織密土地流轉“安全網(wǎng)”的海門模式

楊勤紅/江蘇省海門市農業(yè)農村局

海門悅來鎮(zhèn)萬畝高標準農田示范區(qū)

為積極應對土地流轉中的違約風險，有效解決土地流轉中存在的風險隱患，規(guī)范土地流轉行為，加快土地流轉工作，切實維護農戶利益，保障農民持續(xù)增收，江蘇省南通市海門區(qū)于2017年創(chuàng)新試點土地流轉履約保險，成為繼成都后全國第二個開展此類保險的地區(qū)，有效降低了土地流轉中的風險，為快速推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展夯實基礎，有力助推了鄉(xiāng)村振興。2019年，海門區(qū)入選全省新一輪農村改革試驗區(qū)，承擔“構建土地流轉風險防范機制”的試點改革任務，試點成效明顯，亮點紛呈，參保總量規(guī)模位居全國前列。先后獲評“江蘇省農村政策創(chuàng)新獎”，入選“江蘇農村改革試驗精選案例”等。

開辦流轉履約保險，形成特色經(jīng)驗做法

海門區(qū)試點開辦的土地流轉履約保險，將商業(yè)保險模式嵌入土地流轉實踐中，解決村集體后顧之憂，形成具有海門特色的經(jīng)驗做法，做到“一個最大、兩個第一、三個完善”。

“一個最大”，即土地流轉履約保證保險投保面積全省最大、全國前列。自2017年開展農村土地流轉履約保證保險以來，通過列入農業(yè)農村工作考核和財政資金扶持的激勵措施，全區(qū)在農村產(chǎn)權交易平臺上交易的土地流轉項目做到應保盡保，年投保面積穩(wěn)步增長。自2017年土地流轉履約保證保險開展以來，累計參保面積18.3萬畝，保險金額1.57億元，保險費429.01萬元。2021年參?？偯娣e4.94萬畝，其中平臺新增面積1.82萬畝，參保率98.98%，續(xù)保面積3.12萬畝，續(xù)保率97.80%。

“兩個第一”，即在全省開辦土地流轉履約保險第一單，完成全省第一單土地流轉履約保險賠付。2017年，悅來鎮(zhèn)啟文村一塊158.31畝土地通過區(qū)產(chǎn)權交易中心流轉交易，參加土地流轉履約保證保險，成為全省第一單土地流轉保險單，海門成為全國繼成都后第二個開展此類保險的地區(qū)。2018年12月，承保公司向正余鎮(zhèn)五總村委會流轉交易面積為123.64畝土地，賠付55638元，這是江蘇省土地流轉履約保證保險第一單賠付。自2017年土地流轉履約保證保險開展以來，累計理賠面積400.56畝，理賠金額19.27萬元。2021年理賠面積201.17畝，理賠金額10.29萬元，賠付率為11.93%。

“三個完善”，即從賠付標準，參保費率和參保范圍三個方面完善。自試點工作以來，區(qū)政府印發(fā)實施意見，強勢推進土地流轉履約保險。2020年，重新修訂下發(fā)海門區(qū)農村土地流轉履約保證保險實施方案。提高賠付標準，從原先賠付比例50%提高至60%，切實減輕村級壓力，提升村級工作主動性；調整參保費率，實行不同的保險費率，第一年按照3%費率，如未發(fā)生賠付的，第二年費率為2.5%，以此類推，第三年及以后費率為2%；擴大參保范圍，在原先在區(qū)級農村產(chǎn)權交易平臺交易的土地流轉項目應保盡保外，對未進入農村產(chǎn)權交易平臺，有參保意愿的，可通過完善補充合同等形式，納入保險范疇。

職責明晰與風險共擔，形成多方利益共同體

引入第三方參與風險防范，符合現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展趨勢。在項目實施過程中，主要由政府組織推進，把握關鍵、聯(lián)動共享、完善提升。重點從保費、賠付、收益、利潤和兜底等五個方面入手，推動村、鎮(zhèn)、區(qū)財政局、農業(yè)農村局以及承保機構形成利益共同體，突出“三聯(lián)動”，探索形成職責明確、流程清晰、操作便捷、風險可控、利益共享、風險共擔的土地流轉履約保險“海門模式”。

區(qū)財政與村聯(lián)動。保險標的按照經(jīng)營主體實際繳納的土地流轉費，實行3%的保險費率，土地流出方和區(qū)財政各承擔50%，形成全區(qū)土地流轉保險基金。

承保公司與村聯(lián)動。如果土地流入方未按照土地流轉合同約定的時間足額支付土地租金，可按保險條款申請保險賠付，賠付標準為合同約定的年度全額土地流轉費，承保公司承擔60%。發(fā)生違約賠付后，承保公司和村共同負責對流入方進行處置。

區(qū)鎮(zhèn)與保險公司聯(lián)動。土地流轉履約保證保險采取利益共享、風險共擔機制。如年度存有收益的，收益按50%比例分配給區(qū)財政和承保公司。如產(chǎn)生賠付，承保公司當年賠付達保費總額的150%時，終止賠付。同時及時啟動風險預警機制，對于超過保險賠付150%的賠付部分參照承保公司賠付標準，優(yōu)先使用歷年來利潤分配市財政留存部分，如仍有不足的，由市財政和區(qū)鎮(zhèn)（街道）各50%的比例進行賠付。

試點效果較為顯著，收益風險有效降低

海門土地流轉主要采取農戶將土地委托給村集體，村集體再與規(guī)模經(jīng)營主體簽約流轉的形式。以往一旦土地流入方違約，村集體和農戶利益受損的事常有發(fā)生。自從開展土地流轉履約保險運行機制后，逐步形成了具有海門特色的經(jīng)驗做法。試點效果顯著，村級風險極大降低，農戶收益得到保障，政府威信有效提升。

村級風險降低，收益得到保障。土地流轉主要由農戶委托村集體進行。村集體在考慮耕地流轉用途和租金等綜合因素后，代替村民與有流入意愿的承包方協(xié)商土地租金，并依程序確定契約關系，簽訂流轉合同。村集體作為土地流出方的代理者和流入方的監(jiān)督者，一旦出現(xiàn)經(jīng)營主體不履行合同，村集體須支付流轉費用給農戶，無形中加重了村級負擔。引入土地流轉履約保險后，出現(xiàn)違約情況的，由保險公司先行理賠，村集體風險大幅降低。

保持農村穩(wěn)定，提升政府威信。村集體在土地流轉合同簽訂后，需要承擔違約帶來的損失，致使其成為土地流轉風險的集中洼地。通過保險運作，如果發(fā)生違約等風險，由第三方提供賠付保障，極大地緩解了政府壓力，擺脫有事由政府買單的困境，確保農民利益有保證、矛盾問題能解決、政府威信能提升。

促進及時履約，維護市場有序。通過參加土地流轉履約保險，形成到期足額繳納流轉費用的預警機制。保險公司主動提醒流轉即將到期的土地流入方，明確告知如不履約，將啟動理賠程序。政府用“小”資金撬動土地流轉保險“大”市場，充分發(fā)揮保險的社會管理職能，維護流轉農戶基本權益，解決村干部流轉土地的思想包袱，有效防止矛盾糾紛和群體性事件，保證了社會穩(wěn)定，提升了政府威信，有力維護了土地流轉市場健康發(fā)展。

海門土地流轉履約保證保險主要針對在區(qū)級產(chǎn)權交易平臺流轉的土地進行投保。今后將全面推廣此項工作，擴大保險覆蓋面，力爭通過兩到三年時間把存量流轉逐步納入?yún)⒈７秶?。確保2023年覆蓋面達到60%、2024年覆蓋面達到80%、2025年實現(xiàn)全覆蓋。