充分利用農(nóng)村土地資源發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)：約束、模式和出路

◎唐浩 陳奕沙 李明賢

實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是我國(guó)憲法確定的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，其適應(yīng)了中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)和自然再生產(chǎn)的統(tǒng)一，對(duì)實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接具有重要現(xiàn)實(shí)意義。但當(dāng)前農(nóng)村普遍存在“分之有余、統(tǒng)之不足”的問(wèn)題（周振，2021），許多地方集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，集體資產(chǎn)積累不夠，“統(tǒng)”的功能十分弱化，難以滿足承包農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上的需求。集體經(jīng)濟(jì)作為一種聯(lián)合勞動(dòng)基礎(chǔ)上的社會(huì)主義生產(chǎn)方式，在土地資源配置、經(jīng)營(yíng)管理、收益分配、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施統(tǒng)籌發(fā)展，適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)的客觀要求（陳雪原等，2021）。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新的歷史發(fā)展階段，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的主導(dǎo)地位和關(guān)鍵作用日益凸顯，成為激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興及實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑。

農(nóng)村土地資源作為一種不可或缺的特殊資源，承載著農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)、生活的重任，是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的生產(chǎn)要素之一。如何充分利用農(nóng)村土地資源發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，是當(dāng)前需要認(rèn)真思考和研究的問(wèn)題。

當(dāng)前利用農(nóng)村土地資源發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)面臨的約束

當(dāng)前利用農(nóng)村土地資源發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)面臨的約束主要是兩個(gè)方面，一是農(nóng)村土地的資源潛力沒(méi)有充分發(fā)揮。一方面我們國(guó)家人多地少，土地資源非常稀缺，另一方面我們的土地資源又存在閑置、浪費(fèi)，沒(méi)有得到充分利用；二是農(nóng)村土地資源的市場(chǎng)潛力沒(méi)有充分發(fā)揮，許多農(nóng)村土地資源的配置還缺乏效率。農(nóng)村土地資源的市場(chǎng)化配置還很不充分、很不完善，市場(chǎng)的廣度和深度都比較有限，還面臨一些制度化的限制。

（一）農(nóng)村土地的資源潛力沒(méi)有充分發(fā)揮

農(nóng)村的土地資源主要包括耕地、宅基地、建設(shè)用地、“四荒”地等未利用地。當(dāng)前這些類(lèi)型的土地都還存在資源潛力沒(méi)有充分發(fā)揮的問(wèn)題，抑制了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

耕地對(duì)于我們國(guó)家來(lái)說(shuō)是非常稀缺的。我國(guó)人均耕地只有1．4畝，不到世界平均水平的三分之一。但是當(dāng)前我國(guó)的耕地存在季節(jié)性拋荒和拋荒的問(wèn)題，有些地方還比較嚴(yán)重。雖然缺乏耕地拋荒和季節(jié)性拋荒的具體數(shù)據(jù)，但從近幾年中央和地方下發(fā)的關(guān)于對(duì)拋荒耕地進(jìn)行整治的文件來(lái)看，可見(jiàn)一斑。2021年1月20日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌利用撂荒地促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)遏制耕地撂荒的重要性和緊迫性，采取切實(shí)有效措施，把耕地資源用足用好。推動(dòng)將統(tǒng)籌利用撂荒地情況納入考核指標(biāo)，層層壓實(shí)責(zé)任，有效遏制耕地撂荒。2021年3月22日，浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、自然資源廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格制止耕地拋荒的通知》要求，強(qiáng)化耕地用途管制，堅(jiān)決制止耕地特別是永久基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)拋荒，構(gòu)建完善耕地拋荒閉環(huán)管理長(zhǎng)效機(jī)制，穩(wěn)定提高耕地利用效率。2020年6月2日，湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步抓好當(dāng)前糧食生產(chǎn)的通知》提出，各地要進(jìn)一步采取有力措施遏制耕地拋荒，對(duì)常年拋荒耕地不得發(fā)放耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼。2021年7月，四川省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展全省撂荒耕地調(diào)研的通知》。從這些文件來(lái)看，我國(guó)無(wú)論是東部、中部，還是西部，都存在耕地拋荒的情況。

宅基地主要存在一戶(hù)多宅，宅基地閑置和利用不充分的問(wèn)題。根據(jù)《2020年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2020年全國(guó)農(nóng)民工總量為2．86億，其中外出農(nóng)民工1．7億。大量農(nóng)民工外出，特別是舉家農(nóng)民工外出，造成了宅基地閑置和利用不充分的問(wèn)題。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所發(fā)布的《農(nóng)村綠皮書(shū)：中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)(2018～2019)》報(bào)告，2018年，農(nóng)村宅基地空置率為10．7%，樣本村莊宅基地空置率最高達(dá)到71．5%。根據(jù)李婷婷等學(xué)者抽樣全國(guó)28個(gè)省份140個(gè)村莊的數(shù)據(jù)，東部、中部、西部和東北部四大區(qū)域的宅基地閑置率分別是13．5%、7．7%、11．4%和11．1%（李婷婷等，2019）。針對(duì)農(nóng)村宅基地閑置和利用效率不高的問(wèn)題，2019年10月15日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部專(zhuān)門(mén)下發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用工作的通知》，要求探索盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑和政策措施，為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。

集體建設(shè)用地主要包括集體公共建設(shè)用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。宅基地是一種特殊的建設(shè)用地。集體公共建設(shè)用地主要是鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要是從事工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途的土地。當(dāng)前集體建設(shè)用地利用不充分，甚至閑置的問(wèn)題也較為嚴(yán)重。一方面城鎮(zhèn)在擴(kuò)張，從2000年到2020年，城鎮(zhèn)建設(shè)用地從4．5平方公里增加到9萬(wàn)平方公里，增加了一倍，但同期鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地沒(méi)有減少，依然在增加，從17萬(wàn)平方公里增加到19萬(wàn)平方公里1。“四荒地”具體是指荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地，屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，一般通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村的“四荒地”資源非常豐富，也存在資源閑置、利用效率不高的問(wèn)題。

（二）農(nóng)村土地的市場(chǎng)潛力沒(méi)有充分發(fā)揮

農(nóng)村最重要的資源就是土地，如果沒(méi)有充分發(fā)揮農(nóng)村土地的市場(chǎng)潛力，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)就成為了無(wú)源之水。農(nóng)村土地的市場(chǎng)潛力沒(méi)有充分發(fā)揮，既有市場(chǎng)本身的問(wèn)題，也有環(huán)境的問(wèn)題，更有制度的限制和約束。

當(dāng)前耕地存在拋荒的問(wèn)題，除農(nóng)業(yè)相對(duì)收益低、基礎(chǔ)設(shè)施條件不好、土地細(xì)碎化等問(wèn)題以外，主要因?yàn)楦亓鬓D(zhuǎn)市場(chǎng)不完善，耕地退出機(jī)制不健全導(dǎo)致的。由于信息不對(duì)稱(chēng)，耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的范圍很有限。流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的能力不強(qiáng)，耕地流轉(zhuǎn)的方式比較單一（葉劍平等，2018）。流轉(zhuǎn)過(guò)程中的“插花地”2問(wèn)題難以解決。耕地流轉(zhuǎn)的程序也存在不太規(guī)范的地方。市場(chǎng)范圍的限制和流轉(zhuǎn)方式的單一直接導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的租金不高，反過(guò)來(lái)又影響了耕地流轉(zhuǎn)；對(duì)于因?yàn)榕e家常年外出甚至已經(jīng)在城鎮(zhèn)落戶(hù)導(dǎo)致耕地拋荒的，可以考慮退出耕地，但耕地退出機(jī)制還不健全。比如將耕地退給誰(shuí)？是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶(hù)還是集體經(jīng)濟(jì)組織？按照什么方式退？是市場(chǎng)化退出還是非市場(chǎng)化退出，如果是非市場(chǎng)化退出，如何補(bǔ)償？補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)又如何定？這些問(wèn)題都需要探索和實(shí)踐。

宅基地市場(chǎng)潛力沒(méi)有充分發(fā)揮的主要原因是農(nóng)民的宅基地使用權(quán)并不具有完整的用益物權(quán)屬性，其突出表現(xiàn)就是農(nóng)民的宅基地使用權(quán)不能擔(dān)保抵押（鄭振源、蔡繼明，2019）。宅基地使用權(quán)權(quán)能的受限會(huì)降低宅基地的市場(chǎng)價(jià)值，會(huì)抑制市場(chǎng)潛力的發(fā)揮。當(dāng)前宅基地使用權(quán)的交易基本上也是封閉的，只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，因?yàn)楸炯w經(jīng)濟(jì)組織成員基本都有宅基地，宅基地使用權(quán)的交易市場(chǎng)就受到了很大限制，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。與耕地一樣，宅基地使用權(quán)的退出機(jī)制也很不完善，以轉(zhuǎn)讓的形式實(shí)現(xiàn)退出，因?yàn)檗D(zhuǎn)讓的對(duì)象只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，很難找到交易的對(duì)象；將宅基地使用權(quán)退還給集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織又很難拿出補(bǔ)償?shù)馁Y金。

新修訂的《土地管理法》規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市。《土地管理法》第六十三條第四款規(guī)定：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等，參照同類(lèi)用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的條件主要是四個(gè)，即土地的性質(zhì)必須是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、應(yīng)當(dāng)依法登記、須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織依法決策、需簽訂流轉(zhuǎn)合同。當(dāng)前基本上只允許存量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，不允許增量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。存量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要是原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等建設(shè)用地，一是數(shù)量有限，二是該入市的基本都已經(jīng)入市了。是否能將其他的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，增加集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模，更好的發(fā)揮集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)潛力，需要實(shí)踐探索。

利用農(nóng)村土地資源發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的模式

利用農(nóng)村土地資源發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，根據(jù)不同的土地類(lèi)型、不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，可以分為不同的模式。但不管什么模式，有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村土地資源的所有者、市場(chǎng)中介的連接者、甚至就是市場(chǎng)主體本身，參與農(nóng)村土地資源的市場(chǎng)化配置，分享市場(chǎng)化收益。下面根據(jù)耕地和建設(shè)用地（含宅基地）兩種不同的土地類(lèi)型，分別闡述實(shí)踐中利用農(nóng)村土地資源發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的模式。

（一）利用耕地資源發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的模式

利用耕地資源發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織介入耕地資源市場(chǎng)化配置的深淺程度，可以分為三種模式，一是耕地流轉(zhuǎn)中介模式；二是耕地股份合作模式；三是耕地共營(yíng)制模式。

1．耕地流轉(zhuǎn)中介模式。這種模式最簡(jiǎn)單，也最普遍，當(dāng)然集體經(jīng)濟(jì)組織的收益也是最低的。這種模式就是集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)戶(hù)耕地流轉(zhuǎn)的中介，收取中介服務(wù)費(fèi)，通常按照耕地流轉(zhuǎn)的面積收取，比如每畝收多少錢(qián)。耕地流轉(zhuǎn)中介模式又可以分為兩個(gè)小類(lèi)，一個(gè)小類(lèi)就是集體經(jīng)濟(jì)組織作為中介，為農(nóng)戶(hù)與耕地流轉(zhuǎn)受讓方牽線搭橋，集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶(hù)和耕地流轉(zhuǎn)受讓方都沒(méi)有契約關(guān)系；另一個(gè)小類(lèi)就是集體經(jīng)濟(jì)組織先以耕地委托流轉(zhuǎn)合同的形式將農(nóng)戶(hù)的耕地流轉(zhuǎn)到集體，集體再將耕地流轉(zhuǎn)給其他市場(chǎng)主體，這一小類(lèi)中集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶(hù)和耕地流轉(zhuǎn)受讓方都有契約關(guān)系。在耕地流轉(zhuǎn)中介模式中，集體經(jīng)濟(jì)組織主要的作用和功能就是節(jié)約農(nóng)戶(hù)和耕地流轉(zhuǎn)受讓方的市場(chǎng)交易成本，比如尋找流轉(zhuǎn)對(duì)象、議價(jià)、協(xié)商“插花地”問(wèn)題、糾紛和矛盾的協(xié)調(diào)等。

2．耕地股份合作模式。與耕地流轉(zhuǎn)中介模式相比，耕地股份合作模式中集體經(jīng)濟(jì)組織介入耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)會(huì)更深一些，耕地通過(guò)“確權(quán)確股不確地”的方式實(shí)現(xiàn)了股份化和資本化。這種模式的運(yùn)作是農(nóng)戶(hù)先將耕地入股給集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織將農(nóng)戶(hù)入股的耕地集中連片甚至進(jìn)行整治以后，再出租或入股給市場(chǎng)主體，收益根據(jù)農(nóng)戶(hù)入股耕地的股份進(jìn)行分紅。在這種模式中，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)與耕地受讓市場(chǎng)主體都有契約關(guān)系，而且這種契約還不是簡(jiǎn)單的商品服務(wù)契約，而是以“分成制”實(shí)施的要素契約，集體經(jīng)濟(jì)組織需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)更大，履行的責(zé)任更重，當(dāng)然收益也會(huì)更高。耕地股份合作模式最初起源于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不斷上漲的地租為“分成制”提供了支撐?，F(xiàn)在其他地區(qū)也都有耕地股份合作模式的發(fā)展。

3．耕地共營(yíng)制模式。這種模式相比耕地股份合作模式又進(jìn)了一步，集體經(jīng)濟(jì)組織不但以“確權(quán)確股不確地”的方式將農(nóng)戶(hù)的耕地股份化，而且還參與耕地的經(jīng)營(yíng)和管理。這種模式以四川崇州農(nóng)業(yè)共營(yíng)制為代表。四川崇州農(nóng)業(yè)共營(yíng)制的運(yùn)作模式就是在集體經(jīng)濟(jì)組織的引導(dǎo)下，農(nóng)戶(hù)將耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)折資入股，組建土地股份合作社。土地股份合作社由“有知識(shí)、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理”的農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人來(lái)經(jīng)營(yíng)，最后的收益按照1∶2∶7比例分成，即集體經(jīng)濟(jì)組織以集體公積金和公益金的形式分10%，農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人工資分20%，農(nóng)戶(hù)土地入股分紅70%（“我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系研究”課題組，2015）。這種模式實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的共建共營(yíng)，經(jīng)營(yíng)收益的共營(yíng)共享。這一模式不但促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)型，而且有效地促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）利用建設(shè)用地（含宅基地）發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的模式

從集體經(jīng)濟(jì)收益的角度，集體建設(shè)用地入市更能促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。利用集體建設(shè)用地（含宅基地）發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的模式可以分為三類(lèi)，一類(lèi)是利用宅基地（含住房）發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的模式；二類(lèi)是利用存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的模式；三類(lèi)是利用增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的模式。

1．利用宅基地（含住房）發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的模式。集體經(jīng)濟(jì)組織利用閑置的宅基地或閑置的農(nóng)民住房入市流轉(zhuǎn)交易，獲得的收益在集體經(jīng)濟(jì)組織和宅基地使用權(quán)人與住房所有權(quán)人之間進(jìn)行分配。和耕地一樣，集體經(jīng)濟(jì)組織在利用宅基地（含住房）發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)時(shí)，既可以作為簡(jiǎn)單的中介流轉(zhuǎn)宅基地，集體經(jīng)濟(jì)組織只是收取中介服務(wù)費(fèi)；也可以將宅基地（含住房）作價(jià)入股，成立股份合作社，集體經(jīng)濟(jì)組織再將股份合作社的宅基地（含住房）流轉(zhuǎn)給其他的市場(chǎng)主體，或者引入其他的市場(chǎng)主體來(lái)經(jīng)營(yíng)，集體經(jīng)濟(jì)組織獲取分成收益。前一種模式的契約關(guān)系較為簡(jiǎn)單，集體經(jīng)濟(jì)組織只是充當(dāng)牽線搭橋的中介作用，節(jié)約了交易費(fèi)用；后一種模式的契約關(guān)系較為復(fù)雜，涉及到入股分成，集體經(jīng)濟(jì)組織還參與了運(yùn)營(yíng)管理。后一種模式比如長(zhǎng)沙市的慧潤(rùn)民宿。慧潤(rùn)農(nóng)業(yè)科技有限公司在集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)籌下，將農(nóng)村閑置的住房開(kāi)發(fā)成為民宿，采取“農(nóng)戶(hù)+企業(yè)+村集體”的模式，利潤(rùn)分成是“631”，即農(nóng)戶(hù)分60%，慧潤(rùn)企業(yè)分30%，村集體分10%。現(xiàn)在長(zhǎng)沙市有些村集體經(jīng)濟(jì)組織的民宿分成收入已經(jīng)接近10萬(wàn)元，真正實(shí)現(xiàn)了村集體、農(nóng)戶(hù)和企業(yè)的共同發(fā)展3。

2．利用存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的模式。利用存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)一般分為三種形式，即就地入市、異地調(diào)整入市和綜合整治入市。就地入市是指符合條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接在當(dāng)?shù)剡M(jìn)入土地交易市場(chǎng)；異地調(diào)整入市是指對(duì)于農(nóng)村零散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高的條件下，由集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)合土地利用規(guī)劃，先將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地復(fù)墾后形成建設(shè)用地指標(biāo)再易地入市交易；綜合整治入市是指先將規(guī)劃范圍內(nèi)的各類(lèi)土地進(jìn)行統(tǒng)一復(fù)墾和基礎(chǔ)設(shè)施的配套，對(duì)于屬于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地且未被征收或者未納入儲(chǔ)備范圍的由集體經(jīng)濟(jì)組織入市（馬翠萍，2021）。就地入市和綜合整治入市是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的實(shí)物入市，異地調(diào)整入市是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的指標(biāo)入市。

現(xiàn)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市模式主要有兩種，即村集體自組織的土地聯(lián)營(yíng)公司模式和政府主導(dǎo)的土地整備模式。村集體自組織的土地聯(lián)營(yíng)公司模式的責(zé)任主體是各集體經(jīng)濟(jì)組織成立的聯(lián)合委員會(huì)或者股份公司。比如北京市大興區(qū)西紅門(mén)鎮(zhèn)，在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)各村集體經(jīng)濟(jì)組織成立了盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司，并以股東身份參與公司運(yùn)營(yíng)和管理。各村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)過(guò)民主決策，一次性將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市事宜全權(quán)委托給聯(lián)營(yíng)公司。經(jīng)過(guò)入市地塊拆舊、土地平整與基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、入市申請(qǐng)審批、招拍掛正式出讓等環(huán)節(jié)完成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整個(gè)入市流程。入市收益在交完政府的土地增值收益調(diào)節(jié)金，償還前期貸款后，其余按照股份分給各集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體經(jīng)濟(jì)收入。政府主導(dǎo)的土地整備模式的責(zé)任主體是政府職能部門(mén)或下設(shè)機(jī)構(gòu)。比如廣東省佛山市南海區(qū)，鎮(zhèn)政府一級(jí)成立集體土地整備中心，各村集體經(jīng)濟(jì)組織將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地委托給集體土地整備中心并簽訂《托管協(xié)議》，集體土地整備中心再將土地入市交易，交易收益按照《托管協(xié)議》支付給各集體經(jīng)濟(jì)組織（胡如梅、譚榮，2021）。

3．利用增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的模式。2019年4月15日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》指出，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。這意味著國(guó)家為增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市正式開(kāi)閘。但是地方的實(shí)踐早在十年前就開(kāi)始了。增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市一樣，也包括就地入市和異地調(diào)整入市，前者是實(shí)物入市，后者是指標(biāo)入市。比如重慶的“地票”模式就是異地調(diào)整指標(biāo)入市。重慶的“地票”其實(shí)就是建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)，特指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，可用于建設(shè)的用地指標(biāo)。用地指標(biāo)通過(guò)重慶市農(nóng)村土地交易所進(jìn)行交易，市人民政府在綜合考慮耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等因素的基礎(chǔ)上，制定全市統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)基準(zhǔn)交易價(jià)格。用地指標(biāo)落地時(shí)，沖抵新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開(kāi)墾費(fèi)。農(nóng)村土地交易所按照指標(biāo)交易額1%的比例收取交易服務(wù)費(fèi)后，交易收益全部歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理，用于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配和社會(huì)保障等公益事業(yè)4。

利用農(nóng)村土地資源發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的出路

當(dāng)前，農(nóng)村土地的資源潛力和市場(chǎng)潛力都還沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)，利用農(nóng)村土地資源發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)還面臨約束，需要進(jìn)一步完善農(nóng)地制度，充分釋放農(nóng)村土地資源的潛能，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（一）完善耕地流轉(zhuǎn)制度和耕地退出機(jī)制

在耕地實(shí)施“三權(quán)分置”的背景下，中央提出“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”，充分發(fā)揮市場(chǎng)在耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)上的配置效率?？梢哉f(shuō)，耕地流轉(zhuǎn)已無(wú)政策障礙。但實(shí)踐中集體經(jīng)濟(jì)組織充當(dāng)耕地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的能力問(wèn)題和集體經(jīng)濟(jì)組織如何解決好“插花地”的問(wèn)題是完善耕地流轉(zhuǎn)制度需要面對(duì)的問(wèn)題。集體經(jīng)濟(jì)組織充當(dāng)耕地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的能力問(wèn)題關(guān)乎流轉(zhuǎn)方式的選擇、流轉(zhuǎn)效率的提高和流轉(zhuǎn)收益的提升，乃至促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這一問(wèn)題包括內(nèi)部的治理能力和外部的聯(lián)結(jié)能力。改革和完善的出路是在集體經(jīng)濟(jì)組織股份化改造的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)某種程度的集體資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，引入耕地流轉(zhuǎn)效益的分成機(jī)制或引入職業(yè)經(jīng)理人，切實(shí)提高集體經(jīng)濟(jì)組織充當(dāng)耕地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的能力。集體經(jīng)濟(jì)組織如何解決耕地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的“插花地”問(wèn)題需要在農(nóng)戶(hù)自愿和流轉(zhuǎn)效率之間保持平衡。農(nóng)戶(hù)自愿是耕地流轉(zhuǎn)的前提，但“插花地”確實(shí)影響連片適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)效率。改革和完善的出路是在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部實(shí)施“換地”，將不愿意流轉(zhuǎn)的“插花地”換一個(gè)地方，這樣流轉(zhuǎn)的耕地就實(shí)現(xiàn)了連片適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。比如有些集體經(jīng)濟(jì)組織將集體的耕地劃分為兩大塊，一塊是農(nóng)戶(hù)自己經(jīng)營(yíng)，一塊是連片規(guī)模流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了某種程度的農(nóng)戶(hù)自愿和流轉(zhuǎn)效率之間的平衡。

完善進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的耕地退出機(jī)制，發(fā)揮耕地的資源潛力和市場(chǎng)潛力，是促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方面。耕地的退出是承包權(quán)的退出，耕地退出農(nóng)戶(hù)既可以在集體經(jīng)濟(jì)組織的中介作用下，將耕地轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部其他農(nóng)戶(hù)實(shí)現(xiàn)退出；也可以直接將耕地退回給集體經(jīng)濟(jì)組織。以集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓方式實(shí)現(xiàn)耕地退出的，退出補(bǔ)償由退出方和受讓方按照市場(chǎng)的方式協(xié)商達(dá)成；農(nóng)戶(hù)將耕地直接退回給集體經(jīng)濟(jì)組織，補(bǔ)償可以參照耕地剩余承包年限的流轉(zhuǎn)租金的貼現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。對(duì)于缺乏補(bǔ)償能力的集體經(jīng)濟(jì)組織，可以通過(guò)金融機(jī)構(gòu)融資貸款。退回給集體經(jīng)濟(jì)組織的耕地可以作為集體的資產(chǎn)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

（二）完善宅基地流轉(zhuǎn)制度和宅基地退出機(jī)制

宅基地正在實(shí)施“三權(quán)分置”的改革試點(diǎn)，即宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)實(shí)現(xiàn)分離，探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法。和耕地一樣，宅基地流轉(zhuǎn)也需要增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織充當(dāng)市場(chǎng)中介的能力，特別是隨著宅基地流轉(zhuǎn)方式的復(fù)雜化，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)和管理宅基地流轉(zhuǎn)的能力也需要提升。比如成立宅基地股份合作社，與外部市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體合作開(kāi)發(fā)民宿等，都需要集體經(jīng)濟(jì)組織較高的運(yùn)營(yíng)管理及內(nèi)部治理能力。明晰產(chǎn)權(quán)主體、引入激勵(lì)機(jī)制、嚴(yán)格監(jiān)督約束可能是提升運(yùn)營(yíng)管理及治理能力的方向。

對(duì)于“一戶(hù)多宅”、進(jìn)程落戶(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的宅基地退出問(wèn)題，涉及到退給誰(shuí)，如何補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。從現(xiàn)在政策來(lái)看，宅基地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓?zhuān)捎诒炯w經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員基本都有宅基地，所以宅基地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)非常有限。在設(shè)置門(mén)檻條件的基礎(chǔ)上，可以探索將宅基地轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員，包括城市居民。這樣宅基地市場(chǎng)才能擴(kuò)大，宅基地的價(jià)值才能提升。設(shè)置門(mén)檻條件如宅基地受讓方必須轉(zhuǎn)戶(hù)籍，向集體經(jīng)濟(jì)組織支付“資格權(quán)”對(duì)價(jià)5，宅基地使用接受集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)督等。對(duì)于直接退回集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地，集體經(jīng)濟(jì)組織可以將宅基地復(fù)墾為耕地，置換出來(lái)的集體建設(shè)用地指標(biāo)再在市場(chǎng)出售，收益除補(bǔ)償宅基地退出農(nóng)戶(hù)外，可以直接充實(shí)集體經(jīng)濟(jì)。

（三）完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可以直接增加集體經(jīng)濟(jì)收入，相比耕地和宅基地，更能促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地規(guī)模、入市的市場(chǎng)范圍、入市方式和模式直接影響集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。首先，需要在政策上進(jìn)一步明確，除存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市以外，允許增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。比如允許宅基地、集體公益性建設(shè)用地等轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。其次是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的市場(chǎng)范圍，市場(chǎng)范圍越廣，市場(chǎng)價(jià)值越高。所以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能局限于就地入市，能夠異地調(diào)整入市的盡量異地調(diào)整入市，這樣市場(chǎng)范圍更大，價(jià)值更高。第三是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方式和模式問(wèn)題。前面介紹了集體經(jīng)濟(jì)組織的土地聯(lián)營(yíng)公司模式和政府主導(dǎo)的土地整備模式，基于交易成本的考慮，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)組織的土地聯(lián)營(yíng)公司模式可能更合適，在其他地區(qū)，政府主導(dǎo)的土地整備模式更合適。

注釋?zhuān)?/p>

1參見(jiàn)李鐵，《如何盤(pán)活農(nóng)村閑置的集體建設(shè)用地》《財(cái)經(jīng)》，2021．02．24．

2插花地是指耕地在規(guī)模流轉(zhuǎn)過(guò)程中，有些農(nóng)戶(hù)不愿流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持自己耕種，這樣在連片規(guī)模經(jīng)營(yíng)的耕地上就出現(xiàn)了星星點(diǎn)點(diǎn)的“插花”。插花地通常會(huì)影響耕地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)效率。

3慧潤(rùn)民宿的案例來(lái)自于筆者的調(diào)查。

4參見(jiàn)《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》（渝府發(fā)[2008]127）。

5給宅基地“資格權(quán)”定價(jià)，還需要進(jìn)行理論和實(shí)踐的探索。