網(wǎng)絡(luò)輿情治理中政府回應(yīng)失范的主要表現(xiàn)及對(duì)策

[摘 要]政府在網(wǎng)絡(luò)輿情治理層面已探索出諸多方法，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但仍存在某些回應(yīng)失范、尚可改進(jìn)之處。主要表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)生前通過技術(shù)手段屏蔽或過濾信息，網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)生中回應(yīng)滯后、回應(yīng)信度和效度低，網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)生后不積極引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論走向，通過其他事件轉(zhuǎn)移公眾視線等。此類行為或在一定程度上影響了政府的公信力。如何科學(xué)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情、不斷提升網(wǎng)絡(luò)輿情回應(yīng)能力，是政府治理中面臨的一個(gè)重要問題。而提升網(wǎng)絡(luò)宣傳平臺(tái)的引導(dǎo)能力，拓寬官網(wǎng)與網(wǎng)民互動(dòng)的平臺(tái)，建構(gòu)公民網(wǎng)絡(luò)隱私保障體系;以制度和法律的形式將政府與媒體合作明朗化，搭建對(duì)話平臺(tái)、共享信息資源，建立政府與媒體的雙向溝通機(jī)制;提升信息宣傳的適時(shí)性和真實(shí)性，在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間節(jié)點(diǎn)發(fā)布真實(shí)、科學(xué)的信息等，或是解決問題的途徑。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)絡(luò)輿情治理;回應(yīng);失范;對(duì)策

[中圖分類號(hào)]C912.63;D630 ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? ? ? ? ? [文章編號(hào)]1672—4496（2020）04—084—07

回應(yīng)能力是現(xiàn)代政府治理能力的重要因素，回應(yīng)效度直接影響到政府公信力。在互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展的時(shí)代背景下，網(wǎng)絡(luò)輿情回應(yīng)能力對(duì)政府治理提出了更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。要消弭網(wǎng)絡(luò)輿情帶來的消極影響，必須對(duì)政府的回應(yīng)情況進(jìn)行科學(xué)分析和反思，從而有效避免那些可能導(dǎo)致失范失效的回應(yīng)行為和表現(xiàn)。在網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對(duì)的認(rèn)識(shí)上還存在“封堵” “對(duì)立” “貶低”等錯(cuò)誤思想，或措施強(qiáng)硬、方法蠻橫，甚或漠視互聯(lián)網(wǎng)強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員力量[1 ?]44。在網(wǎng)絡(luò)輿情管理環(huán)節(jié)主要表現(xiàn)為輿情生成之前的以堵為主，輿情生成中的公關(guān)失效及輿情發(fā)生后的視線轉(zhuǎn)移等，這也是當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)輿情治理中的主要問題。政府必須高度重視網(wǎng)民和社會(huì)公眾的訴求和期待，把握民心和民意，提升網(wǎng)絡(luò)宣傳平臺(tái)的引導(dǎo)能力、建立政府與媒體的雙向溝通機(jī)制，在回應(yīng)時(shí)間及時(shí)、信息準(zhǔn)確、主體權(quán)威等方面充分滿足公眾的期待。反之，任何過度反應(yīng)或消極行為，都可能引發(fā)次生輿情和輿情危機(jī)[2 ?]。

一、回應(yīng)失范主要表現(xiàn)

（一）網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)生前：以堵為主

網(wǎng)絡(luò)輿情的傳播過程反映了政府在不同階段干預(yù)群眾行為的演變歷程 [3 ?]。網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控是政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理的慣用手法，這種政策工具通常是對(duì)輿論信息進(jìn)行預(yù)防性的監(jiān)控，即一旦發(fā)現(xiàn)較為敏感的信息，政府部門將通過自身的技術(shù)手段在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上自動(dòng)對(duì)該信息進(jìn)行屏蔽。雖然只是一個(gè)簡單的操作，且有利于提供和諧、正面的信息，但也遭到了部分網(wǎng)民的強(qiáng)烈抵制。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上保留的大多是政府部門過濾完的信息和言論，或多或少已經(jīng)失真，不能完全真實(shí)地反映社會(huì)輿情。政府強(qiáng)制刪帖或屏蔽網(wǎng)絡(luò)信息的行為不再是公共部門公關(guān)的問題，而是一個(gè)法律問題。一些人認(rèn)為政府強(qiáng)制屏蔽信息的行為已經(jīng)侵犯了相關(guān)利益主體的言論自由權(quán)，他們質(zhì)疑政府屏蔽網(wǎng)絡(luò)信息權(quán)力的合法性，并要求相關(guān)部門拿出相關(guān)的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)。而信息安全與個(gè)人言論自由之間的界限有時(shí)候是模糊的，相關(guān)政府人員在評(píng)判信息性質(zhì)時(shí)，其自由裁量權(quán)通常源于自身偏愛。由于缺乏相關(guān)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，哪些信息該屏蔽，哪些可以保留便成為可爭論的話題。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，這種強(qiáng)硬的網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)管體制與現(xiàn)代化治理的本質(zhì)是格格不入的。它對(duì)公民采取的是一種不信任態(tài)度，視其為矛盾和麻煩的潛在制造者，網(wǎng)民作為管理的對(duì)象和政府具有不對(duì)等的關(guān)系。政府掌握了輿情定性的絕對(duì)權(quán)力，網(wǎng)絡(luò)言論是否反映社會(huì)輿情完全是由政府說了算，而不是人民真實(shí)意志的體現(xiàn)。這種網(wǎng)絡(luò)輿情管理方式是傳統(tǒng)家長制管理模式在當(dāng)代的延續(xù)。屏蔽了網(wǎng)絡(luò)信息并不意味著社會(huì)潛在矛盾就消失了，相反，這些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)或矛盾可能會(huì)尋求其他渠道得以展現(xiàn)。即便不能找到合適的平臺(tái)，潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)積壓下來，成為一些公共危機(jī)或公共事件的催化劑。一旦這些積壓的輿情能夠找到新的載體，就可能會(huì)以更極端、更猛烈的方式暴發(fā)出來。

雖然輿情猶如洪水只能疏導(dǎo)不能堵[4 ?]，政府部門也明白網(wǎng)絡(luò)輿情以堵為主帶來的危害，但只要這種危害掌握在可控的范圍內(nèi)，只要這些被壓制的輿情或輿論非外顯化或不能威脅到政治與社會(huì)秩序，這種行為仍然是可取的。作為公共部門或公共人，政府部門的首要職責(zé)是維持整個(gè)社會(huì)的秩序，確保網(wǎng)絡(luò)信息安全。凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境是相關(guān)政府部門的首要職責(zé)，屏蔽行為通常是一種防御性的措施，有利于防范未知。在職能分工和政策要求層面，相關(guān)部門這樣做有合法性和職責(zé)的依據(jù)。但在政策工具的選擇上，政府部門對(duì)高直接性、高強(qiáng)制性的工具更為青睞，越是直接和有效的手段，就越容易被采納。這些慣用的政策工具通常有經(jīng)驗(yàn)可循，易于把控，且可操作性較強(qiáng)，有立竿見影的效果，同時(shí)能夠有效降低工具使用過程中的風(fēng)險(xiǎn)，掌握網(wǎng)絡(luò)輿情管理的主動(dòng)權(quán)。這種以預(yù)防與監(jiān)控為主的政策工具雖取得了一定的積極成效，但并非表明政府隨意刪帖等行為就應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦膭?lì)，由于缺乏完善的制度化體系，政府網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控對(duì)信息的屏蔽可能是隨意性、任意性的結(jié)果，也可能侵犯到公民合法的言論自由與信息知情權(quán)。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)生中：公關(guān)失效

公關(guān)是政府應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)或社會(huì)危機(jī)時(shí)采取的一種行為策略[ ?5 ? ? ]，旨在消除社會(huì)輿論的負(fù)面影響、平息社會(huì)危機(jī)、消除或緩解社會(huì)矛盾。為了實(shí)現(xiàn)高效的運(yùn)作，社會(huì)組織通常會(huì)借助公共關(guān)系來塑造自身形象，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)對(duì)外溝通，以便及時(shí)了解組織內(nèi)部與外部的訴求，調(diào)整組織戰(zhàn)略、策略，以適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展需要。政府和其他社會(huì)組織共生于同一社會(huì)系統(tǒng)中，只是由于公共屬性，政府是一種特殊的組織形式，這種特殊性主要體現(xiàn)為代表人民的意志。公共關(guān)系是政府與公眾溝通的途徑和政策工具選項(xiàng)，良好的公共關(guān)系有五大特質(zhì)：相互控制、關(guān)系承諾、雙方滿意、彼此信任和達(dá)到目標(biāo)[6]。透過政府公關(guān)，政府和公眾在互動(dòng)與溝通過程中可以發(fā)現(xiàn)各自的不足，分析某一特定問題的根源，相互理解，達(dá)成共識(shí)，最終一起解決問題，共同成長。事實(shí)上，在網(wǎng)絡(luò)輿情領(lǐng)域，政府回應(yīng)失范的案例不斷涌現(xiàn)，從已有案例看，主要有以下幾種情況。

1.回應(yīng)不及時(shí)。作為網(wǎng)絡(luò)輿情治理的主要參與者與負(fù)責(zé)人，政府回應(yīng)的態(tài)度和行為直接決定了網(wǎng)絡(luò)輿情的走向。遺憾的是，現(xiàn)實(shí)中部分政府回應(yīng)中存在著一定程度的行為失范現(xiàn)象，一些失范行為曾引發(fā)較大的網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)。

回應(yīng)不及時(shí)主要有兩種情況：一是無回應(yīng)，即某一網(wǎng)絡(luò)輿情生成后，政府部門忽視或有意回避對(duì)該問題的探討。這既可能是庸官懶政的一種表現(xiàn)，也可能是政府的一種策略選擇。二是回應(yīng)滯后，即公眾質(zhì)疑聲強(qiáng)烈的時(shí)候官方聲明缺失或某一網(wǎng)絡(luò)事件曝光后經(jīng)過較長時(shí)間政府才發(fā)表聲明。近些年來網(wǎng)絡(luò)曝光的公車私用、一夫二妻、貪污腐敗、權(quán)錢交易等腐敗案例中，不乏一些沒有引起足夠重視、被淹沒的案例。也有部分曝光內(nèi)容由于引起媒體或較多公民的關(guān)注，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿情擴(kuò)散，最終在上級(jí)行政部門或公眾輿論壓力下，政府相關(guān)部門才不得不出面作出解釋。分析緣由，回應(yīng)不及時(shí)主要是由疏于輿情監(jiān)測、內(nèi)部協(xié)調(diào)溝通不暢、等待意識(shí)作祟等造成的。2016年，李克強(qiáng)總理曾在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)代政府的一個(gè)重要標(biāo)志就是要及時(shí)回應(yīng)人民群眾的期盼和關(guān)切，及時(shí)性成為國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的一部分。強(qiáng)調(diào)政府公關(guān)的及時(shí)性也就是要求政府要在第一時(shí)間對(duì)某一特定事件或問題進(jìn)行表態(tài)，表明政府對(duì)該議題的重視度，這是為民執(zhí)政的重要體現(xiàn)。

2.回應(yīng)效度低?；貞?yīng)性是責(zé)任政府的內(nèi)在要求，它要求政府在積極回應(yīng)社會(huì)和民眾要求的基礎(chǔ)上完善公共服務(wù)供給機(jī)制，使公權(quán)符合人民的意志和需求[7 ]。其中回應(yīng)效度是體現(xiàn)事件本身真實(shí)性的重要指標(biāo)。通常情況下，效度越高，也就越貼近事實(shí)的真相。相反，回應(yīng)效度低，表明事情的可信度低，容易引發(fā)公眾的猜測。2013年1月，云南省某鄉(xiāng)遭遇特大山體滑坡，造成46人死亡、2人受傷，相關(guān)部門成立專業(yè)組，最終形成了400字左右的報(bào)告，鑒定結(jié)果為自然災(zāi)害。但公眾質(zhì)疑此次山體滑坡鑒定結(jié)果的客觀性與科學(xué)性，一些人認(rèn)為山體滑坡和非法采礦有關(guān)，但當(dāng)?shù)卣芙^承認(rèn)，要求質(zhì)疑者舉證，也有人認(rèn)為調(diào)查過程和鑒定依據(jù)的相關(guān)信息缺乏公開性，400字的鑒定結(jié)論過于草率，無法給死者和傷者及其家屬一個(gè)滿意的答復(fù)。

回應(yīng)效度是由官方發(fā)布信息自身內(nèi)容的真實(shí)性和科學(xué)性所決定的，同時(shí)也與政府和公眾之間的信任度相關(guān)。政府的回應(yīng)性實(shí)際上是將政府置身于生態(tài)行政的環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)回應(yīng)輸入、行政系統(tǒng)回應(yīng)及輸出行為變量的過程[8 ?]。隨著公民意識(shí)的覺醒和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，公民理性辨別信息的能力也在總體提升。對(duì)官方發(fā)表的數(shù)據(jù)和信息，公民不再盲目地相信和跟從，而是通過信息搜集、甄別和探討等方式形成自己的判斷標(biāo)準(zhǔn)。近些年來，政府網(wǎng)絡(luò)輿情失敗案例大量被報(bào)道和傳播，在一定程度上損耗了政府的公信力。官方數(shù)據(jù)和發(fā)言的真實(shí)性開始遭受公眾的質(zhì)疑，公民更加愿意相信自己接觸到的信息，而不愿聽官方的一面之詞。另一方面，網(wǎng)絡(luò)方便了公民搜集、傳播信息和舉證。某一網(wǎng)絡(luò)輿情事件背后的每個(gè)參與者都可能成為該網(wǎng)絡(luò)輿情的潛在網(wǎng)民，通過隨手拍、錄音等技術(shù)手段，匿名舉證的人越來越多，公民搜集證據(jù)的途徑也增多，網(wǎng)絡(luò)官方言語不再具有絕對(duì)的權(quán)威性，而是有了多個(gè)網(wǎng)絡(luò)言論中心和視頻、音頻、文字材料及調(diào)研報(bào)告。在權(quán)利意識(shí)的催化下，公民不再做沉默者，而是通過網(wǎng)絡(luò)輿論聲援權(quán)利受害者。

3.回應(yīng)信度低。回應(yīng)信度是指政府網(wǎng)絡(luò)輿情回應(yīng)內(nèi)容的可靠性和一致性，即政府相關(guān)部門對(duì)同一事件反饋的和聲明信息的一致性程度。官方作為權(quán)威話語權(quán)主體，對(duì)外宣稱的信息應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性和一致性，但在網(wǎng)絡(luò)輿情治理中，有些政府部門仍然會(huì)出現(xiàn)前后不一致的表態(tài)現(xiàn)象。這主要表現(xiàn)為：政府不同部門之間表態(tài)和鑒定結(jié)論不一致;同一政府部門在前后聲明中出現(xiàn)不一致的態(tài)度和結(jié)論;同一部門不同層級(jí)鑒定結(jié)論和聲明不一致。以司法審判為例。近幾年媒體曝光了大量諸如“呼格吉勒?qǐng)D奸殺案”等冤假錯(cuò)案。一審時(shí)期，都認(rèn)為犯罪嫌疑人犯罪證據(jù)確鑿，量刑準(zhǔn)確;二審維持原判，駁回上訴。盡管受害者家屬?zèng)]有放棄上訴的機(jī)會(huì)，但官方始終對(duì)該案件避而不談。直到相關(guān)證據(jù)浮出水面，媒體和法律界相關(guān)人士介入，引發(fā)了社會(huì)輿情的廣泛關(guān)注，這些案件的再審程序才被啟動(dòng)。在網(wǎng)絡(luò)媒體和社會(huì)輿論的推動(dòng)下，同一案件最終得出了不同的結(jié)論，事實(shí)真相最終被還原，冤案得以澄清，但遲來的正義無法彌補(bǔ)受害者及其家屬所受到的傷害。

政府前后表態(tài)的不一致既表明政府自身治理能力和治理水平的不足，也反映出政府治理體系的不完善。在治理能力和治理水平層面，傳統(tǒng)管制型模式促使政府在案例的整個(gè)處理過程中幾乎是獨(dú)大，根深蒂固的官本位，忽視法律制度，強(qiáng)調(diào)主觀責(zé)任，缺乏民主自治觀念和民眾監(jiān)督意識(shí)[9 ? ?]。在“呼格吉勒?qǐng)D奸殺案”中，受害者父母曾多次要求與受害者見面，均被拒絕，而在真正犯罪者供述自己罪狀后，直接涉案負(fù)責(zé)人不是回避而是直接提審了犯罪者。審訊過程中，筆錄記載，受害者曾翻供說自己是刑訊逼供，但檢察官卻認(rèn)為這是胡說。在法庭辯論環(huán)節(jié)，辯護(hù)律師不是做無罪辯護(hù)，而是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)減刑依據(jù)。上訴過程中，案件再審也多次被叫停和中斷。盡管部分媒體早已介入案情，但官方遲遲沒有給出肯定的答復(fù)。在治理體系層面，多部門之間的回應(yīng)通常需要保持高度一致性，一樁刑事案件涉及公安、檢察和法院三個(gè)部門，為了實(shí)現(xiàn)案件結(jié)論的一致性，諸多環(huán)節(jié)上存在的疑點(diǎn)被一筆帶過，這并不排除強(qiáng)烈的地方保護(hù)主義嫌疑。在職能職責(zé)、權(quán)責(zé)邊界不明晰的前提下，某一部門可能占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)，從而越界行使權(quán)力。

（三）網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)生后：轉(zhuǎn)移視線

在網(wǎng)絡(luò)輿情治理中一些地方政府思路定位不當(dāng)，側(cè)重輿情發(fā)生后的應(yīng)對(duì)策略，忽視前期的輿情引導(dǎo)等工作[10]。在應(yīng)對(duì)輿情危機(jī)時(shí)，過分的工具理性依賴難以消除風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下的民眾心理焦慮，引發(fā)官民關(guān)系的緊張[11]。網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)暴發(fā)后，不是積極引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論走向，而是想方設(shè)法轉(zhuǎn)移公民的視線，避免該事件再次升溫。主要體現(xiàn)為：一是不回應(yīng)。一些社會(huì)事件曝光后，政府對(duì)事件本身不表態(tài)、不介入、不解釋，任由事件自身發(fā)展和公民自己討論，即使利益相關(guān)者提出政府介入的要求，但只要沒有引起廣泛關(guān)注，一些政府人員處理該問題時(shí)就睜一只眼閉一只眼。二是拖延時(shí)間，冷處理。部分政府官員的丑聞被報(bào)道后，有關(guān)部門的經(jīng)典回復(fù)是已經(jīng)介入調(diào)查，案件處理需要時(shí)間。但官方對(duì)該事件遲遲沒有答復(fù)，最終隨著時(shí)間的推移，關(guān)注度下降，該事件的處理也就不了了之。三是不談事件性質(zhì)，只談事件有關(guān)的具體細(xì)節(jié)。某一特定事件引發(fā)較大規(guī)模的輿論聲援后，相關(guān)政府部門通常會(huì)將責(zé)任推卸到具體的工作人員身上，通過處分幾個(gè)相關(guān)負(fù)責(zé)人或工作人員來平息網(wǎng)絡(luò)輿論。但也有媒體報(bào)道，一些被處分的工作人員并沒有得到實(shí)質(zhì)性的懲罰，不久以后又被調(diào)回到平行的崗位上。四是炒作其他事件，轉(zhuǎn)移公眾視線。一些政府部門遇到網(wǎng)絡(luò)輿論危機(jī)時(shí)抓住網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)新鮮、重大、特殊性報(bào)道的偏好，拋出一些媒體感興趣的內(nèi)容轉(zhuǎn)移公眾和媒體的注意力，如腐敗丑聞被質(zhì)疑時(shí)，強(qiáng)調(diào)即將上馬的合作項(xiàng)目或公共文娛活動(dòng)。

轉(zhuǎn)移公眾注意力是為了防止網(wǎng)絡(luò)輿情事態(tài)的進(jìn)一步擴(kuò)大。官僚制的科層結(jié)構(gòu)在績效考核上注重經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)穩(wěn)定兩大部分，當(dāng)某一網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)暴發(fā)發(fā)后，地方政府的首要目標(biāo)是維穩(wěn)，他們總是想方設(shè)法地掩蓋事實(shí)的真相，避免驚動(dòng)上級(jí)，而最有效、最直接的方法就是堵住媒體的口，轉(zhuǎn)移至其他議題。另一方面，轉(zhuǎn)移公眾注意力就是在給相關(guān)部門處理該事件爭取時(shí)間，同時(shí)減輕他們自身的社會(huì)輿論壓力。少了輿論的譴責(zé)，相關(guān)部門也就有了足夠的精力應(yīng)對(duì)后續(xù)的工作。公眾注意力的轉(zhuǎn)移還有利于政府爭取主動(dòng)權(quán)。政府掌握了事件相關(guān)的一手資料，少了社會(huì)輿論的監(jiān)督，在應(yīng)對(duì)上級(jí)的追問時(shí)，能夠發(fā)揮的空間就越大，由于社會(huì)關(guān)注度的降低，上級(jí)政府對(duì)該事件的重視度相對(duì)會(huì)降低。然而轉(zhuǎn)移視線這種做法是政府推責(zé)的一種策略，其后果可能是嚴(yán)重的。忽視對(duì)某些負(fù)面輿情引導(dǎo)可能引發(fā)社會(huì)輿論完全倒向一邊，將政府置于強(qiáng)大的輿論壓力下[12]。這種不作為脫離了為民執(zhí)政的本質(zhì)，其出發(fā)點(diǎn)不是立足于真正為民解決問題，而是為了應(yīng)付上級(jí)，保住地方政府績效。這種策略是理性經(jīng)濟(jì)人選擇的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)的是政府的部門利益，偏離了“為公”“為民”的宗旨。這種僥幸的做法會(huì)繼續(xù)“鼓勵(lì)”相關(guān)部門在類似的情形中采取相同的策略。地方政府在政策工具選擇上具有路徑依賴，一旦一種工具能夠?yàn)檎畮碇苯拥男Ч撜吖ぞ呔蜁?huì)成為慣用工具。轉(zhuǎn)移視線只是回避了問題但并沒有真正解決社會(huì)矛盾。政府可能給予了利益相關(guān)者一定的補(bǔ)償，但問題和社會(huì)矛盾仍然存在。

地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理面臨著復(fù)雜的環(huán)境，信息不再是單向傳遞，而是多方影響和溝通，并影響著人們對(duì)信息的感知、情感和行為效果[13 ?]。但是，地方政府還無法完成自身角色的順利轉(zhuǎn)變。它有多種利益的訴求，作為官僚制結(jié)構(gòu)中的一員，首先要滿足上級(jí)政策指令的要求;作為人民的公仆和地方的管理者，它要滿足當(dāng)?shù)毓竦男枨?而作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的組織，地方政府也有自身的發(fā)展利益;對(duì)從事公共事務(wù)管理的政府工作人員而言，他們兼具經(jīng)濟(jì)人屬性。在一些場合，這些需求之間彼此存在矛盾和沖突。當(dāng)政府回應(yīng)行動(dòng)更加側(cè)重人民利益時(shí)，政策的公共屬性就增強(qiáng)。相反偏向私人利益時(shí)，則政府工作人員行為失范的風(fēng)險(xiǎn)就越大。遺憾的是，在應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)中，一些政府部門或工作人員，沒有明確自身角色，采用簡單粗暴的方式，在輿情生成前以堵為主，在網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)暴發(fā)時(shí)，缺少相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和部門出面引導(dǎo)，回應(yīng)不及時(shí)、低效或無效，導(dǎo)致輿論危機(jī)擴(kuò)散。網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)發(fā)生后，試圖通過轉(zhuǎn)移視線等方式消除網(wǎng)絡(luò)輿情產(chǎn)生的負(fù)面影響，最終激化了社會(huì)矛盾，致使輿論風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實(shí)的公共危機(jī)。

二、對(duì)策與思路

（一）提升網(wǎng)絡(luò)宣傳平臺(tái)的引導(dǎo)能力

在信息傳播渠道多元化、輿論生成快捷化的背景下，要避免對(duì)信息的過度把控，充分發(fā)揮媒介的輿論導(dǎo)向功能[14 ?]。官媒是民族國家最核心的宣傳媒介，宣傳著黨和國家的方針、政策，是國家理念、社會(huì)道德觀等傳達(dá)的重要載體，其報(bào)道多是與國家治理相聯(lián)系，反映了領(lǐng)導(dǎo)者的發(fā)展思路。官媒具有一個(gè)重要的職責(zé)就是加強(qiáng)社會(huì)的凝聚力，突出強(qiáng)調(diào)政治立場。在網(wǎng)絡(luò)輿情治理中官方媒體的報(bào)道經(jīng)過了嚴(yán)格的篩選，在信息資料的獲取上更為全面，報(bào)道內(nèi)容更加真實(shí)，能第一時(shí)間反映官方的態(tài)度;在報(bào)道事件的處理上，官網(wǎng)旗幟鮮明、立場明確，具有權(quán)威性和穩(wěn)定性;而在選詞用語上，官媒更為謹(jǐn)慎。不同的媒介對(duì)公眾的政治信任度產(chǎn)生不同的影響，通常官媒的信任度高于非官媒[15 ]，但非官方媒體給民眾留下了敢于說話的印象，它們特別注重挖掘被官方忽視或回避的細(xì)節(jié)問題，一些問題正是因?yàn)榉枪俜矫襟w的報(bào)道，才引起了公眾的注意，最終上升到政治議程。在報(bào)道的準(zhǔn)確度和精確度方面，非官方媒體報(bào)道的質(zhì)量和準(zhǔn)確度比官方媒體報(bào)道要求低。但在報(bào)道的方式和言語上，非官方媒體避免了嚴(yán)肅、刻板的報(bào)道程序，更加強(qiáng)調(diào)多樣化、生活化、娛樂化。非官方媒體通常會(huì)突出自己的特色，報(bào)道的內(nèi)容、方式等也時(shí)常別出心裁。此外，非官方媒體自下而上由民間發(fā)展而來，公眾的親切感更強(qiáng)，人們對(duì)其報(bào)道中出現(xiàn)的錯(cuò)誤更為寬容。但有時(shí)為了搶奪市場，非官方媒體也時(shí)?？浯笫聦?shí)，在一些材料不全、信息偏差較大或信息失真的情況下，極端地報(bào)道一些信息。在信息的海洋中，網(wǎng)民不再受強(qiáng)制性思想宣傳的束縛，而是根據(jù)自己的興趣和愛好獲取思想和內(nèi)容，大眾傳媒的議程設(shè)置功能對(duì)輿論的控制力減弱，公眾可能受錯(cuò)誤信息的誤導(dǎo)，產(chǎn)生負(fù)面情緒，一些人的隱私被非法暴露，有些人甚至操作輿論，試圖興風(fēng)作浪。在媒體領(lǐng)域，官媒占據(jù)著核心地位，遭受著眾多的批判，也最具穩(wěn)定性。正是如此，提升網(wǎng)絡(luò)宣傳平臺(tái)引導(dǎo)能力重在加強(qiáng)官方媒體建設(shè)。

輿情疏導(dǎo)以主流媒體為基礎(chǔ)，官方應(yīng)高度重視官方網(wǎng)絡(luò)宣傳平臺(tái)建設(shè)。一是要破除公眾心中長期以來存在的官媒高高在上、只為政府說好話的形象。一方面，官網(wǎng)報(bào)道多是與政治主題相關(guān)，讓一些老百姓產(chǎn)生了官網(wǎng)報(bào)道遠(yuǎn)離自己生活的印象;另一方面，在老百姓的印象中，官媒只說好話，只報(bào)地方政績，讓人質(zhì)疑信息的全面性。二是注重與民互動(dòng)，也就是要接地氣。隨著電子政務(wù)的開展，一些地方政府已經(jīng)開通了官方微博等平臺(tái)，與網(wǎng)民進(jìn)行互動(dòng)，及時(shí)解決公眾的疑問，回應(yīng)公眾訴求，越來越親民化。三是拓寬官網(wǎng)與網(wǎng)民互動(dòng)的平臺(tái)，加強(qiáng)與非官方媒體的交流與合作。目前官方開通的與民互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)十分有限，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足不同利益主體的需要，而自媒體等提供了大量公民反映意見的渠道與平臺(tái)。四是要建構(gòu)公民網(wǎng)絡(luò)隱私保障體系。對(duì)于一些網(wǎng)絡(luò)檢舉揭發(fā)行為，官媒要對(duì)網(wǎng)民的隱私嚴(yán)格保密。五是要嚴(yán)格執(zhí)行行政回避制度，對(duì)于網(wǎng)民檢舉揭發(fā)的事件不能由利益相關(guān)的行政部門處理，而是由獨(dú)立的其他部門介入調(diào)查。只有堅(jiān)持客觀、公正的原則，官媒才能贏得老百姓的信任。

面對(duì)當(dāng)下復(fù)雜的國際形勢，黨報(bào)黨刊等主流媒體必須進(jìn)一步加強(qiáng)國際傳播能力建設(shè)，傳播好中國新時(shí)代聲音，講述好中國現(xiàn)代化新征程故事。要讓世界更加真實(shí)、立體、全面地認(rèn)識(shí)和了解中國，徹底扭轉(zhuǎn)我們?cè)趪H上“有理說不出、說了傳不開”的局面。長期以來，在西方國家主導(dǎo)話語設(shè)置下，對(duì)中國國家形象充滿了偏見與誤讀，西方媒體針對(duì)中國散布的所謂“黃禍論”“軍事威脅論”“糧食威脅論”“經(jīng)濟(jì)威脅論”“網(wǎng)絡(luò)威脅論”“環(huán)境威脅論”“地緣政治威脅論”等在內(nèi)的“中國威脅論”甚囂塵上。還有在我國邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的突發(fā)事件中，其背后總有境內(nèi)外敵對(duì)勢力作祟，抹黑丑化我們黨和政府的形象，利用網(wǎng)絡(luò)鼓吹推翻國家政權(quán)，煽動(dòng)宗教極端主義，宣揚(yáng)民族分裂思想，教唆暴力恐怖活動(dòng)。在信息全球化浪潮中，國家控制下的國際傳播，既要遵從信息化自身歷史發(fā)展的邏輯， 又要確保信息主權(quán)不受他國的踐踏。為此，我國必須積極參與到國際輿論的議程設(shè)置中，掌握國際輿論的主動(dòng)權(quán)，借助國際化的媒體反向進(jìn)行“二次傳播”[16 ? ?]。當(dāng)前形勢下中國媒體要充分把握好國家“一帶一路”倡議，以“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”為話語，在國際傳播中形成具有中國特色的大國話語體系，從宣傳內(nèi)容、對(duì)象、渠道等方面重構(gòu)國際話語權(quán)[17 ?]。

（二）建立政府與媒體的雙向溝通機(jī)制

政府與媒體的關(guān)系十分微妙。對(duì)政府來說，媒體是一把雙刃劍，既可以服務(wù)于政府思想與政策宣傳，也要履行輿論監(jiān)督責(zé)任，揭露社會(huì)陰暗面。而政府對(duì)媒體信息的過度控制又會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)主流媒體的不信任，進(jìn)而造成政府形象的損害。媒體與政府之間存在著張力，社會(huì)危機(jī)生成的不同階段和時(shí)期，政府和媒體占據(jù)的位置有所不同[18 ? ?]。在網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)發(fā)生前，一些媒體先行介入到該輿情中，與政府方面缺少有效的溝通。網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)暴發(fā)發(fā)時(shí)，在與政府打交道的過程中，媒體時(shí)常處于被動(dòng)地位，難以獲得政府方面有關(guān)的資料和信息，政府時(shí)常以保密的形式或冷處理的方式回絕媒體的采訪。而在一些網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)暴發(fā)后，部分地方政府還會(huì)封鎖各大媒體關(guān)于該事件的報(bào)道，媒體對(duì)該事件的介入通常是在政府召開新聞發(fā)布會(huì)后。實(shí)際上，媒體通常只能被動(dòng)地聽從政府部門的安排，政府與媒體的合作意識(shí)并不強(qiáng)，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。一些媒體社會(huì)責(zé)任感不強(qiáng)，只顧強(qiáng)調(diào)報(bào)道的速度、新聞的熱度和新鮮度及如何吸引公眾的眼球，一些新聞報(bào)道不考慮其產(chǎn)生的消極社會(huì)后果便匆忙發(fā)出，這些負(fù)面影響將給政府形象的挽回和政府治理增添很多麻煩。媒體從業(yè)人員要吸取教訓(xùn)，不斷提升綜合素養(yǎng)。

政府和媒體具有良性互動(dòng)的必要性和基礎(chǔ)。對(duì)政府來說，與媒體的良性互動(dòng)可以及時(shí)有效地消除網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)的負(fù)面影響，重構(gòu)政府形象，加強(qiáng)政府與公民間的信任，有利于在第一時(shí)間傳達(dá)政府的聲音，穩(wěn)定公眾心理、消除社會(huì)恐慌、破除社會(huì)謠言。更為重要的是，媒體可以通過賦予議題不同的顯著性影響人們對(duì)事件重要性的判斷，它還有模范宣傳與社會(huì)動(dòng)員的作用，可以有效調(diào)動(dòng)公眾團(tuán)結(jié)起來一起面對(duì)危機(jī)。而媒體在公共場合，不僅要尊重客觀事實(shí)真相，也肩負(fù)著社會(huì)責(zé)任。作為公眾輿論的載體，媒體報(bào)道要使人們更加明辨是非，傳遞的信息始終要以人民的根本利益為基點(diǎn)。在輿情危機(jī)中，公共利益奠定了政府和媒體合作的基礎(chǔ)，媒體應(yīng)該以大局為重，輔助政府維持整個(gè)社會(huì)秩序的穩(wěn)定[19 ? ?]。為此，政府和媒體應(yīng)當(dāng)共同努力，營造良好的信息管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。雙方都應(yīng)堅(jiān)持公開、客觀與溝通原則，積極搭建合作的平臺(tái)，共享信息資源。對(duì)政府方來說，要加大新聞立法工作，以制度和法律的形式將政府與媒體合作明朗化，保障媒體工作者的合法權(quán)益，同時(shí)建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)中政府與媒體的緊急預(yù)警機(jī)制。在政府行政與媒體報(bào)道相互沖突或敏感的領(lǐng)域，應(yīng)積極搭建對(duì)話平臺(tái)，邀請(qǐng)相關(guān)群體和專家對(duì)遇到的難題進(jìn)行論證，共同探討解決問題的辦法。

（三）提升信息宣傳的適時(shí)性和真實(shí)性

在宣傳層面，還須強(qiáng)調(diào)的是信息宣傳的適時(shí)性和真實(shí)性。適時(shí)性與真實(shí)性是現(xiàn)代媒體兩大基本的職業(yè)要求，對(duì)宣傳機(jī)構(gòu)而言，時(shí)間和客觀性反映了機(jī)構(gòu)的整體質(zhì)量和水平。值得注意的是，報(bào)道速度快并不一定意味著信息質(zhì)量高。一方面，報(bào)道過快，報(bào)道內(nèi)容的論證時(shí)間相應(yīng)會(huì)縮減，信息的客觀性就會(huì)大打折扣;另一方面，在信息報(bào)道過程中，新的情況會(huì)不斷涌現(xiàn)，而后期出現(xiàn)的行為完全有可能打破先前的格局，降低先前信息的真實(shí)性。

信息宣傳要強(qiáng)調(diào)適時(shí)性與真實(shí)性并重。所謂的適時(shí)性就是強(qiáng)調(diào)要在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間節(jié)點(diǎn)上進(jìn)行信息宣傳;所謂真實(shí)性就是要以科學(xué)和事實(shí)真相為依據(jù)，宣傳發(fā)布的信息是經(jīng)過科學(xué)論證的，經(jīng)得起考驗(yàn)。在輿情危機(jī)演變的整個(gè)過程中，政府的宣傳都需要尊重以上兩條原則。在輿情危機(jī)生成的初始端，信息的科學(xué)性和真實(shí)性是破除謠言最有力的武器，政府應(yīng)圍繞公眾爭論的內(nèi)容開始普及知識(shí)或舉行座談會(huì)。如在PX項(xiàng)目事件發(fā)生之前，一些地方政府印發(fā)了PX（對(duì)二甲苯）的科普小冊(cè)子，對(duì)PX的毒性進(jìn)行了科普，而有些地方政府對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦馁|(zhì)疑沒有采取任何的回應(yīng)措施。輿情危機(jī)暴發(fā)時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間表明以人民根本利益為中心的立場和態(tài)度，啟動(dòng)緊急預(yù)警方案，召開新聞發(fā)布會(huì)。輿情危機(jī)暴發(fā)時(shí)通常是公眾反感情緒高漲時(shí)，這一階段政府要特別注意親民化，宣傳要考慮到利益相關(guān)者的訴求，安撫民眾的情緒。接下來政府需要邀請(qǐng)利益相關(guān)群體代表進(jìn)行座談，并將座談達(dá)成的協(xié)議及與事件相關(guān)的信息公之于眾。輿情危機(jī)處理過程中，政府的宣傳要尊重客觀事實(shí)，倘若弄虛作假，只會(huì)加劇社會(huì)矛盾。如在系列PX項(xiàng)目事件中，一些地方政府雖然形式上組織了座談會(huì)，但利益相關(guān)者代表卻是體制內(nèi)指定的人，激發(fā)了公眾的憤怒。當(dāng)政府與其他社會(huì)組織及公民達(dá)成一致意見后，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)履行自己的承諾和職責(zé)，避免輿論危機(jī)的再次興起。

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責(zé)任編輯：王紹陽

收稿日期：2020-10-08

基金項(xiàng)目：國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視角下推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的理論與實(shí)踐研究”（20AZD039）。

作者簡介：孔建華（1982—），男，湖南瀏陽人，博士，廣東科學(xué)技術(shù)職業(yè)學(xué)院馬克思主義學(xué)院助理研究員，主要從事政治學(xué)、電子政府、網(wǎng)絡(luò)輿?情治理、思想政治教育研究。