行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)盤活的措施及對策

黃遠春 周 赟

(廣東中政會計師事務(wù)所)

2022年10月25日，財政部發(fā)布的《關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的指導意見》（下稱《指導意見》）指出：近年來，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)規(guī)模不斷壯大，管理水平不斷提高，但還存在部分資產(chǎn)統(tǒng)籌不夠、使用效益不高等現(xiàn)象。為落實政府過緊日子要求，有效盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，財政部提出，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，著力推動高質(zhì)量發(fā)展，加快推進行政事業(yè)單位各類國有資產(chǎn)盤活利用。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)包括單位的貨幣資金、應收款、預付款、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、在建工程、公共基礎(chǔ)設(shè)施等。據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2021年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》數(shù)據(jù)顯示，2021年中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額5.9萬億元，負債總額1.6萬億元，凈資產(chǎn)4.3萬元。地方行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額48.5萬億元，負債總額9.9萬億元，凈資產(chǎn)38.6萬億元?！吨笇б庖姟诽岢?，待盤活的資產(chǎn)主要是貨幣資金、固定資產(chǎn)、在建工程和無形資產(chǎn)。如何摸清、盤活國有資產(chǎn)成為行政事業(yè)單位工作的重點。

一、全面摸清行政事業(yè)單位資產(chǎn)底數(shù)

通過2016年度財政部的資產(chǎn)清查工作，并結(jié)合歷年資產(chǎn)清查、資產(chǎn)管理以及審計過程，目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理仍存在資產(chǎn)管理系統(tǒng)信息不完善、賬實不相符等問題。

（一）行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理存在主要問題

1.資產(chǎn)管理系統(tǒng)信息不完善

一是資產(chǎn)未進行一物一卡管理，特別是家具類資產(chǎn)，采用按批次進行入賬，無法一一對應實物資產(chǎn)，給資產(chǎn)的管理、調(diào)動、維護、報廢造成很大困難。二是資產(chǎn)信息不完整，未填寫入賬會計憑證、存放地點、規(guī)格、型號、品牌、使用人等重要信息。三是資產(chǎn)變動未及時更新，導致資產(chǎn)管理系統(tǒng)的信息與實際情況不相符，如資產(chǎn)存放地點、使用人變更后，未進行更新。

2.資產(chǎn)實物與管理系統(tǒng)不相符

一是資產(chǎn)與管理系統(tǒng)脫節(jié)，即存在賬外資產(chǎn)，未能體現(xiàn)資產(chǎn)管理的實際效果。二是未進行資產(chǎn)標簽管理，或者資產(chǎn)標簽為自制，與系統(tǒng)標簽不一致，不利于資產(chǎn)的盤點和日常管理。三是實物資產(chǎn)與管理系統(tǒng)的信息不一致，即貨不對版，包括資產(chǎn)的規(guī)格、型號、品牌、存放地點、使用人等與管理系統(tǒng)的信息不一致。

3.盤盈、盤虧未處理

根據(jù)《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》，行政事業(yè)單位應定期資產(chǎn)盤點核實，但仍有部分行政事業(yè)單位出現(xiàn)盤盈、盤虧等情況，卻未進行及時處理，特別是資產(chǎn)盤盈時，未入賬和登記資產(chǎn)管理系統(tǒng)。管理系統(tǒng)資產(chǎn)與實際資產(chǎn)數(shù)量不一致，部分行政事業(yè)單位出現(xiàn)資產(chǎn)超配、閑置等情況。

4.應報廢資產(chǎn)未報廢

部分行政事業(yè)單位對于報廢的資產(chǎn)未進行及時處理，而是堆放在倉庫、雜物間。一方面是由于資產(chǎn)已損壞不能使用，但未到報廢期限；另一方面是由于部門分立、合并等變動，導致資產(chǎn)閑置無人使用而長期停用，特別是電子產(chǎn)品、皮制家具等。

5.歷史因素

由于部分資產(chǎn)使用年限較長、單位資產(chǎn)管理不完善等原因，導致行政事業(yè)單位遺留資產(chǎn)問題長期得不到有效的解決。如按批入賬固定資產(chǎn)，需要查找入賬時的會計資料，但當年會計資料并不完善，無法查清入賬時資產(chǎn)詳細情況，無法對資產(chǎn)卡片進行分拆；又如資產(chǎn)管理系統(tǒng)信息不完善，由于年代久遠，無法查找購買資產(chǎn)的合同、清單、報價單等資料，無法完善資產(chǎn)的品牌、規(guī)模、型號等情況，給實物盤點、資產(chǎn)報廢、盤虧處理等帶來很大的困難，造成資產(chǎn)問題長期堆積，得不到處理。

（二）建議

1.落實責任，組織行政事業(yè)單位對資產(chǎn)進行全面的清查盤點、核實資產(chǎn)的數(shù)量、現(xiàn)狀，編制盤點表，內(nèi)容涵蓋名稱、數(shù)量、品牌、規(guī)格型號、存放地點、使用人、現(xiàn)狀等關(guān)鍵信息。

2.全面細化和完善資產(chǎn)管理系統(tǒng)，做到一物一卡，信息完善，特別是資產(chǎn)的現(xiàn)狀應當與實際盤點情況相符，包括在用、出租、閑置等信息。

3.對于由于歷史原因無法處理的問題，進行集中匯總，統(tǒng)一研究處理方案。

4.建立資產(chǎn)管理制度，特別是對于資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)交接等，如工作交接應當包括所使用或管理的資產(chǎn)交接，并編制交接單，由資產(chǎn)管理員進行盤點核實后，變更資產(chǎn)管理、使用人。

二、建立待盤活資產(chǎn)標準

（一）具有使用價值

待盤活資產(chǎn)應當屬于未損毀或通過維修仍可以使用的資產(chǎn)，達到報廢條件的資產(chǎn)不能作為待盤活資產(chǎn)。某些資產(chǎn)雖然未損毀或仍可使用，但已經(jīng)沒有使用價值，不能作為待盤活資產(chǎn)，如已經(jīng)淘汰的電腦設(shè)備，通過鑒定后屬于危樓、危房的房屋建筑物，通過自然資源部門論證不具有使用價值的土地使用權(quán)等，都不能作為待盤活的資產(chǎn)。

（二）具有盤活的價值

某些資產(chǎn)雖然仍有使用價值，而且閑置，但由于成本效益原因，盤活的成本大于收益，也不能作為待盤活資產(chǎn)。維修成本大于新購成本的資產(chǎn)不能作為待盤活資產(chǎn)，維護成本大于出租收入的資產(chǎn)不能作為待盤活資產(chǎn)。

（三）不能狹隘的理解為閑置資產(chǎn)就是為待盤活資產(chǎn)

按照《指導意見》的原則，低效運轉(zhuǎn)的資產(chǎn)同樣屬于盤活的對象，各單位應當進行充分的論證，結(jié)合本單位和低效運轉(zhuǎn)、閑置資產(chǎn)的實際情況，制定待盤活資產(chǎn)清單，不能為了盤活而盤活。對于低效運轉(zhuǎn)的資產(chǎn)應當充分調(diào)查低效運轉(zhuǎn)的原因，以及是否適合采用共享共用的方式提高資產(chǎn)的使用效率，如果不合適，如由于涉密等原因?qū)е略O(shè)置低效運轉(zhuǎn)，則不能作為待盤活資產(chǎn)。閑置資產(chǎn)也不能狹隘的理解為長期未使用的資產(chǎn)，比如為預防突發(fā)公共安全事件、自然災害而準備的資產(chǎn)，不能因為閑置而作為待盤活的資產(chǎn)。

（四）貨幣形式的國有資產(chǎn)按照預算管理規(guī)定予以管理和盤活

按照《指導意見》要求，各單位應當詳細列明本單位貨幣形式資產(chǎn)的情況，并按照預算管理規(guī)定予以管理和盤活。

綜上，資產(chǎn)盤活主管、統(tǒng)籌部門建立區(qū)域內(nèi)待盤活資產(chǎn)的標準指導意見，各單位根據(jù)本單位的職責和具體情況制定待盤活資產(chǎn)的具體標準，對照標準制定待盤活資產(chǎn)清單和方案。

三、制定盤活方案

按照《指導意見》要求，資產(chǎn)盤活應當分兩個層次進行。首先是本單位層次，負責本單位的資產(chǎn)清查、建立待盤活資產(chǎn)清單和盤活方案，執(zhí)行資產(chǎn)盤活方案，對于無法在本單位進行盤活，或者在本單位達不到最佳盤活效果的資產(chǎn)，將待盤活資產(chǎn)信息報送給上級主管、統(tǒng)籌部門，由上級統(tǒng)籌部門進行全盤考慮。其次為統(tǒng)籌層次，主管、統(tǒng)籌本區(qū)域內(nèi)在各單位無法進行自我盤活的資產(chǎn)，進行全面的統(tǒng)籌盤活。

（一）本單位層次

各單位應當充分理解《指導意見》的精神，根據(jù)《指導意見》提出的盤活原則和方式組織實施本單位的資產(chǎn)盤活，制定科學可行的資產(chǎn)盤活方案。

1.成立資產(chǎn)盤活小組

成員應當由本單位負責人、資產(chǎn)管理負責人和財務(wù)負責人等組成。主要職責為對本單位的資產(chǎn)進行全面的清查盤點，制定盤活方案和盤活預算，提交領(lǐng)導會議或黨組會議討論通過后實施，建立長效機制，防止本單位資產(chǎn)出現(xiàn)使用效率低下和閑置的情況。

2.對本單位資產(chǎn)進行詳細的清查核實

對資產(chǎn)的使用效率進行充分的調(diào)查，聽取使用人意見和建議，建立待盤活資產(chǎn)標準，按照標準制定待盤活資產(chǎn)清單。

3.對不同資產(chǎn)制定相應的盤活方案

按照《指導意見》的精神，資產(chǎn)盤活應當遵循成本效益原則，不能盲目盤活，造成財政資金的浪費。對資產(chǎn)進行維修的，需要制定維修方案和維修成本預算，維修成本應當按照目前該資產(chǎn)的新購價值和新購資產(chǎn)的使用年限，與目前維修成本和使用年限進行對比，不能盲目進行維修，導致維修價值大于新購價值。對于共用、共享的資產(chǎn)，需要制定相應的共用、共享機制，在不影響工作效率的情況下做到物盡其用。閑置資產(chǎn)進行出租的，應當對租金進行評估，并將租金收入納入預算后上繳財政。

4.優(yōu)化在用資產(chǎn)管理

最大限度發(fā)揮在用資產(chǎn)使用價值，以最精簡的資產(chǎn)保障單位履職和事業(yè)發(fā)展。剩余待盤活資產(chǎn)應當按照統(tǒng)籌安排的要求，出租、調(diào)撥或者由上級主管單位統(tǒng)一安排。

5.待盤活資產(chǎn)清單和方案上報主管、統(tǒng)籌部門進行審核

主管、統(tǒng)籌部門按照《指導意見》對盤活清單和方案進行審核，并提出審核意見。各單位按照審核通過后的方案實施。

6.建立資產(chǎn)管理長效機制

建立定期的資產(chǎn)管理評價機制，對于本單位的資產(chǎn)使用情況進行定期的評價，并按照評價結(jié)果科學合理地配置本單位資產(chǎn)。防止本單位資產(chǎn)出現(xiàn)使用效率低下、閑置的情況。

（二）統(tǒng)籌層次

各級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理部門負責資產(chǎn)盤活的統(tǒng)籌管理，主要涵蓋通過各單位自行優(yōu)化、調(diào)劑后仍然無法盤活的資產(chǎn)，負責跨部門、跨區(qū)域的統(tǒng)籌。

1.對各單位的資產(chǎn)盤活工作進行檢查和評價

核實各單位是否已經(jīng)按照《指導意見》的要求進行資產(chǎn)盤活工作，并且取得一定成效。對盤活過程中存在問題查找原因；對優(yōu)秀做法進行匯總推廣。對未達到要求的單位進行整改，切實落實盤活資產(chǎn)的要求。

2.對區(qū)域內(nèi)的待盤活資產(chǎn)進行統(tǒng)籌盤活

將各單位自行優(yōu)化、調(diào)劑后仍無法盤活的資產(chǎn)，進行統(tǒng)籌盤活。按照待盤活資產(chǎn)清單，根據(jù)資產(chǎn)的具體情況，全面統(tǒng)籌制定相應的盤活方案。如對辦公設(shè)備在區(qū)域內(nèi)部門之間進行調(diào)劑，建立公共倉進行保存管理，對預計期內(nèi)無需再用的資產(chǎn)進行處置等。統(tǒng)籌方案需要兼顧成本效益原則，不能為盤活而盤活，應當對資產(chǎn)的使用價值和活盤成本進行評估和對比。

3.建立公共倉

在考慮交通成本、閑置倉庫等因素的前提下，建立資產(chǎn)公共倉。各單位對資產(chǎn)需求應當首先從公共倉進行解決，各單位閑置、報廢資產(chǎn)應當移交給公共倉進行統(tǒng)一管理。建立公共倉的管理機制，設(shè)置倉管員、維修員等職位，加強資產(chǎn)管理，防止公共倉成為報廢倉。建立公共倉管理系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)包括各類資產(chǎn)的詳細情況，包括照片、新舊程度、功能等，方便各單位對資產(chǎn)進行選取、調(diào)用，同時應當對資產(chǎn)的情況進行定期評估，確定使用價值。對于不同區(qū)域之間的公共倉建立調(diào)撥制度，根據(jù)需求對資產(chǎn)進行調(diào)撥，以最大限度利用資產(chǎn)和滿足各單位的需求。

4.探索資產(chǎn)集中管理運營機制

探索行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)統(tǒng)一管理、市場化運營的盤活方式。如建立資產(chǎn)的集中運營平臺，通過平臺數(shù)據(jù)分析各單位資產(chǎn)的使用效益和閑置情況，做到實時監(jiān)督，及時處理，物盡其用。

5.建立資產(chǎn)管理制度

內(nèi)容涵蓋包括定期、不定期對各單位資產(chǎn)使用情況的評價制度，防止各單位出現(xiàn)資產(chǎn)使用效益低下或者閑置的情況等。

四、盤活方式選擇

根據(jù)《指導意見》，盤活方式主要包括：優(yōu)化在用資產(chǎn)管理、推進資產(chǎn)共享共用、加強資產(chǎn)調(diào)劑、實施公物倉管理、開展資產(chǎn)出租或者處置、探索資產(chǎn)集中運營管理，各單位應當根據(jù)待盤活資產(chǎn)和本單位實際情況選擇盤活方式，建立一物一案的資產(chǎn)盤活方案。

（一）房屋建筑物盤活方式

針對房屋建筑物，辦公室用房應當嚴格按照辦公面積標準進行配置，超過配置的列為閑置資產(chǎn)。對于各單位會議室，根據(jù)本單位會議室的使用頻率，對于使用頻率低下的會議室，應當進行撤并，多余的會議室和會議設(shè)備列為閑置資產(chǎn)。對各單位一樓大堂包括二樓以上設(shè)置的大堂，考慮可利用價值的情況下，列為閑置資產(chǎn)。

對單位辦公用閑置的房屋建筑物，首先選擇本單位優(yōu)化的方式進行盤活，優(yōu)化本單位的辦公場所，但需要嚴格控制盤活的成本，做好預算。辦公場所優(yōu)化可以聘請有資質(zhì)的設(shè)計機構(gòu)進行重新設(shè)計，達到合理優(yōu)化本單位辦公空間的目標，如在閑置的一樓大堂設(shè)置共享會客室、辦公室，使用效率不高的單位可以研究設(shè)置共享卡位等方式，建立共享場所的預約制度等進行配套。其次在本單位優(yōu)化后，對于仍為閑置的辦公場所，選擇由上級統(tǒng)籌的方式，交由其他行政事業(yè)單位辦公使用。

其他非辦公用房屋建筑物，或者通過統(tǒng)籌盤活后由辦公轉(zhuǎn)為非辦公的，首先選擇出租的方式進行盤活。統(tǒng)籌單位對本區(qū)域內(nèi)出租的房屋建筑物進行統(tǒng)籌，委托市場主體進行統(tǒng)一管理，但應當按照政府采購的有關(guān)政策進行采購，在保證實現(xiàn)出租資產(chǎn)增值的前提下，租金收入全部納入預算管理，上繳財政。

（二）土地使用權(quán)盤活方式

需要盤活的土地使用權(quán)大部分為閑置土地，各單位應當對本單位所屬的閑置土地使用權(quán)進行充分的調(diào)研，特別是土地權(quán)屬是否清晰、是否存在爭議等。對土地使用權(quán)的盤活方式可以選擇出租或者通過批準后轉(zhuǎn)讓。

（三）車輛盤活方式

車輛主要指公務(wù)用車，可采用統(tǒng)籌盤活的方式進行盤活，統(tǒng)籌部門根據(jù)各單位的公務(wù)用車數(shù)量以及用車頻率，研究將區(qū)域內(nèi)的所有公務(wù)用車進行統(tǒng)籌盤活，建立車輛共享中心和用車預約制度。即將區(qū)域內(nèi)的所有公務(wù)用車進行統(tǒng)籌管理，包括使用和維護，各單位根據(jù)需要提前對用車需要進行預約。同時，探索采用外包經(jīng)營的方式，委托有能力的企業(yè)對公務(wù)用車進行集中的調(diào)配和維護，做到減少維護成本，縮短響應時間。

（四）辦公設(shè)備家具盤活方式

辦公設(shè)備和家具在充分滿足本單位履行職能的情況下，探索以共享的方式進行優(yōu)化，比如建立共用的打印室，減少打印設(shè)備的數(shù)量；建立公共的會議室、會客室，減少辦公家具的數(shù)量；建立共享的辦公室，減少辦公電腦、家具的數(shù)量；在電腦上設(shè)置多用戶，供不同人員使用，減少電腦的數(shù)量。對于不常使用的設(shè)備建立本單位的公物倉庫，以租借等方式進行盤活。

（五）大型儀器盤活方式

對于大型儀器設(shè)備，一方面可采用區(qū)域統(tǒng)籌的方式進行盤活，如對本區(qū)內(nèi)各類型的大型儀器設(shè)備進行調(diào)研，了解儀器用途、使用情況以及地區(qū)分布等。另一方面可制定可行的盤活方案進行盤活，比如探索建立區(qū)域內(nèi)的公共檢測實驗室、檢驗中心可以在滿足本區(qū)內(nèi)各單位實驗、檢測、檢驗需要的前提下，提高大型儀器設(shè)備使用效率和大型儀器的采購量。

（六）軟件、數(shù)據(jù)庫資產(chǎn)盤活

考慮區(qū)域內(nèi)各類數(shù)據(jù)庫、軟件管理情況全面采用統(tǒng)籌的方式進行盤活，在充分與省級、國家級數(shù)據(jù)平臺兼容情況下，統(tǒng)一進行布局，打通各類平臺、數(shù)據(jù)庫。研究建立政務(wù)共享云平臺，包括應用平臺和數(shù)據(jù)平臺，切實減少各類軟件的采購和維護，減少各類數(shù)據(jù)庫的布置。

五、建立激勵約束長效機制

各單位應當建立長效機制，對單位資產(chǎn)新增進行充分的論證，探討新增資產(chǎn)是否必要，是否能達到有效使用，不新增的情況下是否影響本單位履行職能。積極探索建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用情況評價機制，定期或不定期地組織對各單位的資產(chǎn)使用情況進行評價，并出具評價報告，為各單位預算審核和領(lǐng)導經(jīng)濟責任考核提供依據(jù)。

六、結(jié)語

根據(jù)《指導意見》，資產(chǎn)盤活是一個持續(xù)推進的工作。行政事業(yè)單位應當高度重視，不單是對存量資產(chǎn)的盤活，包括新增資產(chǎn)也要符合《指導意見》的精神。有效盤活并高效使用行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，是貫徹落實過緊日子要求、加強財政資源統(tǒng)籌的重要舉措。根據(jù)實踐經(jīng)驗，摸清資產(chǎn)底數(shù)、建立資產(chǎn)盤活標準、制定并選擇合適的盤活方案及建立激勵約束長效機制的措施是行政事業(yè)單位盤活國有資產(chǎn)的有效方式，有利于實現(xiàn)充分利用國有資產(chǎn)價值的目標。