行政事業(yè)性國有資產(chǎn)生命周期“頭尾環(huán)節(jié)”內控監(jiān)管措施探究

●黃尚天傲

行政事業(yè)性國有資產(chǎn)屬于國家所有，實行政府分級監(jiān)管、各部門及其所屬單位直接支配的管理體制。做好行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理工作，對于提升工作運轉效率、獲取更多經(jīng)濟成果、妥善完成各項工作、保障穩(wěn)健持續(xù)發(fā)展、支撐主責業(yè)務遂行等方面都具有重要作用。當前，部分單位還存在監(jiān)管意識淡薄、審批手續(xù)繁瑣、管理手段落后、人員素質參差等問題，亟須厘清國有資產(chǎn)管理中存在的痛點、難點、堵點，從各管理環(huán)節(jié)出發(fā)，按照明確總體思路方向、尋找關鍵工作節(jié)點、分析細化問題成因、逐項針對制定對策的方法思路，突出資產(chǎn)取得和處置兩個環(huán)節(jié)，有的放矢探討監(jiān)管措施，促進單位國有資產(chǎn)管理水平再上新臺階。

一、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理內控監(jiān)管總體思路

為清晰理解行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理內控監(jiān)管要義，筆者認為可以從橫向和縱向兩個角度作為切入點進行分析。橫向角度，即國有資產(chǎn)的生命周期，以資產(chǎn)的取得、使用、處置為大框架，涵蓋不同的取得方式、使用方法、處置手段，加以資產(chǎn)的配置規(guī)則、周轉規(guī)定、管理規(guī)章作宏觀調整，形成完整的、充分的、時序的橫向資產(chǎn)管理邏輯鏈條?？v向角度，主要考慮五種內控監(jiān)管工具，即授權與審批、職能分離、信息技術處理、實物狀態(tài)更新、業(yè)績評價，每種監(jiān)管工具都有其核心內涵以及同資產(chǎn)管理相結合的外延，通過對監(jiān)管工具的界定理解，再加以進一步的結合應用，可以有效提高資產(chǎn)管理質效，達到監(jiān)管目的。

資產(chǎn)管理內控監(jiān)管的橫向和縱向兩個角度分析并非獨立的兩個體系，它們在監(jiān)管實務中相互穿插、交融，不可分割。資產(chǎn)生命周期每個環(huán)節(jié)的內控監(jiān)管，都可能使用一個或多個縱向角度分析的監(jiān)管工具；同樣每個監(jiān)管工具也可能應用于多個環(huán)節(jié)，乃至于貫穿整個橫向角度的資產(chǎn)生命周期。所以，意欲探究“頭尾環(huán)節(jié)”的監(jiān)管要點，必先結合資產(chǎn)管理，對五種監(jiān)管工具進行全面、深入剖析。

（一）授權與審批

授權包括法律層面的責任界定，對權力及義務的歸屬陳述，以及約定對授受權限雙方在授權生效后附加利弊的主體拆分。對資產(chǎn)管理而言，授權至關重要，通過適度授權，可以有效提高資產(chǎn)決策效率，使授權者著力從事重要性管理或例外管理，達到多角度、多維度的監(jiān)管效果，其中授權生效后附加利弊的主體拆分，更是可以由雙方共同約定對授受權限，有針對性地增設約束性條款，提高授權對于資產(chǎn)監(jiān)管的必要性和有效性。審批則是指根據(jù)相關規(guī)范性、制度性文件，對經(jīng)辦人從事具體的業(yè)務處理、申請必要的權利或資格等進行具有限制性、約束性管理的一種行為，其主要特點為審批者具有選擇決定權，也可以理解為相對自由裁量權，這進一步幫助了資產(chǎn)利益相關方抵抗控制風險，提升了監(jiān)管效能。

（二）職能分離

職能分離是授權的必然產(chǎn)物，也是審批的優(yōu)化結果。其主要功能在于使單位內部建立起相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制，從而一方面利于遏制腐敗，防止權力過于集中，另一方面利于形成合力，防止程序冗雜陷于內耗。例如，在資產(chǎn)取得環(huán)節(jié)，采購人和驗收人的職能分離；在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)，使用人和登記人的職能分離；在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)，資產(chǎn)評估人和實物回收人的職能分離。貫穿資產(chǎn)管理始終的職能分離，對于推動國有資產(chǎn)保值增值，保證國有資產(chǎn)不流失具有重要意義。

（三）信息技術處理

信息技術分為一般控制和應用控制。以目前正在使用的資產(chǎn)管理系統(tǒng)來說，一般控制是指從總體上確保單位對信息系統(tǒng)控制的有效性，主要從四個方面把握：一是人員控制，包括部門內部職責的分離、資產(chǎn)數(shù)據(jù)處理部門的分離、經(jīng)辦人員訪問權限的取得停止等；二是邏輯訪問控制，可以對未經(jīng)授權的資產(chǎn)管理系統(tǒng)訪問提供安全保護，普遍來說即定義訪問密碼格式、長度、加密方式等方面，達到資產(chǎn)數(shù)據(jù)安全效果；三是設備控制，即對計算機設備進行物理保護，如設置獨立機房，鑰匙專人管理，或者使用報警系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)等；四是業(yè)務連續(xù)性控制，即在系統(tǒng)故障停擺、設備破壞毀損、數(shù)據(jù)損壞丟失等情況下，存在修理恢復計劃或應急處置預案，可從信息系統(tǒng)中即時取回關鍵的業(yè)務數(shù)據(jù)，以確保單位工作能夠持續(xù)性開展不斷檔。應用控制主要是指系統(tǒng)輸入、過程及輸出方面的控制，可交由有資質的第三方技術公司維護資產(chǎn)管理系統(tǒng)，有效發(fā)現(xiàn)和防止錯誤資產(chǎn)卡片錄入，確保數(shù)據(jù)總量、分批平衡，即時導出資產(chǎn)清單和例外報告。

（四）實物狀態(tài)更新

價值管理側重以貨幣為計量方式，通過數(shù)值化的手段對單位占有使用資源的規(guī)模和結構情況、取得和消耗情況進行記錄，以達到資產(chǎn)管理效果。與價值管理不同，實物管理更多的是從資產(chǎn)具體形態(tài)的購置、使用、處置等流轉環(huán)節(jié)入手，對資產(chǎn)實施全方位的管理、維護、運轉。但是由于職能分離的控制要求，很容易使得資產(chǎn)的實物管理和價值管理脫節(jié)，資產(chǎn)卡片或者臺賬難以實時反映資產(chǎn)的實際狀態(tài)，所以在各個關鍵管理節(jié)點，需要兩手抓、兩手硬、兩不誤、兩促進：一是在配置環(huán)節(jié)，實物資產(chǎn)既要能滿足日常的業(yè)務活動需要，又要足夠經(jīng)濟、節(jié)約，做到高質保量且實惠公道，資產(chǎn)價值必須及時準確入賬入表，按現(xiàn)行制度真實反映；二是在處置環(huán)節(jié)，實物資產(chǎn)的毀損、滅失、報廢、置換等都要證明齊全、材料完善、手續(xù)齊備，資產(chǎn)價值則要按照財務規(guī)定要求進行賬務處理，做到附件完整、賬實相符、賬表對應；三是在使用環(huán)節(jié)，一方面要考慮到實物形態(tài)資產(chǎn)的運行維護和周轉流動，另一方面也要同時考慮其價值鏈條，除按照資產(chǎn)特性正常折舊外，還需要反映資產(chǎn)破損、毀壞、修理、更新、拆換、騰挪等各方面狀態(tài)信息。此外，行政事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資、出租出借等行為，還涉及國有資產(chǎn)權益、收益的財務管理，均應一一對應，保持賬、表、卡、證、實的一致性。

（五）業(yè)績評價

優(yōu)化國有資產(chǎn)管理不僅僅在于技術層面的改革與完善，其深層次邏輯還在于利益結構的調整與利益關系的適度調節(jié)。通過開展業(yè)績評價工作，能夠切實掌握行政事業(yè)性國有資產(chǎn)在各個單位和部門的配置和使用情況，把握利益主體間格局的演變，同時，在國有資產(chǎn)存量向流量轉化過程中，可以對各個部門占有使用的資產(chǎn)進行調整、調劑、組合，即對國有資產(chǎn)的存量進行再配置，在掌握資產(chǎn)存量總數(shù)和結構分布的基礎上，優(yōu)化資產(chǎn)存量結構，大力挖掘內部潛力，盤活資產(chǎn)，達到資產(chǎn)增量規(guī)模和資產(chǎn)存量結構合理有效的目的。從實踐來說，可以按照明確評價對象、訂立制度規(guī)范、擬制工作流程、構建指標體系、分析評價結果的思路，綜合運用系統(tǒng)論、信息論、控制論等基礎理論，類比采用目標管理法、關鍵業(yè)績指標法、平衡計分卡、層次分析法、模糊綜合評價法等工具，形成獨具特色又切實有效的業(yè)績評價體系。

二、資產(chǎn)驗收配置監(jiān)管要點

（一）細化職責分工與配合

資產(chǎn)驗收工作涉及采購、資產(chǎn)管理、物資使用、財務、審計、紀檢等多個部門，有的單位根據(jù)職責權限劃分比較細，有的單位則因人員力量有限等方面原因對部分職能進行了合并。在這里，筆者認為有兩個方面的問題需要特別注意：

一方面是職責分工的界限劃定。參考職能分離的控制要求，對于不相容的職能，不能以任何主觀或客觀情形為由進行合并，譬如驗收時財務和紀檢的監(jiān)督，很多單位認為二者都是監(jiān)督，沒有實質區(qū)別，資產(chǎn)驗收環(huán)節(jié)二者同時派往屬于人力資源的浪費。于是就直接合并其職能，規(guī)定財務和紀檢部門僅需派一名代表監(jiān)督即可。筆者認為兩個部門的監(jiān)督方向是完全不一樣的，財務的監(jiān)督多在于采購標的的金額、數(shù)量、規(guī)格型號是否同招標文件、投標文件、合同、發(fā)票、驗收單、供貨單等文件單據(jù)一致，而紀檢的監(jiān)督則主要針對從前期招標采購到現(xiàn)期驗收入庫的整體程序、流程是否符合規(guī)定，各步驟的推進是否經(jīng)過適當層級審批，驗收材料是否符合形式要件，是否有違規(guī)貪腐的跡象線索等。當然，考慮人員、時間等客觀現(xiàn)實，對于可以合并的職能，譬如紀檢和審計，確有需要的應當以規(guī)定性文件固定下來，明確分工的界限，保持分工的一貫性。

另一方面是各部門的協(xié)調配合。參考授權與審批的控制要求，對于需要多部門合作的工作內容，應當明確主要牽頭部門和相關配合部門，在資產(chǎn)驗收環(huán)節(jié)，有的單位是由物資采購部門牽頭，會同資產(chǎn)管理、財務、物資使用、審計、法務、紀檢等部門進行聯(lián)合驗收；有的單位則是由資產(chǎn)管理部門牽頭，會同物資采購、財務、物資使用、審計、法務、紀檢等部門進行聯(lián)合驗收。無論是哪種方式，只要符合國有資產(chǎn)管理辦法要求，都是屬于對文件精神的進一步理解和細化，筆者認為原則上講沒有問題，但必須對此形成制度，以制度管事，以流程管業(yè)務，做到依法依規(guī)管理。

（二）強化信息透明與共享

時至當下，現(xiàn)代化辦公、大數(shù)據(jù)政務已經(jīng)非常普遍，譬如驗收的前置采購環(huán)節(jié)，對于信息的公開透明要求很高，在資產(chǎn)驗收配置過程中，可以借助信息技術，通過網(wǎng)絡自動檢索和數(shù)據(jù)自動比對，提高驗收效率和準確率，減少驗收人員大量重復單調的信息排查工作，具體來說分為兩個方面：

一方面是匯集包括電子標書、合同、供貨單等電子文件，通過數(shù)據(jù)檢索系統(tǒng)或直接運行相關代碼的方式，確保電子文稿內容的一致性，同時，采取科學計數(shù)法來進行實物點驗，確保單據(jù)與實物的一致性，還可以考慮實時網(wǎng)絡匹配產(chǎn)品信息，檢驗入庫物資價格是否畸高或畸低，是否符合市場規(guī)律，確保不同時期入庫入賬產(chǎn)品價格的一致性。

另一方面對于記錄下來的入庫物資信息，也可以作為下一次驗收比對的數(shù)據(jù)來源；對于同地區(qū)、同系統(tǒng)的單位來說，可以共享驗收信息，豐富各類別物資數(shù)據(jù)庫；在記賬、匯表、填卡等環(huán)節(jié)，可將數(shù)據(jù)直接導入，減少重復工作；當出現(xiàn)打卡貼簽、賬實核對的需求時，可以導出資產(chǎn)清單和例外報告，隨時供查。整體資產(chǎn)管理將充分體現(xiàn)數(shù)理性、邏輯性、規(guī)律性，有效提升資產(chǎn)管理效率效果。

（三）優(yōu)化審查內容與模式

一般來說，各單位都有制定物資采購、驗收入庫、資產(chǎn)配置等方面的制度規(guī)定，用以規(guī)范物資驗收的內容及相關工作要求，通常來說會由供應商提供供貨清單及合同樣本，由牽頭部門擬制驗收登記表，會同參與驗收部門實地點驗，對涉及機器、設備或專用儀器的，還會在多方見證下進行加工、測試、實驗，并形成書面報告供各方查閱認定。在驗收監(jiān)督和審查的優(yōu)化方面，主要可以從兩個方面考慮：

一方面要體現(xiàn)驗收程序的合規(guī)性和驗收行為的正確性。這里需要注意的是：實物驗收時驗收小組是否是臨時性的；參與驗收人員是否有具體的職責分工；驗收過程是否僅僅流于形式；驗收工作制度是否健全完善等。應對起來，一是要落實驗收人員工作責任承諾制，杜絕驗收“走過場”行為；二是要建立重大項目驗收工作責任追究機制，提高驗收工作嚴肅性和公正性；三是要加強驗收人員道德教育和業(yè)務培訓，提升驗收人員的專業(yè)性，避免驗收數(shù)據(jù)失真。

另一方面要體現(xiàn)數(shù)量價格的符合性和質量狀態(tài)的合格性。一是數(shù)量驗收，計量物資要全部按照凈重計算，且應當以層為間隔，要有重量標識，計件物資則應逐一清點，且應設置復檢復查職能，確保無一遺漏；二是質量驗收，凡是需要進行理化檢驗的物資，應由技術檢驗部門或相關第三方專業(yè)機構事先負責進行檢驗，對于不需進行理化檢驗的物資，則由資產(chǎn)使用部門只做一般性鑒定即可決定質量是否合格；三是文件驗收，無論數(shù)量檢驗還是質量檢驗，都應做好鑒定記錄、點驗記錄、變通記錄、商務記錄等，對各類設備和原材料有國家標準的，應當提供符合國標的證明文件。對驗收不合格的物資，不得辦理入庫手續(xù)，但應當嚴格保管，以待后續(xù)處理。

三、報廢資產(chǎn)處置監(jiān)管要點

（一）加強管理的預見性和計劃性

凡事預則立，不預則廢。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理要與預算管理、決算管理相結合，資產(chǎn)處置要與資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用相結合，要在年度內有計劃、有目的、有層次、有組織、有方法地制定報廢資產(chǎn)處置管理預案。

具體來說，可以建立對固定資產(chǎn)管理實行歸口與分類管理、分級管理相統(tǒng)一的多級管理框架：一方面由單位資產(chǎn)管理工作領導小組統(tǒng)一領導固定資產(chǎn)的管理工作，小組為決策機構，成員包括分管領導，紀檢、財務、資產(chǎn)使用部門負責人，負責制定資產(chǎn)處置管理制度和重大資產(chǎn)事宜的議定；另一方面由資產(chǎn)管理部門具體實施領導小組的決策，負責機關全部資產(chǎn)的盤點、處置工作，做好資產(chǎn)出庫管理工作，分清屬于領用出庫還是報廢處置出庫，形成月度及年度報表，并配合資產(chǎn)使用部門處理臺賬建立、資產(chǎn)轉移、處置申報等工作，確保整體報廢處置工作的推進有的放矢、形成合力。

（二）重視實物的完整性和安全性

確保資產(chǎn)的安全完整，必須做好實物管控。對于報廢物資而言，由于通常情況下使用年限較長，設備設施老舊，很容易導致資產(chǎn)實物分散瑣碎，資產(chǎn)使用責任人不清等后果，隨著辦公場所的騰挪修繕和辦公人員的進出調動，還易產(chǎn)生物資被盜、毀損、丟失等風險。

對此，筆者認為可從三個方面綜合把控：一是實物驗收，檢查資產(chǎn)實物的損壞率，建立損益明細賬，做好資產(chǎn)攤銷與減值會計處理，提高資產(chǎn)核算質量；二是實地監(jiān)察，查看擬報廢物資是否在專門區(qū)域整齊擺放、完好保存，是否建立實物卡片，是否存在不同存放地點多次轉移報廢物資掩蓋卡扣資產(chǎn)的行為等；三是文件檢查，是否指定專人保管報廢物資并定期盤點形成記錄，是否制定完整準確的報廢物資專項臺賬，清晰顯示規(guī)格型號、數(shù)量、來源等，是否保存有實物流轉過程資料、部門間移交資料、同回收商間交接資料，是否規(guī)范履行出入庫、清點、過磅手續(xù)并存有簽批完整的單據(jù)材料等。

（三）建全程序的合規(guī)性和可評性

為使單位報廢資產(chǎn)處置工作平穩(wěn)運行，必須建立健全相關工作流程和反饋機制：

一方面要明確程序。首先可由資產(chǎn)處置部門根據(jù)資產(chǎn)使用情況，結合資產(chǎn)折舊周期和年限，提交資產(chǎn)報廢處置申請，申請中應詳述報廢理由；其次由專業(yè)人員或請專業(yè)機構提出鑒定意見，避免資產(chǎn)處置的盲目性和唯利性；再次資產(chǎn)管理部門會同財務部門、鑒定機構實地勘探、核實、檢驗處置方案，報領導小組集體討論決定，防止處置過程中出現(xiàn)違規(guī)違紀情形；最后按審批權限批復后交專門回收公司或拍賣處置。

另一方面要督導檢查。凡有章可循之事，應照章辦事，定好應對策略、形成正反饋機制是報廢資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)應予以重點關注的事項。具體來說，對處置過程進行檢查與監(jiān)督，參考業(yè)績評價的控制要求，選取合適的評價工具評價處置全流程各環(huán)節(jié)的健全性、合規(guī)性和效益性，要著力查找缺陷并督促整改，要看報廢條件是否明確、報廢鑒定是否嚴謹、處置程序是否合規(guī)、文件簽字是否齊全、處置決策是否經(jīng)由討論、回收管理是否到位等，多方面、多角度進行督導檢查，建可循之章、可評之章、可優(yōu)之章。