預(yù)算單位內(nèi)控制度執(zhí)行存在問(wèn)題及對(duì)策建議
——基于駐蘇中央預(yù)算單位的調(diào)查研究

●宋 潔 胡克波 顧奮英

習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上指出，財(cái)會(huì)監(jiān)督作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，為新時(shí)代推進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作提供了根本遵循。因此，為貫徹落實(shí)全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略，建立權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)，本文以進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)會(huì)計(jì)監(jiān)管先行先試方案為指導(dǎo)，按照“統(tǒng)一管理、分級(jí)實(shí)施”的原則，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、座談研討等方式對(duì)2020年駐蘇中央預(yù)算單位的內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行了深度剖析。

本文內(nèi)控制度建設(shè)情況的分析對(duì)象為駐蘇中央預(yù)算單位，共計(jì)76家牽頭單位?？傮w而言駐蘇中央預(yù)算單位內(nèi)部控制建設(shè)基本符合全面性、重要性、客觀性和規(guī)范性原則；各單位對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)工作高度重視，制定落實(shí)相關(guān)制度文件；內(nèi)控制度體系基本建立，綜合評(píng)價(jià)總體偏好，優(yōu)良率達(dá)87%；內(nèi)部控制評(píng)價(jià)基本到位。但是，部分共性問(wèn)題也十分突出，如，在內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)運(yùn)行方面，未有效應(yīng)用內(nèi)部控制考核評(píng)價(jià)結(jié)果；在內(nèi)部控制制度執(zhí)行方面，部分指標(biāo)完成率不高，如本年支出預(yù)算完成率、采購(gòu)預(yù)算完成率以及項(xiàng)目投資計(jì)劃質(zhì)量不高；在信息化建設(shè)方面，信息系統(tǒng)互聯(lián)互通仍存在短板和不足。

一、駐蘇中央預(yù)算單位加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的主要做法

駐蘇中央預(yù)算單位能夠高度重視和加強(qiáng)內(nèi)控工作，取得一定的成效，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，提高內(nèi)部控制管理水平

一是根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)政策文件，積極組織學(xué)習(xí)并結(jié)合單位實(shí)際制訂、細(xì)化內(nèi)部控制管理制度，強(qiáng)化制度約束，突出制度創(chuàng)新，構(gòu)建完善內(nèi)部控制制度體系。如結(jié)合國(guó)家現(xiàn)行政策和本單位工作實(shí)際，修訂印發(fā)多項(xiàng)制度。二是嚴(yán)格按照內(nèi)控要求，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制。如明確各部門內(nèi)控專職負(fù)責(zé)人，積極主導(dǎo)負(fù)責(zé)繪制部門流程圖和編寫流程說(shuō)明，識(shí)別關(guān)鍵業(yè)務(wù)，找出各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并提出相應(yīng)改進(jìn)方案。三是部分組織架構(gòu)復(fù)雜、層級(jí)多的單位，建立下沉式內(nèi)控制度，防止內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行僅停留在機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)層面。如某部屬高校針對(duì)學(xué)校體量大、層級(jí)多，擁有龐大后勤服務(wù)集團(tuán)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等附屬機(jī)構(gòu)的復(fù)雜情況，進(jìn)一步延伸內(nèi)控觸角，2020年以后勤服務(wù)集團(tuán)為試點(diǎn)單位，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)二級(jí)單位內(nèi)部管理并取得較好成效。

（二）營(yíng)造良好氛圍，推動(dòng)內(nèi)部控制文化建設(shè)

大多數(shù)中央預(yù)算單位在制度體系建設(shè)、業(yè)務(wù)流程梳理、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中，能夠牢固樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)，扎根“規(guī)范履職、內(nèi)控優(yōu)先”的管理理念，定期開(kāi)展內(nèi)控專題培訓(xùn)，促進(jìn)內(nèi)控觀念深入人心。如，某高校由評(píng)價(jià)部門牽頭，通過(guò)專兼結(jié)合的自我評(píng)價(jià)、自我培訓(xùn)，將內(nèi)部控制的思想理念、工作經(jīng)驗(yàn)落實(shí)到崗位職責(zé)、工作流程與各環(huán)節(jié)之中，促進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)落地生根；駐蘇某中央預(yù)算單位構(gòu)建聯(lián)絡(luò)員制度，積極引導(dǎo)各業(yè)務(wù)部門開(kāi)展深入溝通與交流，極大地提高了各部門的主動(dòng)參與意識(shí)，高效協(xié)同各業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)部控制工作。

（三）突出科技創(chuàng)新，引領(lǐng)內(nèi)部控制信息化發(fā)展

信息系統(tǒng)建設(shè)對(duì)提升內(nèi)控制度建設(shè)的科學(xué)性、及時(shí)性和有效性方面提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。部分駐蘇中央預(yù)算單位嘗試通過(guò)信息的同步集成，改變單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分塊管理、信息分割的局面，確保財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和其他管理信息的及時(shí)、可靠、完整。如，駐蘇某中央預(yù)算單位以預(yù)算、財(cái)務(wù)收支與合同業(yè)務(wù)為突破口和抓手，建設(shè)“財(cái)務(wù)云平臺(tái)”，建立基于區(qū)塊鏈思維的事前、事中、事后全流程電子化管理和資金不落地支付系統(tǒng)，極大地提高了支付結(jié)算效率和安全；又例如某駐蘇研究院以信息化為抓手，及時(shí)將新的政策要求和規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)等嵌入到系統(tǒng)中，做好事前控制，推動(dòng)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)協(xié)同化、審批流程信息化、內(nèi)部控制智能化、經(jīng)濟(jì)合同系統(tǒng)化和預(yù)約報(bào)銷科學(xué)化信息化，通過(guò)將預(yù)算管理、政府采購(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理、合同業(yè)務(wù)管理等六大模塊互聯(lián)互通并集成至OA系統(tǒng)，真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)控與業(yè)務(wù)融合，準(zhǔn)確、全面、及時(shí)地反映財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息，為決策提供依據(jù)。

（四）引入專業(yè)力量，科學(xué)化規(guī)范化提升內(nèi)控整體水平

部分中央預(yù)算單位在內(nèi)控制度建設(shè)以及評(píng)估過(guò)程中，合理引進(jìn)外部力量，提供專業(yè)化服務(wù)，從專業(yè)的角度幫助預(yù)算單位分析排查內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，設(shè)計(jì)科學(xué)有效的內(nèi)控流程。如，某部屬高校引入全球頂尖的管理咨詢機(jī)構(gòu)普華永道，配合學(xué)校內(nèi)控工作小組進(jìn)行內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的全面梳理排查，因地制宜設(shè)計(jì)內(nèi)控活動(dòng)流程，并開(kāi)展制度執(zhí)行有效性測(cè)試。通過(guò)管理咨詢公司，對(duì)學(xué)校內(nèi)控建設(shè)情況進(jìn)行全面系統(tǒng)的評(píng)價(jià)，評(píng)估內(nèi)控缺陷與潛在風(fēng)險(xiǎn)，涵蓋學(xué)校經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重大、重要和一般風(fēng)險(xiǎn)，并據(jù)此提出整改建議，明確整改責(zé)任部門，內(nèi)控制度的科學(xué)化規(guī)范化水平得到進(jìn)一步提升。

二、中央預(yù)算單位內(nèi)控工作現(xiàn)狀和存在問(wèn)題分析

根據(jù)對(duì)中央預(yù)算內(nèi)控報(bào)告中的各類評(píng)估指標(biāo)、評(píng)價(jià)建議匯總、分析和調(diào)研，發(fā)現(xiàn)部分單位目前內(nèi)控工作存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）內(nèi)控意識(shí)薄弱，內(nèi)控制度建設(shè)有待進(jìn)一步做實(shí)做細(xì)

一是有些單位制度建設(shè)缺乏系統(tǒng)性，尤其是缺乏后續(xù)評(píng)估、優(yōu)化機(jī)制，一旦出臺(tái)制度后就出現(xiàn)“一勞永逸”“束之高閣”的現(xiàn)象。如，某駐蘇研究所在政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、國(guó)有資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理、建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)管理、合同業(yè)務(wù)管理等重要崗位均未按制度要求完成周期內(nèi)輪崗。此外，在預(yù)算業(yè)務(wù)管理的內(nèi)控制度執(zhí)行方面未全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，預(yù)算績(jī)效全過(guò)程管理機(jī)制還不夠健全。二是有些單位內(nèi)控制度建設(shè)停留在財(cái)務(wù)層面，其他職能部門、業(yè)務(wù)部門重視程度不夠，主觀上仍處于消極配合層面。此類問(wèn)題在多家內(nèi)控報(bào)告中被反復(fù)提及，是普遍存在的共性問(wèn)題。三是有些單位內(nèi)控建設(shè)只是為了“應(yīng)付檢查”的“紙上文章”，未對(duì)執(zhí)行和監(jiān)管起到實(shí)際指導(dǎo)作用。

（二）高水準(zhǔn)管理人才缺失，內(nèi)控制度評(píng)估有待進(jìn)一步做深做透

內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有專業(yè)性強(qiáng)、工作量大、建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，部分中央預(yù)算單位在人員編制少、專業(yè)人才不足、經(jīng)費(fèi)保障不到位的情況下，由財(cái)務(wù)、審計(jì)部門人員兼任內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，他們通常根據(jù)各自的工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合年度經(jīng)費(fèi)收支和專項(xiàng)審計(jì)等工作一并開(kāi)展，囿于專業(yè)認(rèn)知水平的差距，內(nèi)控評(píng)價(jià)往往流于形式，不能形成全面、深入、專業(yè)的評(píng)價(jià)體系。另外，不少預(yù)算單位，特別是小微單位對(duì)引進(jìn)會(huì)計(jì)師事務(wù)所或內(nèi)控咨詢?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)等第三方力量的需求較為迫切，但同時(shí)又面臨內(nèi)控專項(xiàng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障不足的困境。如，目前大多數(shù)行政單位，財(cái)務(wù)崗位本身只有兩人，內(nèi)控工作具體實(shí)施、執(zhí)行和評(píng)估等，基本就落在其中一人肩上，加之經(jīng)費(fèi)受限，更不可能聘請(qǐng)專業(yè)力量來(lái)組織實(shí)施內(nèi)控。

（三）信息化模塊的開(kāi)發(fā)各自為政，內(nèi)控信息化有待進(jìn)一步互通共享

雖然目前部分駐蘇中央預(yù)算單位的信息化系統(tǒng)搭建已初具規(guī)模，但是各單位、甚至各單位內(nèi)部各部門之間相同或相近業(yè)務(wù)模塊存在重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，“信息孤島”問(wèn)題突出，內(nèi)控建設(shè)沒(méi)有形成相互配合、相互監(jiān)督的良好態(tài)勢(shì)。在系統(tǒng)內(nèi)，內(nèi)控信息系統(tǒng)互聯(lián)互通建設(shè)問(wèn)題亟需解決，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)模塊之間的數(shù)據(jù)信息同步與實(shí)時(shí)共享也需要進(jìn)一步完善、自上而下全方位對(duì)接融通，如，駐蘇某中央預(yù)算單位在信息化推進(jìn)過(guò)程中，資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理和政府采購(gòu)等由國(guó)家總局層面牽頭開(kāi)發(fā)的模塊難以接入內(nèi)控一體化系統(tǒng)，影響精細(xì)化進(jìn)程管控；在全局上，需進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)資源共享，駐蘇中央預(yù)算單位當(dāng)中有條件有實(shí)力的單位自行研發(fā)內(nèi)控管理信息化系統(tǒng)，“風(fēng)景這邊獨(dú)好”，無(wú)條件和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的單位，就只能“小米+步槍”，差異化明顯。

三、改進(jìn)和完善內(nèi)控建設(shè)的建議和對(duì)策

為解決中央預(yù)算單位內(nèi)控建設(shè)中的突出問(wèn)題，應(yīng)從三個(gè)層面加快內(nèi)控制度建設(shè)。

首先，從國(guó)家層面上，建立更加規(guī)范完善、操作性強(qiáng)的內(nèi)控管理政策制度。一是健全完善與之配套的內(nèi)控評(píng)價(jià)體系、獎(jiǎng)懲機(jī)制和責(zé)任追究制度，夯實(shí)內(nèi)控管理基礎(chǔ)。二是加快培養(yǎng)內(nèi)控管理專業(yè)和高層次人才，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化管理流程，打造專業(yè)的財(cái)會(huì)監(jiān)督人才團(tuán)隊(duì)，提升執(zhí)行監(jiān)督實(shí)效。三是推進(jìn)信息化建設(shè)，構(gòu)建內(nèi)控信息化建設(shè)大平臺(tái)，尤其是加緊研發(fā)完善預(yù)算一體化系統(tǒng)，將資金、資產(chǎn)、項(xiàng)目管理全方位、多維度納入管理，真正實(shí)現(xiàn)全國(guó)或區(qū)域性互聯(lián)互通互享，推動(dòng)內(nèi)控制度朝著信息化、科學(xué)化、集約化方向發(fā)展，提高結(jié)果應(yīng)用水平。

其次，從監(jiān)管層面上，建立健全有效和多層次的內(nèi)控監(jiān)督體系，通過(guò)外部監(jiān)督評(píng)價(jià)，促進(jìn)、推動(dòng)中央預(yù)算單位內(nèi)控制度的建設(shè)、執(zhí)行和實(shí)施，保障各部門、各單位規(guī)范有序科學(xué)高效運(yùn)行。一是持續(xù)推動(dòng)內(nèi)控信息公開(kāi)，發(fā)揮公眾媒體、社會(huì)輿論等監(jiān)督作用，讓內(nèi)控違規(guī)違紀(jì)違法行為接受監(jiān)督和曝光。二是充分發(fā)揮財(cái)政部各地監(jiān)管局就地就近優(yōu)勢(shì)，結(jié)合部門預(yù)算編制審核、銀行賬戶管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)控、預(yù)決算審核等多項(xiàng)工作，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控報(bào)告的審核力度，收集合理建議，暢通反饋渠道，推進(jìn)解決預(yù)算單位“急難愁盼”問(wèn)題。三是加強(qiáng)財(cái)政、稅務(wù)、證監(jiān)、銀保監(jiān)等多部門的監(jiān)管合作，推動(dòng)搭建各預(yù)算單位之間的共享、學(xué)習(xí)、交流與溝通平臺(tái)，為完善內(nèi)控體系提供智力支持，形成服務(wù)和監(jiān)管合力，積極促進(jìn)中央預(yù)算單位加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)。

再次，從中央預(yù)算單位層面上，完善內(nèi)控制度和規(guī)程，強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，加強(qiáng)人員培訓(xùn)、培養(yǎng)和合理分工，確保內(nèi)控制度落地落實(shí)。一是結(jié)合單位管理實(shí)際，梳理權(quán)責(zé)清單，進(jìn)一步完善內(nèi)控制度和細(xì)化具體實(shí)施細(xì)則，把內(nèi)部監(jiān)督逐步延伸到權(quán)力運(yùn)行的每個(gè)角落，做到每個(gè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)都有章可循、合規(guī)開(kāi)展，建立子目標(biāo)，抓住關(guān)鍵點(diǎn)，逐步健全內(nèi)控制度覆蓋面。二是營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境，強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，建立健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，樹(shù)立全員全程參與意識(shí)，將內(nèi)控管理內(nèi)化為觀念、轉(zhuǎn)化為行動(dòng)、固化為習(xí)慣，真正做到入腦入心。三是做好內(nèi)控人員隊(duì)伍建設(shè)，建立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，充分發(fā)揮各業(yè)務(wù)部門的能動(dòng)性，定期組織開(kāi)展業(yè)務(wù)能力、職業(yè)道德培訓(xùn)，落實(shí)責(zé)任制，確保內(nèi)控制度的建立健全和有效實(shí)施。四是定期開(kāi)展內(nèi)控有效性評(píng)價(jià)，通過(guò)內(nèi)部自評(píng)和外部評(píng)價(jià)，筑好風(fēng)險(xiǎn)防控“隔離墻”，保證內(nèi)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，糾偏糾差，最終實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效率和效果提升的總目標(biāo)?！?/p>