如何破解對(duì)“一把手”監(jiān)督難題？

趙麗 楊軼男

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）突出對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督，把黨章黨規(guī)中對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化、具體化，把實(shí)踐中的有效做法上升為制度規(guī)范，是破解對(duì)“一把手”監(jiān)督和同級(jí)監(jiān)督難題的重要舉措。

實(shí)際上，黨的十八大以來(lái)，全面從嚴(yán)治黨取得了歷史性成就，反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利并全面鞏固，但對(duì)“一把手”的監(jiān)督仍然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)?！耙话咽帧边@個(gè)崗位容易出現(xiàn)哪些問(wèn)題？產(chǎn)生問(wèn)題的原因是什么？會(huì)帶來(lái)哪些危害？目前對(duì)“一把手”的監(jiān)督現(xiàn)狀如何？此次《意見(jiàn)》對(duì)加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督提出了哪些實(shí)招？《法治日?qǐng)?bào)》記者針對(duì)上述問(wèn)題采訪了相關(guān)專家。

欲隨權(quán)長(zhǎng)賄隨權(quán)集，

腐敗窩案串案多發(fā)

2021年6月2日，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布消息，青海省人民檢察院檢察長(zhǎng)蒙永山涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，接受中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委審查調(diào)查。此前一天，河南省委常委、政法委書記甘榮坤落馬。兩個(gè)人都是在“一把手”的位置上被查。

梳理各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委發(fā)布的審查調(diào)查消息和“雙開(kāi)”通報(bào)發(fā)現(xiàn)，在查處的腐敗分子中，“一把手”為數(shù)不少。以2020年的數(shù)據(jù)為例，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案審查調(diào)查縣處級(jí)及以上“一把手”5836人。

黨的十九大至2020年年底，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站《審查調(diào)查》欄目通報(bào)的受黨紀(jì)政務(wù)處分的廳局級(jí)及以上領(lǐng)導(dǎo)干部中，曾擔(dān)任“一把手”的占總?cè)藬?shù)的八成以上。

從一些省份的情況來(lái)看，海南省19個(gè)縣市中有16個(gè)在黨的十八大以來(lái)發(fā)生過(guò)黨政“一把手”違法犯罪問(wèn)題，占比達(dá)84.2%;廣東省自黨的十九大至2020年8月月底共立案審查調(diào)查廳級(jí)干部418人，其中“一把手”或曾任“一把手”的242人，占比58%。

在各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的審查調(diào)查數(shù)據(jù)中，落馬“一把手”也占有相當(dāng)比例。2020年，湖北省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共辦結(jié)“一把手”案件923件，其中涉及廳局級(jí)“一把手”案件18件，縣處級(jí)“一把手”案件264件;廣西壯族自治區(qū)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共上報(bào)“一把手”問(wèn)題線索1011人，處分各級(jí)“一把手”726人。

大量事實(shí)表明，“一把手”主政一方、掌管一域，往往被不法分子視為拉攏、腐蝕、圍獵的重點(diǎn)對(duì)象。

“如果‘一把手’政治素質(zhì)過(guò)硬，廉政把關(guān)能力強(qiáng)，一個(gè)地方或部門的工作就會(huì)有迅速改觀，但是從黨的十八大以來(lái)的反腐斗爭(zhēng)可以看出，一旦‘一把手’出現(xiàn)腐敗問(wèn)題，往往會(huì)帶壞一個(gè)地方、部門和單位的整個(gè)政治生態(tài)?！痹诒本┖娇蘸教齑髮W(xué)廉潔研究與教育中心主任任建明看來(lái)，背后原因是“一把手”的權(quán)力濫用。

任建明說(shuō)，“一把手”負(fù)有選人用人責(zé)任，在管轄范圍內(nèi)有人事干部任免提名權(quán)。但是有個(gè)別“一把手”會(huì)把手中權(quán)力最大化地轉(zhuǎn)換成利益，也就是“買官賣官”。有的“一把手”將手伸得很長(zhǎng)，超出了自己的職責(zé)范圍，可能伸到下面不止一級(jí)兩級(jí)。僅通過(guò)濫用這一項(xiàng)權(quán)力，就容易導(dǎo)致地方腐敗成為普遍現(xiàn)象。

北京科技大學(xué)廉政研究中心主任宋偉分析，近年來(lái)“一把手”腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)出三種特征：第一，“一把手”仍然是反腐敗“關(guān)鍵少數(shù)”的重點(diǎn)人群，在查辦的一些腐敗案件當(dāng)中，“一把手”所占的比例是比較高的;第二，“一把手”腐敗往往涉及的情節(jié)和金額會(huì)更多，帶來(lái)的危害更大;第三，“一把手”腐敗帶來(lái)的連鎖反應(yīng)會(huì)影響整個(gè)單位和地區(qū)的政治生態(tài)，也會(huì)使得腐敗窩案、串案呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，帶來(lái)系統(tǒng)性影響。

信念缺失權(quán)力集中，

同級(jí)監(jiān)督軟弱無(wú)力

分析查處的“一把手”案例發(fā)現(xiàn)，除了理想信念缺失、心存僥幸等主觀原因外，權(quán)力過(guò)于集中、缺乏有效監(jiān)督制約也是“一把手”頻出問(wèn)題的重要原因。

2020年1月被“雙開(kāi)”的福建省廈門市思明區(qū)科技和信息化局原局長(zhǎng)葉加河曾自詡為“四最”局長(zhǎng)：“我在科信局，年齡最大、職位最高、資格最老、業(yè)務(wù)最強(qiáng)，因?yàn)檫@四個(gè)‘最’，可以說(shuō)我在局里擁有絕對(duì)權(quán)力?！睋?jù)審查調(diào)查人員介紹，葉加河大搞“一言堂”，使民主集中制形同虛設(shè)。

受訪專家一致認(rèn)為，從對(duì)“一把手”腐敗問(wèn)題的查處情況看，大部分都存在決策“一言堂”、用人“一句話”、花錢“一支筆”、項(xiàng)目“一手抓”的情況。這也暴露出一些地方和部門“一把手”權(quán)力過(guò)于集中、同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間監(jiān)督軟弱無(wú)力的問(wèn)題。

近年來(lái)，黨中央堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，圍繞理論、思想、制度構(gòu)建體系，圍繞權(quán)力、責(zé)任、擔(dān)當(dāng)設(shè)計(jì)制度，建立起以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，以《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》為主干，以《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》等為支撐的黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)制度體系，推動(dòng)落實(shí)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)“一把手”監(jiān)督和同級(jí)監(jiān)督，形成了許多有效的做法和經(jīng)驗(yàn)。這些做法和經(jīng)驗(yàn)為制定《意見(jiàn)》奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。

“《意見(jiàn)》出臺(tái)契合當(dāng)前堅(jiān)持發(fā)展黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要要求。十九屆四中全會(huì)提出要堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)‘一把手’權(quán)力的監(jiān)督?！兑庖?jiàn)》也是對(duì)中央精神的貫徹落實(shí)?！北本┐髮W(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水說(shuō)。

莊德水認(rèn)為，從整個(gè)國(guó)家監(jiān)督體系來(lái)看，能不能監(jiān)督和制約好“一把手”的權(quán)力，直接關(guān)系到整個(gè)監(jiān)督體系能不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)“一把手”的監(jiān)督和制約是權(quán)力監(jiān)督的重要一環(huán)。制度的出臺(tái)，體現(xiàn)出黨中央要著力加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督，把對(duì)“一把手”的監(jiān)督作為突破口，推動(dòng)整個(gè)黨和國(guó)家監(jiān)督體系的健全和完善?！耙话咽帧钡谋O(jiān)督處于核心地位，所有監(jiān)督和制約的難點(diǎn)就是對(duì)“一把手”的監(jiān)督。

宋偉也認(rèn)為，《意見(jiàn)》深刻總結(jié)了黨的十八大以來(lái)黨和國(guó)家對(duì)監(jiān)督特別是對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的一個(gè)判斷，深刻指出了加強(qiáng)對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的重要性和緊迫性?！耙虼?，《意見(jiàn)》出臺(tái)充分反映出黨中央對(duì)于‘一把手’和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督問(wèn)題的高度重視，昭示了對(duì)‘一把手’和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督問(wèn)題將成為未來(lái)監(jiān)督的重點(diǎn)，也意味著對(duì)‘一把手’和領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督將進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)制度化、常態(tài)化?！彼蝹フf(shuō)。

明確同級(jí)監(jiān)督地位，

多措并舉破解難題

值得一提的是，《意見(jiàn)》對(duì)規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)班子權(quán)力運(yùn)行、強(qiáng)化同級(jí)監(jiān)督提出了相應(yīng)要求。

《意見(jiàn)》明確，要堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)制度，嚴(yán)格按規(guī)則和程序辦事，要求健全黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)班子權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制，合理分解、科學(xué)配置權(quán)力。堅(jiān)決防止以專題會(huì)議代替常委會(huì)會(huì)議作出決策，堅(jiān)決防止以黨委集體決策名義集體違規(guī)，決不允許領(lǐng)導(dǎo)班子成員將分管工作、分管領(lǐng)域變成不受集體領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的“私人領(lǐng)地”。同時(shí)，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，紀(jì)委書記、派駐紀(jì)檢監(jiān)察組組長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)“一把手”違反決策程序的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出意見(jiàn)，對(duì)糾正不力的要向上級(jí)紀(jì)委、派出機(jī)關(guān)反映。

“現(xiàn)在的同級(jí)監(jiān)督，靠的是班子成員的同級(jí)監(jiān)督和紀(jì)委的同級(jí)監(jiān)督，但受整個(gè)政治生態(tài)和權(quán)力結(jié)構(gòu)體的限制，同級(jí)監(jiān)督在限制運(yùn)行過(guò)程中往往很難起作用，畢竟是考慮到一個(gè)人的面子問(wèn)題，有時(shí)候比較難?！鼻f德水說(shuō)，此次《意見(jiàn)》把同級(jí)監(jiān)督寫進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度，并且用明確的條文方式加以細(xì)化和規(guī)定，明確了同級(jí)監(jiān)督在黨和國(guó)家體系中的重要地位。以前對(duì)同級(jí)監(jiān)督是一種宣傳性的、要求性的規(guī)定，這次直接到了制度性和操作性層面。

在宋偉看來(lái)，此次《意見(jiàn)》重點(diǎn)談到了要加強(qiáng)同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子之間的監(jiān)督，包括互相監(jiān)督、常態(tài)化監(jiān)督、集體領(lǐng)導(dǎo)、一崗雙責(zé)、紀(jì)委書記談話提醒、政治生態(tài)研判等，這些實(shí)際上也為同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子之間的監(jiān)督提供了更有效的方式，使其能夠形成同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間的監(jiān)督合力，也使得同級(jí)監(jiān)督軟弱無(wú)力的問(wèn)題能夠在一定程度上得到解決。

“在落實(shí)過(guò)程中，要牢牢抓住全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任，一級(jí)壓一級(jí)落實(shí)，能夠在最基層產(chǎn)生更重要的落地效果?！彼蝹フf(shuō)，在這個(gè)過(guò)程中，也應(yīng)發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督無(wú)死角的目標(biāo)。

建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，

完善激勵(lì)配套制度

完善“三重一大”決策監(jiān)督機(jī)制、巡視巡察工作要緊盯“一把手”、建立健全述責(zé)述廉制度、嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)重大事項(xiàng)記錄制度……這一系列制度規(guī)范都是實(shí)踐證明行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)，使得《意見(jiàn)》更具針對(duì)性和操作性，有助于《意見(jiàn)》落地，更好地發(fā)揮出制度威力。

在任建明看來(lái)，如果此次《意見(jiàn)》能夠得到落實(shí)，那么會(huì)對(duì)整個(gè)反腐敗工作起到牽住“牛鼻子”的作用。未來(lái)遏制腐敗，針對(duì)“一把手”，要強(qiáng)調(diào)責(zé)任和監(jiān)督，但同時(shí)也應(yīng)該對(duì)他們進(jìn)行激勵(lì)。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是干部選拔任用，除了解決帶病提拔問(wèn)題，更重要的一項(xiàng)激勵(lì)就靠選拔制度提供保障，讓真正優(yōu)秀的“一把手”得到提拔和晉升;另一方面是改革工資制度，適當(dāng)調(diào)整“一把手”工資，目前并沒(méi)有建立比較科學(xué)的工資制度，黨政機(jī)關(guān)責(zé)任重，很多“一把手”確實(shí)也在超負(fù)荷工作。

莊德水也表示，在條件成熟的時(shí)候，還要針對(duì)《意見(jiàn)》中的一些措施出臺(tái)具體的配套制度。“比如約談提醒，怎么約談提醒，什么時(shí)候提醒，新領(lǐng)導(dǎo)干部任職的時(shí)候要不要提醒？也就是說(shuō)，《意見(jiàn)》中提到的一些具體機(jī)制，要出臺(tái)細(xì)則加以規(guī)范化和體系化，保證這些具體機(jī)制能夠落地具體化，具有可操作性?！?/p>

莊德水還建議，在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，對(duì)《意見(jiàn)》的執(zhí)行情況進(jìn)行黨內(nèi)摸底或評(píng)估，看看到底有沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果?！斑@需要通過(guò)近年查處的案例進(jìn)行比較，《意見(jiàn)》出臺(tái)前‘一把手’的腐敗情況怎么樣，出臺(tái)后‘一把手’的狀況怎么樣，或者比較政治生態(tài)變化情況。通過(guò)執(zhí)行效果的評(píng)估，推動(dòng)《意見(jiàn)》本身的完善，能夠把一些新的經(jīng)驗(yàn)成果納入意見(jiàn)當(dāng)中?！?/p>

宋偉則提出，在強(qiáng)化對(duì)“一把手”監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的過(guò)程中，要建立有效的、科學(xué)的、更加可行的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，使那些能干事、想干事的領(lǐng)導(dǎo)干部在工作崗位上發(fā)揮積極作用，對(duì)那些為所欲為的“一把手”要及時(shí)亮劍。汲取教訓(xùn)，一方面健全激勵(lì)機(jī)制，另一方面對(duì)“一把手”的腐敗行為進(jìn)行嚴(yán)格查處、從嚴(yán)處理。

宋偉認(rèn)為，在《意見(jiàn)》的實(shí)施過(guò)程中，對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督，將會(huì)釋放出更強(qiáng)有力的制度成效，也會(huì)推動(dòng)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子權(quán)力運(yùn)行走向更加科學(xué)化、法治化和合理化的軌道。

（轉(zhuǎn)自《法治日?qǐng)?bào)》）