(chuàng)新產(chǎn)生的巨大效用卻又極易促使人們對(duì)法律產(chǎn)生“惡法非法”的思考。此時(shí)，如何在既定的金融法律框架下，為金融交易主體創(chuàng)設(shè)的“獲利機(jī)會(huì)”，以及據(jù)此形成的“契約需求”，尋找具備合法性和靈活性的伸展空間，成為迫切要求，這也正是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的現(xiàn)代金融體系得以落實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。其路徑，概言之有二條：一是創(chuàng)制和實(shí)施監(jiān)管沙盒、金融創(chuàng)新合法性裁定制度、金融法更新機(jī)制等制度，通過(guò)特定空間的設(shè)置，緩解金融創(chuàng)新靈活性和超前性與金融規(guī)則穩(wěn)定性和滯后性的矛盾，為金融交易主體的契約需求提供產(chǎn)生和發(fā)展的合法空間。二是修正制定法，或者運(yùn)用法律解釋和法律續(xù)造技術(shù)推動(dòng)法律的發(fā)展。如實(shí)踐中大量采用的股權(quán)收益權(quán)轉(zhuǎn)讓及回購(gòu)合同，應(yīng)當(dāng)定性為回購(gòu)溢價(jià)可以超過(guò)24%的買賣合同，還是不得超過(guò)24%的借款合同問(wèn)題，便是通過(guò)金融司法實(shí)踐的形式，為金融交易主體的契約需求提供解決方案。

2.注重利益表達(dá)與推動(dòng)主體參與

無(wú)疑，通過(guò)創(chuàng)制新型法律制度和法律續(xù)造技術(shù)來(lái)緩解金融創(chuàng)新和金融規(guī)則之間的矛盾，能夠在一定程度上抵消強(qiáng)制性制度變遷路徑產(chǎn)生的負(fù)面影響，但兩種方式在形式上，依然延續(xù)了自上而下的制度供給模式。金融規(guī)制主體以外的金融市場(chǎng)參與者，只能通過(guò)特定形式在一定范圍內(nèi)表達(dá)有限的自身訴求，金融供給者和需求者之間及其內(nèi)部存在的不平等性，更是進(jìn)一步扭曲了本就有限的利益表達(dá)機(jī)制。難以形成適應(yīng)性現(xiàn)代金融體系視野下，金融法契約治理理念所要求的自下而上式“誘致性制度變遷為主，強(qiáng)制性制度變遷為輔”的制度變遷路徑。如以貨幣政策為核心的金融調(diào)控法，本應(yīng)體現(xiàn)“金融發(fā)展縮小收入不平等差距”這一社會(huì)規(guī)律，但卻因利益表達(dá)的不暢，長(zhǎng)期沉醉于對(duì)安全與效率的追求，并在不同時(shí)期呈現(xiàn)出徘徊于兩者之間的線性運(yùn)動(dòng)。具體而言，相繼采用激進(jìn)或穩(wěn)健的貨幣發(fā)行、存貸利率、存款準(zhǔn)備金等金融工具，是金融規(guī)制者調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的主要方式，經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，以穩(wěn)健的金融工具來(lái)保證經(jīng)濟(jì)安全，經(jīng)濟(jì)相對(duì)停滯時(shí)，則通過(guò)激進(jìn)金融工具的使用來(lái)追求效率。此時(shí)，處于優(yōu)勢(shì)地位的金融供給者在既定制度之外，往往可以通過(guò)游說(shuō)、賄賂等方式謀取“非生產(chǎn)性租金”，促成對(duì)其有益的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，而作為既無(wú)決策權(quán)又無(wú)足夠能力對(duì)金融規(guī)制者產(chǎn)生影響的弱勢(shì)群體，金融需求者雖然是金融活動(dòng)的重要參與方，但始終被排除在博弈的局中人之外。

隨著公共理性理論和市民社會(huì)理論的興起，人們逐漸認(rèn)識(shí)到社會(huì)既不是單個(gè)行為的結(jié)果，也不是同一類型或相同角色的主體雙邊行為的結(jié)果，而是處于一定社會(huì)結(jié)構(gòu)中，具有不同功能的各類主體行為互動(dòng)的結(jié)果，任何人不僅負(fù)有不損害其所處的良好關(guān)系狀態(tài)的消極責(zé)任，而且負(fù)有利用自己的智識(shí)促進(jìn)社會(huì)規(guī)范的科學(xué)化與合理化，建構(gòu)更優(yōu)關(guān)系狀態(tài)的積極責(zé)任?！?7〕參見(jiàn)劉水林：《經(jīng)濟(jì)法是什么——經(jīng)濟(jì)法的法哲學(xué)反思》，載《政治與法律》2014年第8期。同時(shí)，由于現(xiàn)代法治專注于作為立法者或功能性法律的一方來(lái)強(qiáng)調(diào)法律性和規(guī)制性，其有意無(wú)意地忽視法律生活中人的主體性參與問(wèn)題，也帶來(lái)了人們對(duì)法律內(nèi)容的信服程度及其道德評(píng)價(jià)等問(wèn)題?！?8〕參見(jiàn)唐學(xué)亮：《霍布斯的法律合法性思想研究——以法律擬制為中心》，載《學(xué)?！?021年第4期。因而，如何保障金融市場(chǎng)契約群之間的信息交互渠道，特別是暢通金融交易主體表達(dá)契約需求，影響金融規(guī)制者決策、協(xié)調(diào)金融規(guī)制者和金融交易主體之間關(guān)系的渠道，成為金融法由自上而下的強(qiáng)制性制度變遷路徑轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴罢T致性制度變遷為主，強(qiáng)制性制度變遷為輔”的核心要素。

金融領(lǐng)域的利益表達(dá)機(jī)制，即在金融立法的制定過(guò)程中，金融交易主體為了獲得自身的合法權(quán)益，通過(guò)一定的渠道或途徑，向金融規(guī)制者表達(dá)自身契約需求，并得到其關(guān)注的一整套制度安排和運(yùn)作方式?！?9〕參見(jiàn)馬勝?gòu)?qiáng)、吳群芳：《當(dāng)代中國(guó)利益表達(dá)機(jī)制的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型——基于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的理論視域》，載《學(xué)術(shù)月刊》2016年第8期。其主要內(nèi)容有四個(gè)方面：一是以金融決策的信息透明為基礎(chǔ)。金融規(guī)制者決策的依據(jù)、程序、結(jié)果公開(kāi)，是保障利益相關(guān)者享有充分的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步表達(dá)利益、參與和影響決策的基礎(chǔ)。在《政府信息公開(kāi)條例》的框架下，我國(guó)原銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)印發(fā)的《信息公開(kāi)辦法》《信息公開(kāi)指南》《信息公開(kāi)監(jiān)督考核辦法》等部門規(guī)章或規(guī)范性文件，以及在各自官方網(wǎng)站開(kāi)辟的政府信息公開(kāi)專欄等措施，均為金融決策的信息透明提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但還存在著諸如以工具性目標(biāo)為導(dǎo)向的信息披露、溝通機(jī)制缺乏、依申請(qǐng)公開(kāi)配套制度不足、考評(píng)追責(zé)力度不夠等問(wèn)題，必須對(duì)此進(jìn)行針對(duì)性優(yōu)化。二是以訴求表達(dá)的多元路徑為核心。以金融交易主體的契約需求作為制度生成或變革的主要變量，在優(yōu)化當(dāng)前聽(tīng)證、對(duì)話協(xié)商、意見(jiàn)咨詢乃至信訪等原有表達(dá)路徑的基礎(chǔ)上，注重培育主流的網(wǎng)絡(luò)對(duì)話平臺(tái)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)形式加強(qiáng)與利益相關(guān)主體特別是金融交易主體的常態(tài)化互動(dòng)。三是以規(guī)制主體的責(zé)效機(jī)制為保障。通過(guò)金融規(guī)制主體責(zé)任的明晰，強(qiáng)化其對(duì)利益相關(guān)者訴求表達(dá)的重視，如將利益表達(dá)效果評(píng)估納入規(guī)制主體的績(jī)效評(píng)估體系、完善規(guī)制主體或工作人員漠視利益訴求的責(zé)任追究機(jī)制等。四是以社會(huì)主體的制度塑造為補(bǔ)充。新聞媒體、自律組織、非政府組織等擁有社會(huì)資源，并能夠?qū)ι鐣?huì)、國(guó)家產(chǎn)生一定支配力的社會(huì)權(quán)力主體，是利益表達(dá)的重要來(lái)源和制衡力量。通過(guò)制度化的形式保證其監(jiān)督?jīng)Q策、傳達(dá)訴求等功能的發(fā)揮，不僅能從金融法外部啟動(dòng)對(duì)金融規(guī)制權(quán)力制約的力量，而且有助于生成金融業(yè)基本規(guī)則與結(jié)構(gòu)的正當(dāng)性共識(shí)，進(jìn)而以契約治理理念的落實(shí)和推動(dòng)適應(yīng)性現(xiàn)代金融體系的健全。

3.完善協(xié)同機(jī)制與實(shí)現(xiàn)多元共治

現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)派認(rèn)為“本本上的法律”僅僅意味著有適用的可能性，“行動(dòng)中的法律”才是真正的法律。〔40〕參見(jiàn)付池斌：《現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)》，法律出版社2005年版，第106頁(yè)。如果前述利益表達(dá)機(jī)制的優(yōu)化側(cè)重于多元主體對(duì)制度供給，即“本本上的法律”參與，那么協(xié)同治理機(jī)制的完善則主要聚焦于法律的實(shí)效，即“行動(dòng)中的法律”效果。畢竟言說(shuō)（法律）與行動(dòng)（法律執(zhí)行）將共同造就高度融合的治理行為，失去行動(dòng)的言說(shuō)是獨(dú)白，失去話語(yǔ)的行動(dòng)則缺乏理性?！?1〕姜寧寧：《論新社會(huì)組織的行動(dòng)權(quán)》，載《學(xué)?！?021年第4期。易言之，即需要立基于金融交易主體的制度化契約需求，通過(guò)金融規(guī)制、金融供給、金融需求、社會(huì)權(quán)力等主體的協(xié)同共治保障制度實(shí)效，推動(dòng)金融法契約治理理念下“誘致性制度變遷為主，強(qiáng)制性制度變遷為輔”的實(shí)質(zhì)化。歷史地看，我國(guó)金融規(guī)制領(lǐng)域的協(xié)同機(jī)制始于原銀監(jiān)會(huì)、原保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)2004年共同簽署的《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》；2013年央行牽頭構(gòu)建的“金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度”進(jìn)一步架構(gòu)了實(shí)體化的協(xié)同治理機(jī)制；2017年金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的建立，則標(biāo)志著我國(guó)金融規(guī)制領(lǐng)域的協(xié)同治理機(jī)制邁入新的發(fā)展階段。作為國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問(wèn)題的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)主要以定期召開(kāi)全體會(huì)議，不定期召開(kāi)有針對(duì)性的專題會(huì)議來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融領(lǐng)域相關(guān)事項(xiàng)。實(shí)踐中金融穩(wěn)定委員會(huì)召開(kāi)的多次全體和專題會(huì)議，以及在完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管、非金融企業(yè)投資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管、金融資產(chǎn)管理公司資本管理、整治銀行業(yè)亂象等方面的監(jiān)管活動(dòng)，〔42〕如原銀監(jiān)會(huì)印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化整治銀行業(yè)市場(chǎng)亂象的通知》指出“要自覺(jué)服從國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)與其他金融監(jiān)管部門的監(jiān)管協(xié)作，強(qiáng)化監(jiān)管合力”；《關(guān)于加強(qiáng)非金融企業(yè)投資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》第16條規(guī)定“在國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，……加強(qiáng)協(xié)作與配合……提高監(jiān)管實(shí)效”。均很好地體現(xiàn)了其在緩解監(jiān)管沖突、彌補(bǔ)監(jiān)管空白、防止監(jiān)管套利方面的作用。

適應(yīng)性現(xiàn)代金融體系視野下的金融協(xié)同治理機(jī)制，是金融市場(chǎng)三重契約關(guān)系的制度化實(shí)效保障，不僅包括前述金融規(guī)制主體之間的協(xié)同，而且涵蓋了金融規(guī)制主體與金融交易主體之間、金融交易主體內(nèi)部的協(xié)同。其中，金融交易主體內(nèi)部的協(xié)同是形成、表達(dá)和落實(shí)契約需求的核心要求，金融規(guī)制主體之間、金融規(guī)制主體與金融交易主體之間、其他相關(guān)主體之間的協(xié)同，則是契約治理實(shí)效的外部保障。其當(dāng)前的完善路徑至少包括兩個(gè)方面。其一，持續(xù)優(yōu)化金融規(guī)制主體之間的協(xié)同治理機(jī)制。其包括：①以法律為主體，以備忘錄、合作協(xié)議為輔助，完善中央層面、央地層面金融規(guī)制主體的信息共享和協(xié)同機(jī)制；〔43〕如《金融穩(wěn)定法（草案征求意見(jiàn)稿）》第18條規(guī)定的信息報(bào)送與共享機(jī)制，要求由央行推動(dòng)國(guó)家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，并依法向國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的成員單位共享數(shù)據(jù)資料；《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案征求意見(jiàn)稿）》明確的中央金融規(guī)制主體對(duì)地方金融規(guī)制主體的業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)、省級(jí)政府的監(jiān)督管理與風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)、中央與地方金融規(guī)制協(xié)調(diào)雙機(jī)制的構(gòu)建等內(nèi)容，均需要基于法律規(guī)定，通過(guò)具體操作規(guī)定、備忘錄、合作協(xié)議等形式予以細(xì)化增強(qiáng)可操作性。②創(chuàng)新多元化的協(xié)同手段，如在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管中，采用聯(lián)合監(jiān)管和委托監(jiān)管相結(jié)合的方式、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管一張表的形式；③厘清金融規(guī)制協(xié)同治理機(jī)構(gòu)、其他金融規(guī)制機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌或協(xié)同職能，并明晰不同主體的法律責(zé)任和追究機(jī)制?！?4〕如《金融穩(wěn)定法（草案征求意見(jiàn)稿）》第五章法律責(zé)任僅寬泛規(guī)定了金融規(guī)制主體的問(wèn)責(zé)機(jī)制，具體責(zé)任形式則通過(guò)“視具體情形對(duì)責(zé)任人員依法依規(guī)予以處理處分”的表述予以模糊化，同時(shí)還以“盡職免責(zé)”的規(guī)定減輕金融規(guī)制主體的責(zé)任。對(duì)金融市場(chǎng)主體，則明確規(guī)定了對(duì)人員、機(jī)構(gòu)的處罰機(jī)制和具體責(zé)任。這顯然不利于主體責(zé)任的明確。其二，創(chuàng)制金融規(guī)制、金融供給、金融需求、社會(huì)權(quán)力等主體之間的多元協(xié)同治理機(jī)制。如明確金融供給主體的信息報(bào)送義務(wù)以加強(qiáng)溝通；激勵(lì)金融需求主體和社會(huì)權(quán)力主體發(fā)現(xiàn)、提供金融市場(chǎng)的違規(guī)線索；注重對(duì)金融需求主體的賦能，塑造公平的金融交易關(guān)系以挖掘合理、合法的獲利機(jī)會(huì)并形成契約需求；強(qiáng)化金融規(guī)制主體和司法主體的溝通與協(xié)調(diào)，推動(dòng)司法主體對(duì)金融治理的司法認(rèn)知和規(guī)則、金融規(guī)制主體制定規(guī)則的知識(shí)話語(yǔ)和緣由的雙向互通，提升金融司法和金融規(guī)制社會(huì)整合的力度和運(yùn)行效率，〔45〕參見(jiàn)魯籬：《論金融司法與金融監(jiān)管協(xié)同治理機(jī)制》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第2期。等等。

四、金融法的包容審慎理念與制度構(gòu)建

（一）金融法的包容審慎理念

有高度競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代金融體系，是我國(guó)“加快形成國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)新發(fā)展格局”的核心引擎。其一方面表現(xiàn)為金融體系服務(wù)國(guó)內(nèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的程度，即金融體系的適應(yīng)性、運(yùn)作效率和滿足實(shí)體企業(yè)金融需求的程度；另一方面反映在國(guó)際金融市場(chǎng)中的適應(yīng)能力、開(kāi)拓能力、發(fā)展能力和國(guó)際合作能力。〔46〕參見(jiàn)王國(guó)剛、柳圓圓：《現(xiàn)代金融體系的三大特征》，載《中國(guó)金融》2021年第16期。經(jīng)濟(jì)學(xué)界往往從市場(chǎng)主導(dǎo)和銀行主導(dǎo)分野的視角，研究何種情形下的金融體系更有利于金融供給者競(jìng)爭(zhēng)力的提升，進(jìn)而促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并將英國(guó)和美國(guó)視為市場(chǎng)主導(dǎo)型金融體系的典型，把德國(guó)和日本歸類為銀行主導(dǎo)型金融體系的樣本。整體而言，這兩種體系并不存在明顯的優(yōu)劣，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段國(guó)家相異的要素稟賦結(jié)構(gòu)，決定了一國(guó)最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中不同企業(yè)的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)、融資和信息特征不盡相同，由此導(dǎo)致不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的實(shí)體經(jīng)濟(jì)對(duì)金融服務(wù)需求的系統(tǒng)性差異。只有當(dāng)金融體系構(gòu)成與實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相匹配，才能有效發(fā)揮金融體系在動(dòng)員儲(chǔ)蓄、配置資金和分散風(fēng)險(xiǎn)方面的功能。故此，并不存在適用于所有經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和所有經(jīng)濟(jì)體的最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)，每個(gè)經(jīng)濟(jì)體在一定發(fā)展階段都有各自的最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)?！?7〕參見(jiàn)林毅夫、孫希芳、姜燁：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)理論初探》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第8期。

現(xiàn)代金融體系所包含的“現(xiàn)代”，是與我國(guó)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)主義現(xiàn)代化中的“現(xiàn)代”緊密相關(guān)的，需要體現(xiàn)中國(guó)特色、中國(guó)國(guó)情?！?8〕參見(jiàn)伍聰：《中國(guó)現(xiàn)代金融體系的“四梁八柱”》，載《中國(guó)金融學(xué)》2018年第3期。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)塑造的政府和銀行主導(dǎo)、間接融資模式為主的金融體系，本就是適應(yīng)企業(yè)“自發(fā)性”和“碎片化”特征金融需求的產(chǎn)物，國(guó)有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的狀態(tài)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家特定宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)提供了便利條件。但在國(guó)際形勢(shì)日趨復(fù)雜和我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性減速的新常態(tài)下，諸多“不平衡”和風(fēng)險(xiǎn)性因素日益凸顯，只有最大限度地依靠金融市場(chǎng)高效率配置資源，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心功能，充分且合理地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在配置金融資源中的決定性作用，以及政府立基于底線思維的風(fēng)險(xiǎn)防控作用，塑造“市場(chǎng)與政府相結(jié)合，以市場(chǎng)為主”的行進(jìn)道路，才能形成適應(yīng)當(dāng)前金融改革、化解風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)外開(kāi)放的最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)，構(gòu)建具有高度競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代金融體系。〔49〕參見(jiàn)唐松：《新中國(guó)金融改革70年的歷史軌跡、實(shí)踐邏輯與基本方略——推進(jìn)新時(shí)代金融供給側(cè)改革，構(gòu)建強(qiáng)國(guó)現(xiàn)代金融體系》，載《金融經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》2019年第6期。

如前所述，金融體系可以從銀行導(dǎo)向或市場(chǎng)導(dǎo)向的金融結(jié)構(gòu)，以及市場(chǎng)化體制或政府干預(yù)體制的資源配置機(jī)制兩個(gè)視角予以認(rèn)知，銀行導(dǎo)向的金融體系通常具有更加強(qiáng)烈的政府干預(yù)傾向，而在市場(chǎng)導(dǎo)向的金融體系中金融資源的配置主要依靠市場(chǎng)機(jī)制?！?0〕參見(jiàn)殷劍峰：《比較金融體系與中國(guó)現(xiàn)代金融體系建設(shè)》，載《金融評(píng)論》2018年第5期。故此，如何理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，打造“市場(chǎng)與政府相結(jié)合，以市場(chǎng)為主”的發(fā)展路徑，成為建設(shè)具有高度競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代金融體系，保證我國(guó)實(shí)際金融結(jié)構(gòu)與最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)相匹配的關(guān)鍵與核心。金融領(lǐng)域的政府與市場(chǎng)關(guān)系是金融法的當(dāng)然作用空間和關(guān)注焦點(diǎn)，兩者關(guān)系的協(xié)調(diào)往往意味著金融安全和金融效率價(jià)值導(dǎo)向的平衡。但金融領(lǐng)域長(zhǎng)期以來(lái)圍繞著“金融安全——金融效率——金融安全——金融效率”價(jià)值導(dǎo)向循環(huán)產(chǎn)生的，金融創(chuàng)新“深化——抑制——深化——抑制”和法律規(guī)制“加強(qiáng)規(guī)制——放松規(guī)制——加強(qiáng)規(guī)制——放松規(guī)制”的周而復(fù)始狀態(tài)，表明我國(guó)往往要么過(guò)分地追求金融安全，出現(xiàn)金融抑制和損害金融自由、影響市場(chǎng)效率，要么偏重于以金融自由提升金融效率，產(chǎn)生金融危機(jī)或金融排斥現(xiàn)象。這就難以實(shí)現(xiàn)在有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)，特別是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，以最可能低的成本將有限的金融資源進(jìn)行最優(yōu)配置的最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)。故此，高度競(jìng)爭(zhēng)力現(xiàn)代金融體系視野下的金融法理應(yīng)樹(shù)立包容審慎理念，一方面，將金融效率作為出發(fā)點(diǎn)，以包容、開(kāi)放的態(tài)度對(duì)待金融創(chuàng)新，通過(guò)政府地位的明確和權(quán)責(zé)范圍的厘清防止政府失靈，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用；另一方面，以金融安全為著眼點(diǎn)，在明確金融風(fēng)險(xiǎn)底線思維的基礎(chǔ)上，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)防控和化解手段緩解市場(chǎng)失靈。概言之，即在審慎把控風(fēng)險(xiǎn)底線的基礎(chǔ)上，以開(kāi)放性和包容性的態(tài)度對(duì)待金融市場(chǎng)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)金融安全與金融效率的動(dòng)態(tài)平衡。

（二）金融法包容審慎制度的構(gòu)建

1.優(yōu)化政府引導(dǎo)與提升市場(chǎng)活力

金融競(jìng)爭(zhēng)力即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，金融主體的相對(duì)能力或競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，在微觀上表現(xiàn)為金融供給主體通過(guò)金融工具配置金融資源的效率，是構(gòu)建高度競(jìng)爭(zhēng)力現(xiàn)代金融體系的基礎(chǔ)要件。當(dāng)前，基于政府權(quán)力中心的“身份”優(yōu)勢(shì)塑造的威權(quán)經(jīng)濟(jì)模式，依舊在我國(guó)高度競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代金融體系構(gòu)建過(guò)程中，以強(qiáng)行性規(guī)則的形式發(fā)揮主導(dǎo)作用，阻礙和扼殺了金融供給者配置資源的效率和積極性?！?1〕如金融規(guī)制主體對(duì)金融供給主體的準(zhǔn)入進(jìn)行嚴(yán)格把控；銀行業(yè)在金融產(chǎn)業(yè)中一家獨(dú)大，而各種形式的國(guó)有資本長(zhǎng)期以來(lái)在銀行業(yè)中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)；金融組織的負(fù)責(zé)人均由上級(jí)政府任命，并且有著特定的行政層級(jí)等。參見(jiàn)劉盛：《監(jiān)管沙盒的法理邏輯與制度展開(kāi)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2021年第1期。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下實(shí)際金融結(jié)構(gòu)和最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)相匹配的原則，以及金融法的包容審慎理念，要求金融規(guī)制者從構(gòu)建高度競(jìng)爭(zhēng)力現(xiàn)代金融體系的主導(dǎo)者，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檩o助者，遵循輔助性原則所體現(xiàn)的不同社會(huì)結(jié)構(gòu)單元之間的功能分配關(guān)系，更多地作為金融供給者和需求者自我規(guī)制體系的觀察者，并以此為基準(zhǔn)來(lái)判斷，構(gòu)建有競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代金融體系的成果是基本令人滿意，還是需要對(duì)其進(jìn)行干預(yù)，只有在特定公眾和組織無(wú)法自主實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)時(shí)，金融規(guī)制者才應(yīng)介入，但也僅限出于保護(hù)他們的目的，并且只能處理那些私權(quán)主體無(wú)法獨(dú)立處理，公權(quán)主體又能更好完成的事務(wù)。〔52〕參見(jiàn)［英］科林 ? 斯科特：《規(guī)制、治理與法律：前沿問(wèn)題研究》，安永康譯，清華大學(xué)出版社2018年版，第6頁(yè)。

其一，通過(guò)“清單”模式明確金融規(guī)制者的權(quán)力邊界。金融規(guī)制者的輔助性原則要求其在促進(jìn)金融經(jīng)濟(jì)性功能的發(fā)揮方面，遵循“法無(wú)授權(quán)即禁止”的要求，減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)；在推動(dòng)金融社會(huì)性功能的實(shí)現(xiàn)方面，采用“法無(wú)禁止即自由”的模式，緩解市場(chǎng)主體的有限理性?！?3〕參見(jiàn)劉盛：《〈民法典〉視角下金融法律關(guān)系的調(diào)適》，載《法學(xué)》2021年第6期。這具體表現(xiàn)為權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度的構(gòu)建：一方面，權(quán)力清單和責(zé)任清單能夠緩解金融規(guī)制者在“空白地帶”的矯揉造作，體現(xiàn)“法無(wú)授權(quán)即禁止”的要求；另一方面，市場(chǎng)準(zhǔn)入的負(fù)面清單管理模式，可以極大地調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性和創(chuàng)新能力，凸顯“法無(wú)禁止即可為”的原則。〔54〕參見(jiàn)劉志云、劉盛：《供給側(cè)改革背景下的經(jīng)濟(jì)法：挑戰(zhàn)與回應(yīng)》，載《政法論叢》2017年第4期。如我國(guó)自2014年正式放開(kāi)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)設(shè)立民營(yíng)銀行的限制，但截至目前只有19家民營(yíng)銀行獲得原銀監(jiān)會(huì)準(zhǔn)予籌建的批文，而僅在2013年至2015年期間，就有317家民營(yíng)銀行在原工商總局進(jìn)行了核名。制度層面的匱乏成為制約民營(yíng)銀行設(shè)立的主要原因，原銀監(jiān)會(huì)在2015年發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)銀行發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》之后，便再無(wú)進(jìn)一步的明確規(guī)則，此次《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》中也難覓其蹤，造成實(shí)踐中民營(yíng)銀行的設(shè)立表現(xiàn)出“一事一議”的狀態(tài)，難以實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的多元化和競(jìng)爭(zhēng)化。

其二，構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制激發(fā)金融交易主體的積極創(chuàng)新。以包容性的態(tài)度對(duì)待金融創(chuàng)新是金融法包容審慎理念的核心要義之一，畢竟金融發(fā)展的歷史本質(zhì)上就是金融創(chuàng)新的歷史，推動(dòng)著金融結(jié)構(gòu)的演進(jìn)和金融深化的進(jìn)程，這一理念在制度上集中體現(xiàn)為容錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建。其主要內(nèi)容有三個(gè)方面：①明確規(guī)制思路，在“鼓勵(lì)創(chuàng)新與加強(qiáng)規(guī)制”并重的前提下，樹(shù)立“先發(fā)展后規(guī)范”規(guī)制思路；②劃定特殊范圍，以制度形式明確對(duì)特定主體、特定時(shí)間、特定區(qū)域的金融創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行適度免責(zé)；③轉(zhuǎn)變責(zé)任模式，將當(dāng)前以公法責(zé)任為主，追究“失敗”創(chuàng)新者責(zé)任的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦袷仑?zé)任為主的模式?！?5〕參見(jiàn)邢會(huì)強(qiáng)：《市場(chǎng)型金融創(chuàng)新法律監(jiān)管路徑的反思與超越》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2022年第2期。

2.完善規(guī)制手段與防控金融風(fēng)險(xiǎn)

金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，在優(yōu)化資源配置、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展方面具有重要作用，但其與生俱來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)性和脆弱性，也時(shí)刻威脅著整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的安全。在當(dāng)前以金融與科技的深度融合為金融創(chuàng)新主要發(fā)展路徑的情境下，金融“雙刃劍”式的特性體現(xiàn)的更為明顯：一方面，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等底層技術(shù)從基礎(chǔ)支持、應(yīng)用場(chǎng)景、業(yè)務(wù)邊界乃至監(jiān)管手段等多個(gè)方面，促成了金融行業(yè)的代際躍遷；另一方面，金融科技也在塑造行業(yè)新生態(tài)的同時(shí)引發(fā)了傳統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)的變異與新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的疊加、刺激金融創(chuàng)新的同時(shí)造成監(jiān)管空白、提升行業(yè)效率的同時(shí)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)傳染、拓展“長(zhǎng)尾客戶”的同時(shí)帶來(lái)“長(zhǎng)尾風(fēng)險(xiǎn)”。故此，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)成為金融法包容審慎理念的另一核心要義。我國(guó)早在2012年第四次全國(guó)金融工作會(huì)議中便提出，要“加強(qiáng)改善金融監(jiān)管，切實(shí)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”，2017年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)列為三大攻堅(jiān)任務(wù)之首，并明確防控金融風(fēng)險(xiǎn)是重中之重，奠定了我國(guó)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，特別是不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的總基調(diào)。央行2022年4月發(fā)布的《金融穩(wěn)定法（草案征求意見(jiàn)稿）》，進(jìn)一步從法律層面為我國(guó)防范、化解和處置金融風(fēng)險(xiǎn)提供了制度基礎(chǔ)，成為我國(guó)夯實(shí)金融穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)鍵里程碑。

金融體系自身的脆弱性、復(fù)雜性、依賴性和風(fēng)險(xiǎn)的傳染性，決定了金融風(fēng)險(xiǎn)防范與處置制度應(yīng)當(dāng)是一個(gè)系統(tǒng)化的制度安排，既包括事前、事中、事后整個(gè)流程，也涵蓋宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面。故此，我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)防范與處置制度應(yīng)當(dāng)是一個(gè)在橫向上包括宏觀、中觀、微觀，在縱向上包括事前、事中、事后的綜合作用網(wǎng)絡(luò)?！督鹑诜€(wěn)定法（草案征求意見(jiàn)稿）》整合提煉了當(dāng)前金融風(fēng)險(xiǎn)管理和處置實(shí)踐中的有效做法，并確定了全方位、全流程的金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)模式。但值得注意的是，依據(jù)實(shí)際金融結(jié)構(gòu)和最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)相匹配原則，我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)防控的模式和力度，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)金融風(fēng)險(xiǎn)不同時(shí)期、不同階段特征予以動(dòng)態(tài)調(diào)整，借助金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系來(lái)選擇和完善風(fēng)險(xiǎn)處置手段。

其一，構(gòu)建金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。次貸危機(jī)之后各國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)的問(wèn)題反映到財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)中之時(shí)往往已經(jīng)無(wú)力回天，規(guī)制的前瞻性開(kāi)始被重點(diǎn)關(guān)注?！?6〕參見(jiàn)［荷］喬安妮?凱勒曼、雅各布?德汗、費(fèi)姆克?德弗里斯：《21世紀(jì)金融監(jiān)管》，張曉樸譯，中信出版集團(tuán)2016年版，第52頁(yè)。金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系作為防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融安全的“消防系統(tǒng)”由此受到各國(guó)重視，該系統(tǒng)是由各類反映金融風(fēng)險(xiǎn)警情、警兆、警源，以及變動(dòng)趨勢(shì)的組織形式、指標(biāo)體系的預(yù)測(cè)方法等構(gòu)成的有機(jī)整體。如美國(guó)就構(gòu)建了包括“駱駝評(píng)級(jí)體系”、美聯(lián)儲(chǔ)預(yù)警系統(tǒng)和FDIC預(yù)警系統(tǒng)在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系是一種典型的以小成本防范大風(fēng)險(xiǎn)的制度安排，我國(guó)理應(yīng)在法律層面從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警主體、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警糾偏機(jī)制、預(yù)警信息共享系統(tǒng)等方面提供完善的制度供給。

其二，強(qiáng)化問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)處置能力。理論和實(shí)踐表明，金融機(jī)構(gòu)具有天生的問(wèn)題化傾向。雖然全球范圍內(nèi)處置問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的立法例包含“適用一般法模式”“適用特別法模式”“折衷立法模式”三種，〔57〕“適用一般法模式”指對(duì)于金融機(jī)構(gòu)適用《公司法》《破產(chǎn)法》等法律調(diào)整，這一模式的代表主要是歐洲國(guó)家，如法國(guó)《破產(chǎn)程序中重整的第85至98號(hào)法令》《企業(yè)困境預(yù)防和善意和解的第84至198號(hào)法令》等均適用于問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處置；瑞典《1987年破產(chǎn)法》《1970年債權(quán)優(yōu)先地位法案》等同時(shí)適用于一般企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)?！斑m用特別法模式”是采取有別于其他一般商事主體的立法來(lái)處理問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)，如美國(guó)《聯(lián)邦破產(chǎn)法典》明文規(guī)定，其第七章破產(chǎn)清算和第十一章破產(chǎn)重整不適用于金融機(jī)構(gòu)；加拿大的《聯(lián)邦重整與清算法》專門規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)與重整。我國(guó)采取的“折衷立法模式”表現(xiàn)為既有特別法又有一般法，包括《金融穩(wěn)定法》《中國(guó)人民銀行法》《證券法》《企業(yè)破產(chǎn)法》《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》在內(nèi)的法律法規(guī)均是問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)處置的依據(jù)。但在具體路徑上均以“救助重組”和“退市清算”為主要手段。我國(guó)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)處置中存在的立法嚴(yán)重滯后于處置實(shí)踐、救助成本極高、政府承擔(dān)隱性擔(dān)保責(zé)任、退市法律制度缺失等問(wèn)題，均要求對(duì)兩種手段予以針對(duì)性完善。在救助重組制度方面，應(yīng)完善金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制以提升自我救助能力；發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)間互助體系，強(qiáng)化抵御金融風(fēng)險(xiǎn)能力；優(yōu)化救助重組的處置工具，提供能夠在政府性手段和市場(chǎng)化工具之間及時(shí)轉(zhuǎn)換的彈性處置工具等。在退市清算制度方面，須借助法律厘定金融規(guī)制者的權(quán)責(zé)，糾正“理性人”集合的利益選擇與偏好；在已獲退市前置許可的前提下，發(fā)揮司法主體的程序保障功能，強(qiáng)化金融規(guī)制者和司法主體的互相協(xié)調(diào)等。

3.注重全球治理與構(gòu)建互動(dòng)機(jī)制

金融全球化意味著金融體系功能和風(fēng)險(xiǎn)的跨國(guó)性，國(guó)內(nèi)和全球金融治理能力成為一國(guó)金融體系全球競(jìng)爭(zhēng)力的集中體現(xiàn)。在構(gòu)建金融開(kāi)放大格局、深度參與全球金融治理的政策指導(dǎo)下，我國(guó)金融法的包容審慎理念理應(yīng)貫穿于國(guó)內(nèi)與國(guó)際雙重市場(chǎng)，注重與國(guó)際規(guī)則的對(duì)話與銜接，通過(guò)對(duì)全球金融治理規(guī)制的深度參與來(lái)提升我國(guó)的制度話語(yǔ)權(quán)。易言之，應(yīng)當(dāng)考慮如何理順國(guó)內(nèi)層面金融規(guī)制主體的金融立法、行業(yè)協(xié)會(huì)與自律組織的私人部門立法，國(guó)際層面的國(guó)家間立法、非正式國(guó)家集團(tuán)的私政府立法之間的關(guān)系，以及不同立法間互動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建。

整體而言，金融領(lǐng)域國(guó)際層面的“國(guó)家間立法”和“私政府立法”與國(guó)內(nèi)層面的“國(guó)家立法”和“國(guó)內(nèi)私人部門的立法”之間呈現(xiàn)出相互構(gòu)建的共生共長(zhǎng)關(guān)系。其一，在“國(guó)家間立法”和“國(guó)家立法”之間，后者通過(guò)“直接轉(zhuǎn)化”或“間接轉(zhuǎn)化”的形式，將前者轉(zhuǎn)化成其一部分予以貫徹落實(shí)；國(guó)家則可以憑借其實(shí)力與偏好，將符合其自身利益的“國(guó)家立法”全球化，甚至成為建構(gòu)“國(guó)家間立法”的藍(lán)本。其二，在國(guó)際層面的“私政府立法”和國(guó)內(nèi)層面的“私人部門立法”之間，前者為后者提供了一個(gè)國(guó)際化的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，后者對(duì)前者的實(shí)踐成為前者的合法性基礎(chǔ)和優(yōu)化參考。其三，在“私政府立法”和“國(guó)內(nèi)立法”層面，諸多“私政府立法”被某些國(guó)家的國(guó)內(nèi)立法采納，而這些“私政府立法”的修訂也離不開(kāi)國(guó)家主體的實(shí)踐反饋。其四，“國(guó)家間立法”和“國(guó)內(nèi)私人部門的立法”之間的互動(dòng)主要通過(guò)“國(guó)家立法”的傳導(dǎo)作用來(lái)實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)金融法與國(guó)際金融規(guī)則的銜接，本質(zhì)上是一個(gè)基于前述立法關(guān)系的制度互動(dòng)過(guò)程，即一個(gè)制度與另一個(gè)制度之間產(chǎn)生因果聯(lián)系，并對(duì)另一制度的發(fā)展和表現(xiàn)產(chǎn)生影響的過(guò)程。這一過(guò)程可以表述為：源制度通過(guò)一種包括“輸出”“結(jié)果”“影響”三個(gè)要素的因果路徑來(lái)對(duì)目標(biāo)制度產(chǎn)生影響?！?8〕See Sebastian Oberthür &Thomas Gehring, Institutional Interaction in Global Environmental Governance: Synergy and Conf l ict among International and EU Policies, MIT Press, 2006, p.22-46.基于此，我國(guó)金融法與國(guó)際金融規(guī)則的互動(dòng)機(jī)制可以從以下三個(gè)方面予以構(gòu)建：一是在制度互動(dòng)的“輸出”層面，提供一個(gè)較為固定和全面的交流平臺(tái)，包括對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)金融法律的制定及其修訂的內(nèi)容進(jìn)行翻譯、介紹和評(píng)估；與制度制定組織進(jìn)行接洽與互動(dòng)；邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外的官方規(guī)制機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)等主體共同參與討論，以此鼓勵(lì)和推動(dòng)各主體之間的互動(dòng)交流。二是借助制度互動(dòng)的“輸出”平臺(tái)，以雙向互動(dòng)為原則，推動(dòng)國(guó)內(nèi)國(guó)際金融規(guī)則的“結(jié)果”協(xié)調(diào)。三是構(gòu)建“影響”層級(jí)互動(dòng)的督促機(jī)制，包括鼓勵(lì)政府、行業(yè)組織、媒體、社會(huì)公眾等多方主體，對(duì)金融規(guī)則的落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督，并通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)制定、開(kāi)展評(píng)估、正確引導(dǎo)等正向規(guī)制，以及業(yè)務(wù)限制、直接罰款、負(fù)面宣傳乃至取消資質(zhì)等反向刺激的方式，推動(dòng)金融規(guī)則發(fā)揮實(shí)效。

五、結(jié) 論

縱觀全球，無(wú)論是采用具備周延性和系統(tǒng)性特質(zhì)的法典化方式，還是實(shí)行有著靈活性和精細(xì)化優(yōu)勢(shì)的非法典化路徑，規(guī)范意義上的金融法均呈現(xiàn)出龐雜狀態(tài)，是一個(gè)涵蓋了硬法和軟法、公法和私法、外部行為規(guī)則和內(nèi)部治理機(jī)制等在內(nèi)的系統(tǒng)性規(guī)范體系。在構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的要求下，金融法律體系也必然依托于公認(rèn)且內(nèi)化的理念予以完善實(shí)施，才能更好地服務(wù)于如何在時(shí)空變動(dòng)中彰顯市場(chǎng)資源配置功能的因素。

現(xiàn)代金融體系視野下金融法理念的三重向度具有內(nèi)在聯(lián)系和統(tǒng)一性：一方面，金融法須以社會(huì)本位理念為基礎(chǔ)進(jìn)行契約治理，并在契約治理的前提下實(shí)施包容審慎理念；另一方面，契約治理理念和包容審慎理念的踐行又成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)本位理念的必由路徑。三者的不同功能側(cè)重，構(gòu)成了金融法助推現(xiàn)代金融體系建設(shè)的核心保障：社會(huì)本位理念通過(guò)揭示社會(huì)所需要的金融法律關(guān)系，發(fā)揮其表征功能以契合普惠性現(xiàn)代金融體系的發(fā)展，具有認(rèn)識(shí)論上的意義；契約治理理念將立法動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢?guī)則，發(fā)揮其外化功能以支撐適應(yīng)性現(xiàn)代金融體系的構(gòu)建，具有價(jià)值論上的意義；包容審慎理念通過(guò)最佳規(guī)制方案的確立，發(fā)揮其導(dǎo)引功能以推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)力現(xiàn)代金融體系的實(shí)現(xiàn)，具有方法論上的意義。

無(wú)疑，從法理念并從宏觀上把握整個(gè)金融法的修改, 雖然可以指導(dǎo)并影響具體的法律規(guī)范、法律制度的形成和實(shí)施，卻不能代替法律規(guī)范、法律制度的完善?！?9〕參見(jiàn)史際春、李青山：《論經(jīng)濟(jì)法的理念》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第2期。筆者于本文中對(duì)具體金融制度設(shè)計(jì)和法律條文增減的探討所涉及的領(lǐng)域十分有限，只是對(duì)某些能夠更好展現(xiàn)金融法理念的制度進(jìn)行了初步論證，希冀以拋磚引玉的方式提供我國(guó)金融法調(diào)適的一個(gè)方向。