古籍保護立法的法律與政策依據(jù)淺析

彭 義

(鎮(zhèn)江市圖書館，江蘇鎮(zhèn)江 212001)

古籍是自文字誕生以來，集中承載我國精神和物質(zhì)文明的重要實體。據(jù)國家圖書館副館長張志清公布的數(shù)字，我國3000多家古籍收藏機構所收藏的古籍數(shù)量高達5000萬冊[1]，但古籍作為一種脆弱易破損的紙質(zhì)文物，分散在全國30多個省級行政區(qū)，分別隸屬文化、文博、教育、史志、檔案、民族宗教等各個不同的系統(tǒng)。為了全面落實國務院實施的“中華古籍保護計劃”，制定專門的古籍保護法規(guī)是非常必要的，相關部門和社會各界也屢有這樣的呼聲和動作。但由于種種原因，國家層面的古籍保護立法仍在探索和推進過程中，鎮(zhèn)江市于2017年頒布實施的《鎮(zhèn)江市古籍保護辦法》則是目前第一部也是唯一一部關于古籍保護的地方法規(guī)。作為該規(guī)章起草過程的參與者，筆者謹就我國現(xiàn)有法律法規(guī)及相關政策下進行古籍保護立法的合法性，以及現(xiàn)有法律法規(guī)為古籍保護立法提供哪些可供借鑒之處，作一些膚淺的探索。

1 古籍保護立法的法律與政策依據(jù)

古籍保護是否可以通過制定法律、法規(guī)予以明確？國家現(xiàn)有的法律、政策是否允許相關部門制定有關古籍保護的法律法規(guī)？特別是對于地方人大、地方政府，有沒有可能出臺相關的法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件？筆者認為，從現(xiàn)有的《文物保護法》《立法法》的條文來看，國家實際上是允許就古籍等具體類型的文物或某些具體部門保管的文物進行特別保護的，“中華古籍保護計劃”實施以來，國務院辦公廳和文化部等相關部門的文件、規(guī)劃等更是明確提出要為古籍保護工作立法。

1.1 古籍保護立法的政策依據(jù)

近十余年來，國家相關部門多次就古籍保護方面的法律和制度建設作出要求和部署。國務院辦公廳《關于進一步加強古籍保護工作的意見》(2007)就提到要“建立科學有效的古籍保護制度”并使其臻于完善，又在部門協(xié)調(diào)、古籍修復、人才培養(yǎng)和市場監(jiān)管的內(nèi)容中多次提到制度建設[2]。《文化部關于進一步加強古籍保護工作的通知》(2011)進一步提出要“加大法規(guī)建設與科研力度”，從而使古籍保護工作實現(xiàn)制度化、規(guī)范化和科學化[3]。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》(2017)提出要“加強文化法治環(huán)境建設”，“對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展有關工作作出制度性安排”，并特別強調(diào)“各地要根據(jù)本地傳統(tǒng)文化傳承保護的現(xiàn)狀”制定或完善地方性法規(guī)[4]。文化部《“十三五”時期全國古籍保護工作規(guī)劃》(2017)更是明確提出，要“加快古籍保護立法”，“積極推進國家古籍保護立法工作”，“爭取盡早納入國家立法計劃”，同時“鼓勵和支持古籍資源較為豐富的地方探索制定古籍保護法律法規(guī)”[5]。

上述一系列文件可以說是不同部門從不同角度、不同程度上涉及了古籍保護(或傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展)的建章立制，而從措詞來看，這里顯然從對古籍保護制度化的強調(diào)逐步轉變?yōu)閷偶Ｗo法制化的呼吁和籌備。2017年的《意見》和《規(guī)劃》則進一步表示對地方立法機構開展相關的法制建設持認同和鼓勵態(tài)度。

此外，這些文件本身就古籍保護硬件設施的配備、古籍普查、古籍修復、古籍數(shù)字化、古籍的整理出版等提出規(guī)劃和要求，這實際上是從國家層面對古籍保護工作的重點工作作了設計，對于古籍保護立法可能涉及的內(nèi)容提供了思路。

1.2 古籍保護立法的法律依據(jù)

古籍保護立法是一件涉及到政府和公民權利義務的嚴肅工作，必須要在現(xiàn)行法律的許可范圍內(nèi)才能實施。我國《憲法》第二十二條規(guī)定“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)”，并在第六十二條、六十七條、八十九條分別賦予全國人大等各個機構以制定法律、法規(guī)的職權[6]?！读⒎ǚā返谄邨l、第六十五條、第八十條等也就該問題作了的規(guī)定，并明確了他們各自的立法范圍[7]。很顯然，古籍屬于“珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)”，相關部門可以在各自的職權范圍內(nèi)制定法律法規(guī)予以保護。

而在地方立法層面，《立法法》第七十二條、第八十二條規(guī)定，在不違背現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，省級人大及其常委會，省級人民政府可以制定地方性法規(guī)或規(guī)章，設區(qū)的市和自治州，其人大和政府可以就“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規(guī)和規(guī)章。古籍保護工作顯然屬于“歷史文化保護”，是《立法法》允許地方人大和政府制定相關法律法規(guī)的范圍[8]。

2 古籍保護立法與現(xiàn)有法律法規(guī)的關系

在現(xiàn)有法律法規(guī)中，由全國人大制定的《文物保護法》《公共圖書館法》《檔案法》，和國務院制定的《文物保護法實施條例》《博物館條例》《地方志工作條例》《宗教事務條例》及相關的地方法規(guī)，都在不同程度上涉及古籍，可供古籍保護立法進行參考和借鑒。

文化部《“十三五”時期全國古籍保護工作規(guī)劃》提出，要古籍立法應當與《文物保護法》等做好“區(qū)分和銜接”[9]，可見相關部門已經(jīng)清楚地認識到，古籍保護同文物保護等相關的法律法規(guī)存在著密切的聯(lián)系，但同時也存在需要辨別和區(qū)分的地方，不能完全照搬。

2.1 古籍保護立法與文物保護法律法規(guī)

從各個方面來講，國家《文物保護法》和《文物保護法實施條例》及相關的法律法規(guī)都是同古籍保護關系最密切、機制最接近的法律法規(guī)。

2.1.1 古籍與文物

從保護對象上看，《文物保護法》第二條將“歷史上各時代重要的文獻資料以及具有歷史、藝術、科學價值的手稿和圖書資料等”列為受國家保護的文物，第三條規(guī)定將歷史上各時代重要的“文獻、手稿、圖書資料”等可移動文物分為珍貴文物和一般文物。這里雖然沒有明確規(guī)定古籍必定屬于文物，但仍然以列舉的方式將具有特定價值的“手稿和圖書資料”視為“受國家保護”的文物[10]?？紤]到古籍的數(shù)量、載體、信息承載方式和保護利用等方面的特點，將古籍作為文物的一個特別類型加以保護，顯然也是合理的。

2.1.2 文化主管部門在古籍保護中的地位

文化主管部門是否可能成為古籍保護工作的主管部門？《文物保護法》第七條規(guī)定“一切機關、組織和個人都有依法保護文物的義務”，第八條規(guī)定縣級以上各級政府的相關部門“在各自的職責范圍內(nèi)”負責文物保護工作。因此顯而易見，與古籍保護相關的文化、史志、檔案、教育、民族宗教等部門無疑也包含在內(nèi)[11]。而自2007年“中華古籍保護計劃”實施以來，國務院辦公廳下發(fā)的《關于進一步加強古籍保護工作的意見》，以及各省、市人民政府辦公廳(室)下發(fā)的文件，也都將文化主管部門確定為古籍保護工作的領導機構古籍保護工作部際、廳際、局際聯(lián)席會議的牽頭單位，而各級珍貴古籍名錄和古籍重點保護單位的評定通常也由文化部門組織實施，這是否可以理解為國家已經(jīng)從政策層面將文化主管部門定位為古籍保護工作的主導部門？如果確實如此，那應該是從合法性、可操作性方面得到了統(tǒng)一。

因此，盡管在國家和省級層面的文化行政主管部門同文物行政主管部門并非同一機構(分別為文旅部門和文物部門)，但在《文物保護法》所規(guī)定的機制中，由文化行政主管部門負責古籍保護工作，有可能被理解為文化部門在職責范圍內(nèi)負責“有關的文物保護工作”。而在實踐中，市、縣兩級的文化主管部門和文物主管部門則通常是一家，即文化和旅游局掛文物局的牌子，主持本區(qū)域文物保護工作，同《文物保護法》第八條“縣級以上地方人民政府承擔文物保護工作的部門”的表述在事實上正相契合[12]。

2.1.3 文物保護同古籍保護在業(yè)務上的關聯(lián)

《文物保護法》《文物保護法實施條例》中存在同古籍保護密切相關的條款，從政府的管理機制、機構的保管職責，到相關機構的配合、個人的義務等等，不少內(nèi)容都可以引入到古籍保護的法規(guī)條文中?！段奈锉Ｗo法》和《條例》的第四章關于館藏文物的部分，諸如文物的獲取、保管、登記、修復、拍攝、交換、借用、展覽、研究、備案等，同古籍的管理和利用實踐存在高度相近之處。

但與此同時，我們也應當考慮到古籍的特殊性，對《文物保護法》和《條例》中的某些條文進行優(yōu)化、細化和適當變通。比如《條例》第三十二、三十四條要求對館藏三級以上的文物進行修復前都要報請省級文物主管部門批準[13]。但就古籍而言，可能很多刊刻或寫、抄于乾隆時期及以后的大量古籍都會被列為三等文物甚至更高，如果對這樣的古籍進行修復都必須向省級單位進行審批，可能會過于繁瑣。

此外如《文物保護法》第七十九條涉及依法沒收的文物在結案后應當“由文物行政部門指定的國有文物收藏單位收藏”[14]，這個“國有文物收藏單位”實際上是包括圖書館、博物館等機構在內(nèi)的，但是為了加強對古籍的保護，在古籍保護立法實踐中完全可以將“國有文物收藏單位”限定為本行政區(qū)域內(nèi)古籍保護條件較好的機構，如國家或省級古籍重點保護單位，或本級政府所設的公共圖書館等。

可見，即便是同古籍關系最密切的《文物保護法》《文物保護法實施條例》，我們在開展保護立法時也需要綜合考慮文物保護的一般規(guī)律和古籍保護的特殊性，進行全面細致的考察。此外像國務院公布的《博物館條例》等，其情況也與之類似。

2.2 古籍保護立法同《公共圖書館法》的關系

2017年全國人大通過并頒布的《公共圖書館法》，正式以法律的形式確定了國家圖書館的法律地位和業(yè)務職能，并對于古籍的原生性和再生性保護提出了較高要求，這為古籍保護法律法規(guī)中的相關業(yè)務標準和公共圖書館的法律地位提供了借鑒。

2.2.1 公共圖書館在古籍保護中的地位

公共圖書館在古籍保護工作中所處的地位，這是之前的文物法規(guī)未曾涉及的。但從“中華古籍保護計劃”實施以來，公共圖書館的地位得到了強化，《國務院辦公廳關于進一步加強古籍保護工作的意見》明確提出，國家圖書館“在文化行政部門領導下”負責全國古籍普查登記，并“負責匯總古籍普查成果，建立中華古籍綜合信息數(shù)據(jù)庫，形成全國統(tǒng)一的中華古籍目錄”[15]，各省級圖書館也承擔本地區(qū)的相應工作，而各省、市下達的文件通常也將相應的任務賦予當?shù)氐氖　⑹屑壒矆D書館，國家、省和一些地市還將古籍保護中心設在本級的公共圖書館。

《公共圖書館法》首次以法律的形式賦予國家圖書館以重要地位。其第二十二條規(guī)定“國家設立國家圖書館”，并進一步明確其主要職能之一是“組織全國古籍保護”[16]。這對國務院辦公廳、文化部等所發(fā)文件中對國家圖書館的職能作了進一步強化。因此有關古籍保護的法律法規(guī)或地方性法規(guī)，也完全可以參照此條，賦予國家圖書館和省、地級公共圖書館以組織當?shù)毓偶Ｗo工作的職能。

2.2.2 《公共圖書館法》對古籍保護業(yè)務的要求

《公共圖書館法》多項條款就古籍保護作了規(guī)定，其第二十八條不僅強調(diào)了古籍保護應具備必要的硬件設施，同時又對保護的范圍又作了適度延伸，包含“古籍和其他珍貴、易損文獻信息”，便于對民國時期文獻等重要的文獻資料進行保護。第四十一條實際上是對古籍保護的范圍進行了劃定，除了一般性的原生性保護之外，又特別明確了再生性保護的方式，涉及到古籍資源的開發(fā)、利用、宣傳等各種工作。其中“巡回展覽”“善本再造”等對不少公共圖書館來說要求比較高，但前面又設置了“根據(jù)自身條件”這一前提，可以說充分考慮到了基層圖書館的實際情況，不失為具有前瞻性、倡導性的條款[17]。

2.3 古籍保護立法同史志、檔案、宗教事務法規(guī)的關聯(lián)

古籍保護工作不僅局限于公共圖書館和博物館。從古籍的收藏情況來看，各地的宗教、史志、檔案部門和學校圖書館的古籍藏量也非常可觀。全國人大制定的《檔案法》，國務院制定的《地方志工作條例》《宗教事務條例》等從各自的性質(zhì)、職能出發(fā)，對于方志、檔案的開發(fā)利用等方面作了一些規(guī)定，其中有些條款也或多或少會涉及到古籍保護。

比如《檔案法》第十二條規(guī)定檔案館與博物館、圖書館、紀念館等單位應當在檔案的利用方面互相協(xié)作[18]?！稒n案法實施辦法》第十九條規(guī)定中華人民共和國成立以前的檔案應當向社會開放，第十四條規(guī)定檔案館可以與博物館、圖書館、紀念館等單位交換“既是文物、圖書資料又是檔案的”重復件、復制件或目錄，并可以聯(lián)合舉辦展覽、共同編輯出版有關史料或者進行史料研究等[19]。檔案方面的法律法規(guī)特別強調(diào)利用檔案館所藏的古籍和民國時期文獻為研究、宣傳工作提供服務，并且明確主張在資源建設、整理出版、社會服務等方面同博物館、圖書館加強交流合作。

《地方志工作條例》第五條明確了史志部門在古舊方志(涵蓋古代和民國時期的志書)的收集、利用和開發(fā)等方面的義務[20]。而近年來各地“方志館”的建設與開放，也在實踐上增強了史志部門向社會提供服務的職能。

《宗教事務條例》第二十六條規(guī)定宗教活動場所要建立健全文物保護等管理制度，第三十四條規(guī)定地方政府應當協(xié)調(diào)宗教活動場所與“文物、旅游等方面的利益關系”，五十條則規(guī)定要對宗教組織的文物加以保護[21]。在此基礎上，上海、江蘇、江西、貴州等19個省市又出臺了地方性的宗教事務條例，有的對文物保護方面又作了進一步明確和細化。

此外，教育部于2015年頒布了《普通高等學校圖書館規(guī)程》，其中第二十三條規(guī)定要“保持重要文獻、特色資源的完整性與連續(xù)性”，二十六條規(guī)定“加強文獻保護與修復，保證文獻資源的長期使用”等等[22]，雖然沒有明確提及古籍，但實際執(zhí)行中必然會涉及古籍保護工作，因此該規(guī)程對高校圖書館的古籍保護有一定規(guī)范作用。

以上這些不同系統(tǒng)的法律法規(guī)，從各自不同的業(yè)務要求對檔案、文物、舊方志等的保護、開發(fā)和利用作出規(guī)定，盡管在稱謂、概念的使用上與“古籍”不直接相關，但它們顯然同古籍保護存在業(yè)務交叉。它們的存在，為國家制定一部對于各系統(tǒng)古籍保護單位具有普遍約束力的法律法規(guī)創(chuàng)造了一定條件，也值得相關部門在古籍立法的實踐中加以參考借鑒。

3 小結

綜上所述，在現(xiàn)有的法律法規(guī)與政策框架下，對古籍保護工作進行立法，或者出臺、制定地方性的法規(guī)、規(guī)章，是《文物保護法》《立法法》等現(xiàn)有法律所允許的，也是國家現(xiàn)有政策所鼓勵、提倡的。而現(xiàn)有的《文物保護法》《公共圖書館法》以及史志、檔案、宗教等領域的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，一方面從業(yè)務上為古籍保護立法提供了助力，另一方面也存在一些需要根據(jù)古籍保護工作和古籍自身的特點加以區(qū)分對待、交叉銜接之處。而且，目前國家層面的《古籍保護條例》雖經(jīng)相關部門和人物的多方努力而始終未能塵埃落定，地方性立法則只有《鎮(zhèn)江市古籍保護辦法》得以出臺[23]，相關的立法實踐、立法成果并不豐富。因此古籍保護的立法工作既迫在眉睫，又任重道遠，需要立法機關、收藏機構和社會各界的共同努力才有可能真正得以實現(xiàn)。