關(guān)于空間財(cái)政的幾點(diǎn)理論思考

劉尚希

內(nèi)容提要：隨著我國(guó)的發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段，空間屬性進(jìn)一步凸顯，迫切需要引入空間思維和空間視角。本文基于我國(guó)的實(shí)際情況和現(xiàn)有的體制、政策，從空間財(cái)政的定義，空間財(cái)政與空間效率、空間公平，空間財(cái)政與風(fēng)險(xiǎn)分布的非均質(zhì)性，轄區(qū)風(fēng)險(xiǎn)外溢與轄區(qū)財(cái)政責(zé)任縱向次序這四個(gè)角度進(jìn)行理論探討。

從空間維度來研究財(cái)政問題，對(duì)我國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中大國(guó)來說具有重大意義。巨大的人口規(guī)模、廣袤的地理空間以及發(fā)展不平衡、不充分的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀態(tài)，這些特征都具有顯著的空間屬性，包括空間關(guān)系、空間效應(yīng)。隨著我國(guó)的發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段，空間屬性進(jìn)一步凸顯，迫切需要空間思維和空間視角的引入。

空間財(cái)政的概念由國(guó)外學(xué)者提出，但是目前學(xué)界理解各異，現(xiàn)在還未能形成統(tǒng)一的定義。過去有區(qū)域財(cái)政的概念，但研究成果有限，主要是從地方財(cái)政的視角來研究。空間財(cái)政、區(qū)域財(cái)政和地方財(cái)政，這些概念相互關(guān)聯(lián)但觀察視角有所不同，即側(cè)重于不同視角的空間。空間財(cái)政包括了所有維度的空間，而區(qū)域財(cái)政主要是基于空間經(jīng)濟(jì)或者區(qū)域經(jīng)濟(jì)，地方財(cái)政更多的是基于空間行政，從不同空間行政單元的視角來理解。其實(shí)，這些概念都離不開空間這個(gè)大的觀察視角。在這里，空間不只是地理空間，也是多維的，基于不同維度對(duì)空間的理解就形成了不同概念的表述。

需要說明的是，這里的空間是指實(shí)體空間，暫沒有考慮虛擬空間，比如說數(shù)字化帶來的虛擬空間，因?yàn)樘摂M空間和實(shí)體空間的性質(zhì)完全不一樣，虛擬空間對(duì)空間財(cái)政的影響是很大的，元宇宙就是虛擬空間與實(shí)體空間的疊加，如果我們把虛擬空間再疊加到實(shí)體空間上研究空間財(cái)政，就會(huì)增加問題的復(fù)雜性。

一、空間財(cái)政的定義

空間財(cái)政是疊加在空間地理、空間經(jīng)濟(jì)、空間社會(huì)之上的，與空間行政直接關(guān)聯(lián)，可借用“地圖”來理解這幾個(gè)概念。比如我們講地圖的時(shí)候，有地質(zhì)圖、地形圖、交通地圖、資源地圖等等，在這些地圖上呈現(xiàn)出來的內(nèi)容是不一樣的，空間地理、空間經(jīng)濟(jì)、空間社會(huì)是從不同的角度去理解空間。從經(jīng)濟(jì)角度和社會(huì)角度理解空間，就形成了不同的空間概念和以此為基礎(chǔ)的空間經(jīng)濟(jì)學(xué)、空間社會(huì)學(xué)?？臻g財(cái)政是指財(cái)政行為主體、財(cái)政資源、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政關(guān)系等空間屬性的集合，空間財(cái)政學(xué)就是研究與財(cái)政關(guān)聯(lián)的空間屬性集合的學(xué)問。當(dāng)前，我國(guó)空間財(cái)政的核心問題是財(cái)政體制要素的空間屬性，即事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力和能力在不同層次、不同類型和不同單元空間的分布、組合、互動(dòng)、數(shù)量和質(zhì)量特征及其變遷。

空間財(cái)政是國(guó)家治理結(jié)構(gòu)在空間維度上的反映，是空間屬性在財(cái)政上的映射。從空間層次來看，我國(guó)有兩個(gè)層次的空間財(cái)政：全國(guó)和地方。為什么是兩個(gè)層次？這是基于財(cái)政分權(quán)的角度來看，它是兩級(jí)劃分，比如說稅權(quán)、發(fā)債權(quán)限于省一級(jí)，立法權(quán)、司法權(quán)也主要是兩級(jí)劃分。這是我們平常理解的中央與地方，講的是兩級(jí)治理關(guān)系。兩級(jí)治理關(guān)系從空間的角度形成了兩個(gè)層次的空間，進(jìn)而產(chǎn)生了橫向和縱向的空間關(guān)系。

從財(cái)政體制要素組合結(jié)果來看，空間財(cái)政分為全國(guó)財(cái)政體制和地方不同空間單元的財(cái)政體制。全國(guó)財(cái)政體制是統(tǒng)一的，基于空間均質(zhì)性假設(shè)，如事權(quán)劃分、財(cái)權(quán)劃分是全國(guó)統(tǒng)一的一盤棋。地方區(qū)域性財(cái)政體制是基于非均質(zhì)性假設(shè)，各地因地制宜，各不相同。地方的財(cái)政體制帶有顯著的空間屬性，五花八門，但是這五花八門不見得是一個(gè)問題。是否變成問題，要從空間效應(yīng)上進(jìn)行分析判斷，不能以“統(tǒng)一”“規(guī)范”這樣的說法作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

從財(cái)政體制要素的組合原則來看，我們國(guó)家經(jīng)歷了“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，后來在財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則上引申出了支出責(zé)任與事權(quán)相匹配，實(shí)際上本質(zhì)沒變，只是表述發(fā)生了變化。從20世紀(jì)90年代分稅制開始，財(cái)政體制要素的組合原則實(shí)行的是財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，后來發(fā)現(xiàn)這個(gè)原則過于理想化，前提假設(shè)是經(jīng)濟(jì)空間的均質(zhì)性，但實(shí)際上有的地方有財(cái)權(quán)但不一定有財(cái)力，所以導(dǎo)致了基層財(cái)政的困難，后來調(diào)整為財(cái)力與事權(quán)的相匹配。這種組合原則的變化反映出對(duì)空間經(jīng)濟(jì)、空間社會(huì)均質(zhì)性的認(rèn)識(shí)變化。財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配強(qiáng)調(diào)的是均質(zhì)性，假設(shè)各個(gè)地方賦予了財(cái)權(quán)，通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展就能獲得財(cái)源財(cái)力，而實(shí)際上各個(gè)地方的情況不一，空間經(jīng)濟(jì)是非均質(zhì)性的，空間社會(huì)也是非均質(zhì)性，隨著人口的不斷流動(dòng)，各個(gè)地方人口密度也不一樣。所以從空間經(jīng)濟(jì)、空間社會(huì)來看，在過去的制度安排、潛意識(shí)中的假設(shè)條件是均質(zhì)性，但后來意識(shí)到是非均質(zhì)性的，這種認(rèn)知上的變化非常重要，且會(huì)影響到制度安排及其有效性。

二、空間財(cái)政與空間效率、空間公平

空間效率是基于空間經(jīng)濟(jì)而言的，是指要素、產(chǎn)業(yè)集聚形成的空間正外部性。這個(gè)概念與規(guī)模經(jīng)濟(jì)的概念十分類似，伴隨著城市、城市群、都市圈、經(jīng)濟(jì)帶的形成而產(chǎn)生，這與空間經(jīng)濟(jì)形態(tài)的變化也緊密關(guān)聯(lián)。而空間經(jīng)濟(jì)的形態(tài)是變化的，不發(fā)達(dá)的時(shí)候，空間經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)為均質(zhì)狀態(tài)，比如在改革開放初期，各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差不多，反映在空間分布上差距不大，落后是共同特征。若是再往前追溯，新中國(guó)成立時(shí)“一窮二白”，從經(jīng)濟(jì)空間角度來觀察就是均質(zhì)狀態(tài)。隨著時(shí)間的變遷，經(jīng)過40多年的發(fā)展，空間經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)非均質(zhì)狀態(tài)，比如珠三角、長(zhǎng)三角等區(qū)域形成空間規(guī)模效應(yīng)，顯現(xiàn)出非常明顯的空間效率。顯然，要進(jìn)一步再提高空間效率，就要避免通過均質(zhì)化布局來促進(jìn)所謂的均衡發(fā)展，而是要形成要素的自由流動(dòng)。這既是市場(chǎng)化的要求，也是提高空間效率的要求。這就為基于要素稟賦的空間經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了條件，如我國(guó)地方政府之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。隨著要素流動(dòng)的放開和市場(chǎng)化改革，土地、財(cái)稅政策都成為了經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的主要工具。當(dāng)空間效率的提高和空間財(cái)政掛鉤后，這種競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生。實(shí)行財(cái)政分權(quán)，毫無疑問是將空間效率和空間財(cái)政相掛鉤，進(jìn)而產(chǎn)生了地方政府之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。

空間公平是基于空間社會(huì)而言的，是指勞動(dòng)力、人口、家庭與公共服務(wù)的匹配性程度。其匹配性程度與空間地理、文化和歷史傳承是緊密關(guān)聯(lián)的，各地人均財(cái)力水平的差距不足以表征空間公平。在一個(gè)靜態(tài)社會(huì)，空間公平完全依靠上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槿丝诓荒芰鲃?dòng)；在一個(gè)動(dòng)態(tài)社會(huì)，空間公平主要依靠人口的自由流動(dòng)來實(shí)現(xiàn)。基本公共服務(wù)是通過人的流動(dòng)來實(shí)現(xiàn)均等化，還是通過政府轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)均等化，這是兩種不同的機(jī)制。通過人口流動(dòng)實(shí)現(xiàn)的均等化是用腳投票的方式實(shí)現(xiàn)，用腳投票的空間公平機(jī)制會(huì)產(chǎn)生公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)，通過爭(zhēng)相改進(jìn)營(yíng)商環(huán)境、宜居環(huán)境、吸引更多的人來居住、消費(fèi)、投資和經(jīng)商。在我們國(guó)家來看，這類競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈，如為人才提供一攬子服務(wù)，有的提供住房、解決子女上學(xué)的問題等等。這在人才競(jìng)爭(zhēng)中表現(xiàn)的非常明顯，但是對(duì)于打工人、務(wù)工農(nóng)民而言卻是相反的，由于戶籍等社會(huì)身份問題，他們無法平等地享受當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)，這意味著對(duì)他們來說，并不能真正自由流動(dòng)，或者說，在經(jīng)濟(jì)空間中，他們是自由的；而在社會(huì)空間中，他們是不自由的。所以，空間公平要在我們國(guó)家實(shí)現(xiàn)還需要推動(dòng)多方面的改革。

空間效率與空間公平本來應(yīng)該是融合的，但是從現(xiàn)實(shí)來看，空間效率和空間公平是脫節(jié)的，被當(dāng)成了兩碼事。比如，轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)的均等化，實(shí)際上是空間公平的概念?？臻g效率主要由經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，而在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)中卻沒有考慮這個(gè)問題。其實(shí)，空間效率和空間公平這兩者是可以融合的。怎么融合？關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效目標(biāo)是放在人上還是放在物上。如果是放在物上，那就是兩張皮，轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是通過一些公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)來提供公共服務(wù)，目標(biāo)是放在物的產(chǎn)出上，提供的公共服務(wù)在區(qū)域間、空間上的差距縮小了，轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)或者功能就基本實(shí)現(xiàn)了。但是放在物上，不一定能帶來空間效率。如果放在人上呢？通過轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，進(jìn)而促進(jìn)人力資本的提升，也就是說，若通過基本公共服務(wù)均等化使人力資本積累的區(qū)域差距縮小，則人力資本的提升可促進(jìn)空間效率的提升。因?yàn)榭臻g效率是一種空間的外部性，空間的外部性來自于要素的集聚，尤其是人力資本作為核心生產(chǎn)要素，為區(qū)域要素集聚和新的增長(zhǎng)極形成提供了可能性，空間效率也就有可能提升。

所以，如果將轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)公共服務(wù)均等化的中介目標(biāo)放在空間公平上，而將它的落腳點(diǎn)即最終目標(biāo)放到促進(jìn)人力資本的提升上，則能夠促進(jìn)空間效率的提高。這就是說，若我們從物本邏輯轉(zhuǎn)到人本邏輯上，空間效率與空間公平就可以實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合。在物本邏輯上效率與公平永遠(yuǎn)是兩張皮，只有轉(zhuǎn)到人本邏輯，效率與公平才能相互促進(jìn)，融為一體。

三、空間財(cái)政與風(fēng)險(xiǎn)分布的非均質(zhì)性

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分布具有非均質(zhì)性。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)這兩個(gè)概念大家討論很多，但這兩個(gè)概念容易混淆。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)聯(lián)，但有質(zhì)的區(qū)別。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是源自于公共責(zé)任，政府作為公共主體面對(duì)各種各樣的公共風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上就轉(zhuǎn)化為政府的公共責(zé)任，公共責(zé)任驅(qū)動(dòng)公共支出。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上是來自于作為公共主體所面對(duì)的公共風(fēng)險(xiǎn)，簡(jiǎn)單來說就是公共風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是源自于民事契約中的責(zé)任和義務(wù)，是政府作為民事主體所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)。比如說政府借了錢就要還賬，政府的身份是民事主體。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指的是政府在不同條件下扮演著不同的角色，所以兩種風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)是不一樣的。如果在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中政府出現(xiàn)違約是民事問題，當(dāng)發(fā)生了公共風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)了受托責(zé)任卻沒有履行就不是民事問題，而是公共性問題，不僅可能轉(zhuǎn)化為社會(huì)問題甚至?xí)兂烧螁栴}，兩者性質(zhì)完全不同。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不一樣，不同的空間觸發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的條件是不確定的，這與空間層次、空間類型有關(guān)聯(lián)。

風(fēng)險(xiǎn)的空間傳遞路徑是不確定的。其中橫向的傳遞主要是在空間類型之間，如發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)處于不同的空間類型，包括經(jīng)濟(jì)空間和社會(huì)空間都不一樣?？v向傳遞是上下層次空間的傳遞，即風(fēng)險(xiǎn)也可以在兩個(gè)層次的空間傳遞，如地方區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)可以由中央承擔(dān)，也可以相反。所以風(fēng)險(xiǎn)的空間傳遞路徑具有不確定性。不同的風(fēng)險(xiǎn)處于不同的空間，但任何空間的風(fēng)險(xiǎn)都可以在不同空間層次、不同空間類型和不同空間單元之間傳遞、擴(kuò)散、疊加和轉(zhuǎn)化。這給風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)帶來了極大的復(fù)雜性。

風(fēng)險(xiǎn)分布的非均質(zhì)性帶來了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的不確定性?，F(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)面臨著制度主義與行為主義的選擇問題。在經(jīng)濟(jì)空間異質(zhì)性和財(cái)政空間異質(zhì)性的條件下，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)陷入困境，存在像量子一樣測(cè)不準(zhǔn)的屬性。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)講究的是客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確，而這三者之間不可兼得?，F(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)是一套統(tǒng)一的指標(biāo)體系，用同一個(gè)指標(biāo)測(cè)出來的結(jié)果卻不一樣，就像同一個(gè)溫度計(jì)在不同的空間里測(cè)出來的溫度數(shù)字不同。這類似于在平原地區(qū)測(cè)得開水（沸點(diǎn)）的溫度是一百度，而在高原測(cè)得開水的溫度是八十幾度。這是制度主義帶給風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的困境。如何進(jìn)行調(diào)整轉(zhuǎn)變？需要轉(zhuǎn)向行為主義，最根本的途徑是行為激勵(lì)相容，只有行為主體有了內(nèi)生避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)，風(fēng)險(xiǎn)的控制才能發(fā)揮作用。如果缺少避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)，借錢從一開始根本不想還，依靠制度主義、依靠越來越多的規(guī)定來管控風(fēng)險(xiǎn)幾乎是做不到的。

四、轄區(qū)風(fēng)險(xiǎn)外溢與轄區(qū)財(cái)政責(zé)任縱向次序

從空間類型而言，轄區(qū)之間存在復(fù)合的“風(fēng)險(xiǎn)-利益”關(guān)系，比如說污染防治、生態(tài)補(bǔ)償、農(nóng)民的市民化，農(nóng)民從農(nóng)村向城市流動(dòng)，不只是地理空間上的位移，而是多維空間的聯(lián)系和多維空間之間的互動(dòng)，具有復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)-利益關(guān)系，而這種關(guān)系的空間屬性又極其復(fù)雜，但制度安排大多未考慮到風(fēng)險(xiǎn)-利益的這種空間屬性，或者說存在“一刀切”的問題，導(dǎo)致制度效果不佳。

空間層次之間的關(guān)系主要是轄區(qū)財(cái)政責(zé)任的縱向次序。在一個(gè)轄區(qū)之內(nèi)，作為一個(gè)空間單元，應(yīng)當(dāng)有橫向平衡和縱向平衡的責(zé)任。比如說市一級(jí)財(cái)政對(duì)市轄區(qū)這個(gè)空間單元內(nèi)的各個(gè)縣之間的財(cái)政能力的橫向平衡負(fù)有責(zé)任，也對(duì)市、縣、鄉(xiāng)不同層次空間單元的縱向財(cái)政能力之間的平衡也是負(fù)有責(zé)任的。但是現(xiàn)有轄區(qū)財(cái)政責(zé)任存在不清晰、責(zé)任次序模糊的問題。比如，對(duì)不同的空間單元來說，假如縣級(jí)財(cái)政出了問題，第一責(zé)任是市、省還是中央，缺乏明確規(guī)定。目前縣、鄉(xiāng)財(cái)政出現(xiàn)嚴(yán)重困難的時(shí)候，第一責(zé)任往往變成了中央，省和市發(fā)揮了一點(diǎn)補(bǔ)充作用，這樣的責(zé)任次序會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)外溢，風(fēng)險(xiǎn)外溢就是向上一個(gè)層次空間傳遞風(fēng)險(xiǎn)。所以，從空間的維度防控風(fēng)險(xiǎn)，要認(rèn)識(shí)到不同空間里的風(fēng)險(xiǎn)傳遞始終存在，只是有時(shí)候我們未能意識(shí)到，或者說等到問題很大時(shí)再去解決。這會(huì)造成風(fēng)險(xiǎn)累積和擴(kuò)散。

這就要求從空間維度觀察財(cái)政體制時(shí)要考慮空間的非均質(zhì)性問題，也就是空間的異質(zhì)性問題。當(dāng)然，空間有不同的層次、不同的類型，可以從經(jīng)濟(jì)角度、社會(huì)角度、財(cái)政角度、地理的角度等不同角度來理解，這些都會(huì)影響到制度安排。