新政府會計制度下政府預算績效管理的有效性探究

◎王婷婷

針對政府而言，其預算績效對政府的內部管理有極為重要的作用，加強政府預算績效管理，能夠充分將政府開展的各項工作以及服務質量反映出來。加強提升政府預算績效管理工作水平，主要的目的就是進一步推進現代政府財政體制的建立和完善，從而逐步提升政府財政管理水平，向高效化、精細化方向發(fā)展。與此同時，借助預算績效管理，更好的轉變政府職能，推動政府成為服務型政府。在實施預算績效管理過程中，必須從思想認知層面，將績效理念滲透到政府預算管理中，從而逐步實現預算管理和績效管理一體化，推動政府更好的發(fā)展。

一、政府會計制度下政府預算績效管理問題

（一）缺乏明確的預算編制管理目標

從當前政府預算編制情況看，沒有充分結合政府未來的發(fā)展規(guī)劃，也沒有結合相關的年度工作計劃內容，這樣導致制定的預算編制與實際不相符，績效目標不夠明確，相關數據也缺乏準確性，最終導致政府資金需求和預算出現較大差異，影響了部分工作的開展。此外，在政府預算編制中，由于缺乏一個明確的目標，導致在進行預算執(zhí)行以及監(jiān)控過程中，缺乏衡量標準，導致預算編制與實際需求存在較大的差異。

（二）執(zhí)行與評價標準不夠科學

政府在日常工作開展中，各部門只充當“花錢”的角色，而在預算執(zhí)行時，也僅僅停留在收支預算執(zhí)行評價中，并未重視預算執(zhí)行效果，也缺乏完善的評價標準，此種情況很難科學核算出政府資金使用成本，所以無法配比資金投入、產出效益。除此之外，當前各級政府制定的預算績效評價指標還存在較多漏洞，影響了政府預算績效管理工作的順利開展。雖然大多數政府確實應用了績效考核評價體系，可由于過于單一的績效評價指標，只能滿足預算執(zhí)行進度情況的統(tǒng)計需求，很難全面的評價政府資金投入后的社會效益、經濟效益。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的預算績效評價標準以及指標體系，導致政府在實施預算績效評價過程中沒有衡量依據，直接弱化了預算績效管理工作價值。

（三）監(jiān)督體系有待進一步完善

政府預算績效管理的全方位、全過程實施，應當具備合理的預算績效控制和監(jiān)督體系，確保政府可以全面掌控預算工作。可實際情況并非如此，大部分政府并未建立完善的預算績效監(jiān)督考核體系，僅有的執(zhí)行過程中的監(jiān)督無法實現全過程的監(jiān)督和管理。缺乏事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)的有效監(jiān)控，很難保證預算績效管理工作有效落實，比如編制、控制、評價、反饋、再應用等，非常容易發(fā)生偏差，進而影響到預算績效目標的落實，同時，也極大的限制了政府預算績效管理方面資金投入與產出的效果評定。

（四）績效評價結果的利用率不高

政府實施預算績效管理的主要目的在于反映政府真實工作情況，并有效利用績效評價結果，為政府下一年度預算工作提供有效的參考，如此反復形成一個良好的預算績效閉環(huán)。但從當前預算績效評價結果看，政府并沒有充分利用，抑制了績效評價的激勵、約束作用發(fā)揮。一方面，政府沒有將評價結果融合進下年度預算工作中，導致部分項目資金使用效益與預算申報缺乏足夠的聯系，同時，也未能建立構建出預算績效評價結果、預算安排、政策調整相互掛鉤的完善機制，導致相關工作無法落實到實處；另一方面，由于缺少這方面的績效分配、獎罰機制、問責機制，嚴重影響了政府預算績效評價效果。

（五）信息化管理應用不足

從當前政府實施預算績效管理工作看，在制度方面還存在一定欠缺，各項管理規(guī)范、約束落實不到位，致使預算管理過程缺乏章法、規(guī)矩，直接降低了政府工作效率。此外，政府在開展預算績效管理過程中，無論是預算編制、預算控制還是預算評價，都必須搜集大量的基礎信息、財務信息，這一過程中將會衍生出較為繁重的工作，如果還是采用以往手工分析方法，會給工作人員增加工作量，造成巨大壓力，更為重要的是，政府各個職能部門，無法實現數據共享，這對政府提升預算績效管理工作水平產生較大阻礙。

二、政府全面預算績效管理模式的構建

通過上文對政府會計制度下政府預算績效管理問題的分析可知，雖然各級政府在逐步落實新政府會計制度，但當前的預算績效管理工作問題依然存在，上述五個方面的管理問題必須及時、全面的解決，這就需要政府立足實際，從自身現實需求以及發(fā)展目標出發(fā)，構建出全面預算績效管理模式，提升管理成效，從而推動政府更好的為人民服務，成為服務新型政府。下文主要從預算績效編制、控制、評價、結果再利用幾個方面入手展開分析。

（一）預算績效編制

開展預算績效管理的基礎條件就是，做好預算績效編制、明確預算績效目標。而對于預算績效目標的確定，需要根據政府自身情況，圍繞政府事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、年度計劃等加以明確，最終確定好中長期規(guī)劃、年度預算等內容。綜合分析、考量后，明確預算績效總體目標，各個環(huán)節(jié)的具體目標，而后將這些目標及內容融入到政府各項工作中。

而在編制預算績效目標時，一方面，需要掌握政府支出完成情況，注重強調預算的經濟效益、社會效益；另一方面，應當將績效目標納入到政府整體管理工作中，實施全面的預算績效管理。針對政府項目資金使用方面的績效評價，從質量、成本以及效益等方面著手，開展綜合性評價工作。針對一些周期長的大型項目，必須要做好實時跟蹤，并結合項目的開展情況構建有效的動態(tài)預算管理機制。另外，為了保證預算管理職能的發(fā)揮，那么在進行預算編制過程中，應當將績效關口前移，重視預算編制工作，根據整體預算績效目標評審、項目績效目標審批等內容，進行事前績效評審，在特殊條件下，政府也可以借助第三方績效評價機構，采取項目論證的方式，從立項依據、必要性、績效目標合理性、投入經濟性、效益性、績效指標合規(guī)與否等各個方面，對項目實施全面的評價，并將績效評審結果融入到下一年度預算資金管控計劃中。

（二）預算績效控制

預算績效控制，主要就是對預算執(zhí)行過程中、績效運行情況實施跟蹤式管理，目的在于提高管理控制成效，從而有效落實預算績效管理目標，縮短執(zhí)行結果與編制的績效目標之間的差距。在此過程中，政府相關工作人員可以依照起初編制的預算績效目標，對政府各項工作的預算執(zhí)行情況進行衡量。為了進一步加強預算績效控制，政府應當從實際出發(fā)，構建事前、事中和事后全過程的控制模式。其中事前控制，需要在預算控制中，融入用款計劃、日常財務審批工作；而事中控制，需要政府有關工作人員以月、季度、年度為單位，實施監(jiān)控、分析預算執(zhí)行進度、績效目標實現程度，在全面檢測過程中，如果發(fā)現問題，需要明確責任主體，找出原因后制定相應的解決方法，從而縮小預算執(zhí)行結果和預算績效目標之間的差距。需要注意的是，對于問題較為嚴重的項目，政府應當責令暫緩、停止預算撥款，并加強督促，讓其盡快整改落實；最后的事后控制，一般是在業(yè)務活動結束后，與編制預算績效管理目標進行對比，找問題，提出改進措施。

（三）預算績效評價

首先，在預算績效評價過程中，首要任務就是全面詳細的進行績效評價數據的有效分析，并且結合政府“雙報告”編制要求，要針對相關財務編制報告以及決算報告來進行相關工作的開展，主要包含財務預算執(zhí)行、收支預算執(zhí)行、績效實施效果等內容，切實反映出政府工作成本、資金使用效果、效益等情況。

其次，為保證預算績效評價有效性，政府應當建立健全完善的預算績效評價指標體系。只有保證預算績效評價指標體系有效性，才能依照各項指標，發(fā)揮評價作用。在指標中既包含了財務指標，也涉及到了非財務指標。其中的財務指標主要會用到實際的數據體現，而非財務指標則更加側重社會效益，此外，為了評價指標的完整性，政府還可以引入人才培養(yǎng)、社會服務等績效指標，體現政府為人民服務的經濟效益、社會效益。

最后，相關工作人員可以遵照預算績效目標，進行預算執(zhí)行結果的考評，主要包括部門考評、項目考評以及負責人考評。另外，要依照相應的指標、指標權重以及計分方法，審核被評價主體的相關數據，并給予綜合性的績效評價，最終得到項目最后評價分數。其中的綜合評價得分可以進行級別劃分，即優(yōu)秀（A）、良好（B）、合格（C）、差劣（D）。綜合得分分別為90分以上（含90分）、75-85分（含75分）、60-70分（含60分）、60分以下。

（四）反饋與結果再利用

政府實施預算績效管理的最終目的就是獲得預算績效反饋，對結果進行再利用，通過這種全面且完善的績效評價結果，為政府后續(xù)預算工作提供支持。大量的預算績效評價結果匯總后可以獲得預算績效反饋，政府可以充分利用相應的評價結果，用以優(yōu)化、調整預算工作，其中對于預算績效目標執(zhí)行的調整，應當綜合對比預算績效評價結果與編制目標存在的差距，找出問題原因后，有針對性的調整下期預算與績效目標。除此之外，預算績效的激勵約束作用應當充分發(fā)揮，比如，可以明確規(guī)定預算績效評價結果情況會直接關系到負責人的績效工資、工作業(yè)績、政績考核等方面，借此方式激勵相關工作人員更好的開展工作，與此同時，也對其產生一定的約束作用。通過預算績效反饋以及結果的再利用，政府針對一些效益好的項目要優(yōu)先安排，針對一些效益一般的項目要進行有效改進，加強監(jiān)督，不斷提升其效益。對于一些效益差的項目，可以削減預算或取消資金的使用。針對一些長期沉淀的資金要進行收回。

三、政府會計制度下促進政府預算績效管理的實踐路徑

（一）積極構建預算績效管理組織機構

政府實施預算績效管理過程中，為保證各項工作有效落實，應當注重組織機構的建立，結合現有人員情況，組建專門的預算委員會，能夠行使決策權，負責領導、協調政府預算績效管理工作開展。此外，政府還要設立相應的預算績效管理工作機構，財務部門作為重要組成部分，主要職責就是編制收入、支出預算；而人事部門則負責人員配置，統(tǒng)計政府各部門及相關負責人的績效。

（二）完善預算績效評價指標

預算績效管理評價指標的建立，需要體現出可量化、可細化、科學化的特點，對此，政府應當從實際情況出發(fā)，構建出科學合理的預算績效評價指標體系，明確相應的標準。其中財政部門應當在以往績效評價指標體系中融入個性化指標，在具體實踐中，應當結合政府具體項目情況，有針對性的設置不同的績效評價指標，突出不同特色，并合理調整對重點、特色指標的權重比例，提升預算績效管理成效。

（三）不斷加強政府預算績效管理信息化建設

信息化時代，多種信息技術的應用，助推政府各項管理工作順利進行，對此，政府預算績效管理也應當注重信息化建設。一方面，可以進一步完善預算系統(tǒng)，融入預算績效編制、預算績效控制、績效評價和再應用等內容；另一方面，應當構建多系統(tǒng)聯合的大數據系統(tǒng)，其中包含了賬務系統(tǒng)、項目庫系統(tǒng)、人事系統(tǒng)、資產管理系統(tǒng)、后勤管理系統(tǒng)等，充分利用互聯網，助力政府實施預算績效管理工作，提升信息化管理程度，從而全面提升預算績效管理效率。

（四）完善并優(yōu)化預算績效考核體系

為保證預算績效管理發(fā)揮作用，政府應當注重提升完善預算績效考核體系，突出問責重要性，目的在于確保每筆預算資金得到高效利用。在這一考核體系中，政府需要構建出較為完善的預算績效激勵約束機制，比如，可以根據各個部門的預算執(zhí)行進度、預算績效評價結果，給予綜合情況好的部門一定的幅度傾斜，通過績效獎勵的方式提升工作人員積極性，同樣，要對預算執(zhí)行進度差、預算績效評價差的部門，進行額度扣減。此外，如果是預算執(zhí)行進度非常不佳，甚至無法實現預算績效目標的部門，應當給予撤銷處罰，或者依照情況輕重責令整改。除此之外，為了強化人員預算績效管理意識，保證各項工作落實到實處，還要針對人員層面，實施績效獎勵、追責問責等方式，借此進一步推動預算績效目標實現。

（五）全面推進預算績效管理制度建設

規(guī)章制度作為工作開展的重要依據，對規(guī)范各項工作起到重要作用。對此，政府可以根據自身情況，建章立制，助力預算績效管理順利開展。在具體實踐中，政府應當結合日常管理制度，而后綜合考量預算績效管理工作需求，加以優(yōu)化、完善。確保制度涉獵各個方面，比如，預算績效控制、預算績效編制、預算績效評價、預算績效反饋和再應用等，使得各項工作有明確的細則和內容。此外，還要全面融合績效目標管理、績效實施和控制、績效評價和考核、績效結果應用，根據政府實際需求納入到預算管理系統(tǒng)中，實現現代數據化控制，高效利用大數據分析預算績效的實施效果。

（六）強化預算績效評價與監(jiān)督的落實

首先，政府要注重自評與外評的結合，通過完善的預算績效評價機制，實現對政府整體支出績效、項目績效的綜合性評價。其次，應當高度重視審計和監(jiān)督體系的建設，在此過程中，應當結合編制預算績效目標的設定情況，針對預算執(zhí)行、績效控制、績效評價與應用情況進行有效跟蹤、監(jiān)督，確保及時發(fā)現問題，及時采取措施，促使預算績效管理工作有序實施。最后，政府在開展預算績效管理過程中，應當做到信息公開，實現績效目標與預算、績效評價結果與決算同步公開。

四、結語

總之，針對新政府會計制度下要求，政府有效開展預算績效管理工作，能夠充分滿足政府發(fā)展的需求，可以促進政府服務質量的提升，同時也能滿足政策的要求，促進政府有效履行服務職能，因此，政府必須加強對預算績效管理工作的深入研究，選擇合理的方法充分促進財政管理工作的發(fā)展。