社會治理類檢察建議工作實證探究

原佳麗

（北京市東城區(qū)人民檢察院，北京 100000）

社會治理類檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，參與社會治理，保護國家利益和社會公共利益的重要方式。對于助力市域社會治理現(xiàn)代化、服務(wù)保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。對此檢察機關(guān)大有可為，也應(yīng)大有作為。通過對當(dāng)前檢察機關(guān)制發(fā)社會治理類檢察建議的情況進行梳理，發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)制發(fā)該類檢察建議仍存在諸多問題，對此研提促進檢察建議工作高質(zhì)量發(fā)展的對策建議，對于增強檢察建議剛性，切實助力市域社會治理現(xiàn)代化具有重要意義。

一、當(dāng)前社會治理類檢察建議制發(fā)情況概述

從社會治理類檢察建議的概念來分析，應(yīng)當(dāng)對“社會治理”及制發(fā)對象的外延進行廣義的理解，既應(yīng)當(dāng)包括社會公共利益、單位內(nèi)部管理，也應(yīng)當(dāng)包括單純狹義上的社會治安綜合治理。在此基礎(chǔ)上，對社會治理類檢察建議的制發(fā)情況進行統(tǒng)計、分析，對于檢察機關(guān)切實發(fā)揮檢察監(jiān)督作用，助力市域社會治理現(xiàn)代化具有重要意義。

（一）聚焦社會公共利益，夯實公共利益基礎(chǔ)點

1.保護信息安全與財產(chǎn)安全，著力保障改善民生。目前檢察機關(guān)制發(fā)的社會治理類檢察建議包含的整改單位有醫(yī)院、保安服務(wù)公司、大型連鎖超市、銀行、通信網(wǎng)絡(luò)公司等，均是與百姓衣、食、住、行、就醫(yī)、安保等密切相關(guān)的民生領(lǐng)域。如針對銀行工作人員違反國家有關(guān)規(guī)定，將在履行職責(zé)過程中獲得的公民個人信息出售給他人的情況，提出銀行存在監(jiān)督制約機制不健全、普法教育機制不完善、信息保護存在漏洞等問題，并提出整改建議，從而保障公民的信息安全。又如對于通信網(wǎng)絡(luò)公司員工針對公司ESS 系統(tǒng)存在漏洞，通過輸入客戶身份證號碼修改系統(tǒng)數(shù)據(jù)，從事犯罪活動等問題，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，一方面建議在ESS 系統(tǒng)配置對應(yīng)的權(quán)限，設(shè)置人臉識別系統(tǒng)，另一方面建議配置身份秘鑰，實現(xiàn)物理介質(zhì)與數(shù)字認證相結(jié)合的登錄方式，進而實現(xiàn)在維護公民個人信息的基礎(chǔ)上，保障公司正常運行管理。

2.廣開公益訴訟線索，及時發(fā)現(xiàn)公共利益薄弱點。在公共利益保護過程中，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)好“守門員”，確保公共利益底線不能觸碰，公共權(quán)益切實得到保障，這就要求檢察機關(guān)走出去、多觀察、勤思考，針對當(dāng)前直播賣貨、互聯(lián)網(wǎng)銷售平臺的火爆，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)保持清醒頭腦、增強問題意識，切實維護公共利益。如針對“餓了么”“美團外賣”“百度外賣”等網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺上，大量門店存在線下無實體經(jīng)營門店、無食品經(jīng)營許可證、一證多店等違法經(jīng)營問題，檢察機關(guān)通過調(diào)查核實，向食藥監(jiān)局制發(fā)檢察建議，提出具體的整改時間表和路線圖，要求其針對上述問題進一步壓實平臺責(zé)任，落實整改任務(wù)，強化監(jiān)督問責(zé)，并在此過程中密切跟蹤相關(guān)門店的落實情況，提升檢察建議的實效性，切實保障人民群眾“舌尖上的安全”。

3.緊盯社會治理熱點，當(dāng)好公共利益守衛(wèi)者。在物流業(yè)快速發(fā)展的當(dāng)今社會，“外賣小哥”“快遞小哥”成為高頻詞匯，然而蓬勃發(fā)展的快遞行業(yè)方便了人們?nèi)粘Ｉ畹耐瑫r，也給人們的出行帶來了不便，快遞車輛違反規(guī)定亂停亂靠、違規(guī)占道分揀快遞的現(xiàn)象已成為常態(tài)，因為違規(guī)占道而導(dǎo)致交通事故的發(fā)生更是觸目驚心。針對這種情況，檢察機關(guān)勇于擔(dān)當(dāng)、主動作為，充分發(fā)揮檢察建議對于維護公共利益的重要作用，針對快遞公司沒有盡到管理責(zé)任導(dǎo)致上述情況發(fā)生等問題，積極制發(fā)檢察建議，一方面要求加強對快遞車輛停放、快遞分揀操作的規(guī)范化管理，另一方面要求優(yōu)化分揀流程，合理布局場地，確定合法、穩(wěn)定的作業(yè)場所，從而保證快遞行業(yè)“快速更便民”。

（二）聚焦單位內(nèi)部管理，解決單位管理難點

1.嚴(yán)辦貪腐與深挖漏洞并行，著力營造風(fēng)清氣正氛圍。長期以來，各單位對于自身管理存在發(fā)現(xiàn)問題難、破除革新難、防范化解難等諸多問題，對此，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依托職務(wù)犯罪案件的嚴(yán)肅查辦，深挖案件背后反映出來的制度漏洞和治理風(fēng)險，充分運用調(diào)查核實、征求意見、公開宣告等手段，拓展職務(wù)犯罪檢察工作參與社會治理的深度和廣度。建議對象多涉及國有醫(yī)院、國有企事業(yè)單位等，主要圍繞涉案單位“三重一大”制度落實不力，財務(wù)管理制度監(jiān)管不當(dāng)，招投標(biāo)及工程項目監(jiān)督制度漏洞，鄉(xiāng)屬集體企業(yè)民主決策制度落實不到位，權(quán)力部門領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)集中、審批環(huán)節(jié)薄弱、缺乏監(jiān)管以及廉政風(fēng)險防范意識薄弱等問題提出意見及整改建議，幫助反向?qū)徱晝?nèi)部監(jiān)督管理漏洞，實現(xiàn)嚴(yán)肅整治腐敗與深挖徹查漏洞并舉，幫助相關(guān)單位完善內(nèi)部管理、增強政治自律、提升規(guī)則意識、打造嚴(yán)密法網(wǎng)，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，從而在全社會形成風(fēng)清氣正良好氛圍。

2.推動事前預(yù)防與事后監(jiān)督，著力服務(wù)民營經(jīng)濟。檢察機關(guān)在嚴(yán)格落實高檢院對民營企業(yè)相關(guān)人員慎捕、慎訴辦案理念的同時，還應(yīng)當(dāng)針對辦案發(fā)現(xiàn)民營企業(yè)運營過程中的漏洞，提出完善企業(yè)管理與重塑內(nèi)控安全的制度化建議，幫助民營企業(yè)防范化解法律風(fēng)險，健全內(nèi)部規(guī)范，為民營企業(yè)健康發(fā)展提供“良法善治”的法治環(huán)境和營商環(huán)境。例如針對科技、人力資源服務(wù)、建筑工程、超商、信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)等多個行業(yè)領(lǐng)域，對包括合同管理審核、勞務(wù)派遣人員管理、財務(wù)管理制度等多個方面問題制發(fā)檢察建議。如在某民營企業(yè)單位行賄案的辦理過程中，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)該民營企業(yè)在經(jīng)營活動的合規(guī)性、財務(wù)管理制度的規(guī)范性、普法教育的常態(tài)化等方面存在漏洞，結(jié)合以上問題有針對地提出整改建議，為有效預(yù)防該民營企業(yè)出現(xiàn)其他違法犯罪行為、強化日常管理監(jiān)督起到了重要的安全閥和保障網(wǎng)的作用，目前該檢察建議已獲書面回復(fù)并全部被采納。

（三）聚焦社會治安綜合治理，打通社會治理堵點

1.優(yōu)化社會治安環(huán)境、保障人民幸福生活。市域社會治理現(xiàn)代化要求提升社會治理的社會化、法治化水平，而穩(wěn)定的社會治安環(huán)境、有序的人居環(huán)境是社會治理現(xiàn)代化的體現(xiàn)，也是提升人們幸福感、安全感的切實保障。當(dāng)前社會治理過程中仍然存在著“黑出租”隨處可見、“黑醫(yī)美”廣受歡迎、“黑診所”絡(luò)繹不絕等現(xiàn)象，既影響著社會治安的穩(wěn)定，也對人們的幸福穩(wěn)定生活帶來沖擊和威脅。檢察機關(guān)通過辦理該類影響社會治安的案件，對相關(guān)單位及時制發(fā)檢察建議，有利于讓習(xí)以為常的不規(guī)范行為得到整治，讓司空見慣的現(xiàn)象被叫停，從而還社會以有序，還人民以安寧。如某檢察院在辦理房某某尋釁滋事案件時，發(fā)現(xiàn)此案系房某某因不滿“黑出租”索要高額車費繼而引發(fā)的糾紛，但檢察官并未只停留于該案，通過舉一反三、梳理該類案件發(fā)現(xiàn)，此類現(xiàn)象并非偶然，“黑出租”索要高額車費在鬧市區(qū)尤為明顯，該院相繼向鬧市區(qū)所在街道辦事處、交通執(zhí)法總隊和城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察局分別發(fā)送檢察建議，督促查處“黑出租”事件，并加大宣傳力度，讓群眾自覺抵制“黑出租”，起到了良好的效果。

2.維護公序良俗，掃除不良社會風(fēng)氣。在黨史學(xué)習(xí)教育和政法隊伍教育整頓的大背景下，在嚴(yán)厲整治飯圈文化，嚴(yán)肅查處不規(guī)范的直播帶貨行為與吃播亂象的行動中，社會風(fēng)氣得到肅清、社會正能量得到弘揚，公序良俗的社會風(fēng)氣得到有效維護。然而檢察機關(guān)通過辦案發(fā)現(xiàn)，目前仍然存在部分破壞社會公序良俗的行為，影響良好社會風(fēng)氣的養(yǎng)成。例如目前檢察機關(guān)在辦理案件中發(fā)現(xiàn)，存在部分嫌疑人利用賣淫嫖娼實施敲詐勒索、利用養(yǎng)生場所作掩護進行賣淫、利用網(wǎng)絡(luò)傳播淫穢物品等，該類案件均是嫌疑人通過社交軟件與被害人取得聯(lián)系，后在酒店實施賣淫嫖娼，最后進行敲詐勒索。由此可以發(fā)現(xiàn)部分社交軟件存在監(jiān)管不嚴(yán)、后臺處理不及時等漏洞，相關(guān)酒店存在入住登記制度不規(guī)范、監(jiān)控設(shè)備不清晰和宣傳警示不到位等問題。針對此種現(xiàn)象，檢察機關(guān)積極作為，主動與相關(guān)社交軟件提供方、網(wǎng)站運行管理者、酒店等取得聯(lián)系，了解相關(guān)情況，通過積極制發(fā)檢察建議，督促相關(guān)方一方面及時凈化社交軟件平臺、強化運行管理、推動“綠色”凈網(wǎng)行動，另一方面完善酒店管理、加強監(jiān)控設(shè)備的配備、嚴(yán)格入住登記、強化普法宣傳，從而持續(xù)優(yōu)化社會風(fēng)氣。

二、社會治理類檢察建議制發(fā)存在的問題

檢察建議是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式，在維護公共利益、幫助解決單位內(nèi)部管理難題、打通社會治理堵點上發(fā)揮了重要作用，為促進完善社會治理現(xiàn)代化提供了應(yīng)有的檢察智慧與檢察力量。但是目前檢察建議工作還存在跟蹤監(jiān)督的意識不足、統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)填錄和文書制作不規(guī)范、對策建議的精準(zhǔn)度不足、檢察建議的認可度不足等問題，直接影響了檢察建議的剛性和監(jiān)督作用的發(fā)揮，亟需以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主攻方向，完善制度建立，規(guī)范制發(fā)流程，監(jiān)督回復(fù)落實。

（一）跟蹤監(jiān)督的意識不足，監(jiān)督主體意識有待提高

目前檢察建議的制發(fā)工作存在“上熱下冷”現(xiàn)象，表現(xiàn)在如下幾方面：一是領(lǐng)導(dǎo)干部和上級院重視檢察建議工作，但下級院和普通干警在具體辦案工作中忽視檢察建議的制發(fā)，部分干警認為只有辦案才是硬需求，檢察建議只是軟任務(wù)，制發(fā)積極性不高，對于本級院和上級院的要求存在抵觸情緒，不愿意制發(fā)檢察建議。二是對《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《工作規(guī)定》）學(xué)習(xí)了解不夠深入，表現(xiàn)在對檢察建議的適用范圍認識不清，檢察建議文書與其他法律文書相混用，以及檢察建議制發(fā)對象錯誤等方面的問題，如通過了解發(fā)現(xiàn)，部分院出于與司法機關(guān)的相互配合等工作關(guān)系的考慮，為降低制發(fā)糾正違法通知書對被制發(fā)單位造成的不利影響，存在以制發(fā)檢察建議書替代糾正違法通知書等問題。

（二）統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)填錄和文書制作不規(guī)范

由于檢察建議文書需要在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中生成，因此系統(tǒng)填錄的標(biāo)準(zhǔn)化與文書制作的規(guī)范化就顯得尤為重要了。但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前檢察機關(guān)在系統(tǒng)填錄和文書制作兩方面均存在不同程度的問題，其中在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)填錄方面存在的問題主要表現(xiàn)在，部分社會治理類檢察建議在收到回復(fù)后沒有及時在系統(tǒng)內(nèi)填錄回復(fù)采納情況，以及沒有將回函上傳至統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中。在文書制作方面存在的問題主要表現(xiàn)在：一是文書文號不夠規(guī)范，部分檢察建議文書的文號與《人民檢察院檢察建議法律文書格式樣本》中規(guī)定的文書文號不一致；二是部分檢察建議文書沒有列明回復(fù)期限或者回復(fù)期限不符合《工作規(guī)定》中的相關(guān)要求；三是部分檢察建議文書沒有列明異議權(quán)利和異議期限；四是部分檢察建議文書沒有寫明提出建議的依據(jù)，存在于法無據(jù)的問題。

（三）對策建議的精準(zhǔn)度不足，文書質(zhì)量有待提升

1.調(diào)查辦理形式化嚴(yán)重，對策建議針對性不強。部分干警在前期調(diào)查過程中流于形式或礙于情面，對涉案單位存在的問題調(diào)查不全面、不深入，不能認識到導(dǎo)致問題發(fā)生的深層次原因，在提出具體建議時不敢提或者提出的建議針對性不強，表現(xiàn)為建議僅提目標(biāo)效果，缺乏可操作性的措施，或者對發(fā)現(xiàn)的問題分析，以法律層面論證居多，結(jié)合涉案行業(yè)的特殊性，進行深入的專業(yè)化分析較少。如在建議相關(guān)單位加強財務(wù)管理方面，由于前期調(diào)查工作的不透徹、不深入，了解的專業(yè)性知識較少，導(dǎo)致對策建議部分內(nèi)容較為空洞，針對性不強，只是籠統(tǒng)地表述為建議加強財務(wù)審批、責(zé)任落實等。

2.檢察建議文書制發(fā)嚴(yán)肅性不足，分析論證不深入。檢察建議文書是以本單位名義對外制發(fā)的，因此文書的正確性、規(guī)范性是首先需要保證的。但通過梳理發(fā)現(xiàn)，目前部分檢察建議文書仍然存在針對性不強、表述不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}，嚴(yán)重影響了檢察建議的權(quán)威性。如一方面檢察建議針對性不強，針對類似問題，檢察機關(guān)對不同單位制發(fā)完全相同的檢察建議，另一方面檢察建議文書本身存在錯別字、錯誤表述，或引用相關(guān)規(guī)范依據(jù)錯誤等；此外，部分檢察建議文書還存在事實和依據(jù)分析論證不深入等現(xiàn)象，對辦案中發(fā)現(xiàn)的問題及其危害后果、制發(fā)的法律和政策等方面的依據(jù)，都沒有進行深入的論證分析，這些都影響了檢察建議的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

（四）檢察建議的認可度不足，跟蹤監(jiān)督力量亟待加強

1.協(xié)作配合機制尚未建立，監(jiān)督合力尚未形成。目前，檢察機關(guān)通過制發(fā)檢察建議，督促被建議對象及時糾正不足、整改漏洞，一方面有利于促進被建議單位完善管理，另一方面有利于檢察機關(guān)工作的有效推進，同時還有利于保護公共利益薄弱點，共同推動社會治理規(guī)范化、法治化，因此具有共贏的效力。但是目前檢察建議具有的“雙贏多贏共贏”的監(jiān)督理念尚未得到社會的完全認同，檢察監(jiān)督的外界合力尚未形成，這就直接影響了檢察建議落實整改的效力。通過調(diào)查發(fā)展，目前被建議單位在落實整改方面存在錯誤認識，認為回復(fù)即是采納，或者認為回復(fù)即是整改落實，整改落實主動性不足，建議落實的“最后一公里”被阻斷。

2.督促落實不到位，后續(xù)監(jiān)督力度欠缺。由于檢察建議從制發(fā)、到回復(fù)、再到落實是一個閉環(huán)，因此任何一個環(huán)節(jié)沒有做好，都會影響檢察建議作用的發(fā)揮。對于需要多方合力實現(xiàn)效果的“落實”環(huán)節(jié)，有時需要檢察機關(guān)的督促以及與上級單位、黨委及人大的溝通、協(xié)調(diào)，部分檢察機關(guān)在這一環(huán)節(jié)存在工作不到位的情況。一方面表現(xiàn)在對于未能回復(fù)的檢察建議沒有依法采取后續(xù)措施，不能將落實檢察建議有困難的單位向其上級單位、黨委、人大及監(jiān)察機關(guān)報告，另一方面表現(xiàn)在檢察機關(guān)對于普遍性問題或易復(fù)發(fā)的關(guān)鍵問題，沒有持續(xù)跟蹤監(jiān)督，導(dǎo)致類似問題再次或多次出現(xiàn)，直接影響檢察建議的權(quán)威性。

三、完善社會治理類檢察建議工作的思考

針對目前社會治理類檢察建議制發(fā)過程中存在的問題，檢察機關(guān)應(yīng)著眼社會治安綜合治理，把“當(dāng)下治”與“長久立”結(jié)合起來，堅持高起點站位、高標(biāo)準(zhǔn)建制、高質(zhì)量監(jiān)督、高質(zhì)效拓展，以永遠在路上的韌勁持續(xù)推動檢察建議工作高質(zhì)量發(fā)展，切實增強建議剛性，促進檢察建議工作向縱深方向拓展。

（一）堅持高起點站位，秉持以人民為中心的司法理念和服務(wù)國家中心工作的大局意識

1.實現(xiàn)“從重實體、重提出到重程序、重論證”觀念的轉(zhuǎn)變。“理念一新天地寬”。檢察建議工作要改變過去的一些習(xí)慣性思維定勢，如重檢察建議的制發(fā)、輕檢察建議的效果；重訴訟性檢察建議、輕非訴訟性檢察建議；重具體性建議，輕制度性建議；重提出建議、輕論證說理等等。

2.樹立“人民檢察為人民”的工作政績觀。檢察工作來自人民，最終應(yīng)當(dāng)回饋人民，張軍檢察長多次提出，新發(fā)展階段檢察工作要對標(biāo)對表人民群眾的新期待，為順應(yīng)該要求，實現(xiàn)檢察機關(guān)助力市域社會治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，要將最能參與社會治理工作的社會治理類檢察建議做強、做優(yōu)、做成品牌，聚焦與人民群眾生活息息相關(guān)的領(lǐng)域，如社會治安管控、經(jīng)濟金融安全、防范化解重大風(fēng)險、食藥領(lǐng)域安全、新興電子商務(wù)等領(lǐng)域，增強問題敏感意識，積極制發(fā)檢察建議，真正實現(xiàn)人民檢察的人民屬性。

3.強化“實現(xiàn)檢察工作現(xiàn)代化我有責(zé)任”的擔(dān)當(dāng)意識。十四五規(guī)劃中提出將基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為基本目標(biāo)，中共中央出臺的 《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》也明確提出，要充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，真正為大局服務(wù)。新時期要實現(xiàn)檢察工作現(xiàn)代化，這就意味著檢察工作要與時俱進，主動作為，將完善社會治理類檢察建議作為實現(xiàn)檢察工作現(xiàn)代化的“自選動作”，不斷增強責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識、增強大局觀念，努力為實現(xiàn)檢察工作現(xiàn)代化展現(xiàn)應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)情懷和擔(dān)當(dāng)本領(lǐng)。

（二）堅持高標(biāo)準(zhǔn)建制，樹立小切口、大作為，點突破、面鋪開的檢察建議工作新思路

1.積極建章立制，完善制度規(guī)范。檢察建議的規(guī)范化是其剛性作用發(fā)揮的內(nèi)生動力，目前檢察建議制發(fā)已有相關(guān)工作規(guī)定，包括最高人民檢察院制發(fā)的 《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（高檢發(fā)釋字[2019]1 號），在已有規(guī)范的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎探索，科學(xué)規(guī)劃，結(jié)合本地實際，針對不同類型的檢察建議，制定專門性的檢察建議制度規(guī)范。如D 區(qū)檢察院針對社會治理類檢察建議，專門制定了 《關(guān)于加強和規(guī)范社會治理類檢察建議工作的若干意見》，為該院社會治理類檢察建議的制發(fā)提供遵循。

2.強化理論研究，加強隊伍建設(shè)。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撗芯亢透咚刭|(zhì)的檢察隊伍是增強檢察建議制發(fā)效力、實現(xiàn)檢察建議作用的有效保障。因此檢察機關(guān)在實踐中，一方面可以建立檢察建議研究專門課題組，圍繞檢察建議線索發(fā)現(xiàn)與調(diào)查、文書規(guī)范化建設(shè)、強化社會治理、構(gòu)建行刑銜接機制等多方面開展專題研究，強化頂層設(shè)計，狠抓制度落實、線索發(fā)現(xiàn)、長效機制建設(shè)，切實推進檢察建議縱深推進；另一方面可強化隊伍素質(zhì)提升，通過崗位練兵、技能比武、講座培訓(xùn)等方式，切實提升檢察隊伍發(fā)現(xiàn)問題、提出問題、說理論證、文字表達和解決問題的能力，增強檢察建議制發(fā)水平，提升檢察建議剛性實現(xiàn)的內(nèi)生動力。

3.建立檢察監(jiān)督事項“案件化”辦理模式。正如有論者指出，檢察建議功能的發(fā)揮不能建立在沙灘上，只能建立在體制機制上，[1]因此建立規(guī)范完備的檢察建議制發(fā)流程是當(dāng)務(wù)之急。一方面完善檢察建議“案件”辦理流程，各院可根據(jù)各自實際制定案件化辦理的操作指南，對于社會治理類檢察建議的線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查核實、提出建議、跟蹤問效、報送備案、結(jié)案歸檔等制定統(tǒng)一辦案模式，并規(guī)范統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的填錄工作，督促辦案檢察官及時填錄檢察建議的采納情況，并上傳回函；另一方面規(guī)范制發(fā)程序、強化內(nèi)部審核，各級院應(yīng)當(dāng)制定規(guī)范性文件，明確需要報主管檢察長或檢察長批準(zhǔn)決定的事項，在此基礎(chǔ)上要求各業(yè)務(wù)部門檢察官嚴(yán)格遵循報批手續(xù)，及時報相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批決定，同時主管檢察長或檢察長也應(yīng)遵循程序要求，及時審批，切實實現(xiàn)審批流轉(zhuǎn)規(guī)范有序，切實實現(xiàn)檢察建議的制發(fā)在檢察機關(guān)內(nèi)部形成完整閉環(huán)。

（三）堅持高質(zhì)量監(jiān)督，強化精準(zhǔn)監(jiān)督，不斷增強檢察建議公信力

1.提高檢察建議文書的質(zhì)量，以高水平文書彰顯高質(zhì)量監(jiān)督。高質(zhì)量的檢察建議文書是實現(xiàn)檢察建議剛性的內(nèi)在要求，因此需要以刀刃向內(nèi)的勇氣和決心切實提高檢察建議的制發(fā)質(zhì)量。具體而言，各業(yè)務(wù)部門檢察官在辦好個案的同時，要深挖個案背后深層次的社會治理問題，同時要注重從個案到類案的拓展，發(fā)現(xiàn)區(qū)域或行業(yè)內(nèi)普遍性、傾向性治理問題或管理監(jiān)督漏洞，經(jīng)過全面深入的調(diào)查研究，并就相關(guān)問題與擬被建議單位充分溝通，認為符合高檢院規(guī)定的可以制發(fā)社會治理類檢察建議的6 類情形，應(yīng)當(dāng)提出有針對性的檢察建議，同時應(yīng)當(dāng)增強檢察建議文書的說理性和論證性，以及建議內(nèi)容的可操作性，切實增強文書嚴(yán)肅性和公信力。

2.規(guī)范檢察建議制發(fā)的程序，以程序規(guī)范保障實體公正。檢察官在履職中發(fā)現(xiàn)有應(yīng)當(dāng)制發(fā)社會治理類檢察建議的情形時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循“調(diào)查核實—生成檢察建議案件—起草檢察建議文書—報送法律政策研究室審核—報送檢察長（副檢察長）決定—以院名義制發(fā)并送達檢察建議文書—報送上級院對口部門備案”的程序要求，真正實現(xiàn)制發(fā)的每一份檢察建議文書，程序規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)，措辭精準(zhǔn)到位，問題分析透徹，對策明確具體，以規(guī)范的制發(fā)程序保證檢察建議的效力。此外對于有重大社會影響或涉及某一行業(yè)領(lǐng)域的重大問題，還應(yīng)同時報送其相應(yīng)上級機關(guān)或行業(yè)主管部門，并可探索與相關(guān)行業(yè)主管部門會簽規(guī)范性文件，共同商定檢察監(jiān)督事項部署和預(yù)防工作，強化行業(yè)內(nèi)部規(guī)范整改，并推動建立行刑銜接機制，加強線索流轉(zhuǎn)，共同解決違法事項發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查難等問題。

3.完善檢察建議文書的送達和備案機制，積極爭取外部支持。由于檢察建議的效力發(fā)揮并不僅僅需要被建議單位及時整改落實，還需要社會多方參與形成整改合力。因此，一方面可建立檢察建議信息公開平臺。充分利用“三微一端”等新媒體平臺，實現(xiàn)檢察監(jiān)督信息網(wǎng)上查詢，檢察建議信息網(wǎng)上發(fā)布，檢察建議文書網(wǎng)上公開，為群眾查詢、了解檢察建議信息提供便利。[2]另一方面可完善檢察建議送達制度?？梢圆捎眯嫠瓦_、約談送達等送達機制，建立檢察建議工作室，部分院在條件不能滿足的情況下，可先用公開聽證室代替，作為檢察建議公開宣告、公開回復(fù)的場所，可邀請民意代表、專家學(xué)者、相關(guān)社會組織等參加，充分聽取其意見，也為檢察建議的貫徹落實提供支撐。公開送達采用“宣讀檢察建議書—示證—送達并接收—被建議單位發(fā)表意見—第三方代表發(fā)表意見”的程序進行。此外可建立向人大備案和報告工作的常態(tài)機制。一是積極爭取人大監(jiān)督，在制發(fā)檢察建議時及時向同級人大備案并做定期報告，邀請人大代表視察、旁聽檢察建議宣告工作，二是推動人大出臺加強和規(guī)范檢察建議工作的規(guī)范性文件，明確檢察建議的范圍、效力等，確保檢察建議效力實現(xiàn)。[2][3]

（四）堅持高質(zhì)效拓展，強化跟蹤問效、跟進監(jiān)督，切實提升檢察建議剛性

1.完善異議處理機制，強化跟蹤落實。檢察建議的制發(fā)要充分尊重被建議單位的異議權(quán)，一方面確立異議處理機制，被建議單位在一定期限內(nèi)可提出異議，制發(fā)單位應(yīng)當(dāng)進行復(fù)核，如果認為異議成立的，應(yīng)當(dāng)修改檢察建議并撤回，如果認為異議不成立的，應(yīng)當(dāng)說明理由。通過保障被建議單位的程序參與權(quán)，切實增強建議的公開性和公正性；另一方面實行“誰制發(fā)，誰跟蹤”的監(jiān)督模式，要求辦案檢察官建立檢察建議工作臺賬，在制發(fā)檢察建議后定期回訪被建議單位，并將回訪情況如實記錄，對于及時整改并予以回復(fù)的，視情況開展座談交流，并探索建立長效聯(lián)系機制，對于建議制發(fā)兩月內(nèi)未回復(fù)是否整改的，及時跟進了解情況。

2.借力監(jiān)督，合力補強檢察建議制度成長。針對檢察建議特點實行分渠道報告制度，即對于重要、年度檢察建議整體情況通過區(qū)委政法委向區(qū)委報告；對于涉及行政機關(guān)、國有企事業(yè)單位的檢察建議，向紀(jì)委監(jiān)察委報告并探索建立協(xié)作監(jiān)督機制；對于向政府職能部門發(fā)送的一般性問題的檢察建議，同時向區(qū)政府辦公室抄送。此外，對于被建議單位在落實建議過程中存在的困難，也應(yīng)及時向同級黨委、人大等部門報告，或者利用檢察一體化優(yōu)勢由上級檢察機關(guān)向被建議單位的上級單位報告，切實將問題解決，確保建議強制性和剛性實現(xiàn)。

3.完善檢察建議工作管理機制，增強規(guī)范化水平。一是科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)，倒逼檢察官主動跟進監(jiān)督。對于發(fā)現(xiàn)社會治理問題并提出檢察建議，跟蹤督促被建議單位落實整改的，納入辦案質(zhì)量考評中，實行按件計分，[3]“借鑒業(yè)務(wù)工作量化考核的做法，建立數(shù)量與質(zhì)量并重的考評機制，通過全面、動態(tài)考核評估，引導(dǎo)推進檢察建議工作規(guī)范、科學(xué)發(fā)展”，同時強化案件抽查工作，實現(xiàn)以可衡量的利益分配制度倒逼檢察官強化跟進監(jiān)督力度，增強建議剛性；二是建立專項工作機制。結(jié)合區(qū)域特點和檢察工作重點，將檢察建議工作嵌入具體工作中，如結(jié)合“掃黑除惡專項整治”“服務(wù)民營企業(yè)”等系列活動，深入挖掘社會治理問題并研提檢察建議，從而與相關(guān)活動形成一體化工作機制；三是強化案例指引和類案指導(dǎo)作用。一方面積極舉辦精品檢察建議評選活動，梳理總結(jié)典型案例，發(fā)揮典型案例的示范指引作用，切實提升檢察建議工作規(guī)范化水平，另一方面探索建立一體化類案監(jiān)督機制。利用檢察一體化優(yōu)勢，由上級檢察機關(guān)向被建議單位的上級部門或行業(yè)主管部門提出類案檢察建議，從而實現(xiàn)“辦理一案、治理一片”的效果。