體制改革和能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型背景下的成品油市場監(jiān)管措施建議

張 剛

（中國石化銷售股份有限公司，北京 100020）

近年來，隨著國家成品油消費稅調(diào)整完善、油品質(zhì)量升級加速推進、原油進口“雙權(quán)”放開等政策的實施，國內(nèi)煉油產(chǎn)能過剩、成品油資源供過于求的局面不斷加劇。而當前各項稅負占成品油價格的比重近四成，在國家15個消費稅征收目錄中，年成品油消費稅征收額僅次于煙草，占總征收額的1/3，成為國家稅收的重要來源。成品油作為國家稅收的重要來源以及穩(wěn)定市場價格秩序的標桿作用日益突出。

1 成品油市場現(xiàn)狀及面臨的問題

自2020年以來，政府層面按照既定的規(guī)劃部署，密集出臺了一系列調(diào)整政策，給國內(nèi)成品油市場格局帶來深遠影響。

一方面，成品油市場化進程明顯加快?！笆?三五”期間，地煉原油進口使用“雙權(quán)”放開，外資加油站限制取消，放開成品油出口資質(zhì)，取消批發(fā)、倉儲資質(zhì)審批，下放零售經(jīng)營資質(zhì)至地市級人民政府，成品油行業(yè)已全面放開。中長期來看，“放管服”政策有助于改善成品油流通環(huán)節(jié)市場秩序，促進行業(yè)“優(yōu)勝劣汰”；但同時也對各級政府行業(yè)監(jiān)管能力和配套的法規(guī)制度建設(shè)提出了更高的要求。

另一方面，政府對成品油市場的規(guī)范和整治力度明顯加大。一是《財政部 海關(guān)總署 稅務(wù)總局關(guān)于對部分成品油征收進口環(huán)節(jié)消費稅的公告》（2021年第19號），明確對混合芳烴、輕循環(huán)油、稀釋瀝青等產(chǎn)品在進口環(huán)節(jié)征收消費稅，堵塞了調(diào)油商利用以上免稅產(chǎn)品調(diào)和汽柴油偷逃消費稅的漏洞；2021年6月12日政策正式實施后，三種產(chǎn)品進口量減少近八成。二是國家收緊非國營貿(mào)易原油進口配額，嚴查原油非國營貿(mào)易進口允許量倒賣，有效遏制地煉違規(guī)擴建產(chǎn)能。三是針對東北、山東地區(qū)地方煉油企業(yè)開展了力度空前的稅務(wù)稽查活動，嚴厲打擊了貼票、變票、虛開發(fā)票等違法行為。

不難發(fā)現(xiàn)，近期國家出臺的各項政策，其目的就是在“雙碳”戰(zhàn)略下加速淘汰落后產(chǎn)能，構(gòu)筑市場規(guī)范和行業(yè)標準，更好建設(shè)成品油全國統(tǒng)一大市場。但行業(yè)的固有的頑疾具有長期性和反復性，在這個過渡期內(nèi)，也必然要面對諸多問題。

一是以非應(yīng)稅產(chǎn)品名義銷售成品油的偷逃稅漏洞依然存在?，F(xiàn)行政策只對煉廠出廠的以“成品油”名稱開票的產(chǎn)品征收成品油消費稅，但液體石油化工產(chǎn)品種類繁雜，實際可開上百種品名，地煉以化工品名義銷售汽柴油、違規(guī)偷逃稅的現(xiàn)象較為普遍；社會加油站多為“報稅制”，大量購進地煉不帶票資源低價傾銷，形成了完整的偷逃稅產(chǎn)業(yè)鏈，據(jù)不完全統(tǒng)計，國內(nèi)成品油行業(yè)每年偷逃各類稅款規(guī)模達千億元以上。同時，巨大的違法利得，吸引大批資本流入煉銷行業(yè)，加劇近年來煉油產(chǎn)能“進入多、退出難”的困局，阻礙國家能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略；而不帶票的隱性汽柴油資源，未納入官方統(tǒng)計范圍（據(jù)《2020年國內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報告》稱，全國隱性汽柴油資源消費量近1億噸，在汽柴油實際總消費量中的占比近30%），嚴重影響國家“雙碳”戰(zhàn)略決策，導致各級政府在目標制定、路徑選擇、監(jiān)管措施等方面出現(xiàn)偏差。

二是成品油法規(guī)標準和管理政策缺失，對違法行為打擊力度不夠。商務(wù)部廢止《成品油市場管理辦法》后，新的管理辦法尚未正式出臺。在政策空檔期，公安機關(guān)偵辦涉油刑事案件法律適用問題突出，違法經(jīng)營者犯罪成本很低。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，對涉油刑事案件，適用走私普通貨物罪，掩飾、隱瞞犯罪所得罪或洗錢罪，危險作業(yè)罪，生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪以及非法經(jīng)營罪等五種罪名，但在實際的司法實踐中，定罪門檻極高，定罪比例極低，量刑與非法所得嚴重不成正比。而在稅收征管環(huán)節(jié)，僅僅依靠財政部、國家稅務(wù)總局的公告等文件來規(guī)范征管工作，缺少具體執(zhí)行層面的法律和行政法規(guī)，對納稅人的法律效力不強，大大制約了稅務(wù)機關(guān)依法開展稅收管理。

三是取消、下放行政審批權(quán)限導致市場準入門檻大幅降低，相關(guān)監(jiān)管和發(fā)展問題滋生。地方政府尋求加油站土地財政，不能嚴格按照規(guī)劃要求，導致審批網(wǎng)點過多，各地油站建設(shè)爆發(fā)式增長。取消成品油批發(fā)倉儲經(jīng)營資格審批，大量資金流入成品油市場投機，加劇市場波動。

2 國外成品油市場化國家監(jiān)管經(jīng)驗

縱觀國際市場，歐、美、日、韓等發(fā)達國家和地區(qū)，逐步形成了有效的監(jiān)管制度和手段，這對我國的成品油行業(yè)監(jiān)管和轉(zhuǎn)型發(fā)展具有一定的借鑒意義。

2.1 美國

美國政府的能源監(jiān)管機構(gòu)分為國會、聯(lián)邦政府以及地方政府三個層面，擁有完整的行政監(jiān)管層級和明確分工；高度重視能源立法，國會分別于2005年和2007年頒布了《2005年能源政策法案》和《2007年能源獨立與安全法案》，美國國家環(huán)保保護局（EPA）也頒布了具有法律效用的《清潔空氣法案》。對成品油行業(yè)實行全環(huán)節(jié)監(jiān)管，于1994年建立了一套完整的大宗燃油輸送/ 終端系統(tǒng)（bulk transfer/terminal system，BT/TS）和申報體系，進口商、調(diào)油商、管道運營商、存貨商、終端運營商等所有相關(guān)人必須在該系統(tǒng)登記，所有商流、物流數(shù)據(jù)清晰記錄，當油品被運出該系統(tǒng)并確定被用作交通燃料時，必須繳納燃油稅。

2.2 歐盟

與美國類似，歐盟在2011年對所有可能用作發(fā)動機燃料和供熱燃料的應(yīng)稅能源產(chǎn)品建立了一套“消費稅轉(zhuǎn)移和控制系統(tǒng)”（excise movement and control system，EMCS），對應(yīng)稅產(chǎn)品在整個供應(yīng)鏈的生產(chǎn)、儲存、運輸和銷售環(huán)節(jié)實行全流程動態(tài)監(jiān)管，目前有超過80000個相關(guān)運營方使用EMCS，當油品被銷售給體系外的企業(yè)或者個人時，對“投放者”征收消費稅。

2.3 日本和韓國

日本對用于生產(chǎn)石化產(chǎn)品的成品油類實行嚴格監(jiān)管，各項活動全部登記造冊，按規(guī)定征收揮發(fā)油稅和輕油稅。韓國的《石油事業(yè)法》規(guī)定，從事煉油和石油進出口的企業(yè)必須在產(chǎn)業(yè)資源部注冊，對于不按規(guī)定申報注冊或虛假申報的企業(yè)處以罰款，甚至刑罰；銷售商也必須具備相當于60天銷量的成品油儲備能力。

3 關(guān)于成品油行業(yè)監(jiān)管的措施建議

基于我國成品油行業(yè)未來發(fā)展方向，結(jié)合國外先進經(jīng)驗，筆者認為須從制度層面和操作層面共同努力，并引入社會信用約束，多管齊下，才能更加有效地鏟除成品油違法經(jīng)營行為的滋生土壤，盡快達到國家期望的行業(yè)發(fā)展效果。

3.1 完善成品油法規(guī)標準和管理政策

一是按照法治先行的原則，基于石油石化行業(yè)在能源業(yè)中的特殊戰(zhàn)略地位，從維護和保障成品油市場秩序和能源安全的角度出發(fā)，建議盡快制定出臺一部系統(tǒng)的《石油天然氣法》。專章規(guī)范原油、成品油流通市場，對原油、成品油市場準入、定價機制、市場管理、市場監(jiān)督、專門機構(gòu)設(shè)置、法律責任承擔、社會責任等方面做出明確規(guī)定。對當前成品油行業(yè)普遍存在的偷逃消費稅、增值稅、企業(yè)所得稅行為加大刑事打擊力度，把目前針對成品油市場制定的管理辦法提升到法律高度上來，使成品油市場管理走入法治化軌道。

二是制定完善的政策法規(guī)，嚴格審核成品油經(jīng)營資質(zhì)，指導各省出臺本地成品油管理辦法，提高市場準入門檻，進一步細化明確相關(guān)條款，減少模糊描述，增加條款的適用性和嚴謹性。特別是在加油站網(wǎng)絡(luò)發(fā)展方面，嚴格執(zhí)行建設(shè)間距標準不得低于“國道、省道每百公里不超過6對，高速公路每百公里不超過2對，城區(qū)加油站的服務(wù)半徑不少于0.9公里”的要求，避免重復建設(shè)。

三是通過立法明確各經(jīng)營主體（包括國有企業(yè)和民營企業(yè)）的社會責任，確保權(quán)責對等，將原油、成品油經(jīng)營企業(yè)履行社會責任尤其是緊張時期保供和依法納稅情況作為其市場準入、行業(yè)評價和行為監(jiān)管的重要標準。

3.2 推動成品油消費稅制度改革

在應(yīng)稅范圍方面，改變以往單個產(chǎn)品的正列舉方式名錄，完善成品油消費稅稅目注釋，將應(yīng)稅油品的物理性質(zhì)、主要成分、關(guān)鍵指標（如密度、體積、辛烷值、傾點、凝點等）進行范圍量化，或啟動“以原料、裝置確定企業(yè)應(yīng)稅油品收率”的監(jiān)管措施，應(yīng)稅范圍“由點向面”擴散。在征收標準方面，根據(jù)國家戰(zhàn)略導向，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用，優(yōu)先考慮降低生產(chǎn)成本，并結(jié)合國家“雙碳”戰(zhàn)略節(jié)能減排要求，征稅標準與不同油品對環(huán)境的友好程度掛鉤。在征收方式方面，借鑒外國經(jīng)驗，實施“全面應(yīng)稅、減免申請”或“先征后返”的方式，對于未進入燃料用途消費或?qū)儆谄渌麘?yīng)減免領(lǐng)域的油品，由使用方逆向舉證，申請減免（類似于個稅申報抵扣）。在利益分配方面，逐步實現(xiàn)成品油消費稅中央與地方共享，以提高“放管服”政策下地方政府監(jiān)管積極性?；仡櫄v史，成品油消費稅的前身是由1994—2006年汽油、柴油稅目消費稅和2009年之前的養(yǎng)路費共同構(gòu)成的，在現(xiàn)行的中央對地方“成品油稅費改革一般性轉(zhuǎn)移支付”和“成品油稅費改革稅收返還”中，實際上已將成品油消費稅作為地方財政的組成部分，中央與地方共享符合歷史沿襲。

3.3 加快信息化監(jiān)管體系建設(shè)

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前國內(nèi)現(xiàn)有煉廠170余家、加油站網(wǎng)點11.2萬座，貿(mào)易商3000余個，行業(yè)參與主體多，監(jiān)管難度大，迫切需要信息化手段支撐監(jiān)管需要。當前利用信息化手段對資金、票據(jù)的監(jiān)管技術(shù)日趨成熟，2019年國家稅務(wù)總局成立了稅收大數(shù)據(jù)和風險管理局；2021年1月國家稅務(wù)總局發(fā)布公告，進一步明確了金稅四期的功能部署，與中國人民銀行信息聯(lián)網(wǎng)，資金管控更加嚴格。但在運輸環(huán)節(jié)的監(jiān)管尚存在漏洞，運營車輛游離于系統(tǒng)之外，導致物流與資金流、發(fā)票流存在脫節(jié)。因此，建議在短期內(nèi)重點做好對煉廠生產(chǎn)端和加油站消費端的信息流監(jiān)控，特別是加快加油站信息數(shù)據(jù)采集平臺建設(shè)，打破“零售商不開發(fā)票、消費者不要發(fā)票”的共謀逃稅，準確掌握應(yīng)稅基數(shù)。后續(xù)隨著交通領(lǐng)域路網(wǎng)信息化逐步完善，對?；奋囕v識別、管控將更加嚴格，最終必將實現(xiàn)油品從生產(chǎn)端到銷售端的全環(huán)節(jié)三流合一。

3.4 完善社會征信體系建設(shè)

市場經(jīng)濟是立足誠信的法治經(jīng)濟，誠信是市場經(jīng)濟正常運行的基礎(chǔ)，是市場經(jīng)濟發(fā)展的動力和源泉。在國外的管理實踐中，無論是信息化建設(shè)較為完善的歐美國家，還是管理方式相對傳統(tǒng)的日韓，抑或是高度市場化、幾乎沒有制度性門檻的新加坡，均十分重視征信體系建設(shè)，有著較高的行業(yè)自律。因此，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)，對行業(yè)參與者的信用資源進行系統(tǒng)性收集、集中匯總和開放型開發(fā)利用，實現(xiàn)信息充分共享，實施誠信分類監(jiān)管和“黑名單”機制，發(fā)揮公眾監(jiān)督作用，促進行業(yè)自律，能夠有效節(jié)省監(jiān)管資源，提高管理效率。