湖南省運(yùn)輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整主要路徑

□ 謝伯平 伍 慧 王睿龍

一、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的宏觀背景

1. 黨中央、國務(wù)院高度重視運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作

作為國家重大政策舉措首先由國家生態(tài)環(huán)境部提出，黨中央、國務(wù)院高度重視運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作，2018年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議先后對(duì)調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)工作作出重要部署，指出要調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，減少公路貨運(yùn)量，增加鐵路貨運(yùn)量。為此，國務(wù)院、國家部委出臺(tái)專門文件方案。2018年國務(wù)院相繼印發(fā)《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》、《推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動(dòng)計(jì)劃（2018 2020年）》，提出運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整具體工作措施和行動(dòng)目標(biāo)。交通運(yùn)輸部、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部等9 部門聯(lián)合印發(fā)貫徹落實(shí)國務(wù)院要求的通知，細(xì)化各地方具體任務(wù)；國家鐵路集團(tuán)制定《2018 2020年鐵路貨運(yùn)增量行動(dòng)方案》。湖南省人民政府辦公廳印發(fā)《湖南省推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》，為湖南省運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作進(jìn)行系統(tǒng)部署。

2. 運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)生態(tài)環(huán)保形勢(shì)

機(jī)動(dòng)車污染已成為大氣污染的重要來源，排放的氮氧化物約占總量的1/3，其中主要來源于柴油貨車，占全國汽車保有量10%的柴油貨車，排放氮氧化物占汽車總排放量的70%，PM2.5 總排放量的90%。有資料顯示：1 輛國III 柴油車排放污染物相當(dāng)于100 輛國IV小轎車，而電氣化鐵路的污染排放接近于零；鐵路、公路貨運(yùn)單位貨物周轉(zhuǎn)量能耗比是1∶7，主要污染物排放比是1∶13。長江干線單位占地產(chǎn)生的貨物周轉(zhuǎn)量是公路的167 倍、鐵路的13 倍，公路、鐵路、長江干線每千噸公里運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量能耗比為14∶2∶1，內(nèi)河航運(yùn)污染物單位排放量為公路的1/15、鐵路的1/1.2，水運(yùn)成本為鐵路的1/2、公路的1/5、航空的1/20。

歐盟國家公鐵、公水聯(lián)運(yùn)實(shí)踐表明，多式聯(lián)運(yùn)與單一公路運(yùn)輸相比，可提高運(yùn)輸效率30%，減少貨損貨差10%，降低運(yùn)輸成本20%，減少高速公路擁堵50%，促進(jìn)減能減排1/3。美國公鐵聯(lián)運(yùn)，一列雙層集裝箱列車可運(yùn)200 ～300 個(gè)集裝箱，可以替代280 輛卡車運(yùn)輸，北美最大的集裝箱列車裝載數(shù)量可以達(dá)到600個(gè)，理論上可以替代500 個(gè)以上的卡車運(yùn)輸。綜合而言，鐵路運(yùn)輸如果替代卡車運(yùn)輸對(duì)減少溫室氣體的排放可達(dá)到約75%的績效。與一些發(fā)達(dá)國家相比，我國運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整十分迫切，且空間大。

二、湖南省運(yùn)輸結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及中部地區(qū)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整特征

1. 湖南省運(yùn)輸結(jié)構(gòu)韌性較強(qiáng)且比較穩(wěn)定

由于湖南省2020年貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量數(shù)據(jù)受特殊的疫情事件影響較大，因此，觀察分析對(duì)象選取2017—2019年湖南省數(shù)據(jù)。2017—2019年，在貨運(yùn)總量、周轉(zhuǎn)量持續(xù)增長，特別是以公路貨運(yùn)為主的快遞等貨運(yùn)增長為主的形勢(shì)下，湖南省實(shí)施運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動(dòng)計(jì)劃取得了一定成效，運(yùn)輸結(jié)構(gòu)基本保持穩(wěn)定。公路、鐵路、水運(yùn)貨運(yùn)量和周轉(zhuǎn)量在總貨運(yùn)量與總周轉(zhuǎn)量中的占比波動(dòng)較小，其在總貨運(yùn)量中的占比分別為88%、2%和9%；貨物周轉(zhuǎn)量在總貨物周轉(zhuǎn)量中的占比分別為70%、19%和9%。

2. 湖南省運(yùn)輸結(jié)構(gòu)發(fā)展水平較全國平均水平高，在中部6 省中處于中等水平

目前，我國與美國、俄羅斯、德國等國運(yùn)輸結(jié)構(gòu)水平比較的主要指標(biāo)是鐵路貨物周轉(zhuǎn)量在總貨物周轉(zhuǎn)量中的占比。可見，不能僅以貨運(yùn)量中公路、鐵路、水運(yùn)占比評(píng)價(jià)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)合理性，否則會(huì)嚴(yán)重失真。比如，在2017年貨運(yùn)量結(jié)構(gòu)中，美國公路貨運(yùn)量占比83.82%，比中國公路貨運(yùn)量占比76.76%，低了7.06 個(gè)百分點(diǎn)，就不能用貨運(yùn)量結(jié)構(gòu)指標(biāo)得出中國運(yùn)輸結(jié)構(gòu)好于美國的結(jié)論。同樣，近些年湖南省公路貨運(yùn)量占比在90%附近徘徊，不能認(rèn)為湖南運(yùn)輸結(jié)構(gòu)比凡是低于湖南公路貨運(yùn)量占比的省份差。相反，更為重要的是貨物周轉(zhuǎn)量，特別是鐵路貨物周轉(zhuǎn)量在總貨物周轉(zhuǎn)量中的占比，這是反映運(yùn)輸結(jié)構(gòu)合理水平的主要指標(biāo)。從鐵路周轉(zhuǎn)量占比主要運(yùn)輸結(jié)構(gòu)指標(biāo)看，湖南省鐵路貨物周轉(zhuǎn)量占比（約為19%）高于全國平均水平（約14%）5 個(gè)百分點(diǎn)；在中部6 省中處于中等水平，高于湖北?。?3%）6 個(gè)百分點(diǎn)、江西省（13%）6 個(gè)百分點(diǎn)、安徽省（7%）12 個(gè)百分點(diǎn)；低于河南?。?3%）4 個(gè)百分點(diǎn)、山西?。?8%）29 個(gè)百分點(diǎn)。

3. 中部地區(qū)總體運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整成效與全國相當(dāng)

全國實(shí)施運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動(dòng)計(jì)劃初見成效，公路、鐵路、水運(yùn)貨運(yùn)量的占比分別由2017年的76.76%、7.70%、13.89%，調(diào)整到2020年的73.93%、9.62%、16.44%，公路占比降低2.83 個(gè)百分點(diǎn)，鐵路占比和水運(yùn)占比雙雙分別提高1.92 個(gè)和2.55 個(gè)百分點(diǎn)。中部地區(qū)6 省貨物周轉(zhuǎn)量中公路、鐵路、水運(yùn)占比變化與貨運(yùn)量中公路、鐵路、水運(yùn)占比變化總體基本相同。湖南省貨運(yùn)量在總貨運(yùn)量中的占比中公路微小波動(dòng)、鐵路略微上揚(yáng)、水運(yùn)略微下降，貨運(yùn)量結(jié)構(gòu)比例基本維持穩(wěn)定。河南省貨運(yùn)量結(jié)構(gòu)略微改善，公路占比降幅、鐵路占比和水運(yùn)占比升幅均低于全國。江西省貨運(yùn)量結(jié)構(gòu)比例，公路占比略微上升，2020年突破90%，達(dá)到90.29%，鐵路占比和水運(yùn)占比微小下降。安徽省公路占比降低4.28個(gè)百分點(diǎn)、水運(yùn)占比提高4.63個(gè)百分點(diǎn)，山西省公路占比降低9 個(gè)百分點(diǎn)、鐵路占比提高9 個(gè)百分點(diǎn)。這從一個(gè)方面反映出全國運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施、政策支持和要求的成效。

4. 運(yùn)輸供需條件是運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的決定性因素

不同的區(qū)域運(yùn)輸供需條件決定了各省運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整難度、幅度、進(jìn)程、成效、途徑等不同，運(yùn)輸結(jié)構(gòu)評(píng)價(jià)指標(biāo)也應(yīng)不同。西北地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)貨物運(yùn)距長，有的省是外貿(mào)大通關(guān)口岸，運(yùn)輸結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)和發(fā)展效果表現(xiàn)就較為理想。比如，陜西省2017年貨物周轉(zhuǎn)總量中公路、鐵路占比分別達(dá)到56%和43.66%，而且到2020年公路占比降低了6.81 個(gè)百分點(diǎn)，鐵路占比提高了6.78個(gè)百分點(diǎn)。但用貨運(yùn)總量和貨物周轉(zhuǎn)總量中鐵路占比就不適合沿海東部省運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整成效的衡量指標(biāo)。比如，廣東省、江蘇省水運(yùn)發(fā)達(dá)，鐵路貨運(yùn)運(yùn)距不大、需求少，產(chǎn)業(yè)貨物運(yùn)輸通過水運(yùn)大進(jìn)大出，其貨運(yùn)總量和貨物周轉(zhuǎn)總量中鐵路占比長期在3%以下。湖南省外貿(mào)不發(fā)達(dá)，又不是能源和礦產(chǎn)資源供給大省，地理范圍有限，運(yùn)輸半徑較短，鐵路比較優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力大，且公路貨運(yùn)量在總貨運(yùn)量中的占比在90%邊緣徘徊，因此，湖南省運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整效果評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)以鐵路與水路貨物周轉(zhuǎn)量之和來衡量。

三、湖南省運(yùn)輸結(jié)構(gòu)存在的主要問題

1. 鐵路貨運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后

鐵路運(yùn)輸長期存在“重客輕運(yùn)”現(xiàn)象，鐵路貨運(yùn)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后：貨運(yùn)為主的鐵路干線建設(shè)發(fā)展速度較慢；鐵路專用線建設(shè)不足，其涉及用地、資金等要素，企業(yè)積極性不高，亟待政策支持；港口鐵路集疏體系不健全，作為省會(huì)城市的長沙新港與鐵路貨車北站不足3 公里距離，鐵路專用線都未聯(lián)通。

2. 內(nèi)河水運(yùn)優(yōu)勢(shì)未能得到充分發(fā)揮

湖南省內(nèi)河航道達(dá)到1.15 萬公里，但水運(yùn)貨運(yùn)量逐年緩慢下降，從2016年到2020年貨運(yùn)量由2.34 億噸下降到1.98 億噸，貨物周轉(zhuǎn)量由619.47 億噸公里下降到395.28 億噸公里。湖南省高等級(jí)航道建設(shè)尚未完成，等級(jí)航道僅占總里程的35%，其中三級(jí)（可通航1 000噸級(jí)）及以上航道占總里程更少，只有10.12%；尚未打通與周邊省市相聯(lián)通的水路外網(wǎng)，船舶大型化需求趨勢(shì)與航道等級(jí)偏低的矛盾凸出；集裝箱運(yùn)輸體系薄弱，湘江沿線碼頭作業(yè)區(qū)建設(shè)不足。

3. 受省情限制的貨運(yùn)市場(chǎng)價(jià)格不甚合理

湖南省工業(yè)產(chǎn)業(yè)分布地理范圍較小，省內(nèi)地理范圍有限。據(jù)2019年湖南公路貨運(yùn)專項(xiàng)調(diào)查報(bào)告顯示，公路貨運(yùn)平均運(yùn)距只有80 公里，而水路只能從長江出海，內(nèi)河運(yùn)距較長，國內(nèi)水運(yùn)時(shí)間成本相對(duì)較大，與鄰近的廣東省運(yùn)輸半徑大都不足500 公里。加之湖南省不是煤炭、鋼鐵生產(chǎn)大省，鐵路貨物調(diào)整需求較北方偏小，鐵路比較優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮。同時(shí)，因鐵路系統(tǒng)為垂直管理體系，組織模式、定價(jià)機(jī)制等不靈活，運(yùn)輸環(huán)節(jié)雜費(fèi)多，鐵路貨運(yùn)價(jià)格總體偏高，鐵路絕大部分難以解決“門到門”貨運(yùn)問題，兩頭短駁造成成本增加，使得大量貨物流向公路運(yùn)輸，而公路貨運(yùn)市場(chǎng)化程度高、運(yùn)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)激烈，導(dǎo)致鐵路與公路的運(yùn)價(jià)倒掛。

4. 多種運(yùn)輸方式協(xié)同發(fā)展不夠

（1）湖南省具備多式聯(lián)運(yùn)能力的物流基地少，交通運(yùn)輸通道與物流園區(qū)、樞紐站場(chǎng)、港口碼頭、分撥配送中心等物流網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)對(duì)接的“最后一公里”問題沒有有效解決。

（2）湖南省高能耗低效率的中、小型貨車占貨車擁有量的52.95%，占比大，而集裝箱運(yùn)輸車輛僅占貨車擁有量的2.14%。

（3）湖南省經(jīng)營多式聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)（含代理代辦）的專業(yè)化企業(yè)只有50 家，僅為湖北省的1/3。

（4）湖南省政策扶持力度不夠，沒有像湖北省專門出臺(tái)高規(guī)格多式聯(lián)運(yùn)文件，河南省實(shí)施國際標(biāo)準(zhǔn)集裝箱通行費(fèi)優(yōu)惠70%，浙江省對(duì)內(nèi)河集裝箱運(yùn)輸船舶實(shí)施免收船閘通行費(fèi)的政策。

四、“強(qiáng)水、補(bǔ)鐵、優(yōu)綜”運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要路徑

1. 奮力建設(shè)水路運(yùn)輸強(qiáng)省

（1）向外加快融入“一帶一路”水上通道、長江和珠江全流域黃金水道建設(shè)，打通北面到長江的淞虎澧資航道，疏通西面到貴州的沅水航道，拓建南面到廣西的湘桂運(yùn)河，開辟東面到江西的祿水航道，探索連接長江和珠江兩條黃金水道的湘粵運(yùn)河，聯(lián)通水路外網(wǎng)，加快“一縱五橫十線”高等級(jí)航道建設(shè)。

（2）建設(shè)集裝箱水運(yùn)通道，整治沿線凈高不達(dá)標(biāo)橋梁，暢通沿江沿河港口至周邊鋼鐵、電廠、水泥等大型工礦企業(yè)水路通道。

（3）在現(xiàn)有內(nèi)河集裝箱運(yùn)輸基礎(chǔ)上，加大力度促進(jìn)有水運(yùn)條件的各地開通集裝箱航線，引導(dǎo)煤炭、化工原料、糧食、化肥、建材，更多鋼鐵、大型機(jī)械產(chǎn)品等“散改集”、“公轉(zhuǎn)水”，特別是加快實(shí)現(xiàn)整個(gè)湘江集裝箱航線運(yùn)輸，充分發(fā)揮湘江作為我省內(nèi)河集裝箱主通道作用，構(gòu)建“一湖一江四水”集裝箱運(yùn)輸體系。

（4）加大航道、錨地建設(shè)和管理投入，繼續(xù)整合港口資源，維護(hù)港口水域通行秩序，打通還江海聯(lián)運(yùn)港口的“最后一公里”，全面推進(jìn)城陵磯、長沙新港江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心建設(shè)，打造港口管理與生產(chǎn)智慧數(shù)字平臺(tái)、長江和湘江精品航線。

2. 著力補(bǔ)齊鐵路運(yùn)輸短板

（1）“十四五”期間，加快干線鐵路、疏港鐵路、港區(qū)鐵路支線、鐵路專用線項(xiàng)目建設(shè)，積極解決進(jìn)企、入園“最后一公里”問題。

（2）重點(diǎn)發(fā)展鐵水聯(lián)運(yùn)，大力發(fā)展鐵水聯(lián)運(yùn)標(biāo)箱業(yè)務(wù)和規(guī)模，建立覆蓋多省市的鐵水聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加大湘粵常態(tài)化班列運(yùn)行能力，開通西部陸海新通道湘桂常態(tài)化運(yùn)行班列，建設(shè)一批內(nèi)陸無水港。

（3）探索鐵路企業(yè)與水運(yùn)企業(yè)之間資本合作，合資設(shè)立水鐵聯(lián)運(yùn)性質(zhì)的企業(yè)，出臺(tái)鼓勵(lì)和支持水鐵聯(lián)運(yùn)資金政策，促進(jìn)水鐵聯(lián)運(yùn)做大做強(qiáng)。

（4）探索鐵路雙層集裝箱運(yùn)輸能力建設(shè)，雙層集裝箱水鐵聯(lián)運(yùn)最大能提高鐵路運(yùn)輸能力38%，降低運(yùn)輸成本30%～40%，推進(jìn)重點(diǎn)貨種“公轉(zhuǎn)鐵”，學(xué)習(xí)采用裝車方便、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)高的“35 噸型暢頂箱”新車型運(yùn)輸煤炭，開行煤轉(zhuǎn)鐵班列，推行“公轉(zhuǎn)鐵”砂石、水泥等物流模式，走出一條經(jīng)濟(jì)高效的中短距離鐵路貨物運(yùn)輸模式。

3. 創(chuàng)新優(yōu)化綜合貨物運(yùn)輸

（1）主動(dòng)推進(jìn)湖南傳化智聯(lián)商品車及集裝箱鐵水公聯(lián)運(yùn)示范工程、武陵山片區(qū)四省聯(lián)動(dòng)共推“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶集裝箱公鐵水聯(lián)運(yùn)示范工程等三大國家多式聯(lián)運(yùn)示范工程項(xiàng)目，積極參與“寧波舟山港 浙贛湘（渝川）”集裝箱海鐵公多式聯(lián)運(yùn)示范工程項(xiàng)目，充分發(fā)揮其示范效應(yīng)，擴(kuò)大聯(lián)運(yùn)范圍和市場(chǎng)需求。

（2）支持先進(jìn)物流裝備在倉儲(chǔ)、運(yùn)輸、轉(zhuǎn)運(yùn)等場(chǎng)景的應(yīng)用，推廣甩掛運(yùn)輸、集裝箱運(yùn)輸、托盤化單元裝載和智能化管理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)不同方式快速轉(zhuǎn)換，建設(shè)統(tǒng)一的多式聯(lián)運(yùn)公共信息平臺(tái)、多式聯(lián)運(yùn)一單制跨境區(qū)塊鏈平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈全程監(jiān)控。

（3）加快培育3 ～4 家龍頭骨干多式聯(lián)運(yùn)經(jīng)營企業(yè)，引進(jìn)2 ～3 家國內(nèi)、國際大型物流企業(yè)，扶持可簽發(fā)“聯(lián)運(yùn)提單”，提供全程聯(lián)運(yùn)服務(wù)，同時(shí)鼓勵(lì)多式聯(lián)運(yùn)企業(yè)應(yīng)用大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)，打造線上線下一體化的公鐵水航聯(lián)運(yùn)服務(wù)新業(yè)態(tài)、新模式、新技術(shù)、新產(chǎn)品。

（4）出臺(tái)高規(guī)格、有“含金量”的推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)政策，如減免多式聯(lián)運(yùn)企業(yè)稅費(fèi)并給予補(bǔ)貼，“散改集、雜改集”補(bǔ)貼等政策，鼓勵(lì)公路運(yùn)輸企業(yè)從單一公路貨運(yùn)向鐵水、公鐵等組合運(yùn)輸模式轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)大宗貨物轉(zhuǎn)向集裝箱和掛車等標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)載單元的多式聯(lián)運(yùn)。

（5）大力創(chuàng)新發(fā)展新能源貨車產(chǎn)業(yè)，并在運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，增加新能源公路貨運(yùn)量在公路總貨運(yùn)量中的占比、新能源公路貨物周轉(zhuǎn)量在公路貨物總周轉(zhuǎn)量中的占比指標(biāo)。