基于精準(zhǔn)性導(dǎo)向的問責(zé)評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建研究

谷志軍　曾言

[摘 ?要]問責(zé)評(píng)估是對(duì)問責(zé)工作的一次“體檢”，也是提高問責(zé)工作精準(zhǔn)性的重要抓手。圍繞問責(zé)工作開展的“投入-過程-結(jié)果”維度，將過程性評(píng)估和要素性評(píng)估相結(jié)合，從問責(zé)信息、問責(zé)制度、問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)程序、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)結(jié)果等層面，構(gòu)建一套以精準(zhǔn)性為導(dǎo)向的問責(zé)評(píng)估指標(biāo)體系。采用層次分析法測(cè)算各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重并進(jìn)行賦值，增強(qiáng)問責(zé)評(píng)估指標(biāo)體系的科學(xué)性和可操作性。

[關(guān)鍵詞]問責(zé)評(píng)估;指標(biāo)體系;精準(zhǔn)問責(zé);問責(zé)要素;層次分析法

中圖分類號(hào)：??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： ?文章編號(hào)：

責(zé)任政府的構(gòu)建是現(xiàn)代民主政治的基石。近年來，隨著監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的深入開展，“有權(quán)必有責(zé)、失責(zé)要追究”對(duì)遏制違法亂紀(jì)行為起到了良好的震懾效應(yīng)。但是，一些地方在落實(shí)問責(zé)工作的過程也出現(xiàn)了隨意化、簡(jiǎn)單化、情緒化等“問責(zé)亂象”。如何扭轉(zhuǎn)問責(zé)實(shí)踐中的異化現(xiàn)象、提高問責(zé)工作的精準(zhǔn)性，成為問責(zé)理論研究和實(shí)踐發(fā)展的難題和熱點(diǎn)，而對(duì)問責(zé)活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)估無疑是解決這一困境的有效途徑。一方面，問責(zé)概念作為一個(gè)“舶來品”傳入中國，經(jīng)過近二十年的實(shí)踐探索，“失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”成為常態(tài)。問責(zé)的深化實(shí)踐呼喚構(gòu)建一套系統(tǒng)性的評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)其進(jìn)行整體性評(píng)估，以分析問責(zé)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和成效、發(fā)現(xiàn)問責(zé)工作存在的短板和問題，為提高問責(zé)制度的執(zhí)行力和提升干部履職盡責(zé)的責(zé)任性提供支撐。另一方面，問責(zé)是黨和國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，必須通過有效的制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì)著力實(shí)現(xiàn)問責(zé)的精準(zhǔn)化。為此，十九屆中紀(jì)委三次全會(huì)首次明確提出“實(shí)施精準(zhǔn)問責(zé)，防止問責(zé)不力或問責(zé)泛化、簡(jiǎn)單化”;黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制”。由此可見，全面提升問責(zé)工作的精準(zhǔn)性和實(shí)效性是新時(shí)代賦予紀(jì)檢監(jiān)察部門的新使命。然而，在具體的實(shí)踐中問責(zé)活動(dòng)的成效如何及精準(zhǔn)與否？仍是一個(gè)亟待回答的現(xiàn)實(shí)問題。鑒于此，本文將以問責(zé)活動(dòng)的精準(zhǔn)性為導(dǎo)向，圍繞問責(zé)“過程—要素”構(gòu)建一套可觀測(cè)、可測(cè)量、可判定的評(píng)估指標(biāo)體系，并采用數(shù)量學(xué)的分析方法對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)的進(jìn)行甄別和賦值，以期為提高問責(zé)工作的精準(zhǔn)性提供理論依據(jù)和實(shí)踐參考。

一、文獻(xiàn)回顧：基于精準(zhǔn)性導(dǎo)向的問責(zé)評(píng)估

精準(zhǔn)問責(zé)的目的就是實(shí)現(xiàn)問責(zé)工作的精準(zhǔn)性。通過科學(xué)的評(píng)估機(jī)制對(duì)問責(zé)活動(dòng)給予客觀的評(píng)價(jià)，不僅是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)的重要保障，也是提高問責(zé)主體履職效能的必然要求。然而，縱觀當(dāng)前國內(nèi)外問責(zé)領(lǐng)域的研究成果，主要集中在“對(duì)誰問責(zé)”“問責(zé)什么”“如何問責(zé)”三大問題上，而對(duì)于什么是“精準(zhǔn)問責(zé)”及如何評(píng)價(jià)“問責(zé)效果”的理論研究相對(duì)較少。

（一）精準(zhǔn)問責(zé)的內(nèi)涵及理論研究

精準(zhǔn)問責(zé)是由“精準(zhǔn)”和“問責(zé)”共同構(gòu)成的復(fù)合概念，是一個(gè)具有中國特色和實(shí)踐色彩的術(shù)語，目的在于回應(yīng)和化解近年問責(zé)工作領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題和新矛盾。要想真正把握精準(zhǔn)問責(zé)的內(nèi)涵，還需回歸到監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的設(shè)計(jì)初衷和操作要求來考察。正如有學(xué)者所言：“問責(zé)是把利器，也是懲前瑟后、治病救人的手術(shù)刀，既要高高舉起，也要精準(zhǔn)落下。要通過精準(zhǔn)問責(zé)，起到問責(zé)一個(gè)、震懾一批、教育一片的效果，讓干部真正把責(zé)任扛起來?！?sup>[1]在具體落實(shí)精準(zhǔn)問責(zé)工作的過程中，需要做到“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、證據(jù)充分、責(zé)任分明、程序合規(guī)、處理恰當(dāng)”。從實(shí)踐層面看，精準(zhǔn)問責(zé)是指針對(duì)不同的責(zé)任事件、不同的責(zé)任類型、不同的責(zé)任后果等，運(yùn)用科學(xué)有效的方法對(duì)失責(zé)對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)處置的責(zé)任追究方式。簡(jiǎn)而言之，精準(zhǔn)問責(zé)就是問責(zé)主體能夠?qū)栘?zé)對(duì)象準(zhǔn)確地識(shí)別出來并作出恰當(dāng)?shù)奶幚怼?/p>

就精準(zhǔn)問責(zé)的理論探索來看，當(dāng)前相關(guān)研究主要集中在兩個(gè)方面。一是歸納問責(zé)不精準(zhǔn)的異化現(xiàn)象及成因。有學(xué)者認(rèn)為“問責(zé)異化”的突出表現(xiàn)是問責(zé)機(jī)械簡(jiǎn)單化，隨意化，精準(zhǔn)度差，使用不均衡，操作不規(guī)范，質(zhì)量不高和問責(zé)乏力，其形成主要是因?yàn)閴毫鲗?dǎo)脫離實(shí)際、問責(zé)制度體系不完善、國家監(jiān)察體制改革不到位、職責(zé)體系不清晰并且容易變動(dòng)、崗位人員依規(guī)獨(dú)立履職較難、主體責(zé)任落實(shí)不到位^[2];有學(xué)者將“問責(zé)亂象”概括為問責(zé)形式化、問責(zé)簡(jiǎn)單化、問責(zé)隨意化和問責(zé)選擇化，其成因主要在于問責(zé)權(quán)責(zé)不相匹配、問責(zé)主體缺乏約束、問責(zé)對(duì)象難以界定、問責(zé)邊界把握不準(zhǔn)、問責(zé)過程不夠規(guī)范^[3]。二是聚焦問責(zé)不精準(zhǔn)現(xiàn)象的對(duì)策分析。有學(xué)者認(rèn)為，精準(zhǔn)問責(zé)的實(shí)現(xiàn)要從“規(guī)約與激勵(lì)”二維邏輯入手，通過規(guī)約與激勵(lì)相容的精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì)，使問責(zé)工作既有力度也有溫度^[4];有學(xué)者聚焦黨內(nèi)問責(zé)提出了“過程-結(jié)構(gòu)”的分析框架，從組織、個(gè)體和組織與個(gè)體關(guān)系三個(gè)層面提出了治理對(duì)策：在個(gè)體層面區(qū)分執(zhí)紀(jì)對(duì)象和問責(zé)對(duì)象、健全終身問責(zé)機(jī)制，在組織層面構(gòu)建職責(zé)異構(gòu)的政黨職責(zé)體系、清理垂管部門發(fā)布的“責(zé)任狀”，在個(gè)體與組織關(guān)系層面清晰劃分個(gè)體責(zé)任和集體責(zé)任、以集體問責(zé)和個(gè)體問責(zé)配合使用抑制避責(zé)策略^[5]。可以說，扭轉(zhuǎn)問責(zé)的異化現(xiàn)象、著力實(shí)現(xiàn)問責(zé)的精準(zhǔn)性，既是學(xué)術(shù)界和務(wù)實(shí)界的共同愿景，也是設(shè)計(jì)問責(zé)評(píng)估指標(biāo)體系的初衷。

（二）精準(zhǔn)性導(dǎo)向的問責(zé)評(píng)估研究

從問責(zé)評(píng)估研究的發(fā)展脈絡(luò)看，價(jià)值理性和工具理性共同構(gòu)成了評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建和評(píng)估實(shí)踐探索的深層邏輯。作為價(jià)值理性的問責(zé)評(píng)估指的是問責(zé)評(píng)估活動(dòng)被賦予特定的價(jià)值和意義，并對(duì)問責(zé)予以“良制”和“善治”的引導(dǎo);作為工具理性的問責(zé)評(píng)估指的是將評(píng)估作為檢驗(yàn)問責(zé)工作運(yùn)行情況的手段和方法，以識(shí)別問責(zé)的各環(huán)節(jié)和各要素存在的問題和漏洞。

第一，作為價(jià)值理性的問責(zé)評(píng)估。問責(zé)研究興起對(duì)現(xiàn)代民主政府中的行政責(zé)任問題所引起的爭(zhēng)論，在此基礎(chǔ)上形成了責(zé)任“二分法”，即作為德性的問責(zé)和作為機(jī)制的問責(zé)，成為問責(zé)理論研究的經(jīng)典范式。這兩種觀點(diǎn)在本質(zhì)上并不矛盾而是相輔相成的，運(yùn)用科學(xué)有效的方式對(duì)問責(zé)效果進(jìn)行評(píng)估蘊(yùn)含著保障問責(zé)機(jī)制順暢運(yùn)行和增強(qiáng)公職人員責(zé)任感的多重價(jià)值。但長(zhǎng)期以來，問責(zé)效果評(píng)估研究并沒有引起學(xué)界的重視，直到Bovens對(duì)“問責(zé)赤字”問題進(jìn)行研究并提出評(píng)估問責(zé)的概念性框架后^[6]，問責(zé)效果評(píng)估分析才逐漸成為問責(zé)領(lǐng)域研究的一個(gè)重要分支。例如，Bovens和 Schillemans認(rèn)為問責(zé)評(píng)估的目的是為了檢驗(yàn)問責(zé)機(jī)制，在民主的維度是否實(shí)現(xiàn)了大眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)的控制、在憲政的維度是否實(shí)現(xiàn)了對(duì)腐敗和權(quán)力濫用的預(yù)防、在學(xué)習(xí)的維度是否提高了政府的行政效率^[7];Schillemans專門針對(duì)荷蘭的橫向問責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì)了一套評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，以評(píng)估橫向問責(zé)機(jī)制能否實(shí)現(xiàn)及能夠在大多程度上實(shí)現(xiàn)民主控制和學(xué)習(xí)刺激，發(fā)現(xiàn)橫向問責(zé)機(jī)制能夠使組織的運(yùn)行更加透明、為政策決策提供更加充分的辯論機(jī)會(huì)，但難以對(duì)責(zé)任主體的行為進(jìn)行糾正或懲罰^[8];國內(nèi)學(xué)者在借鑒西方問責(zé)評(píng)估理論模型的基礎(chǔ)上，以問責(zé)過多與問責(zé)不足的困惑為邏輯起點(diǎn)，提出了民主、憲政和績(jī)效的三維評(píng)估理念，并圍繞問責(zé)的信息提供、討論和行為后果等要素構(gòu)建了問責(zé)制度的評(píng)估矩陣表，以檢驗(yàn)問責(zé)目的的實(shí)現(xiàn)情況^[9]。

第二，作為工具理性的問責(zé)評(píng)估。雖然當(dāng)前學(xué)界已經(jīng)普遍關(guān)注到問責(zé)評(píng)估是改進(jìn)和提升問責(zé)績(jī)效的重要工具和抓手，但國內(nèi)外對(duì)問責(zé)評(píng)估的研究路徑存在較為明顯的分野。國外研究較為注重從問責(zé)過程的視角評(píng)估問責(zé)工作的效果，即將問責(zé)過程劃分為信息、討論和結(jié)果三個(gè)階段。從問責(zé)信息階段看，得益于互聯(lián)網(wǎng)的廣泛運(yùn)用使得政務(wù)網(wǎng)站的信息供給情況成為評(píng)估問責(zé)效果的重要切入點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為電子政務(wù)能夠增強(qiáng)政府與公民之間的問責(zé)關(guān)系^[10]、強(qiáng)化科層問責(zé)^[11];從問責(zé)討論階段看，讓問責(zé)對(duì)象有足夠的機(jī)會(huì)解釋和證明其行為的正確性是問責(zé)評(píng)估的重要環(huán)節(jié)^[6]，然而受制于選舉周期和政治規(guī)則的影響，民眾實(shí)際上很難對(duì)民選官員的政治承諾和政治行為進(jìn)行質(zhì)詢和問責(zé)^[12^];從問責(zé)結(jié)果階段看，為解釋問責(zé)機(jī)制與問責(zé)績(jī)效之間的互動(dòng)關(guān)系，部分學(xué)者以國家監(jiān)管部門及非盈利組織的問責(zé)機(jī)制為評(píng)估對(duì)象，分析了懲戒權(quán)在監(jiān)督機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的有效性^[13^]，以及問責(zé)機(jī)制是否會(huì)帶來控制、公眾支持、形象和質(zhì)量改進(jìn)的問責(zé)結(jié)果^[14^{]（P90-102）}。在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，Brandsma 和Schillemans發(fā)展出一個(gè)新的基于信息水平、討論強(qiáng)度和懲罰范圍的三維問責(zé)評(píng)估工具，即“問責(zé)立方”理論，為評(píng)估問責(zé)績(jī)效提供了一個(gè)規(guī)范性的分析框架^[15^]。與國外研究不同，國內(nèi)學(xué)者較多地從問責(zé)要素的視角來評(píng)估問責(zé)工作的實(shí)際效果。例如，有學(xué)者從問責(zé)主體、客體、范圍、程序、責(zé)任體系和責(zé)任后果六個(gè)方面，初步構(gòu)建起行政問責(zé)制度的評(píng)估體系，并試圖采用AHP-模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)指標(biāo)進(jìn)行賦值^[16^];有學(xué)者根據(jù)問政主體、客體和環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系，構(gòu)建了一套包含媒體監(jiān)督、公民參與、官員回應(yīng)、結(jié)果處理、信息公開和環(huán)境保障共六個(gè)子維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以驗(yàn)證電視問政節(jié)目是否達(dá)到了預(yù)期的問責(zé)效果^[17^];有學(xué)者試圖將問責(zé)過程（問責(zé)信息、問責(zé)調(diào)查、問責(zé)決定）和問責(zé)要素（問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)情形、問責(zé)方式）結(jié)合起來，共同揭示中國共產(chǎn)黨精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理^[5^]。

在問責(zé)理論研究不斷發(fā)展的同時(shí)，問責(zé)實(shí)踐層面出現(xiàn)了“問責(zé)赤字”和“問責(zé)超載”并存的矛盾現(xiàn)象，而精準(zhǔn)問責(zé)概念的提出為化解問責(zé)實(shí)踐中的異化現(xiàn)象提供了新的分析視角。已有研究分別從不同維度或?qū)用嫣接懥司珳?zhǔn)性導(dǎo)向的問責(zé)評(píng)估方向和思路，為本文提供了寶貴的參考借鑒。但存在一些不足之處：一是從問責(zé)評(píng)估理性看，價(jià)值理性和工具理性兩種評(píng)估理念并非互相替代的途徑，只有將兩者緊密結(jié)合才能構(gòu)建起科學(xué)和全面的問責(zé)評(píng)估指標(biāo)體系;二是從問責(zé)評(píng)估取向看，國外研究側(cè)重問責(zé)過程評(píng)估而國內(nèi)研究側(cè)重問責(zé)要素評(píng)估，兩種評(píng)估路徑的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)尚待進(jìn)一步挖掘;三是從問責(zé)評(píng)估操作性看，當(dāng)前研究大多停留在經(jīng)驗(yàn)分析層面，對(duì)于評(píng)估的目的性、指標(biāo)的代表性及指標(biāo)權(quán)重的科學(xué)性等重視程度不夠。基于此，本文在借鑒已有理論研究的基礎(chǔ)上，將過程性評(píng)估和要素性評(píng)估結(jié)合起來，并根據(jù)精準(zhǔn)問責(zé)的相關(guān)要求繼續(xù)推進(jìn)和完善問責(zé)評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建。

二、問責(zé)評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建思路和原則

精準(zhǔn)問責(zé)不僅是當(dāng)前學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)，也是推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。為了回應(yīng)各界對(duì)精準(zhǔn)問責(zé)的共同關(guān)切，本文將試圖構(gòu)建一套以精準(zhǔn)性為導(dǎo)向的問責(zé)評(píng)估指標(biāo)體系。一套科學(xué)、有效和可行的評(píng)估指標(biāo)體系，需要根據(jù)一定的邏輯和原則進(jìn)行構(gòu)建，才能為問責(zé)評(píng)估工作的順利開展提供科學(xué)支撐。

（一）構(gòu)建思路

以問責(zé)工作的精準(zhǔn)性為邏輯起點(diǎn)，構(gòu)建科學(xué)有效的問責(zé)評(píng)估指標(biāo)體系，及時(shí)對(duì)問責(zé)實(shí)踐的效果進(jìn)行評(píng)估，有利于形成“實(shí)踐—評(píng)估—反饋—完善”的問責(zé)閉環(huán)。同理，在問責(zé)評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的過程中，需要按照問責(zé)實(shí)踐的邏輯順序和工作狀況展開，以保證指標(biāo)體系的科學(xué)性和評(píng)估結(jié)果的可靠性。根據(jù)問責(zé)工作運(yùn)行的實(shí)際情況，可將問責(zé)活動(dòng)劃分為“投入-過程-結(jié)果”三個(gè)環(huán)節(jié)。投入指的是問責(zé)活動(dòng)開展所需的信息資源、制度供給等;過程指的是問責(zé)工作需遵循的一般流程及問責(zé)主體和對(duì)象的互動(dòng)關(guān)系;結(jié)果指的是問責(zé)主體在綜合主客觀因素的基礎(chǔ)上所作出的問責(zé)決定。這三個(gè)維度貫穿于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的全過程，本文將以此為基礎(chǔ)進(jìn)行指標(biāo)分解，選取能夠反映問責(zé)精準(zhǔn)性的評(píng)估指標(biāo)體系。

隨著評(píng)估研究和實(shí)踐的發(fā)展，評(píng)估的方法也日益多元化，既包括主觀評(píng)估法和客觀評(píng)估法，也包括定性評(píng)估法和定量評(píng)估法。由于具體的問責(zé)情境千差萬別，僅以主觀判斷或客觀事實(shí)為單一向度評(píng)價(jià)問責(zé)的精準(zhǔn)度難免會(huì)有失偏頗，再加上問責(zé)評(píng)估的本質(zhì)就在于將定性的評(píng)估內(nèi)容轉(zhuǎn)化為定量的評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行分析，以挖掘問責(zé)工作中的內(nèi)在規(guī)律和特點(diǎn)。因此，在問責(zé)評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建的過程中，需要將主觀評(píng)估和客觀評(píng)估、定性評(píng)估和定量評(píng)估相結(jié)合，力圖較為真實(shí)、全面、準(zhǔn)確的展示問責(zé)工作全貌，直觀量化問責(zé)工作的精準(zhǔn)狀況和實(shí)際成效。

（二）構(gòu)建原則

問責(zé)工作需要一套科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系來評(píng)價(jià)其成效。為確保問責(zé)評(píng)估工作可行、評(píng)估內(nèi)容全面、評(píng)估結(jié)果精準(zhǔn)，在評(píng)估指標(biāo)的選取和設(shè)計(jì)上需要遵循三個(gè)原則。

第一，目的性原則。問責(zé)活動(dòng)具有較強(qiáng)的目的導(dǎo)向，即通過對(duì)失責(zé)對(duì)象的責(zé)任追究以達(dá)到“懲前瑟后，治病救人”的治理效果，問責(zé)評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)與問責(zé)目的相契合。首先，問責(zé)評(píng)估指標(biāo)需要發(fā)揮“質(zhì)檢儀”的作用。以科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)和嚴(yán)格的評(píng)估考核，總結(jié)和檢驗(yàn)當(dāng)前問責(zé)工作的經(jīng)驗(yàn)與不足，為進(jìn)一步完善和深化問責(zé)實(shí)踐提供參考依據(jù)。其次，問責(zé)評(píng)估指標(biāo)需要發(fā)揮“指揮棒”的作用。如果說問責(zé)是督促公職人員貫徹落實(shí)黨和國家戰(zhàn)略部署的重要手段，那么問責(zé)評(píng)估是增強(qiáng)問責(zé)活動(dòng)針對(duì)性、實(shí)效性和精準(zhǔn)性的重要指南，以此倒逼相關(guān)主體更好地落實(shí)責(zé)任追究工作。

第二，協(xié)調(diào)性原則。問責(zé)評(píng)估指標(biāo)作為衡量、檢驗(yàn)問責(zé)質(zhì)量的重要標(biāo)尺，不僅要與黨內(nèi)法規(guī)和國家法律相呼應(yīng)，同時(shí)要理順指標(biāo)之間的邏輯聯(lián)系，為指標(biāo)的權(quán)重和賦值提供前提基礎(chǔ)。首先，問責(zé)評(píng)估指標(biāo)之間應(yīng)當(dāng)具有協(xié)調(diào)性。問責(zé)評(píng)估指標(biāo)體系是一個(gè)涵蓋多層次結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體，在對(duì)其進(jìn)行指標(biāo)分解的過程中需要抓住上下級(jí)指標(biāo)和同級(jí)指標(biāo)之間的銜接關(guān)系，以確保問責(zé)評(píng)估目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。其次，問責(zé)評(píng)估指標(biāo)之間應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性。問責(zé)評(píng)估的各項(xiàng)指標(biāo)既是相互聯(lián)系又是獨(dú)立存在的個(gè)體，在指標(biāo)選取的過程中應(yīng)避免出現(xiàn)指標(biāo)重復(fù)或交叉等情況，以提高問責(zé)評(píng)估工作的實(shí)效。

第三，操作性原則。問責(zé)評(píng)估指標(biāo)需要遵循一般性的問責(zé)規(guī)律，再完美的評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)如果缺乏可操作性，將會(huì)失去其存在的價(jià)值和意義。首先，問責(zé)評(píng)估指標(biāo)要簡(jiǎn)潔明了。這就要求指標(biāo)的表述既要精準(zhǔn)又要恰當(dāng)，便于評(píng)估主體根據(jù)問責(zé)實(shí)際和主觀感受打出分?jǐn)?shù)。反之，語焉不詳?shù)谋硎鰰?huì)大大削弱問責(zé)評(píng)估指標(biāo)的可行性，問責(zé)評(píng)估的實(shí)效性會(huì)大打折扣。其次，問責(zé)評(píng)估指標(biāo)要易于量化。評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建是為了將問責(zé)內(nèi)容轉(zhuǎn)化為可量化的評(píng)估結(jié)果，進(jìn)而為評(píng)價(jià)問責(zé)工作的績(jī)效和優(yōu)劣提供參考和依據(jù)，因此，在指標(biāo)選取的過程中要充分考慮數(shù)據(jù)的可得性和可比性。

三、精準(zhǔn)性導(dǎo)向的問責(zé)評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

問責(zé)評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建是一個(gè)系統(tǒng)性工程，不僅要考慮指標(biāo)設(shè)計(jì)的合理性，而且要兼顧各項(xiàng)指標(biāo)的可測(cè)量性。因此，本文在借鑒立法評(píng)估、政策評(píng)估和績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的基礎(chǔ)上，圍繞精準(zhǔn)問責(zé)的法規(guī)要求、精準(zhǔn)問責(zé)的影響因素及指標(biāo)構(gòu)建的基本原則等設(shè)計(jì)了一套包含了7個(gè)一級(jí)指標(biāo)和19個(gè)二級(jí)指標(biāo)的問責(zé)評(píng)估指標(biāo)體系（見表1）。

（一）問責(zé)的投入

問責(zé)的投入維度屬于問責(zé)工作的起始階段，這一維度主要評(píng)估的是問責(zé)工作開展前所必要的支撐。隨著“失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”的全方位推進(jìn)，問責(zé)信息的獲取力和問責(zé)制度的約束力成為了影響問責(zé)工作開展的重要變量。為此，問責(zé)投入維度的指標(biāo)主要包括問責(zé)信息和問責(zé)制度兩個(gè)方面，著重考慮問責(zé)信息的可獲得性和問責(zé)制度的可執(zhí)行性。

第一，問責(zé)信息指標(biāo)。問責(zé)信息是實(shí)施問責(zé)活動(dòng)的關(guān)鍵因素，尤其在問責(zé)的起始階段能夠獲得豐富的信息是實(shí)現(xiàn)問責(zé)的重要條件^[18^]。該指標(biāo)主要評(píng)估兩個(gè)方面的內(nèi)容。一是問責(zé)信息是否來源體制內(nèi)的監(jiān)督。問責(zé)主體能否通過體制內(nèi)的監(jiān)督渠道獲取問責(zé)信息，既是同體監(jiān)督效能的實(shí)際體現(xiàn)，也是啟動(dòng)問責(zé)程序的前置要件。這就要求各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的過程中，將黨委（黨組）的巡視監(jiān)督、紀(jì)委的紀(jì)檢監(jiān)督、黨的工作機(jī)關(guān)的職能監(jiān)督有效銜接起來，主動(dòng)、全面、準(zhǔn)確的收集問責(zé)信息^[5^]。二是問責(zé)信息是否來源體制外的監(jiān)督。雖然社會(huì)公眾、新聞媒體等體制外的監(jiān)督力量不能直接參與到問責(zé)的過程當(dāng)中，但他們能夠?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部的履責(zé)行為提供廣泛而豐富的信息源。暢通體制外的信息獲取渠道，既可以提前感知或消弭潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)矛盾，也能夠防范和化解部分地方和部門存在的弱監(jiān)虛監(jiān)漏監(jiān)等問題。

第二，問責(zé)制度指標(biāo)。問責(zé)制度是指導(dǎo)問責(zé)活動(dòng)開展的規(guī)范性文件，制度性問責(zé)規(guī)范無疑會(huì)對(duì)問責(zé)行為、問責(zé)過程和問責(zé)效果產(chǎn)生重要影響。該指標(biāo)主要評(píng)估兩個(gè)方面的內(nèi)容。一是問責(zé)情形的規(guī)定是否明確。明確的問責(zé)情形不僅直接影響問責(zé)工作開展的合法性和正當(dāng)性，而且能夠?yàn)楦骷?jí)干部的履職行為提供“負(fù)面清單”，進(jìn)而對(duì)提升問責(zé)工作的精準(zhǔn)性和實(shí)效性提供堅(jiān)實(shí)的制度保障和抓手。二是自由裁量權(quán)范圍的規(guī)定是否明確。任何一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)都會(huì)預(yù)留一定的自由裁量空間^[19^]。因此，要建立健全執(zhí)規(guī)裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化執(zhí)規(guī)裁量標(biāo)準(zhǔn)，將問責(zé)制度執(zhí)行的自由裁量權(quán)限定在適當(dāng)范圍內(nèi)，避免因裁量權(quán)過小或過大而衍生出機(jī)械化問責(zé)、選擇性問責(zé)等現(xiàn)象。

（二）問責(zé)的過程

問責(zé)的過程維度屬于問責(zé)工作的核心階段，這一維度主要評(píng)估的是問責(zé)工作的開展是否精準(zhǔn)和順暢。構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范和高效協(xié)同的問責(zé)過程指標(biāo)體系是實(shí)施問責(zé)評(píng)估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將直接影響問責(zé)評(píng)估工作的質(zhì)量和成效。問責(zé)過程維度的指標(biāo)主要包括問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)程序和問責(zé)內(nèi)容四個(gè)方面，著重考察問責(zé)從應(yīng)然走向?qū)嵢?、從制度?guī)范到執(zhí)行層面是否現(xiàn)實(shí)良好過渡。

第一，問責(zé)主體指標(biāo)。問責(zé)主體指的是承擔(dān)具體問責(zé)工作的組織或機(jī)構(gòu)。該指標(biāo)主要評(píng)估三個(gè)方面的內(nèi)容。一是問責(zé)主體是否對(duì)問責(zé)對(duì)象進(jìn)行過程性監(jiān)督。問責(zé)作為一個(gè)過程性概念，將“問”與“責(zé)”有機(jī)結(jié)合起來能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正失責(zé)對(duì)象的行為偏差，以確保政策執(zhí)行的力度并減少失責(zé)行為造成的損失。二是問責(zé)主體是否主動(dòng)發(fā)起問責(zé)活動(dòng)。依據(jù)失責(zé)線索及時(shí)啟動(dòng)問責(zé)程序是問責(zé)主體的主責(zé)主業(yè)，但一些地方的問責(zé)仍存在較為突出的被動(dòng)化傾向，問責(zé)主體發(fā)起問責(zé)活動(dòng)的主動(dòng)性如何，無疑是衡量問責(zé)效果的重要體現(xiàn)。三是問責(zé)主體是否實(shí)事求是開展問責(zé)工作。近年來隨著互聯(lián)網(wǎng)和自媒體的發(fā)展，一些地方或部門在問責(zé)實(shí)踐中出現(xiàn)了情緒化現(xiàn)象，問責(zé)主體需要將“依規(guī)依紀(jì)、實(shí)事求是”作為問責(zé)工作開展的首要原則，以確保問責(zé)工作開展的規(guī)范性和精準(zhǔn)性。

第二，問責(zé)對(duì)象指標(biāo)。問責(zé)對(duì)象指的是承擔(dān)失責(zé)責(zé)任的組織或個(gè)人。該指標(biāo)主要評(píng)估三個(gè)方面的內(nèi)容。一是問責(zé)對(duì)象是否為關(guān)鍵少數(shù)的“一把手”。問責(zé)制度規(guī)范重點(diǎn)將問責(zé)對(duì)象限定為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，將其作為紀(jì)檢監(jiān)察工作的重點(diǎn)對(duì)象，有利于解決壓力傳導(dǎo)層層遞減、責(zé)任鏈條逐級(jí)松動(dòng)、管黨治黨寬松軟等問題。二是是否追究失責(zé)組織的集體責(zé)任。在集體領(lǐng)導(dǎo)體制下，將組織作為問責(zé)對(duì)象之一，能夠強(qiáng)化各級(jí)組織的責(zé)任意識(shí)和集體意識(shí)，防止部分領(lǐng)導(dǎo)班子以個(gè)人履職不力掩蓋集體失職失責(zé)的問題，從而在一定程度上破解“集體決策，無人負(fù)責(zé)”的問責(zé)困境。三是問責(zé)事由是否在問責(zé)對(duì)象的職權(quán)范圍之內(nèi)?！皺?quán)責(zé)一致，錯(cuò)責(zé)相當(dāng)”，既是規(guī)范各級(jí)干部履職行為的重要準(zhǔn)繩，也是規(guī)范開展問責(zé)工作的基本準(zhǔn)則，只有依據(jù)問責(zé)對(duì)象的職責(zé)權(quán)限、履職情況進(jìn)行精準(zhǔn)問責(zé)，才能夠使問責(zé)“問到關(guān)鍵處，問準(zhǔn)關(guān)鍵人”，從而發(fā)揮問責(zé)的最大效力。

第三，問責(zé)程序指標(biāo)。問責(zé)程序是連接問責(zé)主體與問責(zé)客體的中間橋梁。該指標(biāo)主要評(píng)估三個(gè)方面的內(nèi)容。一是問責(zé)主體是否依據(jù)法定的問責(zé)程序開展問責(zé)活動(dòng)。問責(zé)工作開展的程序要件主要包括核實(shí)信息、調(diào)查審批、啟動(dòng)調(diào)查、調(diào)查報(bào)告、問責(zé)決定、問責(zé)實(shí)施等環(huán)節(jié)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)執(zhí)行不當(dāng)或缺失都將會(huì)對(duì)問責(zé)工作的精準(zhǔn)性和實(shí)效性產(chǎn)生不良影響。二是問責(zé)過程是否聽取問責(zé)對(duì)象的陳述和申辯。在問責(zé)的過程中主動(dòng)聽取問責(zé)對(duì)象的陳述和申辯，既是對(duì)問責(zé)對(duì)象權(quán)利保障的體現(xiàn)，也能夠有效減少責(zé)任追究過程中的紕漏和偏差，對(duì)于強(qiáng)化問責(zé)工作的精準(zhǔn)性具有重要意義。三是是否依法向社會(huì)公開問責(zé)情況。以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣?huì)依法公開問責(zé)情況，不僅是問責(zé)主體主動(dòng)將問責(zé)工作置于社會(huì)公眾監(jiān)督之下的直接體現(xiàn)，也有利于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部從中吸取教訓(xùn)、引以為戒，對(duì)于提高問責(zé)的公信力、威懾力和執(zhí)行力等方面具有重要的作用。

第四，問責(zé)內(nèi)容指標(biāo)。問責(zé)內(nèi)容指的是在何種情況下對(duì)那些范圍的事情進(jìn)行問責(zé)^[20^]。該指標(biāo)主要評(píng)估三個(gè)方面的內(nèi)容。一是問責(zé)內(nèi)容是否明確區(qū)分失責(zé)事件的主體、監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。問責(zé)主要“問”的是負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督權(quán)限的組織或者領(lǐng)導(dǎo)人員的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以此督促各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)守責(zé)盡責(zé)。二是問責(zé)內(nèi)容是否屬于問責(zé)情形明確規(guī)定的范疇。問責(zé)情形不僅是觸發(fā)問責(zé)程序的前提條件，也是追究失責(zé)事件的根本遵循，在具體實(shí)踐中應(yīng)盡可能減少問責(zé)內(nèi)容的“外溢”現(xiàn)象，不能簡(jiǎn)單地將一般性的違紀(jì)行為納入問責(zé)的范疇。三是問責(zé)內(nèi)容的事實(shí)依據(jù)是否充分。問責(zé)內(nèi)容不僅要在“事實(shí)求是”進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上查清失責(zé)事件的來龍去脈，而且要將失責(zé)證據(jù)與問責(zé)情形和問責(zé)方式進(jìn)行比對(duì)核實(shí)，確保問責(zé)內(nèi)容證據(jù)確鑿、依據(jù)充分，為問責(zé)處理意見的精準(zhǔn)擬定提供事實(shí)依據(jù)。

（三）問責(zé)的結(jié)果

問責(zé)的結(jié)果維度屬于問責(zé)工作的結(jié)束階段，這一維度主要評(píng)估的是問責(zé)工作的實(shí)際效果。問責(zé)結(jié)果作為問責(zé)精準(zhǔn)性最易于觀察和感知的環(huán)節(jié)，將對(duì)問責(zé)工作的公信力和政治生態(tài)的形塑產(chǎn)生重要影響。因此，問責(zé)結(jié)果維度的指標(biāo)重點(diǎn)關(guān)注的是問責(zé)結(jié)果的認(rèn)定、執(zhí)行和反饋問題。

問責(zé)結(jié)果指標(biāo)。問責(zé)結(jié)果是問責(zé)主體對(duì)問責(zé)對(duì)象的失責(zé)行為所進(jìn)行的責(zé)任追究。該指標(biāo)主要評(píng)估三個(gè)方面的內(nèi)容。一是問責(zé)結(jié)果是否審核容錯(cuò)免責(zé)情形。問責(zé)和容錯(cuò)是激勵(lì)機(jī)制的一體兩面，實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)銜接是規(guī)避“責(zé)任陷阱”的重要舉措^[21^]，這就要求問責(zé)主體在正式作出問責(zé)決定之前需充分考慮失責(zé)事件“是否符合容錯(cuò)免責(zé)的情形”，以均衡負(fù)向懲戒和正向激勵(lì)的內(nèi)在張力。二是問責(zé)處理結(jié)果是否啟用責(zé)任倒查機(jī)制。一般而言，責(zé)任事件從發(fā)生、發(fā)展到爆發(fā)具有較長(zhǎng)的“潛伏期”，這就要求問責(zé)主體能夠有效地啟用責(zé)任倒查機(jī)制，逆向還原失責(zé)事件的全過程，從源頭上找準(zhǔn)失責(zé)事件的主要負(fù)責(zé)人，化解“拍腦袋決策、拍胸脯蠻干、拍屁股走人”的現(xiàn)實(shí)困境。三是問責(zé)處理結(jié)果是否保障問責(zé)對(duì)象的申訴權(quán)利。問責(zé)對(duì)象申訴與否既是其對(duì)問責(zé)處理結(jié)果認(rèn)可程度的具體反映，同時(shí)是檢驗(yàn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)問責(zé)質(zhì)量的重要標(biāo)尺，這就要求問責(zé)處理結(jié)果不僅要做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確，而且要精準(zhǔn)把握嚴(yán)管的“尺度”和厚愛的“溫度”，避免因問責(zé)不當(dāng)而衍生出新問題。

四、基于層次分析法的問責(zé)評(píng)估指標(biāo)賦值

根據(jù)精準(zhǔn)問責(zé)的新規(guī)定和新要求，在問責(zé)評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)完成后，還需要運(yùn)用科學(xué)有效的方法確定各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重并對(duì)指標(biāo)進(jìn)行賦值，為評(píng)估活動(dòng)順利開展并得出準(zhǔn)確評(píng)價(jià)結(jié)果提供科學(xué)性的支撐。

（一）評(píng)估方法的確定：層次分析法

評(píng)估指標(biāo)權(quán)重的合理性和科學(xué)性將直接影響問責(zé)評(píng)估效果和質(zhì)量?？傮w看，國內(nèi)外指標(biāo)權(quán)重的方法較為豐富，主要有專家評(píng)議法、平衡計(jì)分卡、層次分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法等。各種方法均有優(yōu)勢(shì)和不足，在方法選擇上需要著重考慮權(quán)重方法與評(píng)估目標(biāo)的契合性。在對(duì)問責(zé)評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行指標(biāo)權(quán)重和賦值時(shí)，最難把握的是如何量化各項(xiàng)指標(biāo)的相對(duì)重要性程度，層次分析法（Analytic Hierarchy Process， AHP）則為本文的指標(biāo)權(quán)重提供了較為可行和可信的方案。層次分析法是一種對(duì)難以完全定量的復(fù)雜系統(tǒng)作出決策的模型和方法，其基本思想就是將組成復(fù)雜問題的多個(gè)元素權(quán)重的整體判斷轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)這些元素進(jìn)行“兩兩比較”，然后再轉(zhuǎn)為對(duì)這些元素的整體權(quán)重進(jìn)行排序判斷，最后確立各指標(biāo)的權(quán)重。^[25]在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)用場(chǎng)景中，層次分析法已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于政府績(jī)效評(píng)估、扶貧項(xiàng)目評(píng)估、公共政策選擇等領(lǐng)域，為解決實(shí)際問題提供了簡(jiǎn)潔實(shí)用的新方案。根據(jù)問責(zé)評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的思路和原則，以及評(píng)估方法的信度和效度，本文將采用層次分析方法來確定各評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重。

（二）層次分析法的權(quán)重步驟

運(yùn)用層次分析法確定問責(zé)評(píng)估指標(biāo)體系權(quán)重的操作步驟有四個(gè)。第一步，根據(jù)指標(biāo)設(shè)計(jì)的情況構(gòu)造判斷矩陣表，并運(yùn)用德爾菲法邀請(qǐng)8名問責(zé)領(lǐng)域的專家根據(jù)層次分析法的標(biāo)度規(guī)則，對(duì)“基于精準(zhǔn)性導(dǎo)向的問責(zé)指標(biāo)體系”的各要素進(jìn)行兩兩比較打分。第二步，將某位專家的打分情況帶入層次分析法的計(jì)算公式，即可計(jì)算得出該名專家給出的一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，并且為了保證賦值的科學(xué)性還要對(duì)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行一致性檢驗(yàn)（見表2）。第三步，由于本文采用的是兩級(jí)指標(biāo)的設(shè)計(jì)思路，在分別計(jì)算完一、二級(jí)層級(jí)的指標(biāo)權(quán)重后，還要對(duì)整個(gè)指標(biāo)體系的權(quán)重合成并進(jìn)行整體的一致性檢驗(yàn)。第四步，為增強(qiáng)指標(biāo)權(quán)重賦值的科學(xué)性和合理性，需要重復(fù)上述步驟分別計(jì)算每一位專家標(biāo)度的指標(biāo)權(quán)重并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，然后將符合一致性檢驗(yàn)的專家意見用算數(shù)平均法平均^[16^]，獲得最終的問責(zé)評(píng)估指標(biāo)體系權(quán)重表（見表3）。

（三）問責(zé)評(píng)估指標(biāo)分值的確定

問責(zé)評(píng)估指標(biāo)在從理論層面向?qū)嵅賹用孓D(zhuǎn)變的過程中，不僅要運(yùn)用精準(zhǔn)有效的辦法區(qū)分各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，而且為了方便后續(xù)的實(shí)證研究需要將指標(biāo)權(quán)重轉(zhuǎn)化為具體的分值。根據(jù)層次分析法的權(quán)重規(guī)則可知，綜合指標(biāo)體系的權(quán)重之和為“1”，在各指標(biāo)權(quán)重的基礎(chǔ)上乘以100即可將指標(biāo)權(quán)重轉(zhuǎn)換為百分制。在實(shí)際評(píng)估的過程中，將每個(gè)問責(zé)個(gè)案看作一個(gè)單獨(dú)的評(píng)估項(xiàng)目，然后依據(jù)問責(zé)評(píng)估表的條款和分值對(duì)問責(zé)個(gè)案進(jìn)行比對(duì)打分，得分越高說明問責(zé)工作的精準(zhǔn)性越高，反之則說明問責(zé)工作在某些方面還存在薄弱環(huán)節(jié)，也是未來問責(zé)工作需要加強(qiáng)和改進(jìn)的方向。