農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理問題及對(duì)策研究
——以新冠肺炎疫情防控為例

□曹雁文 丁國(guó)武

一、引言

區(qū)別于其他國(guó)家的農(nóng)村城鎮(zhèn)化，我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化特指各種發(fā)展要素在農(nóng)村城鎮(zhèn)中集聚，農(nóng)村城鎮(zhèn)人口數(shù)量不斷增加(包括城市人口回流和農(nóng)村人口匯集兩種情況)，城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷增多、擴(kuò)大，以及不同地域景觀、生活方式、文化價(jià)值觀等不斷由傳統(tǒng)農(nóng)村型轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代城鎮(zhèn)型的過程[1]。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是農(nóng)村社會(huì)演進(jìn)的必然要求，是通往現(xiàn)代化的重要過程。建國(guó)初期，我國(guó)城鎮(zhèn)化率為10.64%，到2011年，已突破50%，城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.91億，至2018年年底，我國(guó)城市化率已達(dá)到了59.58%[2]。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告2020》中顯示，預(yù)計(jì)到2025年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率即將達(dá)到65.5%，預(yù)估新增農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在8,000萬人，根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)推算，即未來5年時(shí)間內(nèi)中國(guó)會(huì)有0.8億人口成為城鎮(zhèn)人口[3]?；谶@樣龐大的人口現(xiàn)況，農(nóng)村城鎮(zhèn)化居民成為我們研究的對(duì)象。

突發(fā)性公共衛(wèi)生事件是指無法提前預(yù)測(cè)到、具有突然性，會(huì)威脅群體生命健康安全的事件。包括全球性、某國(guó)范圍內(nèi)或某區(qū)域發(fā)生的重大傳染病、事發(fā)時(shí)群體性不明原因疾病、集體重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康安全的事件[4]。其具有如下特征：突發(fā)性、危害性、擴(kuò)散性及緊迫性。

應(yīng)急管理指主體(政府部門和社會(huì)組織機(jī)構(gòu))在應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時(shí)所構(gòu)建起的一整套應(yīng)對(duì)重大危機(jī)的機(jī)制。包括事件發(fā)生前的監(jiān)測(cè)、預(yù)防，事件發(fā)生時(shí)所快速反應(yīng)、開展實(shí)施的具體應(yīng)急策略和手段，以及危機(jī)之后的恢復(fù)等方面[5]。

2020年，全球大范圍地爆發(fā)了新冠肺炎疫情。中國(guó)在一段時(shí)間的判斷后立即采取了“聯(lián)防聯(lián)控”機(jī)制下的“群防群控”策略，通過全面嚴(yán)格的管控措施和全民參與抗疫，利用專業(yè)社會(huì)組織高效服務(wù)，有效遏制了國(guó)內(nèi)疫情的大范圍蔓延。這次疫情防控，在取得較好成績(jī)的同時(shí)，也充分暴露了我國(guó)目前特別是農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的半城半農(nóng)地區(qū)，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理方面還存在的問題。在全球快速發(fā)展與特大災(zāi)難頻發(fā)并存的時(shí)代，一個(gè)國(guó)家的應(yīng)急管理能力是其國(guó)家綜合實(shí)力的重要標(biāo)志。能否迅速組織、建立起高效務(wù)實(shí)的國(guó)家應(yīng)急管理體系，考量著新時(shí)期我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的能力[6]。

我國(guó)現(xiàn)處于農(nóng)村城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，由于居住人口情況的特殊性和復(fù)雜性，基于近來某地農(nóng)村城鎮(zhèn)地區(qū)小范圍的疫情反彈現(xiàn)況，特做此文具體分析。

二、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理存在的問題

(一)基層政府重視程度不高，預(yù)警能力欠缺。目前，特大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急準(zhǔn)備一般會(huì)超出單個(gè)地域或部門的職責(zé)權(quán)限和資源能力范圍，工作難度大，需要大量投入各方資源，且不能在短期內(nèi)顯現(xiàn)政績(jī)，因而往往會(huì)被部分基層政府領(lǐng)導(dǎo)人和部門選擇性忽視，得不到重視。新冠肺炎疫情初期，醫(yī)療機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的不明原因病例上報(bào)沒有受到足夠重視，時(shí)值中國(guó)重要傳統(tǒng)節(jié)日，大范圍地人口流動(dòng)給疫情防治帶來了巨大的困難。同時(shí)，在全國(guó)統(tǒng)一抗疫時(shí)期，部分基層政府沒有根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)響應(yīng)和行動(dòng)，造成局部地區(qū)疫情大爆發(fā)。近期疫情的反彈也存在這種因素。

(二)應(yīng)急規(guī)劃被動(dòng)滯后，應(yīng)急預(yù)案缺失。2003年，我國(guó)經(jīng)歷了SARS疫情后，建立了以“一案三制”(應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制)為核心的應(yīng)急管理體系，成立了國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，頒布了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》；2018年汶川大地震后，我國(guó)組建了應(yīng)急管理部[7]。由此，可以看出我國(guó)對(duì)于突發(fā)事件的應(yīng)急管理存在滯后性。基層政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)往往照搬國(guó)家處置辦法和條例，沒有編制或形成科學(xué)、適應(yīng)本地實(shí)際情況、可操作性強(qiáng)的應(yīng)急預(yù)案，延誤應(yīng)急救援黃金時(shí)機(jī)。

(三)應(yīng)急機(jī)制不完善，應(yīng)急能力不足。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人口流動(dòng)性大增、新型農(nóng)村城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)時(shí)期，我國(guó)防控各種突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)將有所增大，不斷以多種形式顯露。如新冠肺炎疫情發(fā)生后，集中暴露出我國(guó)應(yīng)急機(jī)制中存在的問題，完善重大疫情防控機(jī)制，提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力成為當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家綜合治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切要求。目前，部分基層政府在應(yīng)對(duì)此次疫情時(shí)，依舊使用上級(jí)傳達(dá)決策、完任務(wù)式“報(bào)表抗疫”等老舊辦法，帶來諸多形式主義問題。

(四)存在半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，待遇義務(wù)不對(duì)等。在部分地區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，出現(xiàn)了一種人口實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化，但身份、地位、權(quán)利卻沒有實(shí)現(xiàn)市民城鎮(zhèn)化的情況，稱為半城鎮(zhèn)化[8]。由于中國(guó)目前城鎮(zhèn)的醫(yī)療、公共服務(wù)等各方資源是根據(jù)本地城鎮(zhèn)戶籍人口配置的，所以，半城鎮(zhèn)化人口在這種困局下，不能平等地享受城鎮(zhèn)的公共服務(wù)與資源，一定程度上會(huì)影響群眾獲得應(yīng)急物資的公平性和參與突發(fā)事件的積極性。

(五)專業(yè)技術(shù)人才緊缺，疾控隊(duì)伍建設(shè)不充分。此次新冠疫情的爆發(fā)，讓大家普遍關(guān)注公共衛(wèi)生體系。作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的對(duì)口部門，各地疾病預(yù)防控制部門的現(xiàn)況卻不容樂觀。由于待遇等客觀因素和社會(huì)認(rèn)可度等主觀原因影響，預(yù)防醫(yī)學(xué)等專業(yè)技術(shù)人才畢業(yè)后大多會(huì)選擇醫(yī)院就業(yè)，很少會(huì)去疾控部門工作；目前基層疾控部門的人力資源配置即使人員充足，也存在著素質(zhì)不高等諸多問題。這樣的隊(duì)伍現(xiàn)狀，經(jīng)不起重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的考驗(yàn)。

(六)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)欠佳，信息傳遞不夠暢通。在新冠疫情爆發(fā)初期，我國(guó)并沒有一個(gè)完備的、直至基層的突發(fā)公共衛(wèi)生事件直報(bào)系統(tǒng)。信息系統(tǒng)建設(shè)完成后,還存在一些突出的問題:一是缺少專業(yè)人才管理和操作,導(dǎo)致一些上報(bào)的信息和數(shù)據(jù)質(zhì)量不高或失真;二是寬帶網(wǎng)絡(luò)設(shè)施不夠完善和暢通,有些基層政府和部門存在遲報(bào)、漏報(bào)的現(xiàn)象;三是衛(wèi)生應(yīng)急相關(guān)信息共享不足、溝通不暢,影響應(yīng)急決策的科學(xué)性和及時(shí)性;四是政府信息披露和公開不充分,不利于及時(shí)傳播權(quán)威信息、控制謠言和流言、穩(wěn)定公眾情緒。

(七)物資儲(chǔ)備不足，管理利用存在漏洞。新冠疫情爆發(fā)初期，不管是醫(yī)護(hù)救治必需設(shè)備還是防疫防護(hù)用品都出現(xiàn)了嚴(yán)重的短缺現(xiàn)象，國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備缺乏，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織救助時(shí)導(dǎo)致較多醫(yī)護(hù)人員和群眾不當(dāng)防護(hù)，最終出現(xiàn)被動(dòng)感染的結(jié)果。同時(shí)，缺乏相應(yīng)有效的應(yīng)急物資管理和利用機(jī)制，甚至出現(xiàn)找不到、不明原因丟失的情況。

(八)宣傳教育不到位，衛(wèi)生應(yīng)急知識(shí)匱乏。農(nóng)村城鎮(zhèn)化背景下，大部分居民在思想認(rèn)知、文化素質(zhì)、生活習(xí)慣等方面還處于原先水平，即缺乏必要的衛(wèi)生和健康知識(shí)，個(gè)人防護(hù)意識(shí)薄弱。同時(shí)，衛(wèi)生健康教育宣傳不到位，造成了基層衛(wèi)生防控意識(shí)相對(duì)淡薄。新冠肺炎疫情期間，基于對(duì)病毒危害的認(rèn)識(shí)，專家呼吁大家出門必需佩戴口罩以及減少不必要的聚會(huì)行為，但是部分基層群眾沒有意識(shí)到疫情的嚴(yán)重性，依舊我行我素，拒絕戴口罩出門并走親訪友，進(jìn)行小規(guī)模的聚集娛樂活動(dòng)，致使基層聚集性疫情頻發(fā)。另外，還缺乏必備的心理健康知識(shí)，在熟人社會(huì)的慣性思維中，容易相信非官方權(quán)威信息，產(chǎn)生心理恐慌甚至過激反應(yīng)和行為。

三、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理問題對(duì)策

(一)明確基層政府主導(dǎo)地位，全面提升預(yù)警能力。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，明確政府的主導(dǎo)地位是必然要求，政府重視是根本保證。每一級(jí)政府負(fù)責(zé)人，應(yīng)有強(qiáng)烈的使命感和政治責(zé)任感[9]，將提升地方突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力納入政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系內(nèi)，要求各級(jí)政府根據(jù)地域、文化等實(shí)際情況做好科學(xué)規(guī)劃、完善應(yīng)急處置、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方主體共同參與危機(jī)應(yīng)對(duì)、提供應(yīng)急服務(wù)以及依法問責(zé)等工作。此外，全面構(gòu)建監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，增強(qiáng)基層負(fù)責(zé)人對(duì)公共衛(wèi)生事件和應(yīng)急管理工作機(jī)制的認(rèn)識(shí)、了解，提高執(zhí)行力，全面提升預(yù)警能力。

(二)加強(qiáng)應(yīng)急體制機(jī)制建設(shè)，提升應(yīng)急管理能力?；鶎诱畱?yīng)建立與農(nóng)村城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的綜合治理體系，健全應(yīng)急管理體系和應(yīng)急技術(shù)體系，基于居民文化程度、生活習(xí)慣等方面的差異，借鑒發(fā)達(dá)城市社區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)，推行差異化網(wǎng)格化管理[10]；根據(jù)具體情景構(gòu)建應(yīng)急規(guī)劃，同時(shí)，總結(jié)疫情實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)外有效經(jīng)驗(yàn)不斷完善應(yīng)急規(guī)劃；制定科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)的應(yīng)急預(yù)案，并在實(shí)戰(zhàn)演練中提升應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量、提高應(yīng)急預(yù)案的有效性。此外，構(gòu)建以基層政府為中心的統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)迅速、上下聯(lián)動(dòng)的協(xié)調(diào)應(yīng)急管理機(jī)制，強(qiáng)化不同系統(tǒng)、不同部門的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制與預(yù)案，增強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備的系統(tǒng)性、協(xié)同性和針對(duì)性。通過以上系列行動(dòng)，強(qiáng)化資源整合能力與快速反應(yīng)能力,全面提高基層政府防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)能力。

(三)推進(jìn)城鎮(zhèn)戶籍制度改革，提升公共服務(wù)公平性。針對(duì)半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，提出城鎮(zhèn)戶籍制度改革要求，加大投入更多的資源和財(cái)力，為剛進(jìn)入城鎮(zhèn)的居民提供城鎮(zhèn)居民應(yīng)享有的公共服務(wù)和資源待遇，使居民產(chǎn)生幸福感和歸屬感，從而激發(fā)居民參與應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的積極性。

(四)加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化應(yīng)急物資儲(chǔ)備。一方面，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理專家智庫(kù)，基于各方專家的工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，提升公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的專業(yè)性；另一方面，既要建立專業(yè)醫(yī)療人員隊(duì)伍，通過優(yōu)化待遇完善疾控隊(duì)伍建設(shè)，也要統(tǒng)籌包括公安、消防等其他部門應(yīng)急救援隊(duì)伍。強(qiáng)化應(yīng)急常用藥品和物資儲(chǔ)備，預(yù)留應(yīng)對(duì)突發(fā)事件經(jīng)費(fèi)，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，同時(shí)加強(qiáng)應(yīng)急物資管控水平，做到精細(xì)化、專業(yè)化管理。

(五)充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)，加強(qiáng)應(yīng)急管理信息化。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應(yīng)加大互聯(lián)網(wǎng)的普及率和利用率，推進(jìn)基層應(yīng)急管理信息系統(tǒng)建設(shè)，同時(shí)，實(shí)現(xiàn)同級(jí)政府各部門間信息互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)共享，為基層社區(qū)網(wǎng)格化大數(shù)據(jù)管理、分析提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。此外，利用互聯(lián)網(wǎng)，及時(shí)、公開、透明地發(fā)布事件相關(guān)信息，讓公眾即時(shí)、直觀地了解危機(jī)現(xiàn)狀和處理情況，增強(qiáng)抗災(zāi)信心，也有利于抗災(zāi)措施的推行。

(六)加大應(yīng)急宣傳教育力度，增強(qiáng)健康意識(shí)與能力。健康教育以低成本、高效益和明顯的外部性為特點(diǎn)[11]。在財(cái)力資源有限的情況下,基層政府通過加強(qiáng)對(duì)居民的衛(wèi)生健康知識(shí)和衛(wèi)生應(yīng)急知識(shí)宣傳教育，可達(dá)到事半功倍的效果。一是要?jiǎng)?chuàng)新宣傳教育途徑，從農(nóng)村城鎮(zhèn)化居民的實(shí)際情況出發(fā)，通俗易懂、因地制宜的開展宣傳教育活動(dòng)，充分利用廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)和知識(shí)講座、文藝演出等多種形式，結(jié)合“鄉(xiāng)賢”模式[12]，普及衛(wèi)生健康常識(shí)，逐漸改變陋習(xí)，養(yǎng)成良好的衛(wèi)生生活習(xí)慣。二是加大常見、常發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急知識(shí)宣傳力度，增強(qiáng)公眾公共危機(jī)意識(shí)，提高自救互救社會(huì)能力。三是突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，積極引導(dǎo)群眾以科學(xué)態(tài)度對(duì)待，消除不必要的恐慌心理，并科學(xué)、有效地組織和動(dòng)員社會(huì)公眾廣泛參與和共同應(yīng)對(duì)，全面戰(zhàn)勝各種疫情。同時(shí)，開展心理健康宣傳教育工作，提高居民心理健康素養(yǎng)，積極面對(duì)災(zāi)后生活。