算法行政的擴(kuò)張：制度邏輯與治理策略

文／陳文博 楊 姣

隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的深入發(fā)展、機(jī)器學(xué)習(xí)算法決策的廣泛應(yīng)用，人類社會的結(jié)構(gòu)、功能、制度等各方面，都經(jīng)歷著快速且深刻的變革。算法技術(shù)也深刻改變著政府的運(yùn)作方式與治理模式，政府治理的智能化和數(shù)字化水平迅速提高，進(jìn)入“數(shù)字政府”時代。政府在提供公共服務(wù)與進(jìn)行公共事務(wù)治理的過程中，引入算法技術(shù)進(jìn)行自動化或半自動化決策，以提高行政效率、節(jié)省行政成本，以期實現(xiàn)跨越時空的全方位多層次高質(zhì)量治理。特別是新冠疫情暴發(fā)以來，以健康碼及通行碼的廣泛應(yīng)用為代表的技術(shù)工具，在政府防疫過程中所發(fā)揮的巨大作用，彰顯了當(dāng)下算法技術(shù)在政府治理中所蘊(yùn)藏著的巨大潛力。然而，算法技術(shù)在行政決策、執(zhí)法等過程中的不斷擴(kuò)張甚至異化，同時也帶來了數(shù)字偏見、數(shù)字依賴、官員避責(zé)、目標(biāo)模糊、價值偏離等一系列深層次連鎖問題，這不僅依附于算法本身的黑箱和不透明特性所產(chǎn)生，更折射出技術(shù)發(fā)展無法突破和消解存在于制度層面的固有弊端。

目前已有一些學(xué)者就算法行政的架構(gòu)原理、本質(zhì)特征等基本概念界定進(jìn)行探究，并對算法行政對法治造成的挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的法律規(guī)制解決方案。[1]現(xiàn)有的研究主要從算法黑箱、算法偏見、算法歧視的概念出發(fā)探討算法可能帶來的風(fēng)險與挑戰(zhàn)，并從行政法的角度分析算法風(fēng)險的法律規(guī)制，主要聚焦在技術(shù)層面，而對算法行政擴(kuò)張產(chǎn)生的內(nèi)在制度路徑及治理策略的研究較少，缺乏深入的系統(tǒng)性討論。因此，本文著重從制度邏輯的角度出發(fā)，深入分析數(shù)據(jù)化智能化背景下，政府運(yùn)用算法技術(shù)進(jìn)行公共治理過程中所存在的制度性困境，并據(jù)此提出切實可行的對策建議。

一 算法行政擴(kuò)張的概念框架

算法行政這一概念最早由魯夫羅伊提出，他將治理術(shù)引入數(shù)字領(lǐng)域，并提出算法治理術(shù)（AlgorithmicGovernmentality），即算法行政這一全新概念，意指數(shù)字社會中基于算法而產(chǎn)生的全新權(quán)力機(jī)制形成的一種全新治理模式。[2]在數(shù)字社會，國家治理不再僅僅依靠政治和經(jīng)濟(jì)手段，而是通過數(shù)字技術(shù)和算法進(jìn)行自動化操作和決策，該種規(guī)制模式可稱為算法行政。[3]算法行政在實踐運(yùn)作中呈現(xiàn)兩面性：一方面，算法技術(shù)在速度、效率、精準(zhǔn)度等方面所具有的優(yōu)勢大大提高了政府行政治理的效率，有助于為公民提供更加精準(zhǔn)個性化的公共服務(wù)?；诤Ａ繑?shù)據(jù)的信息收集與整合也進(jìn)一步提高了行政決策的理性度與科學(xué)性，使得全方位、全天候、全過程政府成為現(xiàn)實。另一方面，算法行政的擴(kuò)張也帶來了眾多潛在的不可預(yù)估的風(fēng)險，如算法技術(shù)成為官員轉(zhuǎn)嫁自身責(zé)任的保護(hù)衣，將本應(yīng)由政府官員承擔(dān)的行政責(zé)任推脫至機(jī)器算法上，形成一套推卸責(zé)任的話語體系，即“有組織的不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象。

（一）算法行政擴(kuò)張的具體表征

算法行政的擴(kuò)張呈現(xiàn)出涉及范圍廣、影響程度大、牽扯資源多、觸及利益深等表征。一方面，算法行政如今被政府運(yùn)用到社會生活治理的各個領(lǐng)域，從環(huán)境治理到交通管制，從公共服務(wù)提供到醫(yī)療教育衛(wèi)生提供，都能夠發(fā)現(xiàn)新技術(shù)賦能所帶來的政府治理能力的有效提升。算法權(quán)力深入內(nèi)嵌于政府職能結(jié)構(gòu)中，涉及公民生活的衣食住行等各方面領(lǐng)域，都可以看到算法技術(shù)賦能行政的身影。可以說，算法技術(shù)因其實用主義的特點在政府部門中得到廣泛運(yùn)用，通過嵌入政府運(yùn)行機(jī)制并成為政府行政運(yùn)作流程不可或缺的一部分，對公民的利益與權(quán)利產(chǎn)生直接有效的影響。多數(shù)情況下經(jīng)算法自動化程序自動生成的決策即為最終定局，造成基層官員自由裁量的空間狹小，公民進(jìn)行個人權(quán)利救濟(jì)申訴變得困難。

另一方面，在公共行政過程中運(yùn)用算法技術(shù)，需要大量人力物力財力的投入，算法行政本身存在和運(yùn)營維護(hù)的成本就是巨大的。同時，技術(shù)本身對政府內(nèi)部的人員調(diào)整、部門整合、職能重組等都提出了新要求，行政部門內(nèi)部為進(jìn)行算法行政所發(fā)起的變革，必然涉及內(nèi)部資源的重新分配。因此，算法行政在收集數(shù)據(jù)、整理數(shù)據(jù)、運(yùn)作數(shù)據(jù)、輸出結(jié)果全過程中都要把社會相關(guān)公共資源納入進(jìn)來，并通過最終決策切實影響到各類資源整合。

此外，當(dāng)前不少地方政府都將技術(shù)運(yùn)用能力，作為衡量地方官員治理能力與治理水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，于是，地方上出現(xiàn)了不少大興電子政府面子工程的現(xiàn)象。同時，目前數(shù)字化平臺大多由大型科技公司搭建，政府通過與大型互聯(lián)網(wǎng)私人企業(yè)合作外包的方式，來構(gòu)建政務(wù)信息平臺，這其中也牽扯到私人部門是否會利用技術(shù)之便，入侵公權(quán)力以實現(xiàn)企業(yè)自身利益的隱患。最后，算法行政的最終目的仍是為公民提供公共服務(wù)并進(jìn)行社會治理，這切實關(guān)系到每一位公民的權(quán)益。

（二）算法行政擴(kuò)張的潛在影響

首先，算法行政的擴(kuò)張為政府官員逃避責(zé)任提供潛在空間。算法的復(fù)雜性、靈活性、不可知性等特性對依法行政、行政公開、行政公平、正當(dāng)程序等行政基本原則造成侵蝕。技術(shù)的發(fā)展使得權(quán)力由官員流向技術(shù)，而技術(shù)是中立的、理性的、刻板的，只能在一定程度上作為行政決策與政府管理的輔助手段，而無法完全代替行政官員的執(zhí)法地位。算法行政造成各級官員的職權(quán)與責(zé)任模糊，為其將責(zé)任推托于中立的算法技術(shù)提供了可能，以逃避不利于自身的后果。政府希望通過技術(shù)治理來實現(xiàn)超然、客觀和中立的治理目標(biāo)，而國家通過技術(shù)治理的窗口，看到的不過是自己的背影。[4]

其次，算法行政的擴(kuò)張對傳統(tǒng)行政機(jī)制體制提出更高的要求。算法數(shù)據(jù)的高度流動性、整合性與一體性，對條塊分割的傳統(tǒng)政府行政結(jié)構(gòu)提出了新的挑戰(zhàn)。算法行政下海量的數(shù)據(jù)信息仍受限于行政組織結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出分散化、重復(fù)性、零碎化的特征，數(shù)字治理效能并未得以充分發(fā)揮。隨著信息技術(shù)的深入發(fā)展與算法行政的廣泛應(yīng)用，轉(zhuǎn)變政府職能，整合相關(guān)機(jī)構(gòu)，建立與算法行政相適應(yīng)的柔性靈活、統(tǒng)一高效的行政體系十分必要。

再次，算法技術(shù)在深層次上可能動搖國家政權(quán)的合法性地位。算法技術(shù)的運(yùn)算決策過程是一個黑箱系統(tǒng)，尤其是機(jī)器學(xué)習(xí)的出現(xiàn)使得算法成為不依附于算法設(shè)計者的獨立個體，其一經(jīng)產(chǎn)生便成為具有“個體意志”的動態(tài)系統(tǒng)，對國家公權(quán)力形成了巨大挑戰(zhàn)。同時，算法黑箱的不透明特性對公民知情權(quán)、救濟(jì)權(quán)等權(quán)利的侵蝕，會導(dǎo)致公民對政府的不信任程度逐漸加深，長此以往便會加劇政權(quán)的合法性危機(jī)。

二 算法行政擴(kuò)張的制度邏輯

算法行政的迅速擴(kuò)張不僅得益于其相對于傳統(tǒng)治理工具的比較優(yōu)勢，更有賴于現(xiàn)存行政科層制下以條塊分割為主要特征的行政組織結(jié)構(gòu)制度，即制度設(shè)計加碼算法行政擴(kuò)張。我們應(yīng)該透過技術(shù)擴(kuò)張的表象剖析行政體制架構(gòu)內(nèi)部的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，以彌補(bǔ)科層制的內(nèi)在缺陷與功能弱勢、充分發(fā)揮數(shù)字治理效能。

（一）縱向發(fā)包下的權(quán)力收縮

在行政發(fā)包制的語境中，中央政府與地方政府之間是一種自上而下的委托代理關(guān)系。中央政府將行政任務(wù)層層發(fā)包給地方各級政府，要求其在規(guī)定時間內(nèi)完成相應(yīng)指標(biāo)，并以此作為對地方政府的考核依據(jù)。權(quán)力向下層層發(fā)包的過程中存在著目標(biāo)偏離、治理碎片化等問題，集權(quán)與分權(quán)的悖論導(dǎo)致形成“一放就亂，一收就死”的上下權(quán)力收放惡性循環(huán)。

1.中央主導(dǎo)下的目標(biāo)偏離。我國各級政府在進(jìn)行智能化數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，天然地具有自上而下的特征。黨的十九屆四中全會提出，要創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，加快推進(jìn)全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，要建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個人信息。[5]中央層面大力號召各級政府在進(jìn)行治理過程中發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用，提高政府治理水平與治理能力。由此可見，中央層面的導(dǎo)向與支持為各級政府?dāng)?shù)字生產(chǎn)機(jī)制的建立提供了充足的外在激勵。

盡管頂層設(shè)計時確立了政府智能化轉(zhuǎn)型的宏觀方向，但由于建設(shè)數(shù)字政府的目標(biāo)較寬泛且模糊，在層層發(fā)包給下級政府時，難以避免地會出現(xiàn)理解或執(zhí)行偏差而導(dǎo)致的目標(biāo)偏離。再加之算法技術(shù)的化約性特點，針對某一社會領(lǐng)域的具體問題進(jìn)行信息收集、數(shù)據(jù)處理、預(yù)測分析過程中的編碼、運(yùn)算、輸出，均無法全面準(zhǔn)確地對現(xiàn)實問題進(jìn)行實質(zhì)性界定，同時算法技術(shù)簡化處理問題的自然特性也會導(dǎo)致治理目標(biāo)的偏離。最終的結(jié)果是，算法技術(shù)的實際運(yùn)轉(zhuǎn)本質(zhì)上仍然體現(xiàn)的是政府官員的價值理念與利益偏好。算法作為政府社會治理的工具與資源，歸根結(jié)底要受制于社會權(quán)力結(jié)構(gòu)和代理人自身利益。算法技術(shù)應(yīng)用的關(guān)鍵行為者是人，而自私利益的假設(shè)可能是所有政治科學(xué)家的共識假設(shè)，[6]這就存在既得利益者利用算法技術(shù)的隱蔽性，通過算法偏見、有意錯誤操縱等手段偷換治理目標(biāo)的可能性，造成政治結(jié)構(gòu)的偏見延伸到算法技術(shù)中，最終導(dǎo)致算法行政的異化。

2.地方政府治理的碎片化趨勢。中央與地方的委托代理問題是我國行政組織架構(gòu)中的固有難題。如何在保證中央高度統(tǒng)一的前提下，充分發(fā)揮各地方治理的積極性與活力一直以來是個難點。算法技術(shù)的應(yīng)用降低了地方政府治理的邊際成本，延伸了管理者的觸角和感官，同時提升了決策者的理性能力，但算法決策的自動化與快速性，也壓縮了基層政府在執(zhí)法過程中的自由裁量空間，使得治理呈現(xiàn)出碎片化的特點。

具備豐富且大量經(jīng)驗的基層執(zhí)法人員讓位于自動化的算法決策系統(tǒng)、項目化的治理方式導(dǎo)致碎片化治理的出現(xiàn)。街頭官僚陷入龐雜的指標(biāo)體系與報表核對中，淪為算法技術(shù)的仆人。根據(jù)人民智庫對6077 個干部群眾進(jìn)行的問卷調(diào)查，42.03%的受訪者身邊發(fā)生過反復(fù)填報相同材料，補(bǔ)臺賬、應(yīng)付各種檢查、命令、匯報的情況；41.85%的受訪者認(rèn)為，工作微信群和政務(wù)辦公群成為“曬調(diào)研走訪里程”“曬擺拍”“曬加班”的“秀場”；40.83%的受訪者身邊存在每日打卡、“列隊”回復(fù)、事事留痕的情況。[7]可以說，信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用非但沒給基層行政人員松綁，反而是增添了數(shù)字形式主義的負(fù)擔(dān)。

3.上下權(quán)力收放的惡性循環(huán)。上級政府將治理任務(wù)層層發(fā)包給下級政府，在監(jiān)督控制下級政府治理績效的同時，還要保障下級政府治理積極性的充分發(fā)揮。但上級政府所給出的目標(biāo)大多為指引性的命令與原則，基層政府在實踐中仍需要根據(jù)實際情況，采取針對性的具體措施進(jìn)行管理。上級政府在保留剩余控制權(quán)的同時，實際賦予下級較大的自由裁量權(quán)，但實際中技術(shù)的加持并未從本質(zhì)上實現(xiàn)基層政府治理問題的簡化與升級。上級政府制定的數(shù)據(jù)指標(biāo)經(jīng)過層層分解、層層加碼，落實到基層后反而在很大程度上加重了基層的工作負(fù)擔(dān)，基層疲于應(yīng)對各類指標(biāo)檢查，陷入形式主義的漩渦，導(dǎo)致“一放就亂，一收就死”的局面，落入上下權(quán)力收放的惡性循環(huán)。

（二）晉升中的橫向過度競爭

政府部門的橫向劃分形成了治理縫隙，分塊管理思維與算法整體邏輯存在對立。同級相同職能部門圍繞“晉升錦標(biāo)賽”而展開的橫向激烈競爭，加劇了算法行政的迅速擴(kuò)張，由此形成部門林立下的橫向惡性競爭循環(huán)模式。

1.部門林立加劇治理縫隙。隨著大數(shù)據(jù)時代和智能時代的發(fā)展，社會問題日趨復(fù)雜多樣，隱藏的社會風(fēng)險逐漸加大，行政結(jié)構(gòu)上橫向政府職能部門的劃分，導(dǎo)致處理綜合性社會問題時的跨部門合作困難。行政組織內(nèi)部各部門的邊界與職能十分清晰，但數(shù)據(jù)的流動與計算需要橫向?qū)用娓蟮恼吓c協(xié)調(diào)。算法技術(shù)的巨大優(yōu)勢在于能夠打破時間和空間的限制，精準(zhǔn)、快速、有效地運(yùn)算特定領(lǐng)域社會問題的相關(guān)信息，以得到中立公正的結(jié)果。

目前，實際中對于算法技術(shù)的應(yīng)用仍受限于橫向行政部門的劃分，跨部門的數(shù)據(jù)平臺未能建立，各部門對本領(lǐng)域內(nèi)的公共服務(wù)提供和社會事務(wù)治理初步實現(xiàn)智能化轉(zhuǎn)型，但針對綜合性復(fù)雜性問題，更高層面的整合機(jī)構(gòu)與數(shù)據(jù)平臺仍存在缺失。當(dāng)前，諸如社會保障、防詐防騙、交通管制等領(lǐng)域均有專門的APP 出臺，這種單維部門智能化水平的提高，形成部門林立的數(shù)據(jù)平臺，造成數(shù)據(jù)整合難度加大，算法跨越空間的協(xié)調(diào)性和整合性維持在較低水平，未能切實充分發(fā)揮算法治理的技術(shù)優(yōu)勢?！安块T主義”導(dǎo)致其在利用技術(shù)手段設(shè)計管理操作流程時，形成技術(shù)流程再造掩蓋下的新型官僚主義，也成為滋生“電子衙門”的溫床。[8]

2.績效評估缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)?！皶x升錦標(biāo)賽”理論認(rèn)為，同級官員為了得到晉升機(jī)會彼此間存在強(qiáng)競爭關(guān)系，上級政府通過加強(qiáng)正向激勵確保地方所擁有的實質(zhì)控制權(quán)能夠得到正向使用。而激勵官員的目標(biāo)和政府職能的合理設(shè)計之間存在著沖突矛盾。[9]傳統(tǒng)行政體制與治理模式下，通過可衡量、客觀的競賽指標(biāo)，上級政府實現(xiàn)對下級官員的考核。但在大數(shù)據(jù)時代，同等級職能部門考核指標(biāo)的彈性與橫向?qū)Ρ鹊碾y度同時加大。在面臨著晉升考核壓力的情況下，同等級的職能部門更傾向于尋求競爭而非合作，由此滋生攀比和跟風(fēng)的傾向。

算法數(shù)據(jù)表面的技術(shù)中立成為地方官員競爭的“有效”手段，官員與地方利益相關(guān)人通過結(jié)盟以數(shù)據(jù)注水、數(shù)據(jù)海洋等弄虛作假的行為，在行政資源有限的前提下盡可能爭取上級的支持與認(rèn)可。同時，在屬地管理模式下，地方官員所具備的隨意處置權(quán)受到上級政府的監(jiān)督十分有限，為其利用算法的“黑箱”特性進(jìn)行責(zé)任規(guī)避提供了便利。在受到質(zhì)疑和監(jiān)督時，官員可以輕易地將問題歸咎于算法技術(shù)，以逃避首長負(fù)責(zé)制下的行政責(zé)任。充分的自由裁量權(quán)與有限的上級監(jiān)督權(quán)的不對等，造成地方官員技術(shù)主義的傾向。

3.橫向競爭加劇惡性循環(huán)。傳統(tǒng)行政體制下，政府職能細(xì)分、部門林立帶來的橫向割裂問題，使得大量數(shù)據(jù)在跨部門、跨層級間的流通與整合存在較大難度。此外，同一層級相同職能部門的官員面臨著橫向?qū)Ρ鹊臅x升壓力，在數(shù)據(jù)聯(lián)通、資源共享、協(xié)同治理等方面的內(nèi)生合作動力有限，更進(jìn)一步加大了運(yùn)用算法技術(shù)進(jìn)行社會公共事務(wù)系統(tǒng)性整合治理的難度。在同等信息優(yōu)勢和資源條件下組織之間出現(xiàn)所謂的理性“計算”，使得基層官僚主義具有了一定的組織模仿效應(yīng)。

在實踐中，個別地方政府存在著不考慮本地實際情況或民眾現(xiàn)實需求而盲目跟風(fēng)、互相攀比，投入巨大的財政資金與人力物力進(jìn)行數(shù)字化政府平臺的搭建。電子面子工程的出現(xiàn)，導(dǎo)致公共服務(wù)精準(zhǔn)化及個性化供給缺失，流于算法技術(shù)的操作層面，而忽視民主需求的回應(yīng)度，未能切實利用算法技術(shù)的優(yōu)勢紓解科層官僚制的內(nèi)在缺陷。在既有的行政架構(gòu)體系下，嵌入算法工具的技術(shù)性支持試圖在算法行政的競賽中，以漂亮的指標(biāo)與數(shù)據(jù)展現(xiàn)優(yōu)勢實現(xiàn)晉升。這與算法數(shù)據(jù)的系統(tǒng)性和大數(shù)據(jù)治理思維相違背，盡管在一定程度上有助于使算法技術(shù)在更廣泛更基層的政府中得到應(yīng)用，但從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度看是不利于大數(shù)據(jù)政府的建立與算法行政有序運(yùn)轉(zhuǎn)的。

（三）治理工具呈現(xiàn)非理性化

在縱向發(fā)包和橫向競爭的雙重壓力下，地方政府運(yùn)用算法技術(shù)進(jìn)行行政治理呈現(xiàn)出非理性化的特征：官員片面依賴算法技術(shù)、忽視現(xiàn)實情況廣泛收集大量個人數(shù)據(jù)、算法行政效能的發(fā)揮十分有限。

1.片面依賴算法技術(shù)。算法的實用主義功用令其備受行政官員青睞，算法權(quán)力得以在政府部門內(nèi)暢通無阻地擴(kuò)張，通過對政府運(yùn)作流程的嵌入實現(xiàn)實時干預(yù)人的行為，對社會進(jìn)行引導(dǎo)、干預(yù)或者改造。[10]因此，政府容易將算法技術(shù)看作包治百病的萬能藥，而對算法行政產(chǎn)生依賴心理與行為，認(rèn)為算法是萬能的，會公正、迅速、精準(zhǔn)解決公民需求，最終實現(xiàn)社會有效治理。近年來各地層出不窮的政務(wù)平臺、公眾號與小程序直接證明了這一點。

2.泛濫收集海量信息。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的不完善將直接影響算法輸出的科學(xué)性。[11]公民個人信息的收集是進(jìn)行算法行政的第一步，充分大量有效準(zhǔn)確的信息數(shù)據(jù)庫，有助于提高算法技術(shù)運(yùn)轉(zhuǎn)、分析、預(yù)測的效率與效能。但若收集方式不當(dāng)或公民有意隱瞞，政府在收集數(shù)據(jù)過程中就難免存在缺漏、遺失、不當(dāng)甚至錯誤，就容易埋下侵犯公民個人隱私權(quán)和個人信息權(quán)、做出錯誤決策結(jié)果的隱患。此外，在收集公民個人信息過程中，往往存在著過度過量收集的現(xiàn)象，忽視了信息收集的范圍與限度，“重信息收集而輕信息管理保護(hù)”的傾向一定程度上造成了對公民隱私權(quán)的侵害，進(jìn)而加劇了算法權(quán)力的擴(kuò)張與公民權(quán)利的弱勢地位，不利于形成良好的政民關(guān)系。

3.數(shù)字效能有待激發(fā)。目前，算法技術(shù)在行政運(yùn)行過程中的運(yùn)用，多集中在政府自上而下地提供公共服務(wù)或開展行政執(zhí)法、規(guī)制等管理過程中，信息的收集與處理大多是單向的，重于政府如何運(yùn)用新技術(shù)提高治理效能，輕于公民如何運(yùn)用新技術(shù)表達(dá)訴求與參與，“權(quán)力—權(quán)利”格局處于失衡狀態(tài)，算法技術(shù)的潛力還未完全激發(fā)出來。此外，在傳統(tǒng)理性科層制的政府結(jié)構(gòu)下，縱向發(fā)包與橫向競爭雙重壓力的存在，導(dǎo)致以系統(tǒng)與整合優(yōu)勢而突出的算法技術(shù)被人為地割裂開來，加重了不同政府與各個部門之間的信息壁壘與數(shù)據(jù)孤島，強(qiáng)化了條塊分割、權(quán)責(zé)倒掛、碎片化治理的困境。

三 算法行政擴(kuò)張與異化的治理策略

算法行政需要依賴特定的制度體系來運(yùn)行，故不可避免要受到制度的限制與約束。技術(shù)在充分嵌入治理的過程中，在很大程度上依賴和受制于制度安排。如果規(guī)束權(quán)力關(guān)系的制度體系和組織結(jié)構(gòu)依然發(fā)揮作用，就會對技術(shù)治理的效果構(gòu)成很大的影響甚至是阻礙。[12]因此，需要從制度層面做出調(diào)整以適應(yīng)算法行政的長期發(fā)展，真正發(fā)揮算法技術(shù)的巨大潛力，助推國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

（一）明確價值取向，統(tǒng)一治理目標(biāo)

各級政府應(yīng)在行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程貫徹落實為人民服務(wù)的宗旨，切實傾聽民眾的內(nèi)心訴求與現(xiàn)實需要，廣泛利用算法技術(shù)進(jìn)行精準(zhǔn)化、個性化的公共服務(wù)提供，在運(yùn)用算法權(quán)力進(jìn)行社會治理的過程中，注重公民合法權(quán)利的維護(hù)與保護(hù)，平衡好權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，實現(xiàn)權(quán)力從人民中來、運(yùn)用到人民中去。頂層設(shè)計上要加強(qiáng)完善算法行政的相關(guān)法律法規(guī)，以法律的形式明確算法技術(shù)在行政過程中的輔助地位與作用，嚴(yán)格規(guī)定不同情況下算法技術(shù)的相應(yīng)介入程度，以防止算法在任何領(lǐng)域下過度擴(kuò)張的傾向。

另一方面，在進(jìn)行行政任務(wù)與指標(biāo)層層發(fā)包過程中，應(yīng)明確各層級各部門地方政府與各級官員的職權(quán)責(zé)任，并以數(shù)字化指標(biāo)分配任務(wù)與工作，明確數(shù)據(jù)治理責(zé)任鏈條的分界點與銜接點。尤其注意理順業(yè)務(wù)部門與數(shù)據(jù)管理部門的權(quán)責(zé)和協(xié)調(diào)關(guān)系，重點推進(jìn)建設(shè)數(shù)字化背景下的新型政府職責(zé)體系，推動實現(xiàn)政府職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、精細(xì)化、規(guī)范化，切實明確各級政府在算法行政過程中的地位、權(quán)力、責(zé)任與義務(wù)，防止懶政怠政、片面依賴技術(shù)的情況。

（二）整合數(shù)字平臺，發(fā)揮治理效能

新形勢對政府掌握信息的數(shù)量與精度提出了更高的要求，信息的整體性與統(tǒng)一性也對行政體制提出了新要求。因此，建立跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門的政府服務(wù)平臺，是十分有必要的，通過壓縮縱向治理層級、打破橫向部門主義形成扁平化、去中心、柔性靈活的政府機(jī)制結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)信息的更高效、更快速、大規(guī)模、大范圍有序流動，破除數(shù)字邏輯與官僚邏輯的內(nèi)在沖突。

此外，要注意理順線上線下業(yè)務(wù)部門的同向關(guān)系，在實現(xiàn)線上數(shù)據(jù)信息平臺整合的同時，推動線下相關(guān)部門進(jìn)一步理清職責(zé)、業(yè)務(wù)關(guān)系，推動各個部門之間銜接暢通、標(biāo)準(zhǔn)一致、業(yè)務(wù)協(xié)同與體系創(chuàng)新，以數(shù)字化手段推進(jìn)政府職能整合與機(jī)構(gòu)調(diào)整。尤其是對于涉及民生的基層服務(wù)窗口，其服務(wù)場景多、服務(wù)對象廣、涉及部門雜，上級部門要盡可能簡化程序，主動牽頭相關(guān)部門實現(xiàn)業(yè)務(wù)整合與協(xié)調(diào)。

（三）統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)，建立問責(zé)機(jī)制

建立數(shù)字化的職責(zé)體系與問責(zé)機(jī)制，是應(yīng)對算法行政下“有組織的避責(zé)”及“橫向惡性競爭”的有效手段。首先要明確各層級各部門政府職責(zé)和業(yè)務(wù)的數(shù)字化情況，統(tǒng)一各省各地域數(shù)字治理的評估標(biāo)準(zhǔn)、明晰數(shù)字治理的價值遵循、限定信息收集的合理范圍，以機(jī)構(gòu)編制工作明確數(shù)字化責(zé)任和權(quán)力。在此基礎(chǔ)上，通過數(shù)據(jù)職責(zé)的規(guī)定對各級政府、各業(yè)務(wù)部門的數(shù)字化履職情況進(jìn)行針對性、統(tǒng)一性的分析評估，既關(guān)注量化的數(shù)據(jù)化職責(zé)完成情況，更看重算法決策是否真正達(dá)到實際中責(zé)任的落實、工作的落地、問題的解決，是否有利于人民生活水平與幸福度滿意度的提高，做到“重實效、輕留痕”。

此外，有效的問責(zé)、高效的監(jiān)督機(jī)制都依賴于真實信息的收集與整理。政府內(nèi)部應(yīng)加快條塊內(nèi)部數(shù)據(jù)的收集錄入、整理分析的智能化數(shù)字化工作，實現(xiàn)數(shù)據(jù)管理與使用的高度一致性、有效融合性、順暢銜接性，解決縱向信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)返還難、橫向數(shù)據(jù)錄入重復(fù)及數(shù)據(jù)不足等現(xiàn)實問題。政府內(nèi)部算法行政信息與數(shù)據(jù)的高度整合與流通，將大大加強(qiáng)上級政府的監(jiān)管能力、提高監(jiān)管效率以防止數(shù)據(jù)避責(zé)現(xiàn)象的發(fā)生。

最后，應(yīng)充分利用智能化平臺的優(yōu)越性，推進(jìn)算法行政的人本化建設(shè)，將民眾滿意度納入考核指標(biāo)體系并加大計算權(quán)重比例，在執(zhí)法全過程中利用大數(shù)據(jù)、信息技術(shù)更好地傾聽民眾心聲、回應(yīng)人民訴求。利用算法技術(shù)賦能政府機(jī)構(gòu)外部力量，進(jìn)行更為直接的參與式監(jiān)督，提高第三方監(jiān)管能力，建立全方位多層次的監(jiān)督體系。

（四）增加主體賦能，激發(fā)參與意識

算法行政的信息流動不是由政府指向群眾的單向一維流動，而是多維層面下的雙向流動。在充分發(fā)揮政府自上而下對公民的治理基礎(chǔ)之上，更要激發(fā)與培養(yǎng)廣大市場主體、社會主體參與算法行政的意識與能力。一要廣泛開展政企深度合作，培養(yǎng)一批算法技術(shù)、機(jī)器學(xué)習(xí)方面的專業(yè)人才，為算法行政的發(fā)展培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)人才儲備庫，建立全國層面的統(tǒng)一智能數(shù)據(jù)平臺。此外，對政企合作中企業(yè)數(shù)據(jù)收集，算法建立過程進(jìn)行明確的規(guī)定，防止企業(yè)私利對公權(quán)力的侵蝕。二要向公民開放平臺，通過政府流程再造、打破條塊限制、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)為公民真正參與政策全過程提供便利與保障。例如，山西“忻州隨手拍”通過人民點菜，政府上菜的模式精準(zhǔn)化解決民生訴求，在減少社會隱患和節(jié)省群眾辦事時間方面效果顯著。[13]三要處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變、職責(zé)體系健全、組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化。政府在利用算法技術(shù)進(jìn)行行政干預(yù)、命令等措施的同時不能過多干預(yù)社會組織的發(fā)展，應(yīng)充分發(fā)揮社會力量的積極性、主動性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)社會多主體的協(xié)同治理。

四 結(jié) 語

隨著人工智能與公共行政融合程度的不斷加深，公共行政越來越走向一種數(shù)字化、算法化的智慧形態(tài)，沖擊了傳統(tǒng)依靠技術(shù)官僚專業(yè)知識的“技能行政”形態(tài)，最終可能演變?yōu)橐环N新的公共行政范式——“算法行政”。[14]通過分析算法行政擴(kuò)張的制度產(chǎn)生邏輯，可以看到技術(shù)手段始終受制度架構(gòu)的限制，無法從根本上打破制度約束，實現(xiàn)系統(tǒng)化整合性的治理效果。大數(shù)據(jù)可以從技術(shù)和流程上提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，卻無法改變基于科層運(yùn)作的公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)制。[15]

智能信息時代下我國行政結(jié)構(gòu)的內(nèi)生性結(jié)構(gòu)缺陷對技術(shù)效用的禁錮，亟需通過結(jié)構(gòu)調(diào)整來打破縱向和橫向制約技術(shù)發(fā)展的制度性壓力。通過明確價值取向、統(tǒng)一治理目標(biāo)；整合數(shù)字平臺、發(fā)揮治理效能；明晰績效評估標(biāo)準(zhǔn)、建立問責(zé)機(jī)制；增加主體賦能、激發(fā)參與意識這四條途徑充分實現(xiàn)傳統(tǒng)政府結(jié)構(gòu)機(jī)制的有效變革，釋放算法技術(shù)的巨大效能，實現(xiàn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。