1949—1966年中央局（分局）的發(fā)展歷程及經(jīng)驗(yàn)啟示

□楊云成 李照唐

中央局（分局）是中共中央在中央機(jī)關(guān)以外的地方設(shè)立的一級組織機(jī)構(gòu)，以指導(dǎo)一個省或幾個省的省級黨委或指導(dǎo)一個根據(jù)地若干個區(qū)黨委工作?；厮菪轮袊闪⒊跗谥痢拔幕蟾锩鼻昂蟾髦醒刖郑ǚ志郑┰O(shè)立和發(fā)展的歷程，一方面，有助于我們認(rèn)識社會主義革命和建設(shè)的曲折探索過程；另一方面，對于當(dāng)前解決維護(hù)中央權(quán)威與發(fā)揮地方積極性、暢通國內(nèi)大循環(huán)、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式等也具有一定的啟示。

一、新中國成立初期各中央局和中央分局的設(shè)立

新中國成立初期，黨中央決定在中央和地方之間依然沿用革命戰(zhàn)爭時期的大區(qū)制度。1949年前后，全國先后設(shè)立華北、東北、華東、中南、西南、西北等6個大行政區(qū)，中央在各大行政區(qū)均派出代表機(jī)構(gòu)——中央局；在山東、廣東、新疆、內(nèi)蒙古等地設(shè)立4個中央分局。其基本情況如下：華北局是中共中央在華北地區(qū)的代表機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)河北、山西、平原、察哈爾、綏遠(yuǎn)五省委和北平、天津兩市委的工作。1949年11月6日，中共中央決定內(nèi)蒙古分局歸華北局領(lǐng)導(dǎo)；東北局領(lǐng)導(dǎo)遼東、遼西、吉林、黑龍江、松江、熱河6個省委和旅大區(qū)黨委以及沈陽、撫順、鞍山、本溪4個市委（后改設(shè)旅大、長春、哈爾濱、沈陽、撫順、鞍山、本溪7個市委）；華東局領(lǐng)導(dǎo)山東分局、上海市委和蘇、皖、浙、閩4個省委；中南局領(lǐng)導(dǎo)豫、鄂、湘、贛、粵、桂6個省委；西南局領(lǐng)導(dǎo)川、云、貴、西康四省和重慶市的各方面工作；西北局對陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆五省和西安市的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化工作實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)；山東分局領(lǐng)導(dǎo)濟(jì)南、青島、煙臺市委，淄博工礦特委、地委、市委，以及昌濰、膠州、聊城等地委；華南分局領(lǐng)導(dǎo)廣東、廣西兩省委和香港工委；新疆分局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)新疆地區(qū)的各項(xiàng)工作，同時接受西北局的領(lǐng)導(dǎo)；內(nèi)蒙古分局下屬地方組織有中共東部區(qū)委員會（領(lǐng)導(dǎo)呼納盟、興安盟、昭烏達(dá)盟和哲里木盟黨組織）、察哈爾蒙地委、錫林郭勒盟委。各中央局內(nèi)設(shè)組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、政策研究室、紀(jì)律檢查委員會等部門，編制在450人至700人之間。

各中央局和中央分局是在充分考慮各地在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面差異的基礎(chǔ)上建立的。在當(dāng)時的歷史條件下，這兩個組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立為各行政大區(qū)推進(jìn)民主改革、恢復(fù)和發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)以及穩(wěn)定社會秩序提供了有力支持，在建立和鞏固新生人民政權(quán)的斗爭中發(fā)揮了重要作用。

二、國民經(jīng)濟(jì)第一個五年計(jì)劃與中央局（分局）的撤銷

在恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)中，為進(jìn)行有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，1951年，中央即著手研究編制第一個五年計(jì)劃。從1953年開始，經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作成為整個國家的中心任務(wù)?！爱?dāng)著我國開始執(zhí)行發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)第一個五年計(jì)劃的時候，為了加強(qiáng)中央對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和加強(qiáng)省、市、自治區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，同時為了解決中央一級和大批新建廠礦的干部需要，中央決定撤銷了各中央局和中央分局”[1]（P50）。中央局（分局）的撤銷與實(shí)施第一個五年計(jì)劃緊密相關(guān)，其內(nèi)在邏輯如下：

（一）執(zhí)行第一個五年計(jì)劃，迫切需要加強(qiáng)中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

在第一個五年計(jì)劃所確定的基本任務(wù)中，最重要的是“集中主要力量進(jìn)行以蘇聯(lián)幫助我國設(shè)計(jì)的一五六個建設(shè)單位為中心的、由限額以上的六九四個建設(shè)單位組成的工業(yè)建設(shè)，建立我國的社會主義工業(yè)化的初步基礎(chǔ)”[2]（P410）。期間，中央還特別注意使工業(yè)和農(nóng)業(yè)、重工業(yè)和輕工業(yè)的發(fā)展保持適當(dāng)比例的問題，為此要求“地方的計(jì)劃同中央各部的計(jì)劃結(jié)合起來，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，首先保證重點(diǎn)工程的建設(shè)，同時充分地發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性”[2]（P408）。在迫切需要優(yōu)化全國資源配置，實(shí)現(xiàn)“全國一盤棋”的形勢任務(wù)下，既有的中央與地方之間的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，成為加強(qiáng)中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的最大障礙。

新中國成立初期，全國設(shè)有6個大行政區(qū)，各大區(qū)軍政委員會或人民政府既是中央人民政府的代表機(jī)關(guān)，也是地方政權(quán)的最高機(jī)關(guān)；大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)即將開始前，中央人民政府決定撤銷大行政區(qū)軍政委員會或人民政府，成立大區(qū)行政委員會?！按髤^(qū)行政委員會是代表中央人民政府在各該地區(qū)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督地方政府的機(jī)關(guān)”[3]（P373），不再是地方的最高政權(quán)機(jī)關(guān)。盡管如此，大區(qū)行政委員會的組織機(jī)構(gòu)基本上與改革前的軍政委員會或人民政府類似，只是將原來所設(shè)的各部一律改為局（處），將一部分局（處）交中央主管部門直接領(lǐng)導(dǎo)。但是，相關(guān)工作仍受大區(qū)行政委員會有關(guān)指導(dǎo)性委員會的指導(dǎo)和監(jiān)督。這種領(lǐng)導(dǎo)體制不利于調(diào)動全國力量進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)的中心工作。劉少奇對此有深刻論述，他指出：“現(xiàn)在各項(xiàng)社會改革已經(jīng)完成，已經(jīng)到了實(shí)行大規(guī)模的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的建設(shè)時期，需要中央統(tǒng)一集中。領(lǐng)導(dǎo)上的統(tǒng)一集中是實(shí)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的必要條件。有很多建設(shè)事業(yè)，必須集中全國力量來做，而絕不是一個大區(qū)或一個省市的力量所能勝任的”[4]（P324）。這是撤銷各中央局、中央分局的客觀條件。

（二）執(zhí)行第一個五年計(jì)劃，“黨和政府的中央機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)”

1952年7月，中央轉(zhuǎn)發(fā)了東北局關(guān)于改變大行政區(qū)機(jī)構(gòu)和任務(wù)初步方案的通知，指出“由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)即將成為我們國家的中心任務(wù)，黨和政府的中央機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)”。如何加強(qiáng)？劉少奇指出：“大區(qū)一級機(jī)構(gòu)有十五萬人，干部有好幾萬人”[4]（P325），如果撤銷大區(qū)一級黨政機(jī)構(gòu)，黨和政府的中央機(jī)構(gòu)及其對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)能力就可以得到加強(qiáng)。加強(qiáng)黨和政府中央機(jī)構(gòu)的實(shí)踐，加速了撤銷各中央局、中央分局的進(jìn)程。

1.抽調(diào)各中央局書記及其他相關(guān)干部到中央工作，以加強(qiáng)黨中央的領(lǐng)導(dǎo)。國家進(jìn)入全面建設(shè)時期后，黨中央領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制存在明顯的“供需”矛盾：一方面，第一個五年計(jì)劃中各方面建設(shè)工作的實(shí)施都需要黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，“黨中央的負(fù)責(zé)同志過少而工作卻十分繁重”，“黨中央的辦事機(jī)構(gòu)已遠(yuǎn)不能適應(yīng)這樣的要求”[5]（P580）。為解決這一問題，首先是“加強(qiáng)中央現(xiàn)有的各部、委、辦公廳的組織及其工作，并增設(shè)一些新的部委。”[5]（P580—581）1952年7月18日，劉少奇向中央呈報(bào)由楊尚昆、安子文起草的《關(guān)于加強(qiáng)黨中央辦事機(jī)構(gòu)的意見》，指出在健全原有部門的基礎(chǔ)上，增設(shè)工業(yè)、財(cái)政貿(mào)易、交通運(yùn)輸、政法工作和農(nóng)村工作等部門。在中央成立新的部門后，干部配備又成為了一大難題；但因工作需要，抽調(diào)得力干部充實(shí)新部門人手勢在必行——中央明確指出：“擬于明年初調(diào)各中央局書記及其他若干同志來中央工作”。其具體安排如下：高崗任計(jì)劃委員會主任，饒漱石任中央組織部部長兼管工會、青年團(tuán)和婦聯(lián)工作，習(xí)仲勛任中央宣傳部部長兼管政府文委工作，鄧子恢任農(nóng)村工作部部長并協(xié)助高崗計(jì)劃委員會工作，彭真任政法工作部部長，工業(yè)部、財(cái)政貿(mào)易部、交通運(yùn)輸部或由李富春、薄一波、賈拓夫擔(dān)任部長，或暫缺，由中央局選調(diào)可以擔(dān)任副部長者作實(shí)際工作，由高崗、鄧子恢管理這三部門工作[6]（P333—334）。中央指出，上述成立的新部門工作人員可由中央和大行政區(qū)之各有關(guān)業(yè)務(wù)部門選擇抽調(diào)。

2.調(diào)各中央局、各大行政區(qū)得力干部，充實(shí)中央人民政府職能部門。1952年11月，中央人民政府委員會第19次會議決定設(shè)立國家計(jì)劃委員會。國家計(jì)劃委員會直屬于中央人民政府，高崗任主席，鄧子恢任副主席，陳云、彭德懷、林彪、鄧小平、饒漱石、薄一波、彭真、李富春、習(xí)仲勛、黃克誠、劉瀾濤、張璽等為委員。這些人員大多是從各中央局、中央分局抽調(diào)過來。另外，貿(mào)易部、糧食部、第一機(jī)械工業(yè)部、第二機(jī)械工業(yè)部、建筑工程部、地質(zhì)部等部門分設(shè)后，各大行政區(qū)、中央局的干部也被委以重任。如中共中央華東局財(cái)經(jīng)委員會副書記曾山為商業(yè)部部長、華東軍政委員會貿(mào)易部部長吳溉之為商業(yè)部副部長，西南軍政委員會工業(yè)部部長段君毅、華東軍政委員會工業(yè)部部長汪道涵為第一機(jī)械工業(yè)部副部長，中南軍政委員會工業(yè)部部長劉杰為地質(zhì)部副部長。

（三）執(zhí)行第一個五年計(jì)劃，工業(yè)戰(zhàn)線干部亟需充實(shí)

第一個五年計(jì)劃中的每項(xiàng)重大建設(shè)工程的進(jìn)度計(jì)劃，都要服從于整個國家建設(shè)計(jì)劃，任何一項(xiàng)工程的延遲，均事關(guān)整個建設(shè)計(jì)劃的實(shí)施。這就要求必須依據(jù)建設(shè)工程需要及時配備優(yōu)秀干部。盡管“從1952年到1953年，抽調(diào)了數(shù)萬名干部到工業(yè)部門和重點(diǎn)工程建設(shè)單位工作，初步加強(qiáng)了工業(yè)戰(zhàn)線上的骨干力量”[7]（P748），但是仍有較大缺口。1953年11月22日，《人民日報(bào)》發(fā)表社論，明確指明了實(shí)施大規(guī)模建設(shè)中的另外一個“供需”矛盾?！安恢皇呛芏嗾诮ㄔO(shè)的企業(yè)需要補(bǔ)充大批干部，而且很多新的企業(yè)、特別是蘇聯(lián)幫助我們新建、擴(kuò)建和改建的一百四十一項(xiàng)巨大建設(shè)中的若干項(xiàng)目，直到現(xiàn)在還沒有配備必要的負(fù)責(zé)干部”[8]。1953年11月24日，中央作出了《關(guān)于同意調(diào)配干部，團(tuán)結(jié)改造原有技術(shù)人員及大量培養(yǎng)訓(xùn)練干部的決定》，根據(jù)統(tǒng)一調(diào)整、重點(diǎn)配備、大膽提拔的原則，提出了6條措施；其中第1條“對全國地委以上黨政機(jī)關(guān)和各廠礦的主要干部及其他適于轉(zhuǎn)入廠礦工作的干部進(jìn)行一次統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)一制定分期分批調(diào)配干部的計(jì)劃”、第2條“精簡行政機(jī)關(guān)，抽出一批條件適合的干部，轉(zhuǎn)入廠礦企業(yè)中工作”、第3條“根據(jù)緊縮上層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、充實(shí)下層生產(chǎn)單位及基本建設(shè)單位的原則，除保留必不可少的機(jī)關(guān)工作人員外，對其余機(jī)關(guān)干部應(yīng)盡量派到廠礦企業(yè)中去工作”[9]（P488—489），均涉及抽調(diào)各中央局、中央分局和各大行政區(qū)干部的問題。

為全面進(jìn)行第一個五年計(jì)劃建設(shè)，1954年4月27日，毛澤東主持召開中央政治局?jǐn)U大會議，決定“撤銷大區(qū)一級黨政機(jī)構(gòu)和增設(shè)一些中央工作機(jī)構(gòu)”[10]（P237）；1954年12月前，6個大區(qū)的行政委員會全部撤銷，相對應(yīng)的6個中央局也停止辦公。中共山東省委、中共廣東省委、中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會、中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會成立后，4個中央分局也相繼撤銷。各中央局（分局）的撤銷既加強(qiáng)了中央對各省、市、自治區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)，提高了工作效率，又最大限度地消除了“地方分散主義”的羈絆，也為在當(dāng)時的歷史背景下肅清“高饒事件”在全國范圍內(nèi)造成的不良影響創(chuàng)造了條件。

1954年9月，中共中央華東局向中央建議，為加強(qiáng)對上海、江蘇、浙江工作的領(lǐng)導(dǎo)，建議成立上海中央局。10月28日，中央電復(fù)同意，并決定由柯慶施、陳丕顯、潘漢年等人組成，書記1人，委員11人，主要領(lǐng)導(dǎo)上海市委，并對江蘇、浙江兩省委的幾項(xiàng)主要工作保持領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。工作機(jī)構(gòu)僅設(shè)1個辦公室，下分3個組，主抓秘書、財(cái)貿(mào)、農(nóng)村等方面的調(diào)研工作[11]（P117）。

三、“建立本地區(qū)比較完整的經(jīng)濟(jì)體系”與各中央局的重新設(shè)立

超額完成第一個五年計(jì)劃、通過整風(fēng)運(yùn)動取得思想戰(zhàn)線和政治戰(zhàn)線的基本勝利后，1957年11月，毛澤東在莫斯科會議上又提出“在十五年或者更短一點(diǎn)時間內(nèi)在鋼鐵及其他主要工業(yè)生產(chǎn)品方面趕上或者超過英國”的任務(wù)，并提出“一個新的生產(chǎn)高潮已經(jīng)和正在形成”[12]（P293）。1958年5月，黨的八大二次會議正式通過了“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設(shè)社會主義”的總路線。為實(shí)現(xiàn)工業(yè)生產(chǎn)的“大躍進(jìn)”，中央認(rèn)為必須充分發(fā)揮地方積極性，并提出了中央工業(yè)和地方工業(yè)必須同時并舉的建設(shè)方針，倡導(dǎo)地方建設(shè)獨(dú)立完整的工業(yè)體系和經(jīng)濟(jì)體系。1958年8月，毛澤東在參觀天津市工業(yè)技術(shù)革命展覽會時指出，為應(yīng)對原材料不足，“地方應(yīng)該想辦法建立獨(dú)立的工業(yè)體系”[12]（P406）。

（一）建立獨(dú)立完整工業(yè)體系的幾種考慮

1.發(fā)揮地方的積極性和主動性。全國工業(yè)體系“一盤棋”下，重點(diǎn)工程往往分布在少數(shù)地區(qū)，地方建設(shè)的積極性和主動性受到抑制。此外，在全國“一盤棋”中，中央側(cè)重建設(shè)大型工程、地方側(cè)重小型建設(shè)，中央側(cè)重制造、地方側(cè)重修配，這種工業(yè)分工也增加了地方在發(fā)展中對中央的依賴性。黨中央認(rèn)為，中央工業(yè)和地方工業(yè)應(yīng)當(dāng)同時并舉，這是促進(jìn)全國各地經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)較為均衡發(fā)展的機(jī)制保障。在為農(nóng)業(yè)服務(wù)、為國家大工業(yè)服務(wù)、為城鄉(xiāng)人民生活服務(wù)、為出口服務(wù)中，在與地方農(nóng)業(yè)相互支援中，將會大大加快我國工業(yè)化的速度和農(nóng)業(yè)技術(shù)改造的速度。

2.促進(jìn)地方建設(shè)事業(yè)高速度發(fā)展。在既有的發(fā)展格局中，地方某些產(chǎn)品的協(xié)作半徑增加，產(chǎn)品生產(chǎn)周期延長，交通運(yùn)輸緊張狀況愈來愈凸顯出來。例如“過去制造汽輪機(jī)軸，要在北滿澆鋼錠，在沈陽鍛打，到太原去熱處理，再到上海加工裝配”[13]。這種往返折回與多快好省的建設(shè)路線明顯不符。若地方建立比較完整的工業(yè)體系，“一省一盤棋、各省成體系”，能夠較好地解決本地發(fā)展所需要的原料、動力、材料等物資。

3.降低生產(chǎn)成本。地方工業(yè)體系不完整，原料需要跨區(qū)域調(diào)配，這就導(dǎo)致產(chǎn)品生產(chǎn)成本和不必要的損耗增加?！吧虾＿^去只有煉鋼設(shè)備，沒有煉鐵設(shè)備，每年要用幾十萬噸生鐵電鋼，需要從幾千里以外的鞍山、本溪等地運(yùn)來”[13]。不僅運(yùn)費(fèi)高，而且煉鐵成本增加。建立較獨(dú)立完整的工業(yè)體系對降低成本、增加地方積累具有重要作用。

（二）從“區(qū)域性協(xié)作會議”到“協(xié)作區(qū)委員會”

地方如何建設(shè)較為獨(dú)立完整的工業(yè)體系和經(jīng)濟(jì)體系，以毛澤東同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人進(jìn)行了不斷探索。

1.召開區(qū)域協(xié)作會議。1957年12月31日，毛澤東向國家計(jì)劃委員會傳達(dá)了關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作計(jì)劃的幾點(diǎn)指示，其中第二條提出“聯(lián)省、協(xié)作的辦法，逐步過渡到經(jīng)濟(jì)中心。是否考慮按過去的大區(qū)，以一個大城市為經(jīng)濟(jì)中心，結(jié)合周圍省市考慮通盤的協(xié)作規(guī)劃”[14]（P20）。如以沈陽為中心的東北地區(qū)，以西安、蘭州為中心的西北地區(qū)，以廣州為中心的華南地區(qū)等協(xié)作區(qū)域，在此基礎(chǔ)上逐步形成經(jīng)濟(jì)區(qū)。1958年1月，毛澤東在杭州主持召開華東四省一市黨委第一書記會議時，提出要在“全國搞幾個經(jīng)濟(jì)協(xié)作的區(qū)域，有些省可以交叉，各地要相互支持，要認(rèn)廟不認(rèn)神”[12]（P273）。

在這種思想的指導(dǎo)下，1958年2月，中共中央作出了《關(guān)于召開地區(qū)性協(xié)作會議的決定》。該決定將全國劃分為7個協(xié)作區(qū)域：遼寧、吉林、黑龍江、東蒙為東北協(xié)作區(qū)，北京、天津、河北、山東、山西、內(nèi)蒙古、河南為華北協(xié)作區(qū)，上海、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、江西為華東協(xié)作區(qū)，廣東、廣西、湖南、福建、江西為華南協(xié)作區(qū)，湖北、湖南、江西、河南、安徽為華中協(xié)作區(qū)，云南、貴州、四川、西藏、陜西為西南協(xié)作區(qū)，陜西、甘肅、青海、新疆、寧夏為西北協(xié)作區(qū)，每一個協(xié)作區(qū)指定一位省、市委書記為會議召集人[15]（P76—77）。在工作機(jī)制方面，各區(qū)的協(xié)作會議每年至少要召開4次，也可根據(jù)工作需要召開省際會議或者由各省專業(yè)部門參加的專業(yè)會議。此外，為方便協(xié)作的展開和經(jīng)驗(yàn)的交流，北京、上海等9個市委也可輪流召開各大城市會議，各區(qū)的協(xié)作會議和各大城市會議可以邀請黨中央和國務(wù)院的有關(guān)部門同志參加。在當(dāng)時，設(shè)置協(xié)作區(qū)會議，一方面是為了給各省、市、自治區(qū)提供一個相互交流、互通有無的平臺，促進(jìn)各地區(qū)在中央的統(tǒng)一規(guī)劃與領(lǐng)導(dǎo)下共同建設(shè)社會主義事業(yè)；另一方面也是為了保證社會主義經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃性和節(jié)約原則，減少生產(chǎn)過程中的浪費(fèi)、往返折回和種種混亂現(xiàn)象，以使生產(chǎn)部門與生產(chǎn)部門之間、工業(yè)部門與工業(yè)部門之間、原材料的供應(yīng)和銷售之間保持必要的平衡，盡可能地保證工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“大躍進(jìn)”的實(shí)現(xiàn)。

2.成立協(xié)作區(qū)委員會。在中央工業(yè)和地方工業(yè)同時并舉、大型企業(yè)和中小企業(yè)同時并舉的“雙并舉”方針指導(dǎo)下，全民辦企業(yè)、全民辦工業(yè)的積極性被調(diào)動起來。為適應(yīng)社會主義建設(shè)事業(yè)發(fā)展的新形勢，中央又提出了“全面規(guī)劃、分級平衡、點(diǎn)面結(jié)合、以點(diǎn)帶面”的發(fā)展方針。這種形勢下各協(xié)作區(qū)“按照本區(qū)的具體情況，擬定工業(yè)特別是大型工業(yè)的合理布局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的統(tǒng)一安排，就顯得更加重要了”[16]（（P121）。1958年2月，中央提出設(shè)置的區(qū)域性協(xié)作會議顯然無法承擔(dān)這一新的歷史任務(wù)。1958年6月1日，中央作出了《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作區(qū)工作的規(guī)定》，重新劃分協(xié)作區(qū)，進(jìn)一步明確協(xié)作區(qū)的任務(wù)和組織領(lǐng)導(dǎo)體系，并設(shè)立協(xié)作區(qū)委員會，“以便根據(jù)我國幅員廣大、資源豐富、人口眾多的特點(diǎn)，進(jìn)一步地在中央集中領(lǐng)導(dǎo)下，按照全面規(guī)劃，逐步形成若干個比較完整的工業(yè)體系的經(jīng)濟(jì)區(qū)域”[15]（（P120）。盡管全國仍劃分為7個協(xié)作區(qū)，但是與之前相比有四大區(qū)別：第一，改變了過去同一省、自治區(qū)可屬不同協(xié)作區(qū)的設(shè)置方式——如陜西由原屬西北、西南兩協(xié)作區(qū)變?yōu)閱螌傥鞅眳f(xié)作區(qū)，東蒙與內(nèi)蒙古合并、共屬華北協(xié)作區(qū)；第二，在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置上，變過去指定某一省委、市委書記作協(xié)作區(qū)會議召集人為在每個協(xié)作區(qū)都成立協(xié)作區(qū)委員會，作為協(xié)作區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，協(xié)作區(qū)委員會的組成人員是相關(guān)省、市、自治區(qū)黨委第一書記和其他必要的人員；第三，在工作機(jī)構(gòu)方面，根據(jù)規(guī)定，在各協(xié)作區(qū)委員會下設(shè)協(xié)作區(qū)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃辦公廳作為辦事機(jī)構(gòu)，接受國家計(jì)劃委員會和國家經(jīng)濟(jì)委員會的指導(dǎo)；第四，重新劃分后的協(xié)作區(qū)任務(wù)更加明確，主要負(fù)責(zé)保障地區(qū)工業(yè)部門合理布局、在區(qū)域內(nèi)以強(qiáng)帶弱、避免重復(fù)建設(shè)、減少資源浪費(fèi)和產(chǎn)品積壓、研究區(qū)域年度和長遠(yuǎn)計(jì)劃等。

無論召開區(qū)域性協(xié)作會議，還是設(shè)置協(xié)作區(qū)委員會，各協(xié)作區(qū)在擬定工業(yè)布局和統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃方面都取得了一定成績。

（三）從“協(xié)作區(qū)委員會”到“中央局”

在“大躍進(jìn)”中，國民經(jīng)濟(jì)受到破壞，人民生活出現(xiàn)了較大的困難。1961年11月，黨的八屆九中全會正式對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整，提出了“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的具體方針。在回答如何適應(yīng)調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)需要同時“爭取在不太長的時間內(nèi)基本建成若干個以一定區(qū)域?yàn)閱挝坏母饔刑攸c(diǎn)、不同水平分工協(xié)作的經(jīng)濟(jì)體系”[17]（P50）的問題上，中央認(rèn)為作為經(jīng)濟(jì)協(xié)作機(jī)構(gòu)的區(qū)域協(xié)作會議和協(xié)作區(qū)委員會，工作范圍和權(quán)力受到較多限制，急需要建立新的機(jī)構(gòu)以代表中央加強(qiáng)對各省、直轄市、自治區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，特別是對建立區(qū)域性的比較完整的經(jīng)濟(jì)體系工作的領(lǐng)導(dǎo)。

1960年9月，中央政治局召開會議決定成立華北、東北、華東、中南、西南、西北6個黨的中央局：華北局，領(lǐng)導(dǎo)北京、河北、內(nèi)蒙、山西4個省、市、自治區(qū)；東北局，領(lǐng)導(dǎo)黑龍江、吉林、遼寧3個省；華東局，領(lǐng)導(dǎo)上海、江蘇、浙江、江西、福建、安徽、山東7個省、市；中南局，領(lǐng)導(dǎo)廣東、廣西、湖南、湖北、河南5個省；西南局，領(lǐng)導(dǎo)四川、云南、貴州、西藏4個省、區(qū)；西北局，領(lǐng)導(dǎo)陜西、甘肅、青海、新疆、寧夏5個省、區(qū)。華東局成立后，撤銷了中央上海局。各中央局成立后，各大區(qū)不設(shè)置相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)。各中央局“以建立本地區(qū)的比較完整的經(jīng)濟(jì)體系為其主要任務(wù)”，同時“對本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、黨組織等各項(xiàng)工作，進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一安排，從各方面加強(qiáng)政治思想工作和黨的組織建設(shè)”[17]（P51）。出于建立本地區(qū)各有特點(diǎn)、不同水平、分工協(xié)作經(jīng)濟(jì)體系的考慮，各中央局設(shè)置了計(jì)劃委員會，其下設(shè)立了統(tǒng)計(jì)局或統(tǒng)計(jì)處?！拔母铩遍_始后，各中央局先后撤銷。

四、基本經(jīng)驗(yàn)和啟示

回顧中央局（分局）的建立、撤銷、重新建立的過程及其內(nèi)在的驅(qū)動因素，我們既可以看到中國共產(chǎn)黨從領(lǐng)導(dǎo)體制角度探索社會主義建設(shè)規(guī)律的努力，也可以發(fā)現(xiàn)為了正確地處理中央與地方關(guān)系，實(shí)現(xiàn)在維護(hù)中央權(quán)威的同時充分發(fā)揮地方積極性的目標(biāo)，中國共產(chǎn)黨曾進(jìn)行過反復(fù)的探索和嘗試。盡管在一些問題上出現(xiàn)過挫折，但是，成功的經(jīng)驗(yàn)與失敗的教訓(xùn)都為之后探索出一條適合中國國情的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)道路提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（一）健全黨的組織體系，形成既維護(hù)中央權(quán)威又能發(fā)揮地方積極性的體制機(jī)制

無論撤銷還是設(shè)立中央局（分局），維護(hù)中央權(quán)威的同時確保地方的自主性和積極性，是一個重要考量。在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，這一問題也應(yīng)當(dāng)有新的時代回答。健全和完善黨的組織體系是回答這一時代之問的重要方面。習(xí)近平總書記指出：“嚴(yán)密的組織體系，是馬克思主義政黨的優(yōu)勢所在、力量所在”。只有“黨的各級組織都健全、都過硬，形成上下貫通、執(zhí)行有力的嚴(yán)密組織體系”[18]，中央和地方才能各司其責(zé)、有效運(yùn)轉(zhuǎn)——這也對中央組織、地方組織、基層組織提出了不同的實(shí)踐要求。首先，中央組織內(nèi)必須有絕對權(quán)威和集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，這是健全和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的必然要求，也是總結(jié)百年黨史正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)得出的必然結(jié)論，同時還是堅(jiān)持和加強(qiáng)民主集中制的重大問題。其次，為防止出現(xiàn)“中梗阻”問題，地方黨委應(yīng)成為“堅(jiān)決聽從黨中央指揮”的堅(jiān)強(qiáng)組織，認(rèn)真負(fù)責(zé)地貫徹執(zhí)行黨中央決策部署。在貫徹執(zhí)行黨中央的決策部署時，各部門、各地方也應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮自身的主動性和創(chuàng)造性。最后，基層組織是貫徹落實(shí)中央決策部署的“最后一公里”，必須樹立大抓基層的鮮明導(dǎo)向，以提升組織力為重點(diǎn)，不斷提高基層黨組織的政治功能。

（二）完善經(jīng)濟(jì)協(xié)作機(jī)制，構(gòu)建新發(fā)展格局

20世紀(jì)60年代前后設(shè)置經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的重要原因在于建立獨(dú)立完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系，即解決“內(nèi)部發(fā)展”問題。黨的十九屆五中全會提出了以“堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點(diǎn)，加快培育完整內(nèi)需體系”[19]（P38）為主要內(nèi)容的暢通國內(nèi)大循環(huán)戰(zhàn)略，亦是要解決“內(nèi)部發(fā)展”問題。經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的探索與經(jīng)驗(yàn)，是否對當(dāng)前構(gòu)建新的發(fā)展格局具有啟示或借鑒？答案是肯定的。其實(shí)，在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，也曾建立了若干經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，例如黃河經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、閩浙贛皖九方經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)等，它們打破了地域限制，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢互補(bǔ)。當(dāng)前，僅僅劃分若干協(xié)作區(qū)，顯然無法滿足國內(nèi)大循環(huán)戰(zhàn)略需要。那么，能否照搬過去的經(jīng)驗(yàn)，在劃分協(xié)作區(qū)的同時，設(shè)置若干中央局或中央分局？隨著維護(hù)中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度的健全，筆者認(rèn)為，此處不宜簡單照搬。實(shí)際上，黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，中央層面的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和職能體系不斷得到優(yōu)化。在此基礎(chǔ)上，如果我們能夠完善相關(guān)工作機(jī)制或擴(kuò)充若干職能，統(tǒng)領(lǐng)各協(xié)作區(qū)工作，那么，這樣既能避免重新設(shè)置機(jī)構(gòu)帶來的臃腫和上下傳遞中可能存在的信息失真問題，也能增強(qiáng)權(quán)威性和提高工作效率。

（三）堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式

統(tǒng)觀1949—1966年設(shè)立的中央局和中央分局，除組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部等組織外，其下還設(shè)置了諸如農(nóng)林政治部、財(cái)貿(mào)政治部、工交政治部、農(nóng)村工作部等無論在名稱上還是在實(shí)際職能中都和政府部門沒有多少差別的組織，以期加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。不可否認(rèn)，這種制度設(shè)置不同程度地受到蘇聯(lián)的影響。斯大林認(rèn)為，“黨檢查各管理機(jī)關(guān)的工作、政權(quán)機(jī)關(guān)的工作，糾正那些不可避免的錯誤和缺點(diǎn)，幫助這些機(jī)關(guān)執(zhí)行政府的決議，竭力保證它們得到群眾的支持，而且它們通過任何一項(xiàng)重要的決議……都非有黨的有關(guān)指示不可”[20]（P93）。這實(shí)際涉及黨如何實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的問題。應(yīng)當(dāng)肯定，黨的領(lǐng)導(dǎo)不能等同于黨可以直接管理一切。1962年3月，周恩來對在廣州召開的全國科學(xué)工作、戲劇創(chuàng)作工作會議的代表做了關(guān)于知識分子問題的報(bào)告，指出“我們所說的一切是說黨要管大政方針、政策、計(jì)劃，是說黨對各部門都可以領(lǐng)導(dǎo)，不是說一切事情都要黨去管。至于具體業(yè)務(wù)，黨不要干涉”[21]（P364—365）。在堅(jiān)持黨對一切工作領(lǐng)導(dǎo)的背景下，如何實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)是我們應(yīng)當(dāng)注意的問題。我們必須總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，制定正確的路線、方針與政策，自覺踐行群眾路線，有效的政治、組織、思想工作，黨員、干部發(fā)揮模范帶頭作用，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。