從審計法的修改看我國審計政策的變化

□方 妮

一、審計法修訂的背景

黨的十八大以后，為維護國家經(jīng)濟安全，推動全面深化改革，促進以法治國，推進廉政建設(shè)，黨中央、國務(wù)院頒布了一系列發(fā)展經(jīng)濟、改善民生的方針政策。與此同時，為適應(yīng)不斷發(fā)展的經(jīng)濟社會，不斷完善審計制度亦是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化其中不可缺少的一個重要環(huán)節(jié)。2014年，在中共第十八屆中央委員會第四次會議上審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》率先提出要完善審計制度，它指出完善審計制度，要保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。之后，2015年12月，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》再次提出要完善審計制度，該《意見》分總體要求、主要任務(wù)、加強組織領(lǐng)導(dǎo)三個部分。其加強組織領(lǐng)導(dǎo)方面，推動和完善相關(guān)的法律制度就提出要修訂和完善審計法及實施條例。2018年5月，中央審計委員會成立，習(xí)近平總書記在中央審計委員會上強調(diào)，要深化審計制度改革，解放思想、與時俱進，創(chuàng)新審計理念，及時揭示和反映經(jīng)濟社會各領(lǐng)域的新情況、新問題、新趨勢。隨后，全國人大常委會將審計法的修改列入第十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，正式開啟了新審計法的修訂階段。修改后的審計法(以下簡稱“新審計法”)于2021年10月23日重新頒布，自2022年1月1日起正式實施。

二、新審計法增加的主要內(nèi)容

(一)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨成為中國共產(chǎn)黨的基本治國方略，為了落實全面從嚴(yán)治黨的政治戰(zhàn)略，新修訂的審計法加入了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的法律條文。在原先審計法第二條的基礎(chǔ)上明確規(guī)定審計工作接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時明確了審計工作的最終目標(biāo)，是堅持集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系。

(二)審計內(nèi)容的延伸。舊審計法所針對的主要是對財政或財務(wù)收支，預(yù)算執(zhí)行情況以及其他財務(wù)收支情況進行審計，對其資產(chǎn)、負(fù)債、損益的真實性、合法性及效益性進行審計監(jiān)督。新審計法在原審計法第四條基礎(chǔ)上修改為：“審計工作報告應(yīng)當(dāng)報告審計機關(guān)對……重點報告對……的審計情況?！辈恢话藢︻A(yù)算執(zhí)行的審計，還包括了對其績效情況、決算草案進行的審計，不只包括了對國有資產(chǎn)的審計，還包括了對國有資源的審計，不只包括了對關(guān)系國家和公共利益的重大工程項目的資金管理使用和建設(shè)運營情況的審計，還包括了對貫徹落實國家重大經(jīng)濟社會政策措施情況的審計，體現(xiàn)了審計內(nèi)容的延伸。

(三)審計對象的擴大。舊審計法主要對國有企業(yè)、國有金融機構(gòu)和國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)進行審計。新審計法較舊審計法而言，它規(guī)定的審計對象不只包括對國有企業(yè)、國有金融機構(gòu)和國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)進行的審計，還包括了對除上述機構(gòu)以外的金融機構(gòu)的審計，還包括了對國務(wù)院各部門、地方各級人民政府及其各部門、企業(yè)事業(yè)組織等進行的審計。

(四)審計工作職業(yè)倫理的進一步建構(gòu)。

1.應(yīng)具備的素質(zhì)。新審計法第二章審計機關(guān)和審計人員中增加了全新的第十二條，它明確提出了審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立一支什么樣的審計隊伍，審計人員必須具備怎樣的職業(yè)素質(zhì)。它必須是一支具備信念堅定、業(yè)務(wù)精通的高素質(zhì)專業(yè)化的審計隊伍，審計人員必須具備清正廉潔、勇于擔(dān)當(dāng)、并且全心全意為人民服務(wù)的職業(yè)素質(zhì)。

2.禁止性義務(wù)。新審計法第二章審計機關(guān)和審計人員中還規(guī)定了審計人員的禁止性活動。它明確規(guī)定了審計機關(guān)和審計人員禁止參加任何可能影響其依法獨立履行審計監(jiān)督職責(zé)的活動，還規(guī)定了審計機關(guān)和審計人員禁止干預(yù)或插手被審計單位及其相關(guān)單位的正常生產(chǎn)經(jīng)營和管理活動。

3.保密義務(wù)。隨著信息化的不斷發(fā)展，個人信息被廣泛地應(yīng)用于各種存儲、交流、應(yīng)用媒介之中，個人信息的泄露帶來的各種風(fēng)暴使人不寒而栗，而工作信息的泄露亦能使得一個公司或企業(yè)面臨破產(chǎn)的風(fēng)險，這就引起了人們對個人及企業(yè)信息保護的重視。對此，在結(jié)合信息化這個當(dāng)今的時代背景下，新審計法不止規(guī)定了對國家秘密、商業(yè)秘密，還包括了工作秘密、個人信息等，審計機關(guān)和審計人員對在執(zhí)行職務(wù)中獲取的上述信息均具有保密的義務(wù)，體現(xiàn)了對商場行為規(guī)則的遵守，對個人人身安全及人格尊嚴(yán)的重視。

(五)審計與整改關(guān)系的進一步明確。審計，作為一項監(jiān)督權(quán)，用來促進被審計單位規(guī)范運行。但是，根據(jù)經(jīng)驗可知，只審不改是常態(tài)，審計沒有起到其應(yīng)有的作用。新審計法首次將整改寫入法律，亦是為了將審計整改落到實處，使審計真正起到監(jiān)督的作用，而并非只是流于形式。同時，為了加強被審計單位對審計查出問題的整改落實情況的監(jiān)督，新審計法規(guī)定了被審計單位必須在規(guī)定的時間內(nèi)將其整改情況報送審計機構(gòu)，還規(guī)定了被審計單位所屬的上級管轄部門或各級政府應(yīng)當(dāng)督促被審計單位整改其查出的問題，對拒不改正或弄虛作假的情況，被審計單位所屬的上級管轄部門或各級政府還有追究其法律責(zé)任的權(quán)利。條例清晰載明了各級人民政府對審計查出問題的整改情況的督促之責(zé)，有了各級人民政府的參與，對督促審計整改，強化審計監(jiān)督提供了保障，使得審計的監(jiān)督力度不斷加強。新審計法還規(guī)定了審計機構(gòu)有權(quán)對被審計單位的整改情況進行跟蹤檢查。新審計法不只是第一次將審計整改寫進審計制度里，還將其與審計放在了同等重要的位置，并將其作為考核、任免、獎懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要參考。使得被審計單位對審計結(jié)果不得不加以重視，對審計提出的問題不得不提出整改措施，從側(cè)面反映出審計的監(jiān)督作用得到了有效的加強，進一步提升了審計人及審計工作的地位，加強了人們對審計和整改的重視，使得審計在以后的工作開展中更加順利。

三、新審計法對各類群體提出的新要求

(一)審計機構(gòu)及審計人員。隨著審計內(nèi)容的延伸，要求審計機構(gòu)的審計人員必須不斷加強各類學(xué)習(xí)，來應(yīng)對審計法提出的各類專項審計。

1.預(yù)算執(zhí)行情況及其績效、決算草案的審計監(jiān)督。預(yù)算執(zhí)行績效情況、決算草案是在以往審計基礎(chǔ)上提出的新的審計內(nèi)容,要求審計人員在掌握以往財務(wù)收支審計的基礎(chǔ)上進一步學(xué)習(xí)如何進行績效評價及對決算草案的審查。

2.對國家重大工程的資金使用、管理，建設(shè)運營的審計。要求審計人員在掌握以往財務(wù)收支審計的基礎(chǔ)上重視對財務(wù)管理知識的擴充，不僅要分析資金的效益情況，還要對重大建設(shè)項目的運營情況進行財務(wù)指標(biāo)分析。

3.對國有資源、國有資產(chǎn)進行審計監(jiān)督。舊審計法只對國有資產(chǎn)進行審計監(jiān)督，新審計法增加了對國有資源的審計，使得審計內(nèi)容不止包括有形的資產(chǎn)，還包括河流、礦山、土地等無形資產(chǎn)，擴大了審計覆蓋面，而如何對這些無形的資產(chǎn)進行審計監(jiān)督，對審計人員來，這又將是一項新的考驗。

4.審計監(jiān)督在實施的過程中，需要進一步明晰審計事項，在這次審計法的修訂中，要求將國家重大經(jīng)濟政策措施和社會政策措施的實施情況作為審計監(jiān)督的重要內(nèi)容。根據(jù)有關(guān)部門委托，審計人員還要隨時對執(zhí)行國家重大經(jīng)濟政策的有關(guān)機關(guān)、單位進行審計監(jiān)督，監(jiān)督其有無按規(guī)定落實政策，有無變相、擅自改變政策方針、有無欺上瞞下，要求審計人員不斷學(xué)習(xí)國家出臺的各項方針政策，將其吃準(zhǔn)、吃透，作為判斷被審計單位有無按規(guī)定作為的前提依據(jù)。

5.當(dāng)審計機構(gòu)面臨內(nèi)部審計工作的時候，新審計法還規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對被審計單位或者被審計單位的附屬單位進行業(yè)務(wù)方面的指導(dǎo)和監(jiān)督。這表現(xiàn)了審計機構(gòu)的工作內(nèi)容更加寬泛，體現(xiàn)了全方位、全覆蓋的審計原則。除此之外，還對審計人員的從業(yè)資格有了新的要求，加強業(yè)務(wù)能力的學(xué)習(xí)將是接下來所有審計人員必須面臨的一項重要任務(wù)，也是所有的審計機關(guān)對其所屬的下級審計機構(gòu)必須進行的一項業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

審計人員除了要加強對上述各項審計內(nèi)容學(xué)習(xí)之外，還要嚴(yán)格保守各類秘密。包括在審計過程中獲知的國家秘密、工作秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和個人信息。保守在工作中獲悉的各類信息是各行各業(yè)從業(yè)人員必須遵守的職業(yè)道德規(guī)范，審計人員亦是如此。

(二)被審計單位。根據(jù)新審計法的規(guī)定，對于被審計單位的內(nèi)部審計部門，應(yīng)該從主管單位的角度對其加強監(jiān)督和管理。對于高等教學(xué)體系的大學(xué)教學(xué)單位和其他教學(xué)體系中的中小學(xué)教學(xué)單位而言，其各級主管部門在其出臺的文件中都要求，各類教學(xué)單位應(yīng)按照國家和上級主管部門有關(guān)規(guī)定，進一步完善其內(nèi)部審計制度，完善審計工作的工作流程和工作安排，對于內(nèi)部審計的重視，也反映了審計監(jiān)督全面覆蓋的基本原則。對審計工作中提出的問題，新審計法也規(guī)定，被審計單位要限期整改落實，不能敷衍塞責(zé)，不能置若罔聞。體現(xiàn)了對審計查出問題的整改不只要落實，還要在一定時間范圍內(nèi)落實，杜絕了以往被審計單位只查不改、虛與委蛇的現(xiàn)狀。

(三)單位黨組部門。針對單位的黨組部門而言，新審計法將審計監(jiān)督的作用進一步落到了實處。在審計工作中提出的問題，整改的落實情況，之前并沒有納入到單位考核、干部任免的體系之中。本次審計法的修改，明確規(guī)定將審計過程中提出的問題和整改落實的情況，納入干部獎勵、干部懲戒、干部提升、干部年度考核以及單位年度考核的參考體制之中，而且要列為重要參考標(biāo)準(zhǔn)，只有這樣才更能引起各單位、各級領(lǐng)導(dǎo)對審計及整改的重視。

(四)社會各界。隨著審計范圍的擴大，涉及的相關(guān)部門也增多，新審計法以為審計機關(guān)實施審計工作提供便利為原則增加了一些規(guī)定。對于想全方位了解被審計單位數(shù)據(jù)信息的審計機關(guān)而言，增加了新的渠道，即中華人民共和國的政務(wù)信息各項系統(tǒng)和中華人民共和國的數(shù)據(jù)共享平臺，應(yīng)該按照規(guī)定向?qū)嵤徲嫻ぷ鞯膶徲嫏C關(guān)開放信息渠道。想要通過公安機關(guān)、財政機關(guān)、自然資源機關(guān)、生態(tài)環(huán)境保護機關(guān)、市場監(jiān)督管理機關(guān)等機構(gòu)了解被審計單位信息的，都可以向這些機關(guān)提出申請，這些有法律權(quán)限的有關(guān)機關(guān)應(yīng)該配合審計機關(guān)審計信息查詢工作的展開，體現(xiàn)了國家對審計工作的支持。審計工作本身的合法性、職務(wù)廉潔性問題，在本次審計法修改中也有所涉及。新審計法規(guī)定，審計人員本身的執(zhí)法行為和職務(wù)廉潔性也應(yīng)該受到監(jiān)督，要通過監(jiān)督的方式，促使審計人員依法履行審計職責(zé)。體現(xiàn)了審計機關(guān)和審計人員不只有審計監(jiān)督之權(quán)，還有被監(jiān)督的義務(wù)，而履行監(jiān)督審計機關(guān)和審計人員的權(quán)利則必須落到社會各界人士，這是社會人群的又一項權(quán)利。

四、新審計法實施后即將面臨的新變化

(一)組織領(lǐng)導(dǎo)方面，各級審計委員會將持續(xù)成立。從2018年中國共產(chǎn)黨中央委員會印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》來看，組建中央層面的審計委員會和地方層面的審計委員會是符合機構(gòu)改革方案，應(yīng)該展開的必要工作。3年來，地方各級人民政府有續(xù)成立了審計委員會，但在高校行業(yè)之中，尚未形成席卷之風(fēng)。但是，隨著新審計法的重新修訂，隨著黨中央對審計工作的重視，審計委員會將會在各高校普遍成立。

(二)制度修訂方面，將掀起一波重新修訂制度之風(fēng)。制度是一切工作的基礎(chǔ)，這也是新審計法重新修訂的原因，為了將黨中央制定的新審計法中規(guī)定的各類審計事項落到實處，地方各級政府、機關(guān)需得上行下效，將其作為其日常工作之中的一環(huán)，而重新修訂制度將是一切工作的根源。故，在接下來的兩年之內(nèi)，修訂制度將是各級政府、機關(guān)根據(jù)新審計法與其現(xiàn)有的審計制度并結(jié)合實際情況要做的一項必須工作。

(三)制度執(zhí)行方面，按新政策編制工作計劃是以后各年中制定工作計劃時必須考慮的一項工作。隨著審計內(nèi)容的延伸以及審計結(jié)果的運用，督促各機關(guān)、單位在以后的工作中必須按照新審計法中規(guī)定的事項并結(jié)合自身實際預(yù)列年度工作計劃，并按照計劃組織實施。其中既包括即將開展的審計事項，亦包括對以前年度審計的整改情況進行跟蹤檢查。還要求各機關(guān)、單位組織人事部門將審計結(jié)果以及整改情況作為其提拔任用干部的一項依據(jù)。