“1+N”政策體系核心文件出臺(tái) 構(gòu)成我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)

徐東

( 中國(guó)石油規(guī)劃總院 )

2021年10月24日，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），10月26日，國(guó)務(wù)院以“國(guó)發(fā)〔2021〕23號(hào)”文件的形式印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），拉開(kāi)了我國(guó)碳達(dá)峰、碳中和政策文件密集出臺(tái)的大幕。

1 擘畫(huà)了我國(guó)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展藍(lán)圖

《意見(jiàn)》提出構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系、提升能源利用效率、提高非化石能源消費(fèi)比重、降低二氧化碳排放水平、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力5個(gè)方面的主要目標(biāo)，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是一項(xiàng)多維、立體、系統(tǒng)的工程，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，并明確了我國(guó)碳達(dá)峰、碳中和工作的路線(xiàn)圖和施工圖?！斗桨浮肪劢埂笆奈濉焙汀笆逦濉眱蓚€(gè)碳達(dá)峰關(guān)鍵期，提出了提高非化石能源消費(fèi)比重、提升能源利用效率、降低二氧化碳排放水平等方面主要目標(biāo)，提出了能源綠色低碳轉(zhuǎn)型行動(dòng)、節(jié)能降碳增效行動(dòng)、工業(yè)領(lǐng)域碳達(dá)峰行動(dòng)等“十大達(dá)峰行動(dòng)”，并對(duì)部分達(dá)峰行動(dòng)提出了明確的時(shí)點(diǎn)目標(biāo)。兩個(gè)政策文件提出了我國(guó)推進(jìn)“雙碳”工作的指導(dǎo)思想、工作原則、主要目標(biāo)和任務(wù)舉措，擘畫(huà)了我國(guó)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的藍(lán)圖。

2 構(gòu)成我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)

《意見(jiàn)》是我國(guó)“雙碳”目標(biāo)“1+N”政策體系中的“1”，是2025-2060年我國(guó)“雙碳”工作的系統(tǒng)謀劃和總體部署，屬于“路線(xiàn)圖”性質(zhì)的政策文件，具有宏觀性、戰(zhàn)略性和全面性的特點(diǎn)。《方案》是“N”中為首的政策文件，是碳達(dá)峰階段的總體部署，在目標(biāo)、原則、方向等方面與《意見(jiàn)》保持有機(jī)銜接的同時(shí)，聚焦2030年前碳達(dá)峰目標(biāo)，相關(guān)指標(biāo)和任務(wù)更加細(xì)化、實(shí)化和具體化，各部門(mén)將根據(jù)《方案》部署制定能源、工業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等領(lǐng)域以及具體行業(yè)的碳達(dá)峰實(shí)施方案，各地區(qū)也將按照《方案》要求制定本地區(qū)碳達(dá)峰行動(dòng)方案，具有階段性、指引性和實(shí)操性的特征?！兑庖?jiàn)》和《方案》共同構(gòu)成我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)。

第一，兩個(gè)政策文件出臺(tái)具有深刻的背景和深遠(yuǎn)的意義。兩個(gè)政策文件出臺(tái)的時(shí)間距離習(xí)近平總書(shū)記在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上宣布“中國(guó)二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”正好一年。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，是維護(hù)能源安全的重要保障，更是以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局、經(jīng)過(guò)深思熟慮做出的重大戰(zhàn)略決策，背景深刻。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，面臨前所未有的困難和挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還不合理，工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化還在深入推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善任務(wù)還很重，能源消費(fèi)仍將保持剛性增長(zhǎng)。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)從碳達(dá)峰到碳中和的時(shí)間窗口偏緊，出臺(tái)頂層設(shè)計(jì)政策文件，對(duì)“雙碳”這項(xiàng)重大工作進(jìn)行系統(tǒng)謀劃和總體部署，對(duì)統(tǒng)一全黨對(duì)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的認(rèn)識(shí)和意志，匯聚全黨和全國(guó)力量來(lái)完成“雙碳”目標(biāo)這一艱巨任務(wù)具有重大意義。

第二，明確了實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)需重點(diǎn)關(guān)注的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。從最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，能源、鋼鐵、有色金屬、石油化工、建材、交通、建筑等高耗能產(chǎn)業(yè)碳排放占比達(dá)到全國(guó)碳排放總量的95.6%，《意見(jiàn)》明確了未來(lái)上述高耗能產(chǎn)業(yè)將出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)碳達(dá)峰實(shí)施方案，有針對(duì)性地開(kāi)展降碳工作。在《方案》提出的重點(diǎn)實(shí)施的“碳達(dá)峰十大行動(dòng)”中，能源、工業(yè)、交通等領(lǐng)域的碳達(dá)峰行動(dòng)排名靠前，就是按照實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰貢獻(xiàn)度制定的。未來(lái)這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的“雙控”執(zhí)行力度會(huì)更強(qiáng)，“兩高”（高能耗、高污染）項(xiàng)目也會(huì)受到更加嚴(yán)格的限制。

第三，明晰了實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的主戰(zhàn)場(chǎng)。節(jié)約能源和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的首選途徑和關(guān)鍵路徑?！兑庖?jiàn)》把節(jié)約能源資源放在首位，實(shí)行全面節(jié)約戰(zhàn)略；《方案》把節(jié)能降碳增效列為“碳達(dá)峰十大行動(dòng)”中排名第二的行動(dòng)，提出全面提升節(jié)能管理能力，推進(jìn)重點(diǎn)用能設(shè)備節(jié)能增效?！兑庖?jiàn)》提出了2025年、2035年、2060年3個(gè)時(shí)間點(diǎn)我國(guó)非化石能源消費(fèi)比例，明確風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電將在未來(lái)能源體系中承擔(dān)更為重要的責(zé)任。《方案》則提出了“十四五”“十五五”兩個(gè)關(guān)鍵時(shí)期我國(guó)非化石能源消費(fèi)比例和單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放等指標(biāo)。

第四，強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新對(duì)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的支撐作用。深度脫碳要求發(fā)電、儲(chǔ)能、電網(wǎng)、二氧化碳捕集利用與封存（CCUS）等領(lǐng)域技術(shù)出現(xiàn)突破性進(jìn)展。一方面，“雙碳”目標(biāo)對(duì)新能源產(chǎn)生了巨大需求，而新能源隨機(jī)性、間歇性、波動(dòng)性的特點(diǎn)，使儲(chǔ)能、電網(wǎng)領(lǐng)域同樣面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的挑戰(zhàn)；另一方面，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)也需要吸收端助力，我國(guó)二氧化碳捕集利用與封存技術(shù)整體處于工業(yè)示范階段，重大戰(zhàn)略技術(shù)仍存在缺口，與碳中和愿景的需求存在差距。《意見(jiàn)》提出將加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)布局，加快先進(jìn)適用技術(shù)研發(fā)和推廣，編制碳中和技術(shù)發(fā)展路線(xiàn)圖，以培育國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新中心、重大科技創(chuàng)新平臺(tái)等方式，重點(diǎn)推動(dòng)新能源大規(guī)模友好并網(wǎng)、氫能、儲(chǔ)能、二氧化碳捕集利用與封存等領(lǐng)域的技術(shù)突破。《方案》則將“綠色低碳科技創(chuàng)新行動(dòng)”列為“碳達(dá)峰十大行動(dòng)”之一，提出了發(fā)揮科技創(chuàng)新的支撐引領(lǐng)作用，加強(qiáng)綠色低碳科技革命，制定完善的創(chuàng)新體制機(jī)制，制定科技支撐“雙碳”行動(dòng)方案，加強(qiáng)創(chuàng)新能力建設(shè)和人才培養(yǎng)，強(qiáng)化應(yīng)用基礎(chǔ)研究，加強(qiáng)先進(jìn)適用技術(shù)研發(fā)和推動(dòng)應(yīng)用等舉措。

第五，指出“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需要政府和市場(chǎng)“雙輪驅(qū)動(dòng)”以及全民參與。《意見(jiàn)》指出實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)需要政府和市場(chǎng)同時(shí)發(fā)力，政府層面主要通過(guò)完善法律法規(guī)推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，研究制定“雙碳”專(zhuān)項(xiàng)法律；市場(chǎng)機(jī)制層面，則主要通過(guò)完善全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)助力減碳工作。《方案》將“綠色低碳全民行動(dòng)”列為“碳達(dá)峰十大行動(dòng)”之一，提出增強(qiáng)全民節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)，把綠色理念轉(zhuǎn)化為全體人民的自覺(jué)行動(dòng)。兩個(gè)文件都明確了引導(dǎo)全民參與綠色低碳行動(dòng)的主要方向和內(nèi)容。

最后，指明后續(xù)制定“雙碳”目標(biāo)政策的方向。“雙碳”工作兩個(gè)頂層設(shè)計(jì)文件出臺(tái)后，在未來(lái)一段時(shí)間里，必須加快出臺(tái)政策體系，指導(dǎo)地方科學(xué)制定實(shí)施方案，推動(dòng)各方統(tǒng)籌有序做好“雙碳”工作。后續(xù)，“雙碳”目標(biāo)“1+N”政策框架體系中的“N”包括能源、工業(yè)、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)等分領(lǐng)域分行業(yè)碳達(dá)峰實(shí)施方案，以及科技支撐、能源保障、碳匯能力、財(cái)政金融價(jià)格政策以及統(tǒng)計(jì)核算、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量體系、督察考核等保障方案。相信未來(lái)一段時(shí)期陸續(xù)出臺(tái)的一系列文件將構(gòu)建起目標(biāo)明確、分工合理、措施有力、銜接有序的“雙碳”政策體系，指導(dǎo)、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)我國(guó)“雙碳”目標(biāo)下的各項(xiàng)實(shí)施工作。