新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理機(jī)制的優(yōu)化路徑探析
——以貴州省T鄉(xiāng)為例

張固寧

(陜西師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，陜西 西安 710062；貴州省高校鄉(xiāng)村振興研究中心，貴州 安順 561000)

探索一條符合我國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)代化治理之路，是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)我國(guó)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。近年來(lái)，G省T鄉(xiāng)在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中整合新鄉(xiāng)賢資源，積極引導(dǎo)新鄉(xiāng)賢組織參與新農(nóng)村建設(shè)和基層治理，充分發(fā)揮了新鄉(xiāng)賢群體的帶頭引領(lǐng)、道德示范和社會(huì)調(diào)解等作用，有效提升了鄉(xiāng)村治理能力，為實(shí)現(xiàn)該地區(qū)的鄉(xiāng)村振興作出了重要貢獻(xiàn)。但是，新鄉(xiāng)賢組織在參與鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的具體進(jìn)程中，仍然不可避免地存在一系列問(wèn)題。本文圍繞如何充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢組織的積極作用，深入研究分析G省T鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀及其缺陷，探討新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制的完善路徑，以求為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供借鑒。

一、T鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀

T鄉(xiāng)位于G省西北部，下轄15個(gè)村，約有3.2萬(wàn)人，地理位置偏僻，過(guò)去曾經(jīng)嚴(yán)重落后。近年來(lái)，T鄉(xiāng)得益于G省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，交通網(wǎng)絡(luò)全面暢通，并建立了系列相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)上取得了較大發(fā)展，鄉(xiāng)村治理情況也有較大改觀，建立起了多種類(lèi)型的新鄉(xiāng)賢組織，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了重要作用。其中，以“村委主導(dǎo)、政府支持、多方協(xié)同、民眾監(jiān)督”為架構(gòu)，共建美麗鄉(xiāng)村的治理和發(fā)展模式引起了一定的關(guān)注，特別是鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)新鄉(xiāng)賢及其組織參與鄉(xiāng)村治理，為探索社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供了很好的實(shí)踐樣本。

(一) T鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢組織概況

新鄉(xiāng)賢作為有區(qū)別于傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢的時(shí)代產(chǎn)物，是有知識(shí)、有文化、有愛(ài)鄉(xiāng)情懷的賢達(dá)之士，能夠充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)力量。[1]新鄉(xiāng)賢組織通常由新鄉(xiāng)賢群體自發(fā)自愿組成，主要作為一種新型的農(nóng)村社會(huì)組織而存在，其致力于熱心服務(wù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和發(fā)展，帶有明顯的地域性和功能性特征，一般有鄉(xiāng)賢參事會(huì)、鄉(xiāng)賢參事聯(lián)合會(huì)、鄉(xiāng)賢理事會(huì)、和鄉(xiāng)賢聯(lián)誼會(huì)等多種類(lèi)型，旨在通過(guò)激活和匯聚新鄉(xiāng)賢資源，充分發(fā)揮自身特色作用，深度參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理和公共服務(wù)。[2]自2015年起，T鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢組織在鄉(xiāng)村治理中日益活躍，現(xiàn)有各類(lèi)新鄉(xiāng)賢組織合計(jì)48個(gè)(新農(nóng)村建設(shè)小組11個(gè)，鄉(xiāng)賢理事會(huì)9個(gè)，鄉(xiāng)賢參事會(huì)8個(gè)，鄉(xiāng)賢聯(lián)誼會(huì)14個(gè)，其他6個(gè))。從整理數(shù)據(jù)來(lái)看，T鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢組織呈現(xiàn)數(shù)量增加的趨勢(shì)，種類(lèi)多且數(shù)量可觀，已經(jīng)成為鄉(xiāng)村治理體系中的重要構(gòu)件。

(二) T鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理機(jī)制

鄉(xiāng)村治理機(jī)制即鄉(xiāng)村多元治理主體通過(guò)發(fā)揮各自的職能，形成一整套系統(tǒng)完備、功能互補(bǔ)、行之有效的鄉(xiāng)村治理體系，全面覆蓋農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展的各類(lèi)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民和農(nóng)村發(fā)展需要的運(yùn)行過(guò)程。正確引導(dǎo)新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理，能夠有效提高鄉(xiāng)村治理能力和完善鄉(xiāng)村治理體系。從目前來(lái)看，T鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理機(jī)制大致可分為三類(lèi)：自主型、輔助型和互動(dòng)型。

表1 T鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢組織數(shù)量情況(2015-2021年) 單位：個(gè)

一是自主型。新鄉(xiāng)賢組織在該類(lèi)型鄉(xiāng)村治理中處于主導(dǎo)地位，能夠比較強(qiáng)勢(shì)地發(fā)揮影響和作用，協(xié)同村委、村民共同進(jìn)行鄉(xiāng)村治理。但是，此種情況較為少見(jiàn)，就調(diào)研數(shù)據(jù)整理來(lái)看，T鄉(xiāng)自主型治理類(lèi)型占比分別僅為10%，一般出現(xiàn)在村委領(lǐng)導(dǎo)能力不強(qiáng)，而新鄉(xiāng)賢組織成員具有較高經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)地位，甚至大部分新鄉(xiāng)賢就是村委成員。

二是輔助型。新鄉(xiāng)賢組織在該類(lèi)型鄉(xiāng)村治理中處于輔助地位，圍繞著以村委為中心的鄉(xiāng)村治理體系，正確執(zhí)行政府和村委的決策，有限地發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)。此種治理情況在T鄉(xiāng)較為常見(jiàn)，占比高達(dá)56.7%。

三是互動(dòng)型。在該類(lèi)型鄉(xiāng)村治理中，作為鄉(xiāng)村治理主體的新鄉(xiāng)賢組織，與村委、村民及其他組織同等地位參與鄉(xiāng)村治理，能夠在村民集會(huì)和村務(wù)集會(huì)上發(fā)表意見(jiàn)和建議，協(xié)同各類(lèi)型組織參與鄉(xiāng)村治理。該類(lèi)型治理呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)，占比達(dá)到33.3%。

(三) T鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢組織參與治理內(nèi)容

1.參與民主政治建設(shè)

新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理是新形勢(shì)下實(shí)踐探索的產(chǎn)物，既有傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)治理智慧和經(jīng)驗(yàn)作支撐，又與我國(guó)村民自治的現(xiàn)行有效制度設(shè)計(jì)相結(jié)合，能夠有效推進(jìn)鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)。從T鄉(xiāng)情況來(lái)看，新鄉(xiāng)賢組織在民主政治建設(shè)方面發(fā)揮著重要作用。一是搭建村民與村干、鄉(xiāng)政府之間溝通橋梁。T鄉(xiāng)有數(shù)萬(wàn)村民，人口分布并不集中，村民與村干部、村與村，村與鄉(xiāng)之間存在一定的距離感，妨礙了二者之間的聯(lián)系。在維護(hù)村干部與村民的關(guān)系中，新鄉(xiāng)賢及其組織充當(dāng)著村民與村干部溝通和交流的中間人，為民意傳達(dá)和政府政策施行提供了助力。二是新鄉(xiāng)賢充分發(fā)揮示范性和引領(lǐng)作用。新鄉(xiāng)賢在文化素養(yǎng)、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)等方面具有優(yōu)勢(shì)，在村民群體間能夠產(chǎn)生重要影響，具有示范性和引領(lǐng)性，在鄉(xiāng)政府、村干部傳達(dá)上級(jí)指示或者動(dòng)員村民參與活動(dòng)這一過(guò)程中發(fā)揮重要的導(dǎo)向和動(dòng)員作用。

2.參與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的中心環(huán)節(jié)，也是吸引和凝聚村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)，并以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。對(duì)于T鄉(xiāng)而言，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是過(guò)去鄉(xiāng)村治理最大的短板，而新鄉(xiāng)賢組織的及時(shí)入場(chǎng)，極大地改善了這一狀況。一是新鄉(xiāng)賢組織通過(guò)資金和技術(shù)入股，創(chuàng)辦了多類(lèi)型合作社，拓寬了村民收入源，抓住了地方發(fā)展的“牛鼻子”。自2016年起，T鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢組織與村委協(xié)同創(chuàng)辦了多個(gè)蘑菇種植、牛羊養(yǎng)殖等新型農(nóng)村合作社，提高了當(dāng)?shù)卮迕竦氖杖胨?。二是在政府的支持和引?dǎo)下，新鄉(xiāng)賢組織創(chuàng)建了融合型村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，以自然資源為依托，充分挖掘地區(qū)優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)了生態(tài)旅游和系列配套產(chǎn)業(yè)。

3.參與鄉(xiāng)村文化塑造

鄉(xiāng)風(fēng)文明是衡量鄉(xiāng)村振興的重要維度，塑造優(yōu)良鄉(xiāng)村文化是提升鄉(xiāng)村治理水平的主要推手。從T鄉(xiāng)文化治理來(lái)看，新鄉(xiāng)賢組織匯聚了各行業(yè)新鄉(xiāng)賢，具有較高文化水平，不僅有利于繼承和弘揚(yáng)村內(nèi)的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，還能有效推進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代文明的傳播。自2015年起，T鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢組織在村委主導(dǎo)下，積極采取了塑造優(yōu)良鄉(xiāng)村文化的實(shí)際行動(dòng)，極大地推動(dòng)了T鄉(xiāng)農(nóng)村文化建設(shè)進(jìn)程。一方面，新鄉(xiāng)賢組織充分發(fā)揮了新鄉(xiāng)賢群體具有鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化底蘊(yùn)的自身優(yōu)勢(shì)，深入挖掘本地傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化和民俗藝術(shù)，在與地方政府的合作中統(tǒng)籌構(gòu)建了地方文化資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)體系。另一方面，新鄉(xiāng)賢組織依托組織優(yōu)勢(shì)，積極搭建文化提升平臺(tái)，對(duì)接外界資源，通過(guò)引入先進(jìn)科技設(shè)備，開(kāi)展了一系列培訓(xùn)，鼓勵(lì)和幫扶青年群體充分運(yùn)用新媒體等平臺(tái)助推鄉(xiāng)村文化事業(yè)向外發(fā)展，讓T鄉(xiāng)民俗風(fēng)情和文化走進(jìn)了更廣闊的天地，得到了較好的傳播。

4.參與生態(tài)環(huán)境治理

鄉(xiāng)村建設(shè)和治理是多方面協(xié)同的結(jié)果，不能局限于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更要注重對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。從2018年起，T鄉(xiāng)在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)方面取得優(yōu)異成績(jī)，清理和疏浚了鄉(xiāng)村的水源，集中設(shè)置了垃圾處理池8個(gè)，規(guī)劃修整了鄉(xiāng)村主要交通干道和支路，完成了戶戶通硬化路工程，對(duì)鄉(xiāng)村的污水溝進(jìn)行清除，按計(jì)劃拆除改建了20多個(gè)違章房屋，修建了8個(gè)公共廁所和1個(gè)活動(dòng)廣場(chǎng)，這一系列的環(huán)境整改措施改變了鄉(xiāng)村面貌，改善了村民的居住環(huán)境。

二、 T鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理機(jī)制缺陷及其成因

T鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理取得了較大的成效，但也不可忽視其存在的具體問(wèn)題。通過(guò)調(diào)研數(shù)據(jù)分析，T鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢組織在參與鄉(xiāng)村治理機(jī)制上主要存在以下幾個(gè)方面的缺陷。

(一) 存在的缺陷

1.缺少有效的動(dòng)力持續(xù)機(jī)制

新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理增強(qiáng)了鄉(xiāng)村活力，盤(pán)活了鄉(xiāng)村資源。然而，T鄉(xiāng)大多數(shù)新鄉(xiāng)賢組織在參與鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，動(dòng)力無(wú)法持續(xù)問(wèn)題仍然突出。特別是對(duì)于T鄉(xiāng)這種剛剛脫貧的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興受到資金緊張、財(cái)力不足的約束，自發(fā)性內(nèi)生動(dòng)力不足，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期自我維持和持續(xù)發(fā)展的能力較弱，一定程度上導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會(huì)組織不足，無(wú)法為新鄉(xiāng)賢資源有效運(yùn)用提供支持，也出現(xiàn)了一定程度上外生依賴(lài)性強(qiáng)的情況。[3]另外，新鄉(xiāng)賢組織普遍存在一元多層結(jié)構(gòu)，同質(zhì)化人員構(gòu)成較為明顯，相關(guān)社會(huì)組織的數(shù)量及類(lèi)型無(wú)法滿足鄉(xiāng)村全員治理和全面治理的需要，也直接導(dǎo)致了新鄉(xiāng)賢資源難以有效地聚集起來(lái)并發(fā)揮作用。

2.缺少穩(wěn)定的協(xié)同治理機(jī)制

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是多元主體合力的結(jié)果，要實(shí)現(xiàn)“三治”的具體目標(biāo)，鄉(xiāng)村多元治理主體之間必須形成一個(gè)穩(wěn)定的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，最大限度地發(fā)揮治理資源的價(jià)值。在T鄉(xiāng)目前鄉(xiāng)村治理中，主要治理類(lèi)型是輔助型、互動(dòng)型和一定范圍內(nèi)的自主型。在輔助型治理過(guò)程中，新鄉(xiāng)賢及其組織更多扮演著代表角色，負(fù)責(zé)村委和村民之間溝通和協(xié)商的橋梁，在聽(tīng)取民意和傳達(dá)政策方面發(fā)揮重要作用。[4]一方面，輔助型參與治理表現(xiàn)為以村委為中心的主導(dǎo)型單向結(jié)構(gòu)，新鄉(xiāng)賢以中介的方式參與村務(wù)的溝通和交流，很多建議容易被否定。另一方面，輔助型參與治理表現(xiàn)為雙方協(xié)同互動(dòng)式治理，村兩委居主要地位，新鄉(xiāng)賢組織和個(gè)人圍繞其發(fā)揮自己的作用，通過(guò)村小組會(huì)，村集體大會(huì)充分溝通和協(xié)商，共同作出決策，提高了鄉(xiāng)村治理的有效性和實(shí)用性，在村民群體之中也獲得大多數(shù)的支持和認(rèn)可。但在村兩委換屆和新鄉(xiāng)賢組織成員調(diào)整時(shí)，因?yàn)楹芏嗑唧w事務(wù)沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)定的協(xié)商和溝通機(jī)制，加上往來(lái)人員之間的頻繁變化，無(wú)法做到具體協(xié)同，甚至因?yàn)椴环€(wěn)定的狀態(tài)形成了鄉(xiāng)村治理難以突破的瓶頸。

3.缺少科學(xué)的監(jiān)督保障機(jī)制

新鄉(xiāng)賢組織作為與政策有利害關(guān)系的新鄉(xiāng)賢個(gè)人和團(tuán)體，在與村委的合作中，深度參與村務(wù)管理和鄉(xiāng)村建設(shè)，這是一個(gè)多元治理主體共同參與資源分配、公共決策的合作治理過(guò)程。[5]新鄉(xiāng)賢群體在鄉(xiāng)村中屬于人數(shù)較少的一部分，通常是具有不同方面優(yōu)勢(shì)的村內(nèi)精英群體。這些精英群體的共同特征主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)能力、文化程度等方面，具有較高的參與鄉(xiāng)村治理事務(wù)的需求和意識(shí)，同時(shí)具有高于一般村民的話語(yǔ)權(quán)和號(hào)召力，也深刻影響著鄉(xiāng)村事務(wù)的決策和實(shí)施。然而，普通村民往往受限于自身?xiàng)l件，能掌握的資源和自身能力有限，通常遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村事務(wù)，難以對(duì)村內(nèi)新鄉(xiāng)賢及鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生影響，更多只能被動(dòng)地接受治理的結(jié)果，無(wú)法產(chǎn)生約束性作用。同時(shí)，新鄉(xiāng)賢群體在回應(yīng)村民需求上所具備的自主性，使得村民治理主體的責(zé)任難以得到保障。而鄉(xiāng)村采用的治理方式和各組織、治理主體之間的信息交流都較為傳統(tǒng)單一，甚至偏向行政化的趨勢(shì)，一定程度上妨礙了信息溝通和決策協(xié)商。此外，在國(guó)家大力支持鄉(xiāng)村振興的背景下，鄉(xiāng)村獲得財(cái)政性投入逐年增加，鄉(xiāng)村集體事務(wù)涉及大量惠農(nóng)資金、拆遷安置資金等問(wèn)題，對(duì)村干部紀(jì)律約束和監(jiān)督管理的要求提升。當(dāng)這種缺少監(jiān)督的情況出現(xiàn)時(shí)，部分新鄉(xiāng)賢受到利益誘惑，做出損害村民利益的行為。

(二) 造成缺陷的原因

1.配套政策制度不完善

首先，新鄉(xiāng)賢在處理鄉(xiāng)村事務(wù)的過(guò)程中具有一定的隨意性。從我國(guó)新鄉(xiāng)賢及其組織的興起歷史來(lái)看，早期新鄉(xiāng)賢治理實(shí)踐是個(gè)別地區(qū)自發(fā)自覺(jué)行動(dòng)，自2018年被認(rèn)可并連續(xù)幾年被寫(xiě)入中央一號(hào)文件以后，很多地區(qū)將之視為一項(xiàng)自上而下的政治任務(wù)強(qiáng)硬推行，脫離了新鄉(xiāng)賢組織培育的規(guī)律。一方面，各級(jí)政府大力推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村試點(diǎn)，以行政手段直接組織新鄉(xiāng)賢組織并納入行政化管理，嚴(yán)重限制了新鄉(xiāng)賢組織發(fā)展的本土性和自主性，使之成為村委的附庸甚至累贅，在經(jīng)濟(jì)上對(duì)地方政府具有很強(qiáng)的依賴(lài)性。另一方面，由于基層政府缺少對(duì)新鄉(xiāng)賢群體的規(guī)范性認(rèn)知，相關(guān)引導(dǎo)、管理和監(jiān)督制度并不完善，無(wú)法有效發(fā)揮治理功能和作用。作為一個(gè)新穎群體，對(duì)該類(lèi)社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理中如何發(fā)揮作用的認(rèn)識(shí)應(yīng)在實(shí)踐中不斷提高，并不斷界定其職能和權(quán)利邊界，應(yīng)當(dāng)適時(shí)建立與之相匹配的制度規(guī)范。然而，由于相關(guān)制度規(guī)范的缺乏，造成了對(duì)新鄉(xiāng)賢行使權(quán)利尺度把握的誤解和失規(guī)，使得新鄉(xiāng)賢在參與處理鄉(xiāng)村事務(wù)的過(guò)程中出現(xiàn)一定的隨意性，沒(méi)有可確定的標(biāo)準(zhǔn)和界限處理公共事務(wù)，完全從個(gè)人主觀意愿出發(fā)，很難讓村民對(duì)治理結(jié)果感到滿意。其次，新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理配套政策的斷軌。新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理雖然已經(jīng)成為一個(gè)常態(tài)治理過(guò)程，但缺乏相關(guān)配套政策和制度已經(jīng)對(duì)其長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展起到了嚴(yán)重阻礙。從T鄉(xiāng)情況來(lái)看，新鄉(xiāng)賢組織的成立具有自發(fā)性，但后續(xù)發(fā)展主要得力于行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，并且往往由地方政府完成。然而，上級(jí)政府主導(dǎo)這一進(jìn)程容易忽略不同村莊的特點(diǎn)，將新鄉(xiāng)賢組織建設(shè)簡(jiǎn)單理解視為破解基層治理的良方，在一攬子推進(jìn)中脫離了現(xiàn)有治理情況，為了培育鄉(xiāng)賢而培育鄉(xiāng)賢、為了新鄉(xiāng)賢建設(shè)而“拼湊”“打造”新鄉(xiāng)賢群體，往往又造成與村莊實(shí)際情況脫節(jié)的“一刀切”形式主義。就T鄉(xiāng)而言，配套政策的斷軌已經(jīng)成為嚴(yán)重影響培訓(xùn)持續(xù)治理動(dòng)力的基本事實(shí)，而制度上的不完善則對(duì)新鄉(xiāng)賢組織深度參與鄉(xiāng)村治理及實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興形成了阻礙。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，必須要注意到當(dāng)代社會(huì)治理方式正發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，而尚未健全和成熟的法治建設(shè)和民主政治建設(shè)，加上缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和法律規(guī)范，已經(jīng)成為制約鄉(xiāng)村地區(qū)治理發(fā)展的重要因素。

2.治理主體受限于自身能力短板

新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理在落后地區(qū)的興起，雖然起到了很大的作用，但在具體實(shí)踐的過(guò)程中也暴露出一系列問(wèn)題。從T鄉(xiāng)治理實(shí)踐來(lái)看，其中有一個(gè)很大的原因就是鄉(xiāng)村治理多元主體受限于自身能力短板，主要體現(xiàn)在思想意識(shí)和文化水平不高上。首先，由于各種原因，村民對(duì)鄉(xiāng)賢參事會(huì)等新鄉(xiāng)賢組織認(rèn)同度較低。比如，在與一些村民交談時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，部分村民認(rèn)為新鄉(xiāng)賢組織的成立是必要的，但是其中一些成員，屬于無(wú)利不起早的類(lèi)型，是沖著實(shí)現(xiàn)自身利益去的；而這些人只有在利益驅(qū)使下，才會(huì)抱著利用村里一些公共資源來(lái)賺錢(qián)的動(dòng)機(jī)返回家鄉(xiāng)。因此，村民們通常會(huì)有不信任感和疏離的行為。實(shí)際上，村民們受限于思想意識(shí)和文化水平，總是抱有一個(gè)務(wù)實(shí)的心態(tài)，所以會(huì)順理成章地把鄉(xiāng)賢參事會(huì)等新鄉(xiāng)賢組織視為謀取自身利益的機(jī)構(gòu)，如果新鄉(xiāng)賢們確實(shí)在諸多方面能給村里創(chuàng)造利益，帶領(lǐng)鄉(xiāng)民們走上致富之路，就會(huì)得到村民們的尊重和認(rèn)可。反之，則不會(huì)如此，甚至村民會(huì)將新鄉(xiāng)賢組織視為多余的組織。維護(hù)自身利益成為一個(gè)能否積極參與新鄉(xiāng)賢組織和能否參與鄉(xiāng)村治理的限制性因素，一旦他們對(duì)鄉(xiāng)賢參事會(huì)等組織漠不關(guān)心，就會(huì)在維護(hù)自身民主權(quán)利時(shí)缺位，出現(xiàn)在參與鄉(xiāng)村事務(wù)上表現(xiàn)意識(shí)薄弱和意愿不強(qiáng)的現(xiàn)象。其次，鄉(xiāng)賢參事會(huì)治理存在一定失靈風(fēng)險(xiǎn)。從本質(zhì)上說(shuō)，新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理以村民的信任為基礎(chǔ)，直接促成于鄉(xiāng)賢們所具備的個(gè)人權(quán)威，其潛在治理過(guò)程的假設(shè)是將鄉(xiāng)賢參事會(huì)組織視為一個(gè)近乎完美的治理主體，引導(dǎo)村民們參與推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，維護(hù)和發(fā)展眾人的利益。盡管新鄉(xiāng)賢組織也有相關(guān)制度和法律約束，在鄉(xiāng)村治理上做出了巨大貢獻(xiàn)。但實(shí)際上，新鄉(xiāng)賢組織及其群體的實(shí)際能力是要在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中接受檢驗(yàn)的，一旦在具體過(guò)程中暴露出能力不足或是品行問(wèn)題，不僅會(huì)與村民期望背道而馳，更可能損害村民利益，從而造成鄉(xiāng)賢參事會(huì)治理失靈。另外，新鄉(xiāng)賢組織雖然具有一定的穩(wěn)定性，但在組織框架和人事變動(dòng)方面仍然缺少規(guī)范，而鄉(xiāng)賢群體由于極具個(gè)性化的特點(diǎn)，難以確保其存在的狀態(tài)始終滿足村民需求和鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展需要。

3.具體實(shí)現(xiàn)治理的手段傳統(tǒng)單一

一般而言，新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理就是參與式民主在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的應(yīng)用，而多元主體在鄉(xiāng)村社會(huì)中具有不同的地位，決定了謀求權(quán)利的主張要采用的參與方式和手段具有較大的區(qū)別。多元主體作為與公共政策利益相關(guān)的普通公民或團(tuán)體，參與具體鄉(xiāng)村事務(wù)涉及鄉(xiāng)村公共政策的各個(gè)環(huán)節(jié)，如信息咨詢、決策、監(jiān)督執(zhí)行和信息反饋，需要一整套的科學(xué)理論和系統(tǒng)治理的科學(xué)手段為支撐。[6]但是，就T鄉(xiāng)具體表現(xiàn)來(lái)看，多元主體在治理協(xié)調(diào)上仍然存在鏈條斷裂和治理手段傳統(tǒng)單一。由于具體實(shí)現(xiàn)治理的手段傳統(tǒng)單一，實(shí)際治理存在較大的自發(fā)性和盲目性，直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理的脆弱性。這一脆弱性表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是以經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)鄉(xiāng)村治理，卻缺少宏觀手段進(jìn)行調(diào)控。在T鄉(xiāng)，新鄉(xiāng)賢組織通過(guò)資金和技術(shù)入股，與村委協(xié)同創(chuàng)辦蘑菇種植、牛羊養(yǎng)殖等合作社，在解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的同時(shí)，也為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。但是，這些發(fā)展項(xiàng)目既沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)的整體規(guī)劃，又缺乏對(duì)市場(chǎng)供求的預(yù)測(cè)，大部分農(nóng)民看到少數(shù)農(nóng)戶收入提高，為了提升經(jīng)濟(jì)收益，盲目擴(kuò)大規(guī)模或跟進(jìn)上同類(lèi)項(xiàng)目，這種趨同化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式極易受到市場(chǎng)波動(dòng)的影響，難以達(dá)成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。二是延續(xù)過(guò)去行政化強(qiáng)力推動(dòng)模式，沒(méi)有依托現(xiàn)代化治理手段。鄉(xiāng)村事務(wù)的管理趨向于行政化是我國(guó)農(nóng)村的共性特征，在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中已經(jīng)成為一種約束?？梢?jiàn)，以村委為中心的行政化治理結(jié)構(gòu)面臨著社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)共商共建共享的治理格局亟須轉(zhuǎn)變思維，對(duì)傳統(tǒng)治理方式和手段也需要進(jìn)行及時(shí)調(diào)整和革新。

三、新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理機(jī)制優(yōu)化路徑

新鄉(xiāng)賢組織作為鄉(xiāng)村治理的重要參與力量，對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有不可忽視的作用。因此，必須深入研究該組織群體參與鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制，破解其存在的難題，為更好更快地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供智慧和力量。

(一) 優(yōu)化參與平臺(tái)，盤(pán)活多功能治理資源

2022年，民政局、國(guó)家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合下發(fā)了《民政部 國(guó)家鄉(xiāng)村振興局關(guān)于動(dòng)員引導(dǎo)社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村振興工作的通知》，其中就“加快建設(shè)社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村振興對(duì)接平臺(tái)”指出，要“建設(shè)集中統(tǒng)一、開(kāi)放共享的社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村振興互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺(tái)?！盵7]在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化需要充分調(diào)動(dòng)各種力量，而只有盤(pán)活各類(lèi)治理資源，才能充分發(fā)揮其不同方面的功能和屬性。一是優(yōu)化參與平臺(tái)。多類(lèi)型參與平臺(tái)有利于鄉(xiāng)村治理過(guò)程中多治理主體的協(xié)商和溝通，能夠有效改善鄉(xiāng)村治理格局，提高治理能力。進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)有參與平臺(tái)，可以充分發(fā)揮村干和各類(lèi)鄉(xiāng)賢的作用，盤(pán)活各治理主體所掌握的社會(huì)資源。二是優(yōu)化新鄉(xiāng)賢“志”“智”資源。新鄉(xiāng)賢群體本身作為一種優(yōu)勢(shì)資源而存在，深度參與鄉(xiāng)村治理，能夠極大改善鄉(xiāng)村治理面貌。但同時(shí)也要注意新鄉(xiāng)賢組織本身的缺陷，積極優(yōu)化新鄉(xiāng)賢組織建設(shè)，做大做強(qiáng)新鄉(xiāng)賢群體“志”“智”資源。其中，應(yīng)以新鄉(xiāng)賢“志”“智”資源的有效運(yùn)用為核心，優(yōu)化新鄉(xiāng)賢人才、文化和知識(shí)技術(shù)等資源，通過(guò)拓寬鄉(xiāng)村治理途徑和優(yōu)化鄉(xiāng)村治理方式，實(shí)現(xiàn)多資源有效運(yùn)用。同時(shí)，密切關(guān)注協(xié)調(diào)治理過(guò)程中各類(lèi)資源的關(guān)系，明確各類(lèi)資源的應(yīng)用方式，建立周期表和計(jì)劃表，加大各類(lèi)志愿保障更新服務(wù)，從鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)等具體實(shí)際情況出發(fā)，建立一整套系統(tǒng)完備的有機(jī)供給和運(yùn)用機(jī)制。三是加大鄉(xiāng)村社會(huì)組織建設(shè)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化呈現(xiàn)出立體化、多層次和多主體的特征，鄉(xiāng)村社會(huì)組織在鄉(xiāng)村全要素運(yùn)行中的地位和作用日趨緊要，支持以服務(wù)鄉(xiāng)村振興為宗旨的社會(huì)組織依法登記，發(fā)揮社會(huì)組織在產(chǎn)業(yè)振興、科技助農(nóng)、文化體育、環(huán)保生態(tài)、衛(wèi)生健康、社會(huì)治理、民生保障方面的積極作用，要通過(guò)加大在鄉(xiāng)村社會(huì)組織建設(shè)中的資源投入，增強(qiáng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)自給能力，以大力培育服務(wù)性、公益性、互助性農(nóng)村社會(huì)組織，更好發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用。

(二) 升級(jí)治理環(huán)境，暢通多主體治理渠道

新鄉(xiāng)賢群體的作用能否有效發(fā)揮，與治理環(huán)境具有密不可分的聯(lián)系，好的治理環(huán)境能夠極大限度地發(fā)揮新鄉(xiāng)賢組織的作用，充分提高鄉(xiāng)村治理能力和水平。一是積極營(yíng)造資源有效運(yùn)用環(huán)境。良好的環(huán)境是新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理不可缺少的重要條件，有計(jì)劃地對(duì)治理環(huán)境進(jìn)行營(yíng)造和維護(hù)，將有效提升治理水平。我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治，這是鄉(xiāng)村治理的大土壤和大氣候，也是提升鄉(xiāng)村治理的根本所在。[8]對(duì)于新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理而言，要實(shí)現(xiàn)自身組織功能嵌入鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略，發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢(shì)和價(jià)值，就必須明確自身運(yùn)行的重要環(huán)境和條件，必須以維護(hù)和發(fā)展村民自治權(quán)利和功能為主題。作為參與鄉(xiāng)村治理的一大主體，新鄉(xiāng)賢組織具有與其他主體之間的平等性，但因其資源聚合的特殊性，又具有其他主體沒(méi)有的優(yōu)勢(shì)，如果沒(méi)有一個(gè)健康的參與治理的環(huán)境，就會(huì)嚴(yán)重影響基層社會(huì)民主政治建設(shè)。二是構(gòu)建組織保障機(jī)制。就是實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化，良好的組織保障機(jī)制是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。一方面要完成自主驅(qū)動(dòng)，積極構(gòu)建組織自身保障機(jī)制。比如，建立鄉(xiāng)賢信息庫(kù)，通過(guò)村委主導(dǎo)下鄉(xiāng)賢資源的開(kāi)發(fā)，多渠道招智引謀，拓寬新鄉(xiāng)賢參與到鄉(xiāng)賢工作室、鄉(xiāng)賢理事會(huì)等社會(huì)組織，同時(shí)提升對(duì)新鄉(xiāng)賢的研究，鼓舞和吸引更多新鄉(xiāng)賢關(guān)注并參與到鄉(xiāng)村治理和建設(shè)，以保證組織的長(zhǎng)久發(fā)展與有效運(yùn)行。另一方面，要強(qiáng)化外在聯(lián)系，深度參與鄉(xiāng)村治理。通過(guò)挖掘自身資源，建立合規(guī)合法的制度保障體系，充分發(fā)揮紐帶和服務(wù)作用，增強(qiáng)村民的信任感，規(guī)范自身參與治理方式，定期開(kāi)展新鄉(xiāng)賢培訓(xùn)、考核等。同時(shí)，通過(guò)一定的制度舉措完善基層民主自治制度，想方設(shè)法拓寬和開(kāi)辟包括新鄉(xiāng)賢在內(nèi)的民眾的參與治理的機(jī)會(huì)、渠道。[9]三是搭建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理，存在導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)利異化的可能，導(dǎo)致權(quán)力私用和濫用的現(xiàn)象，從而侵犯或者損害村民個(gè)人或村集體利益。因此，必須搭建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，約束并確保新鄉(xiāng)賢不跌入違法違規(guī)的人治陷阱。其中，通過(guò)構(gòu)建法律、權(quán)力、群體和民眾等多維度制約合力，不斷內(nèi)化鄉(xiāng)賢的行為準(zhǔn)則。[10]

(三) 增強(qiáng)文化氛圍，發(fā)揮多維度治理能力

鄉(xiāng)風(fēng)文明是衡量鄉(xiāng)村振興的重要維度，塑造優(yōu)良鄉(xiāng)村文化是提升鄉(xiāng)村治理水平的主要推手。在鄉(xiāng)村治理中，新鄉(xiāng)賢扮演著參與者和監(jiān)督者的角色，還發(fā)揮著道德教化的示范與引領(lǐng)作用，又是鄉(xiāng)土文明的繼承與發(fā)揚(yáng)者。[11]因此，要破解當(dāng)下新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制難題，增強(qiáng)文化氛圍，發(fā)揮多維度治理能力是不可缺少的構(gòu)件。一是要營(yíng)造崇德尚賢的文化氛圍。增強(qiáng)文化氛圍是有效增強(qiáng)新鄉(xiāng)賢組織認(rèn)同感的重要渠道，對(duì)于新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)高治理水平具有重要作用。在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中，必須有意識(shí)地營(yíng)造崇德尚賢的文化氛圍。諸如，通過(guò)組織宣傳新鄉(xiāng)賢文化，定期開(kāi)展評(píng)選新鄉(xiāng)賢活動(dòng)，真正評(píng)選出能夠讓村民滿意和信賴(lài)的新鄉(xiāng)賢。二是構(gòu)建鄉(xiāng)風(fēng)文明考核評(píng)價(jià)體系。在“新鄉(xiāng)現(xiàn)象”中，鄉(xiāng)村文化成為一種獨(dú)特的治理資源，具備其他資源無(wú)法替代的作用和優(yōu)勢(shì)。對(duì)于新鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理而言，打造一整套文化統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村治理新格局，充分挖掘自身組織和鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)，更有助于實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，同時(shí)提高鄉(xiāng)村治理水平。在鄉(xiāng)村治理實(shí)際中，構(gòu)建一套鄉(xiāng)風(fēng)文明考核體系，通過(guò)治理量化考核的標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生態(tài)等多重指標(biāo)，建立村委、新鄉(xiāng)賢組織、村民等多層次評(píng)價(jià)體系，建立輪流考核周期表和任務(wù)表，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行整改，對(duì)整改后措施保持追蹤和關(guān)注，可以有效提高鄉(xiāng)風(fēng)文明。