食品安全檢察公益訴訟懲罰性賠償研究

陳燦平 朱文新

摘要：食品安全關(guān)乎民生福祉，一方面國(guó)家倡導(dǎo)推行食品安全檢察公益訴訟懲罰性賠償制度，另一方面檢察公益訴訟中的懲罰性賠償之訴面臨著法律規(guī)定尚不夠明確與配套性不足的問(wèn)題，司法實(shí)踐中同案不同判的現(xiàn)象比較突出。公益訴訟中引入懲罰性賠償有其應(yīng)然性，在現(xiàn)有法律規(guī)定下可從法解釋學(xué)的角度為公益訴訟懲罰性賠償提供請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，但從長(zhǎng)期看，宜在立法上進(jìn)一步明晰檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中有提起懲罰性賠償?shù)臋?quán)利。為實(shí)現(xiàn)懲罰性賠償?shù)脑V請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)需針對(duì)食品安全案件采取針對(duì)性的證據(jù)準(zhǔn)備。在懲罰性賠償金的后續(xù)處置上，可采取建立“消費(fèi)者保護(hù)基金賬戶”的方式，促進(jìn)懲罰性賠償金保護(hù)公共利益功能的發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：食品安全;食品安全檢察公益訴訟;懲罰性賠償

中圖分類號(hào)：D922.29? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：1003-1502（2022）01-0048-11

為構(gòu)建健康安全的食品市場(chǎng)，落實(shí)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》，檢察機(jī)關(guān)積極探索實(shí)踐食品安全公益訴訟，取得了初步的成效。但食品安全檢察公益訴訟中如何提出懲罰性賠償訴請(qǐng)，以及懲罰性賠償金的判定及后續(xù)處置等一系列問(wèn)題仍存在不少難點(diǎn)，需要深入研究。

一、食品安全檢察公益訴訟中懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)及其證明

（一）檢察公益訴訟懲罰性賠償?shù)恼?qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)

請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，即當(dāng)事人中的一方向另一方主張權(quán)利的法律基礎(chǔ)，典型構(gòu)造為：“誰(shuí)得向誰(shuí)，依據(jù)何種法律規(guī)范，主張何種權(quán)利”。實(shí)務(wù)中，《中華人民共和國(guó)食品安全法》《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《消費(fèi)民事公益訴訟司法解釋》）和《最高人民法院關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《食藥規(guī)定》）是檢察機(jī)關(guān)提起食品安全公益訴訟懲罰性賠償訴請(qǐng)的主要依據(jù)?！肮嬖V訟請(qǐng)求基于公益保護(hù)的功能及其特殊性可以活用現(xiàn)行民事實(shí)體法及其相關(guān)司法解釋加以能動(dòng)性地確定”，湯維建認(rèn)為公益訴訟可以從三個(gè)層次加以確定，第一層次為民法典總則之規(guī)定，第二層次為依部門法確定公益訴訟請(qǐng)求，第三層次為相關(guān)司法解釋。食品領(lǐng)域公益訴訟懲罰性賠償可經(jīng)過(guò)對(duì)相關(guān)法律規(guī)定的解釋為其提供請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。

從立法體系來(lái)看，《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）第179條規(guī)定了損害賠償?shù)拿袷仑?zé)任方式，其作為一般性規(guī)定，在其他法律未有明確規(guī)定時(shí)可作為補(bǔ)充性規(guī)定?！跋M(fèi)民事公益訴訟司法解釋”第13條雖未規(guī)定“損害賠償”這一民事責(zé)任，但“等”字為消費(fèi)民事公益訴訟請(qǐng)求權(quán)類型的擴(kuò)張預(yù)留了空間，可對(duì)“等”字做目的性擴(kuò)張解釋，將“損害賠償”納入其中。從目的解釋來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益之目的提起公益訴訟，其主要目的不在于補(bǔ)償損害，而是通過(guò)使消費(fèi)者獲得懲罰性賠償金的方式激勵(lì)消費(fèi)者提起訴訟，以實(shí)現(xiàn)間接保護(hù)公共利益的目的，由此可見公益訴訟與私益訴訟中的懲罰性賠償金的功能并無(wú)二致。食品經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)銷售偽劣、有毒、有害食品，不僅會(huì)損害購(gòu)買該食品的特定消費(fèi)者，也會(huì)損害相關(guān)市場(chǎng)中的合法經(jīng)營(yíng)者，造成食品市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序的損害，危害社會(huì)公共利益?；谙M(fèi)者提起訴訟的主動(dòng)性以及專業(yè)性不足，私益訴訟難以發(fā)揮維護(hù)公共利益的功能，因此必須通過(guò)公益訴訟予以解決。

但是運(yùn)用法理學(xué)及法解釋學(xué)推論為檢察公益訴訟中的懲罰性賠償提供請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，這一做法畢竟在公益訴訟的司法制度場(chǎng)合缺少足夠嚴(yán)謹(jǐn)及充分的依據(jù)。由于食品安全私益訴訟與公益訴訟存在前后重復(fù)發(fā)生甚至同時(shí)并行發(fā)生的可能，為了平衡私益訴訟與公益訴訟的均衡，為了強(qiáng)化檢察公益訴訟中懲罰性賠償?shù)暮戏ㄐ?，建議在有關(guān)立法至少是司法政策文件中，明確賦予檢察機(jī)關(guān)在食品公益訴訟中適當(dāng)?shù)膽土P性賠償請(qǐng)求權(quán)。

（二）檢察公益訴訟懲罰性賠償?shù)淖C據(jù)準(zhǔn)備

隨著檢察公益訴訟逐漸向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，訴訟線索的發(fā)現(xiàn)管理、調(diào)查取證以及證據(jù)轉(zhuǎn)換等問(wèn)題也掣肘檢察公益訴訟的深入推進(jìn)。

1.證據(jù)準(zhǔn)備面臨的難題

（1）線索發(fā)現(xiàn)管理難題

根據(jù)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，檢察公益訴訟線索的發(fā)現(xiàn)主要在履職過(guò)程中，這導(dǎo)致了公益訴訟試點(diǎn)開始時(shí)線索多依賴于行政職能部門，或者依賴于刑訴部門的線索移交，這縮小了檢察民事公益訴訟的案件來(lái)源。隨著公益訴訟的深入推進(jìn)，線索來(lái)源渠道不斷拓展，但檢察工作也面臨著線索發(fā)現(xiàn)后的管理、篩查與研判問(wèn)題，如何從大量的案件線索中篩選出可用的公益訴訟線索成為一大難點(diǎn)。

（2）調(diào)查取證舉證難題

檢察機(jī)關(guān)辦理食品領(lǐng)域公益訴訟案件調(diào)查取證難題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是調(diào)查核實(shí)權(quán)的剛性不足。2018年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第6條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件中享有調(diào)查核實(shí)權(quán)，以減少檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)證據(jù)的阻礙。但是《解釋》僅規(guī)定了相關(guān)主體的配合義務(wù)，而對(duì)其不配合產(chǎn)生的不利后果卻未有規(guī)定。公益訴訟相較于私益訴訟利益博弈更為尖銳，調(diào)查對(duì)象為了保護(hù)自己的利益，不配合調(diào)查的行為時(shí)有發(fā)生，食品領(lǐng)域的證據(jù)往往具有易逝性，若不能及時(shí)固定證據(jù)，很可能使得公益訴訟因錯(cuò)失關(guān)鍵性證據(jù)而面臨敗訴風(fēng)險(xiǎn)。二是公益訴訟鑒定難的問(wèn)題。鑒定報(bào)告在食品領(lǐng)域公益訴訟中發(fā)揮著不可替代的作用，但是實(shí)踐中食品安全鑒定面臨著鑒定費(fèi)用高、鑒定機(jī)構(gòu)因缺乏中立性而導(dǎo)致公信力不高等問(wèn)題。

（3）證據(jù)轉(zhuǎn)化與程序銜接難題

司法實(shí)務(wù)中，檢察機(jī)關(guān)在辦理食品安全案件時(shí)，多在提起刑事訴訟時(shí)附帶提起民事公益訴訟，這就導(dǎo)致民事公益訴訟中的多數(shù)證據(jù)來(lái)自刑訴部門，這雖然提高了民事公益訴訟的證據(jù)搜集效率，但刑事訴訟與民事公益訴訟中的證據(jù)形式、證明內(nèi)容、證據(jù)要求和側(cè)重點(diǎn)方面均有所不同，在實(shí)踐中還需做好相關(guān)證據(jù)的轉(zhuǎn)化使用。

2.證據(jù)準(zhǔn)備具體路徑

（1）強(qiáng)化線索發(fā)現(xiàn)方面篩選的信息化和智能化

在線索發(fā)現(xiàn)方面，要加強(qiáng)頂層建設(shè)與組織領(lǐng)導(dǎo)，開辟多種線索來(lái)源途徑。一方面，不僅要在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立聯(lián)動(dòng)配合的順暢通道，還要在檢察機(jī)關(guān)與其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等多部門間建立信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)線索的動(dòng)態(tài)獲取。另一方面，引導(dǎo)社會(huì)力量提供案件線索。一是利用好媒體及流量平臺(tái)，發(fā)揮微博、微信公眾號(hào)等網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)對(duì)檢察公益訴訟線索的推動(dòng)作用，二是發(fā)掘人民群眾的監(jiān)督作用，充分利用檢察機(jī)關(guān)的“兩微一端”，構(gòu)建便民智慧舉報(bào)平臺(tái)，豐富人民群眾反映提供線索的網(wǎng)絡(luò)渠道。在線索評(píng)估篩選上，利用算法、大數(shù)據(jù)模型對(duì)線索進(jìn)行高效收集和篩查。如上海市檢察機(jī)關(guān)開發(fā)的“公益訴訟線索收集和智能推送平臺(tái)”，即利用大數(shù)據(jù)模型自動(dòng)篩選和挖掘有效線索，這為檢察機(jī)關(guān)高效篩選公益訴訟案件線索提供了助力。

（2）完善建立調(diào)查核實(shí)保障制度

調(diào)查核實(shí)程序是檢察公益訴訟程序中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)搜集證據(jù)、固定證據(jù)提供了有力保障，與檢察公益訴訟的勝負(fù)密切相關(guān)，故應(yīng)當(dāng)完善建立調(diào)查核實(shí)權(quán)的保障制度。一方面，加強(qiáng)調(diào)查核實(shí)權(quán)的強(qiáng)制性。鑒于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中所具有的雙重身份屬性（當(dāng)事人與國(guó)家機(jī)關(guān)），檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的強(qiáng)制性應(yīng)當(dāng)弱于刑事偵查權(quán)而強(qiáng)于當(dāng)事人取證權(quán)，即具有中等強(qiáng)制性，對(duì)于不配合調(diào)查核實(shí)工作的當(dāng)事人，檢察機(jī)關(guān)可對(duì)其進(jìn)行間接的強(qiáng)制性制裁。當(dāng)被調(diào)查對(duì)象配合時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以借助行政部門的執(zhí)法職能和法院的證據(jù)保全程序固定證據(jù)，當(dāng)被調(diào)查對(duì)象不配合時(shí)，可以采用檢察建議、妨礙訴訟的強(qiáng)制措施等保障調(diào)查核實(shí)權(quán)的實(shí)施。另一方面，建立由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)、多方主體參與的調(diào)查取證模式。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行取證時(shí)，可以根據(jù)案件的特點(diǎn)組織建立聯(lián)合調(diào)查組，聯(lián)合行政執(zhí)法部門、市場(chǎng)監(jiān)督管理局、衛(wèi)生健康委員會(huì)等有關(guān)食品安全管理部門以及消費(fèi)者協(xié)會(huì)，相互配合支持，最終形成由檢察機(jī)關(guān)組織領(lǐng)導(dǎo)，多方主體參與的取證模式。

關(guān)于鑒定難問(wèn)題，首先，在鑒定費(fèi)用上，未來(lái)可以探索建立國(guó)家性和公益性的鑒定機(jī)構(gòu)，確立免費(fèi)的鑒定標(biāo)準(zhǔn)，為符合條件者進(jìn)行免費(fèi)鑒定，鑒定費(fèi)用可由財(cái)政支持，以此解決鑒定費(fèi)用高的問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)鑒定管理工作的一致性和高效率，由司法行政部門統(tǒng)一管理公益訴訟鑒定機(jī)構(gòu)。在當(dāng)前未建立統(tǒng)一鑒定機(jī)構(gòu)的情況下，司法部門可以通過(guò)與鑒定機(jī)構(gòu)溝通協(xié)商，探索建立先鑒定后繳費(fèi)的鑒定流程。其次，在鑒定公信力上，可以考慮制定全國(guó)性食品公益訴訟司法鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，由其發(fā)揮指導(dǎo)性作用，具體標(biāo)準(zhǔn)可由各個(gè)地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化。

（3）做好證據(jù)的轉(zhuǎn)化銜接

食品領(lǐng)域檢察公益訴訟中的證據(jù)轉(zhuǎn)化主要涉及刑事公訴與民事公益訴訟領(lǐng)域。與民事證據(jù)的獲取相比，刑事訴訟中證據(jù)調(diào)取程序更為嚴(yán)格規(guī)范。因此，民事公益訴訟可以直接使用刑事公訴中調(diào)取的證據(jù)而不需要轉(zhuǎn)化。但是在證據(jù)內(nèi)容、側(cè)重點(diǎn)上，刑事公訴與民事公益訴訟有所差異，相較于刑事證據(jù)，民事公益訴訟在損害后果上的證明要求更為精確，需要重點(diǎn)收集違法行為損害公共利益等方面的證據(jù)。在銷售金額、鑒定意見等證據(jù)上，刑事訴訟堅(jiān)持“排除合理性”的證明標(biāo)準(zhǔn)，而民事訴訟則采用“高度蓋然性”的證明標(biāo)準(zhǔn)，這可能使得刑事訴訟和民事公益訴訟的證明結(jié)果存在不同，因此檢察機(jī)關(guān)在準(zhǔn)備提起公益訴訟時(shí)要做好補(bǔ)充調(diào)查取證的準(zhǔn)備。另外，民事公益訴訟還需提供已進(jìn)入公告程序的證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益代表提起訴訟是履行監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)，其應(yīng)當(dāng)依據(jù)公益訴訟主體的順位規(guī)則，首先督促其他公益代表（例如消費(fèi)者協(xié)會(huì)）提起公益訴訟。

二、檢察公益訴訟懲罰性賠償請(qǐng)求的實(shí)現(xiàn)

（一）適用條件

在檢察公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)，其提起懲罰性賠償較私益訴訟帶有公權(quán)力色彩，因此對(duì)其司法適用應(yīng)做更高標(biāo)準(zhǔn)要求，以防止權(quán)力的濫用。有學(xué)者提出檢察機(jī)關(guān)辦理食品安全民事公益訴訟，是否提起懲罰性賠償應(yīng)綜合考慮不法行為人的主觀過(guò)錯(cuò)程度、損害類型、違法次數(shù)、持續(xù)時(shí)間等多方面因素。

對(duì)于上述觀點(diǎn)，需要明確的是行為人的主觀過(guò)錯(cuò)程度以及損害類型。首先，在主觀過(guò)錯(cuò)上，行為人的主觀狀態(tài)不僅表現(xiàn)為故意，也可包括重大過(guò)失，這里的重大過(guò)失程度應(yīng)類似于刑法上的“間接故意”。有此行為者，其對(duì)于自身的法定義務(wù)持有極端漠視的態(tài)度，在行為上也極端不尊重他人的權(quán)利，故類似行為人的主觀心理狀態(tài)甚至相似于故意。如銷售者在供貨方無(wú)法提供產(chǎn)品合格證明的情況下，依然選擇從供貨方處購(gòu)進(jìn)商品進(jìn)行售賣的行為，即違反了其作為食品銷售者最基本的注意義務(wù)。在食品安全領(lǐng)域，行為人的這種不負(fù)責(zé)任的行為自然容易侵害消費(fèi)者生命健康，應(yīng)當(dāng)視為惡意，適用懲罰性賠償。其次，在損害類型上，適用懲罰性賠償?shù)氖称非謾?quán)案件，并不必然要求食品侵權(quán)行為造成了實(shí)際的損害，對(duì)于一些可能損害潛在公共利益的大規(guī)模侵權(quán)案件，也可酌情提起懲罰性賠償，以更好地發(fā)揮食品公益訴訟所追求的“預(yù)防”目標(biāo)。

（二）賠償范圍

公益訴訟中的懲罰性賠償是建立在公共利益受損害的基礎(chǔ)之上，食品安全領(lǐng)域公共利益的損害體現(xiàn)為消費(fèi)者對(duì)食品安全的不信任，這種不信任作用于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者，進(jìn)而影響消費(fèi)交易秩序。公益損害從時(shí)間維度上看可分為即時(shí)的和長(zhǎng)期的消費(fèi)者利益損害，從內(nèi)容維度看包括直接的損害與間接的損害。即時(shí)消費(fèi)者利益損害是經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行不法行為期間對(duì)消費(fèi)者利益造成的損害，包括消費(fèi)者支付的價(jià)款，為治療所產(chǎn)生的費(fèi)用;長(zhǎng)期消費(fèi)者利益損害是指消費(fèi)者由于對(duì)食品市場(chǎng)的不信任，在消費(fèi)的過(guò)程中可能會(huì)縮小選擇范圍或者轉(zhuǎn)向國(guó)外食品市場(chǎng)等，長(zhǎng)期來(lái)看損害了國(guó)內(nèi)相關(guān)市場(chǎng)中其他合法經(jīng)營(yíng)者的利益。直接損害是指對(duì)消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)利益的損害，間接損害主要指食品質(zhì)量問(wèn)題所導(dǎo)致的人身?yè)p害。

公益訴訟懲罰性賠償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)包括即時(shí)的純經(jīng)濟(jì)公共利益損害。長(zhǎng)期消費(fèi)者利益損害具有不可測(cè)性，因此不宜納入損害賠償范圍。而對(duì)于消費(fèi)者人身?yè)p害賠償，因其具有人身依附性，與公益訴訟中的懲罰性賠償所維護(hù)的公共利益不同，不是具有共同爭(zhēng)點(diǎn)的損失，因此由消費(fèi)者個(gè)人提起更為合適。

（三）數(shù)額的確定

消費(fèi)者個(gè)人在私益訴訟中提起懲罰性賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為支付價(jià)款的十倍或者損失的三倍，但公益訴訟與私益訴訟不同，其不僅是對(duì)消費(fèi)者損害的賠償，還體現(xiàn)在對(duì)公共利益損失的彌補(bǔ)。因此公益訴訟賠償額的計(jì)算不是消費(fèi)者個(gè)人所受損失的簡(jiǎn)單相加，而是一種指向不特定消費(fèi)者的超個(gè)體損害額。因此在數(shù)額的確定上，要有不同于私益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于懲罰性賠償金的基數(shù)計(jì)算主要有三種方式：不法利潤(rùn)、銷售額以及根據(jù)具體案件情況創(chuàng)新使用多種手段確定公共利益損失。根據(jù)案件情況采用多種手段確定賠償基準(zhǔn)的方式在法律規(guī)定中不明確且在實(shí)踐中操作性不強(qiáng)，因此不宜作為賠償額的計(jì)算基準(zhǔn)。在我國(guó)已有司法案件中，法院多以銷售額為基準(zhǔn)計(jì)算公共利益的損害，與具體量化受損公共利益相比，銷售額的確定的確更具可操作性，但采用“不法利潤(rùn)”作為懲罰性賠償金的計(jì)算基數(shù)更具合理性，相較于銷售額，建立在偽劣產(chǎn)品銷售數(shù)量、數(shù)額和盈利額基礎(chǔ)上的不法利潤(rùn)更能體現(xiàn)不法行為人的主觀惡性以及社會(huì)危害程度，其作為賠償額的計(jì)算基準(zhǔn)更具合理性。并且，檢察機(jī)關(guān)所具有的調(diào)查核實(shí)權(quán)也使得這一計(jì)算基準(zhǔn)具有可操作性。

在賠償額的系數(shù)上，不宜直接適用私益訴訟中的十倍賠償。在以銷售金額為基準(zhǔn)的情況下，對(duì)違法經(jīng)營(yíng)者處以超過(guò)其一定倍數(shù)的懲罰性賠償金都具有懲罰效果，懲罰系數(shù)的確定應(yīng)以利益衡平原則為指導(dǎo)，堅(jiān)持比例原則。若直接采用私益訴訟中的十倍賠償，最后確定的賠償金額很可能超過(guò)經(jīng)營(yíng)者的負(fù)擔(dān)能力，造成債多不愁的反向效果。不僅無(wú)法發(fā)揮懲罰性賠償金的威懾作用，而且判決后容易發(fā)生執(zhí)行難問(wèn)題，有損司法權(quán)威，不利于維護(hù)法律的尊嚴(yán)。因此，對(duì)于懲罰性賠償額系數(shù)的確定可借鑒美國(guó)設(shè)置最高額限制的方法，規(guī)定懲罰性賠償額的倍數(shù)區(qū)間，例如規(guī)定賠償額不超過(guò)損失的三倍，另外還可在規(guī)定最高額限制的基礎(chǔ)之上設(shè)置一定的最低限額。這樣法官可根據(jù)案件具體情況自由裁量，以判決適當(dāng)?shù)膽土P性賠償額，實(shí)現(xiàn)懲罰性賠償?shù)摹傲P當(dāng)其罪”。在懲罰性賠償額系數(shù)的具體界定上，應(yīng)當(dāng)綜合考慮不法行為人過(guò)錯(cuò)程度、財(cái)產(chǎn)狀況、獲利金額、對(duì)公共利益的損害程度、是否已受到其他處罰等因素。

在懲罰性賠償金與刑事罰金是否可折抵上，實(shí)務(wù)中有法官判決懲罰性賠償金抵扣罰金，也有法官根據(jù)《民法典》第187條的規(guī)定判決懲罰性賠償金不應(yīng)當(dāng)?shù)挚哿P金。后者觀點(diǎn)更具操作性，主要基于兩點(diǎn)理由：第一，雖然二者都有懲罰性的功能，但其目的價(jià)值卻不相同，懲罰性賠償金除威懾、懲罰不法經(jīng)營(yíng)者之外，還具有維護(hù)消費(fèi)公共利益之目的，懲罰性賠償金折抵刑事罰金在一定程度上是對(duì)消費(fèi)者懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的削弱，乃至于剝奪。第二，對(duì)于懲罰性賠償金不可抵扣罰金可能造成的懲罰性過(guò)度問(wèn)題，筆者認(rèn)為在公益訴訟中設(shè)置懲罰性賠償最高比例可以很好地解決懲罰性過(guò)度問(wèn)題，而沒(méi)有必要以混淆懲罰性賠償金為私法債權(quán)的性質(zhì)為代價(jià)來(lái)體現(xiàn)懲罰的謙抑性。并且，懲罰性賠償金抵扣罰金也無(wú)相應(yīng)的法律依據(jù)。

三、食品安全檢察公益訴訟所獲懲罰性賠償金的后續(xù)處置

檢察公益訴訟的懲罰性賠償金訴請(qǐng)得以實(shí)現(xiàn)后，隨之產(chǎn)生的問(wèn)題為“這筆懲罰性賠償金應(yīng)當(dāng)何去何從”。公益訴訟懲罰性賠償與私益訴訟中的單純對(duì)訴訟原告的賠償不同，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟代表人，與違法行為人不存在直接的利害關(guān)系，不可直接因其原告地位獲得賠償金，故所得懲罰性賠償金面臨如何處置的問(wèn)題。

關(guān)于懲罰性賠償金的歸屬主要有兩種觀點(diǎn)，一是賠償金應(yīng)歸屬國(guó)家，二是應(yīng)歸屬消費(fèi)者所有。之所以產(chǎn)生上述爭(zhēng)議，究其根本原因在于對(duì)公益訴訟懲罰性賠償金的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不同。懲罰性賠償金的性質(zhì)與如何對(duì)其進(jìn)行處置有著直接關(guān)系。

（一）懲罰性賠償金的性質(zhì)

懲罰性賠償從起源上講，是基于民事?lián)p害賠償所產(chǎn)生。檢察機(jī)關(guān)依法取得公益訴訟原告地位，雖其自身有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的屬性，但并不能由此就斷定懲罰性賠償屬于公法責(zé)任。懲罰性賠償在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)被視為一種特殊的民事責(zé)任形式，兼具懲罰、救濟(jì)和遏制功能。

首先，懲罰性賠償金是以民事法律關(guān)系為基礎(chǔ)所產(chǎn)生的一種特殊民事責(zé)任形式。在產(chǎn)生基礎(chǔ)上，消費(fèi)公益訴訟以消費(fèi)法律關(guān)系以及廣大消費(fèi)者受到侵害的基本事實(shí)為前提;在程序規(guī)則上，懲罰性賠償遵循民事訴訟程序。從懲罰性賠償程序的啟動(dòng)（當(dāng)事人提起訴訟請(qǐng)求）到最終懲罰性賠償金的獲得（法院判決及民事強(qiáng)制執(zhí)行），一系列程序均在民事框架下進(jìn)行，并不需要以行為人觸犯刑法為前提。雖然懲罰性賠償金與行政處罰、刑事處罰在懲罰和制裁功能上相似，但從本質(zhì)上看懲罰性賠償仍屬于民事范疇。

其次，懲罰性賠償金是一種具有懲罰、救濟(jì)和遏制功能的賠償方式。懲罰性賠償雖然與補(bǔ)償性損害的“同質(zhì)補(bǔ)償原則”不同，但其仍然是依賴于補(bǔ)償性損害，以消費(fèi)者遭受損害需要救濟(jì)為前提，因此懲罰性賠償同樣具有補(bǔ)償性賠償?shù)木葷?jì)功能。懲罰性賠償通過(guò)使違法經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)更高的違法成本，達(dá)到矯正不法行為、制裁不法行為人的目的，這體現(xiàn)了其所具有的懲罰性功能。懲罰性賠償金的遏制功能指其可以進(jìn)行損害預(yù)防，這體現(xiàn)為一般預(yù)防和特殊預(yù)防，前者通過(guò)懲罰不法行為人“過(guò)去的過(guò)錯(cuò)”來(lái)遏制其“未來(lái)的過(guò)錯(cuò)”，后者通過(guò)打擊違法行為發(fā)揮震懾作用，以警戒其他社會(huì)成員，是以懲罰“個(gè)人的過(guò)錯(cuò)”來(lái)遏制“社會(huì)成員的過(guò)錯(cuò)”。

（二）實(shí)踐中的處置模式

1.域外實(shí)踐模式

美國(guó)消費(fèi)者集體訴訟中，美國(guó)州檢察長(zhǎng)可提起損害賠償、支付民事制裁金以及交出不當(dāng)?shù)美V情，損害賠償金由州檢察長(zhǎng)辦公室或者委托民間機(jī)構(gòu)根據(jù)受害者名單通過(guò)向消費(fèi)者寄送支票的方式分配。從被告處獲取的賠償資金用于支付提起訴求的具體消費(fèi)者的損害、案件管理費(fèi)以及律師費(fèi)，若仍有剩余的，可通過(guò)政府收繳、降價(jià)、主張者分配、消費(fèi)者信托基金四種方式進(jìn)行處置。

葡萄牙檢察機(jī)關(guān)在消費(fèi)公益訴訟中可提起禁令之訴和損害賠償之訴，檢察機(jī)關(guān)與被告達(dá)成協(xié)議之后方可提起懲罰性賠償之訴。在葡萄牙，訴訟原告不負(fù)責(zé)賠償金的支付分配事務(wù)，損害賠償金通過(guò)清算程序由被告直接向消費(fèi)者個(gè)人支付，消費(fèi)者通過(guò)提交購(gòu)買商品或服務(wù)的發(fā)票主張賠償金。檢察機(jī)關(guān)在判決生效三年后，懲罰性賠償金仍有剩余的，由檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)將懲罰性賠償金支付于國(guó)家特別基金，用于對(duì)消費(fèi)者公益訴訟主體的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

德國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》創(chuàng)設(shè)了不法利益收繳之訴。該法第10條規(guī)定“行為人故意從事第3條或第7條所禁止不正當(dāng)交易等行為，并以此獲取大量購(gòu)買者的利潤(rùn)的，適格團(tuán)體、機(jī)構(gòu)以及工商業(yè)協(xié)會(huì)或手工業(yè)協(xié)會(huì)可要求違法人將其利潤(rùn)上交給聯(lián)邦財(cái)政部門”。該不法利益收繳之訴具有懲罰和威懾不法經(jīng)營(yíng)者的功能，所獲利益交由聯(lián)邦財(cái)政部門。

2.我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)實(shí)踐模式

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《消費(fèi)者保護(hù)法》第49條對(duì)消費(fèi)者團(tuán)體訴訟進(jìn)行了規(guī)定，受讓20人以上消費(fèi)者損害賠償訴請(qǐng)后，消費(fèi)者團(tuán)體可以自己名義提起損害賠償訴訟，賠償范圍不僅包括財(cái)產(chǎn)損害亦包括身體、健康、自由、名譽(yù)等非財(cái)產(chǎn)損害，同時(shí)還可依《消費(fèi)者保護(hù)法》第51條規(guī)定適用懲罰賠償金。對(duì)于勝訴所獲之賠償金，扣除訴訟及律師費(fèi)用之后，向損害賠償請(qǐng)求的消費(fèi)者支付。

上述幾種關(guān)于損害賠償金的分配，各有特點(diǎn)。美國(guó)損害賠償金經(jīng)檢察長(zhǎng)辦公室或委托民間機(jī)構(gòu)向消費(fèi)者個(gè)人進(jìn)行分配，分配后有剩余的可納入消費(fèi)者信托基金或上繳國(guó)庫(kù);葡萄牙通過(guò)清算程序向消費(fèi)者進(jìn)行分配，剩余部分交由國(guó)家特別基金用于支持公益訴訟主體;德國(guó)不法收益則收繳至聯(lián)邦政府，歸國(guó)家所有。而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則由消費(fèi)者團(tuán)體分配于授權(quán)消費(fèi)者。賠償金的分配之所以有上述不同，主要在于損害賠償之訴的目的有所不同，如認(rèn)為損害賠償之訴具有救濟(jì)消費(fèi)者的目的，則賠償金最終支付于消費(fèi)者;如認(rèn)為損害賠償之訴具有懲罰、震懾作用，賠償金則上繳至國(guó)庫(kù)或者交由公益性組織，由此可見，賠償金的分配機(jī)制與其功能預(yù)設(shè)密不可分。除此之外還可以發(fā)現(xiàn)，更為普遍的做法是將賠償金優(yōu)先補(bǔ)償給確定的消費(fèi)者，剩余的賠償金通過(guò)消費(fèi)者保護(hù)基金與特定組織用于消費(fèi)公益事業(yè)。

3.我國(guó)實(shí)踐模式

（1）直接上繳國(guó)庫(kù)

在廣州市人民檢察院訴劉某生產(chǎn)、銷售假鹽一案中，法院認(rèn)為至今沒(méi)有消費(fèi)者提起民事私益訴訟，據(jù)生活習(xí)慣推測(cè)今后也不會(huì)有此訴訟，故支持了檢察院提出的將追繳的民事懲罰性賠償金上繳國(guó)庫(kù)的請(qǐng)求。法院認(rèn)為“民事懲罰性賠償金的性質(zhì)在案件中發(fā)生轉(zhuǎn)化，類似于行政罰款與刑事罰金”，并可以抵扣。

（2）申請(qǐng)者分配

2018年8月，江蘇省蘇州市吳江區(qū)發(fā)布《吳江區(qū)消費(fèi)公益金管理暫行辦法》，規(guī)定消費(fèi)者在食藥領(lǐng)域的公益訴訟案件中受到損害的，可提供相關(guān)的證明材料向檢察院申請(qǐng)公益金救助，經(jīng)檢察院、市場(chǎng)監(jiān)管局與財(cái)政局共同審批，由市場(chǎng)監(jiān)管局發(fā)放公益金。2019年蘇州市虎丘區(qū)出臺(tái)《蘇州市虎丘區(qū)消費(fèi)公益金管理暫行辦法》，該辦法規(guī)定消費(fèi)公益金專項(xiàng)用于食品藥品安全領(lǐng)域公益訴訟案件中對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行損害賠償。根據(jù)該辦法，消費(fèi)者可在公益訴訟案件辦理過(guò)程中或者損害賠償款到位后的三年內(nèi)提出賠付申請(qǐng)，檢察院負(fù)責(zé)初審，市場(chǎng)監(jiān)管局和財(cái)政局負(fù)責(zé)聯(lián)合審批，由市場(chǎng)監(jiān)管局負(fù)責(zé)對(duì)符合條件的消費(fèi)者發(fā)放公益金。

（3）納入公益訴訟指定賬戶

在安徽省淮南市礦泉飲料廠王某產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任糾紛一案中，淮南市八公山區(qū)人民法院支持了檢察院提起的懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求，并判令將懲罰性賠償金匯入公益訴訟指定賬戶，該賬戶由區(qū)財(cái)政局開戶管理。2019年，湖南省婁底市雙峰縣制定了《食品藥品案件公益訴訟懲罰性賠償金專項(xiàng)賬戶管理辦法》，依該辦法由縣消費(fèi)者協(xié)會(huì)與縣檢察院共同控制管理賬戶資金的支出，資金主要用于公益事業(yè)。

從上述的司法實(shí)踐看，我國(guó)公益訴訟懲罰性賠償金的處置逐漸從上繳國(guó)庫(kù)向用于消費(fèi)者保護(hù)轉(zhuǎn)變，但具體處置模式各地存在不同。為了對(duì)懲罰性賠償金進(jìn)行高效科學(xué)的管理，懲罰性賠償金的后續(xù)處置應(yīng)當(dāng)在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有實(shí)踐進(jìn)行探索。

（三）懲罰性賠償金的后續(xù)處置

上述分析，在懲罰性賠償金的處置上，主要有三種方式：上繳國(guó)庫(kù)、申請(qǐng)者分配、納入公益訴訟指定賬戶。懲罰性賠償金直接全部上繳國(guó)庫(kù)的方法不可取，因?yàn)椋浩湟?，上繳國(guó)庫(kù)可能會(huì)加重侵權(quán)人的責(zé)任，同時(shí)影響受害人的權(quán)利救濟(jì)，若消費(fèi)者在公益訴訟之后提起損害賠償之訴，還可能會(huì)對(duì)侵權(quán)人行為構(gòu)成重復(fù)評(píng)價(jià)。其二，從公正及權(quán)利救濟(jì)的角度來(lái)看，產(chǎn)生于民事法律關(guān)系基礎(chǔ)之上的懲罰性賠償金應(yīng)當(dāng)用于補(bǔ)償受到損害的廣大消費(fèi)者，上繳國(guó)庫(kù)后，財(cái)政資金的分散性會(huì)影響賠償金救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)。其三，懲罰性賠償金上繳國(guó)庫(kù)難以彌補(bǔ)消費(fèi)公共領(lǐng)域損害，無(wú)法實(shí)現(xiàn)維權(quán)成本的回收，也難以激勵(lì)食品安全公益訴訟的提起。申請(qǐng)者分配的局限在于其只能對(duì)提出申請(qǐng)的部分消費(fèi)者進(jìn)行分配，而難以救濟(jì)沉默者。納入公益訴訟指定賬戶的做法雖有一定的可取之處，但也面臨著賠償金使用不透明的問(wèn)題。

相較而言，我國(guó)最高檢與最高法等七部門所印發(fā)的《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》的意見是正確的，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)建立專門公益基金賬戶（本文主張具體落實(shí)為“消費(fèi)者保護(hù)公益基金賬戶”）對(duì)懲罰性賠償金統(tǒng)一管理，依法統(tǒng)籌，以用于消費(fèi)者合法權(quán)益保護(hù)。

在此專門公益基金賬戶的管理方面，應(yīng)規(guī)范管理、嚴(yán)格監(jiān)管?；鹳~戶可由市場(chǎng)監(jiān)督管理局、檢察院、法院、財(cái)政局共同管理。市場(chǎng)監(jiān)督管理局作為業(yè)務(wù)主管單位，由其負(fù)責(zé)基金賬戶資金的收取、支出和使用;由檢察院負(fù)責(zé)法律監(jiān)督;法院負(fù)責(zé)對(duì)有懲罰性賠償判決內(nèi)容的生效判決進(jìn)行執(zhí)行;財(cái)政局負(fù)責(zé)公益基金的財(cái)務(wù)監(jiān)督。

在此專門公益基金賬戶的使用方面，應(yīng)當(dāng)遵循公益原則、透明原則，?？顚Ｓ?。消費(fèi)者保護(hù)公益基金主要用于兩方面：一方面，為受到損害的消費(fèi)者提供救濟(jì)。消費(fèi)者可憑借其為公益訴訟案件受害人的相關(guān)材料申領(lǐng)賠償金，實(shí)現(xiàn)低成本維權(quán)。另一方面，用于為公益訴訟提供資金來(lái)源。消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為提起消費(fèi)公益訴訟的主體之一，在提起公益訴訟時(shí)，面對(duì)高額的鑒定費(fèi)、檢驗(yàn)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、律師費(fèi)等費(fèi)用會(huì)感到力不從心，這也是消費(fèi)者協(xié)會(huì)不愿提起公益訴訟的重要因素。因此應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮懲罰性賠償金的效用，為消費(fèi)公益訴訟提供資金支持，減輕財(cái)政收入的專項(xiàng)支持負(fù)擔(dān)。消費(fèi)者協(xié)會(huì)在提起公益訴訟時(shí)，可向市場(chǎng)監(jiān)督管理局出具申請(qǐng)報(bào)告，附委托鑒定書、訴訟委托書等相關(guān)材料，經(jīng)審查符合條件的，從專項(xiàng)賬戶撥付資金至使用單位。

在懲罰性賠償金的支付程序方面，侵權(quán)人主動(dòng)履行法院判決的，可將懲罰性賠償金繳納于消費(fèi)者保護(hù)基金賬戶，經(jīng)法院判決確定的受害人可以持法院生效判決書直接向檢察院申領(lǐng)賠償金，檢察院將受害人應(yīng)獲賠償金額等相關(guān)情況書面告知市場(chǎng)監(jiān)督管理局，由市場(chǎng)監(jiān)督管理局將相應(yīng)金額支付于受害人。賠償金經(jīng)法院執(zhí)行到位后，依法發(fā)放相應(yīng)的賠償額至生效裁判文書中所明確的受害人;無(wú)明確受害人的，執(zhí)行法院應(yīng)將賠償金繳納至消費(fèi)者保護(hù)公益基金賬戶。公益訴訟案件執(zhí)行終結(jié)后，公益訴訟案件受害人可在損害賠償款到位后的三年內(nèi)憑證明自己是公益訴訟勝訴案件受害人的證據(jù)向檢察院申領(lǐng)相應(yīng)的賠償金，經(jīng)檢察院初審，市場(chǎng)監(jiān)管局和財(cái)政局審批，符合條件的由市場(chǎng)監(jiān)管局負(fù)責(zé)發(fā)放，市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)放賠償金之后應(yīng)向檢察機(jī)關(guān)書面告知。

四、結(jié)語(yǔ)

一直以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)在食品安全公益訴訟中是否可以適用懲罰性賠償有爭(zhēng)議，司法實(shí)踐中也存在同案不同判的現(xiàn)象。本文基于《消費(fèi)民事公益訴訟司法解釋》《食藥規(guī)定》等相關(guān)法律，立足于懲罰性賠償?shù)墓鎸傩院褪称繁O(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需求，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中提出懲罰性賠償有其應(yīng)然性，并就檢察公益訴訟提起懲罰性賠償面臨的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)、證據(jù)準(zhǔn)備、懲罰性賠償額的實(shí)現(xiàn)以及后續(xù)處置等問(wèn)題進(jìn)行了分析。為在食品安全檢察公益訴訟領(lǐng)域構(gòu)建完善的懲罰性賠償制度，有必要完善細(xì)化懲罰性賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，建立專門公益基金賬戶（消費(fèi)者保護(hù)基金賬戶），使懲罰性賠償金后續(xù)處置制度具體化，充分發(fā)揮懲罰性賠償金保護(hù)消費(fèi)者公共利益的功效。

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Research on the Punitive Damages in the Public Interest Litigation of Food Safety Prosecution

CHEN Canping，ZHU Wenxin

Abstract：Food safety is related to the well-being of people's livelihood. On the one hand， the state has actively promoted the punitive compensation system of food safety procuratorial public interest litigation. On the other hand， the punitive compensation litigation in procuratorial public interest litigation faces the problem of unclear legal provisions. The lack of legal provisions and judicial interpretation guidance leads to different judgments in similar cases in judicial practice. The introduction of punitive damages in public interest litigation is necessary. Under existing laws， the basis of the right to claim punitive damages in public interest litigation can be determined from the perspective of legal hermeneutics. However， in the long run， it is appropriate to make it clear that the procuratorial institution has the right to file punitive damages in public interest litigation. In order to realize the application of punitive damages， the procuratorial institution needs to take targeted evidence preparation for food safety cases. In the following-up disposal of punitive damages， we can establish a consumer protection fund to promote the function of punitive damages to protect public interests.

Key Words：? food safety; public interest litigation of food safety prosecution; punitive damage

責(zé)任編輯：翟? ?祎

基金項(xiàng)目：最高人民檢察院檢察理論課題“食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度研究”，項(xiàng)目編號(hào)：GJ2021C42。

作者簡(jiǎn)介：陳燦平（1973—），男，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)立法與司法研究基地法學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。

朱文新（1997—），女，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。