地鐵治安風險因素分析及對策思考
——以杭州地鐵為例

胡永正

（浙江警察學院，浙江 杭州 310053）

地鐵在提升城市公共交通供給質量和效率、緩解城市交通擁堵、引導優(yōu)化城市空間結構布局、改善城市環(huán)境等方面起到了重要作用。地鐵安全是公共安全的重要組成部分，是城市安全的重要標志。如果恐怖分子和個人極端暴力犯罪分子把地鐵選為襲擊目標，一旦得逞往往造成大量人員傷亡，引起社會恐慌，極易誘發(fā)蝴蝶效應，影響社會大局的穩(wěn)定。當前，我國已進入地鐵快速發(fā)展期，截至2019年年底，全國已有39個城市開通地鐵，線路運營里程達6600千米。如何精準分析地鐵安全形勢，化解治安風險，是公安機關面臨的亟待解決的重要課題。本文以杭州地鐵為例，分析當前地鐵面臨的治安風險，提出應對之策，以起拋磚引玉作用。

一、當前地鐵面臨的治安風險

地鐵系統(tǒng)結構復雜、安防和救援難度大，極易引發(fā)系統(tǒng)性的如火災、列車出軌、列車碰撞、爆炸、毒氣中毒、個人極端行為、恐慌性逃散、水災、停電等公共安全事故。地鐵面臨的主要風險有人員、物品、客流、設備和應急聯動處置等方面的治安風險[1]。

（一）人員防范難，存在恐怖襲擊、個人極端行為的風險

由于地鐵里人流密集、空間相對封閉等因素，如果發(fā)生恐怖襲擊往往會造成災難性后果。國外地鐵一直是恐怖襲擊的主要目標，據不完全統(tǒng)計，1995年以來，日本、法國、俄羅斯、韓國、西班牙、英國、白俄羅斯、比利時等國家的地鐵曾發(fā)生重大恐怖襲擊事件15起，造成628人死亡、9700人受傷。我國地鐵盡管未發(fā)生恐怖襲擊事件，但由于境外恐怖活動持續(xù)活躍并向我國境內滲透，使我國地鐵面臨暴恐襲擊的風險加大。當前，危害我國地鐵公共安全的常見情形是個人極端行為、精神病人肇事肇禍、吸毒人員擾亂公共秩序等。據不完全統(tǒng)計，2011—2019年，我國地鐵共發(fā)生縱火、劫持、傷害等案（事）件18起，杭州地鐵也發(fā)生過4起揚言炸地鐵案件和1起臥軌事件。地鐵客流量大、人員結構復雜，大多數個人極端分子案發(fā)前沒有不良記錄，未被納入管控視線，難以在案發(fā)前獲取相關信息。精神病人突發(fā)性、短暫性精神異常的情況在案發(fā)前也難以預見。因此，案件發(fā)生的風險高，防范難度大。

（二）物品管控難，存在流入危險品的風險

地鐵的常態(tài)風險是危險品的流入，現有安檢能力因安檢場地、安檢設備技術指標的限制無法匹配日益增長的客流，無法與地鐵的物理結構相適應。對乘客及物品缺乏有效的檢查手段，危險品容易流入地鐵區(qū)域，縱火、爆炸風險陡增。例如，2017年2月，在香港地鐵一乘客蓄意攜帶香蕉水制造了地鐵車廂縱火案。杭州地鐵自實行進站安檢以來，已檢查物品10億多件，查獲危險品1.3萬件，其中有管制刀具9277件、爆炸物品31件、劇毒物品3件、易燃易爆物品38件等。杭州地鐵安檢雖取得一定成效，但在客流高峰時段仍然存在漏檢風險。

（三）客流管控難，存在大客流擁擠踩踏的風險

地鐵的固有風險是大客流引發(fā)的擁擠踩踏。地鐵具有便捷、快速、準時的優(yōu)勢，對客流的吸附效應強烈，部分站區(qū)（點）空間狹小，蓄客和通行能力有限，客流滯留、擁擠、交叉、對沖現象比較普遍。在大客流情形下，一旦發(fā)生恐慌性逃散，極易造成群死群傷，嚴重影響社會治安秩序。2014年5月24日，杭州地鐵一乘客在地鐵車廂內突發(fā)癲癇病倒地，周圍乘客在避讓過程中，引發(fā)其他乘客恐慌，其中一名乘客按了緊急停車按鈕，導致列車在武林廣場站緊急停車清客。2019年12月31日跨年夜當晚，杭州平海路龍翔橋區(qū)域聚集游客5萬余人，遠超地鐵龍翔橋站容納3000人的客流上限，發(fā)生擁擠踩踏事故的風險陡升（當時，杭州市公安機關果斷處置，緊急啟動預案，采取了聯運、分流和臨時封站等應對措施，有效避免了安全事故的發(fā)生）。

（四）設備故障預防難，存在引發(fā)系統(tǒng)性突發(fā)事件的風險

地鐵運營系統(tǒng)主要包括供電、車輛、通風、排水、通信等系統(tǒng)，具有高度集成、關聯性強的特點。只要其中任何一個系統(tǒng)出現故障，將直接影響整個地鐵線網的正常運營，甚至引發(fā)人員傷亡事故[2]。2013年9月8日，杭州地鐵1號線因供電系統(tǒng)故障，導致列車在錢塘江底隧道內停駛，133名乘客沿江底地鐵隧道棧道緊急疏散。2019年4月16日，杭州地鐵1號線喬司南往喬司區(qū)間因風箏懸掛接觸網，致使多趟列車降速通過，幸虧發(fā)現及時，未造成嚴重影響。此類異物觸網事件極易造成接觸網短路、起火，繼而可能引發(fā)列車脫軌、人員傷亡等嚴重事故。

（五）聯動難，存在跨區(qū)域協同不暢的風險

地鐵的組織風險是跨部門、跨區(qū)域帶來的協作不順暢。僅從公安機關看，就存在跨警種協同、跨區(qū)域管轄權分工合作不協調等問題。隨著城際軌道交通的快速建設和發(fā)展，如杭州與紹興、海寧的地鐵已建成通車，上海與嘉興的地鐵也已開始規(guī)劃，這些跨區(qū)域地鐵的開通運營，將從執(zhí)法管轄權、情報共享、應急聯動和處置地鐵突發(fā)事件[3]等方面給安保工作帶來新挑戰(zhàn)。

二、引發(fā)地鐵治安風險的成因

（一）思想認識不一致，責任落實不到位

黨委政府、交通運輸部門、公安機關、運營企業(yè)各方對地鐵安全職責交織，協同配合不夠。運營企業(yè)、交通運輸部門、公安機關各方對地鐵安防重視程度不一。突出表現在運營企業(yè)風險防范意識淡薄、技防經費投入不足、隱患排查不周密、整改落實流于形式等，與現實安全管理需求差距較大。目前，杭州地鐵安檢主要由3家委托外包單位（保安公司）承擔，運營企業(yè)在履行安檢主體責任上易流于形式。2019年，杭州地鐵公安機關對19487名地鐵員工背景審查時就發(fā)現有前科人員116人。從杭州地鐵公安機關2019年暗訪檢查情況看，某些重要地段值守不到位、內部安全管理松懈、車站消防管理不到位、地鐵工作人員信息報送滯后等現象時有發(fā)生。2019年以來，地鐵公安已有15次將整改要求函告運營企業(yè)，但安檢漏洞始終未能完全彌補。

（二）科技賦能、硬件保障不到位

安全防范設施設備和場地用房等，未能與工程建設同步規(guī)劃、同步設計、同步投入使用，后期追加建設困難。較早投入使用的視頻監(jiān)控設備老化，現有的設備智能化程度不高。目前，杭州地鐵1號線90%和2號線50%的視頻監(jiān)控仍為標清模擬系統(tǒng)，已影響到人臉識別功能。地鐵人臉卡口設備、智能安檢機分別覆蓋了83個和19個站點，覆蓋率為92%和21%。由于智能設備未能全覆蓋，工作效率較低。如，2019年地鐵線網日均人工盤查量為1.5萬人次，僅占日均客流總量180萬人次的0.8%。從抓獲結果看，全年人工盤查抓獲各類違法犯罪人員370人，而通過人臉識別系統(tǒng)抓獲657人，后者效率約為前者的1.8倍。至今未有安檢設備能在地鐵大客流背景下實現對乘客和物品的精準、快速安檢。目前，杭州地鐵換乘點、交通樞紐、毗鄰景區(qū)等重點區(qū)域客流呈明顯時段性特征，節(jié)假日和早晚高峰限流情況已成常態(tài)，“逢包必查、逢液必查、逢疑必查”的安檢模式極易造成排隊擁擠和群眾投訴，無形中增加了擁擠踩踏風險。

（三）地鐵保安收入低、素質不高，隊伍不穩(wěn)定

一是保安隊伍收入偏低，流失率高。目前杭州地鐵運營安防服務采取外包模式，運營企業(yè)從運營成本考慮，往往采取低價中標方式，導致中標的保安公司服務費一直低于市場價格，甚至出現當年服務費低于往年的情況。杭州地鐵特保隊員、安檢人員合同月價均值分別為4289.15元、4342.14元，在去掉服務企業(yè)成本后，其實際收入每月只有3023.2元、3361.43元。根據杭州市保安協會《2019年度杭州市保安服務人力防范最低成本價測算》的數據，在依法依規(guī)的前提下，最低成本應為4734.88元。杭州地鐵全線特保、安檢人員收入不僅未達到最低成本要求且存在30%以上的差距。而同類的機場和鐵路安檢人員，月收入均在6000元以上。杭州生活成本高，但保安人員收入偏低，導致人員流失率較高，其中安檢人員年流失率近60%。

二是安檢職業(yè)門檻低，結構不合理。對比機場安檢人員均具有民航總局認可的民航安全檢查員證書且有完善的職業(yè)培訓體系等職業(yè)門檻，地鐵行業(yè)安檢人員雖在合同中有崗前、崗中培訓要求，但是實際操作過程中，往往存在先上崗再培訓的現象。在杭州地鐵安檢隊伍中，男性占46.1%，女性占53.9%，平均年齡30歲。這與一般安檢隊伍中男性比例一般達到70%以上的要求差距較大。從文化程度看，高中及以上文化程度占36.15%，其余均為初中及以下文化程度。此外，因降成本、難招聘等原因，杭州地鐵安檢隊伍中有15%～20%的實習生，主要是外地職業(yè)技術學校等培訓機構的學生，因年齡不到18歲，所有實習生無法獲得保安員資格證，并且缺乏相應的安檢工作經驗。由于入職人員文化水平、個人素質不高，易造成上崗后工作態(tài)度不端正、業(yè)務能力不熟不精等問題。

三是保安數量配置低，使用不規(guī)范。盡管近年來杭州地鐵快速發(fā)展，由線成網，客流量也節(jié)節(jié)攀升，但每站特保隊員和安檢員配置標準仍是2012年1號線開通時的配置標準（特保隊員1站7崗、安檢隊員1機4崗），已不能適應現實工作要求。特別是新開通的站點有的鏈接地下商業(yè)街區(qū)（如慶春廣場站、三壩站等）、有的是換乘站（如鳳起路站、打鐵關站等），還有的毗鄰省市行政中心（如武林門站、市民中心站等），在客流和治安復雜程度上遠超開通之時。同時，人員管理使用無明確法律依據。在同類型行業(yè)中，如民航、鐵路等均有行業(yè)法律法規(guī)，如《中華人民共和國航空法》第一百零二條、《中華人民共和國鐵路法》第四十八條均明確規(guī)定了民航、鐵路企業(yè)的安全檢查責任，為一線安全管理人員提供了法律保障。而現行的《杭州市城市軌道交通管理條例》與《浙江省實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》，將城市軌道交通站的反恐與安檢指導工作，分別劃分給交通運輸部門與公安機關，運營企業(yè)被多頭管理，在實際操作層面存在困難。同時，杭州市交通局作為行業(yè)主管部門至今未出臺特保人員行業(yè)管理標準。

（四）公安機關警力不足，風險研判、應急處置不到位

公安機關警力配備跟不上線路增加的速度，在單位線路上的警力部署呈下降態(tài)勢，出現絕對警力上升，相對平均警力“負增長”的現象。此外，地鐵公安作為一種新生警種，在涉地鐵反恐、維穩(wěn)等專門情報方面缺乏經驗，情報主動收集、研判意識和能力相對滯后。盡管杭州市公安局在全市地鐵區(qū)域建立了重大突發(fā)性事件聯勤聯動處置機制，但在實際運作中仍存在成員單位職責分工不明、現場指揮調度各自為陣、處置人員能力水平不齊等問題。且全市層面的綜合性演練僅為每年一次，參加單位主要為公安機關和運營企業(yè)，造成在聯動單位配合、處置環(huán)節(jié)銜接、人員緊急疏散、跨站聯動響應等方面存在不足，參戰(zhàn)單位的快速響應和協作能力有待提高。

二、防范和化解地鐵治安風險的對策

地鐵安保是一項民生工程，事關廣大人民群眾日常生產生活，需要黨和政府以及社會各界共同關心重視，推動地鐵安全治理現代化[4]。

（一）加強立法，建立完善地鐵安全管理法律和制度，并認真貫徹落實

鑒于目前城市地鐵（軌道交通行業(yè)）只有地方安全管理規(guī)定，國家層面的專門安全法規(guī)尚屬空白，《中華人民共和國消防法》《中華人民共和國安全生產法》中也沒有針對地鐵的具體規(guī)定，應加強地鐵安全立法，使地鐵安全管理有法可依。一是通過立法，明確黨委政府、交通運輸部門、公安機關、運營企業(yè)等安保主體的職責。即明確各級黨委政府在協調有關部門在加大人力、物力、財力投入方面承擔領導責任；運營企業(yè)承擔全面落實安全生產責任制，建立完善安全運營管理體系，并落實反恐防暴、內部治安保衛(wèi)、消防安全等法定安全生產主體責任；交通運輸部門負責運營和安全監(jiān)管責任，做好突發(fā)事件應對指導協調和監(jiān)督管理，指導運營企業(yè)做好反恐防范、安檢、治安防范和消防安全管理工作。公安機關負責會同交通運輸部門監(jiān)督實施反恐防暴、內部治安保衛(wèi)、進站安檢等政策規(guī)定及標準規(guī)范的落實，做好巡邏查控、違法違規(guī)行為查處、打擊犯罪、情報收集及研判預警、突發(fā)事件處置等職責。同時，公安機關牽頭建立地鐵安全聯席會議制度，定期通報治安情況、協商解決安全管理問題，積極搭建地鐵安全管理大格局。二是修訂完善交通安全管理規(guī)范標準。現行地鐵安全防范建設的主要依據是國家標準《城市軌道交通安全防范系統(tǒng)技術要求》（GB/T26718—2011），由于該標準制定年限較早（2011年），有些標準已不符合當前安防需要，建議進行修訂。建立規(guī)范的安防標準體系，為地鐵安保工作提供標準遵循、業(yè)務指導和政策保障，將安全理念貫徹到地鐵規(guī)劃、建設、運營全過程，使涉及公共安全方面的設施設備和場地、用房等，與地鐵同步規(guī)劃、同步設計、同步施工、同步驗收、同步投入使用。三是加強制度建設，壓實主體責任。黨委政府及各有關部門要指導、督促運營企業(yè)樹立“運營服從安全”的理念，指導運營企業(yè)堅持用制度管人、管事，結合企業(yè)實際制定安全防范制度，包括以主要負責人為安全防范工作第一責任人的制度、內部考核獎懲制度、安全隱患排查整改制度、重點部門安全管理制度、重點崗位人員安全管理制度等，加強內部防范管理，全面落實人防、物防、技防等各項制度、措施和要求，進一步落實地鐵企業(yè)主體責任，提高安全防范工作整體水平。

（二）積極構建地鐵信息化、智慧化治安防控系統(tǒng)

《國務院辦公廳關于保障城市軌道交通安全運行的意見》[5]明確提出：“加快技術創(chuàng)新應用，構建運營管理和公共安全防范技術體系，提升風險管控能力?！痹诖罂土鳝h(huán)境和安保力量不足的現實條件下，通過“機器換人”，推動“傳統(tǒng)安防”向“智慧安防”轉型，是地鐵安防工作的必然選擇和現實路徑。在現有技術發(fā)展條件下，建議采用“1+2+X”①“1”為地鐵智慧防控系統(tǒng)，“2”為人臉識別和智能安檢模塊，“X”為其他應用模塊。模式構建地鐵信息化、智慧化治安防控系統(tǒng)。一是建立地鐵智慧防控系統(tǒng)。即通過公安網、視頻網、政務外網，與公安警用地理信息系統(tǒng)以及視頻監(jiān)控、人臉識別、實名購票、公共安全防范監(jiān)控中心等業(yè)務系統(tǒng)對接，匯聚地鐵乘客人臉軌跡信息、X光機安檢異常圖片信息、二維三維地鐵站地圖信息、地鐵主動防御前端設備信息等治安防控類數據，具備信息查詢、智能分析、實時布控、軌跡關聯、重點人員預警、重大事件預警等功能，打造分析研判模型工具集、可視化展示、智能預案管理應用、智能信息檢索等應用，實現地鐵治安分析研判、預警感知和決策輔助。二是建立人臉識別和智能安檢模塊。人臉識別模塊要實現將抓拍的人臉信息與后臺數據自動比對；智能安檢模塊要實現將過機安檢物品信息與后臺數據（包括違禁物品的文字、圖片、X光機掃描圖等特征信息）自動比對，通過人工智能自動學習和積累，實現自動識別預警，按照物品類別即時分別向現場工作人員、運營企業(yè)和有關部門提示預警，減輕人工識別易疲勞和避免漏檢誤檢的弊端，提高安檢的準確率和效率。杭州地鐵公安機關試點人臉識別應用系統(tǒng)時，整體治安防控水平大幅提升，行政、刑事案件較同期分別下降51.1%、72.6%；試點的智能安檢系統(tǒng)已能識別刀具、液體、噴灌、槍支等8種常見違禁物品，并實現了在復雜場景下準確識別，其中智能安檢刀具、液體、噴灌、槍支識別率分別為90%、95%、85%、82%，有力推進了安檢工作智能化。三是建立其他應用模塊。根據需要，靈活增加建設其他信息化應用模塊。例如，增加人員估計模塊，借助公安網絡數據、信息查詢平臺和地鐵票務、車站視頻監(jiān)控等多項信息系統(tǒng)的融合應用，疊加基于大數據背景下的人臉卡口以圖搜圖功能，快速確定相關人員在地鐵區(qū)域內的行動軌跡，高效鎖定人員身份，為查找新型冠狀病毒感染者的地鐵同行人員提供支撐。又如，增加重要崗位員工背景核查模塊，對問題隱患較為嚴重的員工予以調整崗位或勸退，確保地鐵安保隊伍的可靠度。

（三）加強地鐵安保隊伍建設

安保隊伍在協助公安機關維護社會治安中發(fā)揮著重要作用，也是維護地鐵安全最重要的市場化力量，應采取切實有效措施加強地鐵安保隊伍建設。一是要完善公安監(jiān)管機制。地鐵公安機關要建立健全安保隊伍監(jiān)管機制，嚴格督促安保公司守法規(guī)范經營，積極介入安保人員招標、錄用、政審等環(huán)節(jié)。還要建立黑名單制度，規(guī)范地鐵安保人員入職、離職管理，動態(tài)掌握安保人員入職情況，真正把安保監(jiān)管工作納入派出所基礎性工作。二是建立職業(yè)準入體系和男女配比指導體系。借鑒民航、鐵路安保管理經驗，建立健全地鐵安保職業(yè)準入體系，如地鐵特保、安檢人員均需高中及以上學歷，女性身高不能低于1.50米，男性不低于1.65米，從源頭上把好職業(yè)準入關。同時，地鐵作為反恐怖重點目標單位，應對男女比例、實習生數量、人數配置進行明確，保證安保人員的配比能夠適應城市化高速發(fā)展下的地鐵安保新形勢需要。三是完善教育培訓體系。各管理使用單位應進一步完善崗前、崗中教育培訓體系，有針對性地組織開展基本技能和應急處置等專業(yè)培訓，提高安保隊伍專業(yè)素養(yǎng)。四是提高安保人員的薪酬福利水平。運營企業(yè)應摒棄安保投入是純支出、是運營負擔的錯誤定位，改變單純低價中標的方式，切實提高招標價格。安保公司應擴展利潤來源，建立健全工資增長機制和績效考評機制，提高安保人員的薪酬標準。同時，要加強日常勞動保護，保證安保人員的身心健康，積極爭取資金，盡力解決好因公受傷、超時工作等情況的經濟補助，在首末班車前后安排通勤車輛，并在地鐵車輛段提供住宿條件，努力做好特殊困難安保人員的幫扶工作。打通晉升通道，對部分表現特別突出的特保、安檢人員可招聘為地鐵企業(yè)正式員工，使兢兢業(yè)業(yè)的員工前程可期。

（四）公安機關要創(chuàng)新對地鐵安全監(jiān)管的體制機制

一是建立高效指揮體系，實現地鐵安防扁平化快速指揮。建立預警人員、危險品底庫，綜合運用多種偵查技戰(zhàn)法來甄別研判各類預警人員、物品信息及現實危險性，在最短時間內對各類違法犯罪人員和危險品進行追蹤定位，并落實分類處置措施，有力提升地鐵治安管控效率。二要完善聯勤聯動機制。建立地鐵安保部門與屬地公安機關、派出所和警務室之間的聯勤聯動機制，地鐵與火車站、機場等接駁的復合型交通樞紐之間的聯勤聯動機制，在日常勤務中不斷磨合優(yōu)化，防止出現防控盲點，構建責任清晰、一體運行、協作緊密的安保工作體系。三要建立信息化條件下的應急處置機制。共享警力部署信息、場站基礎信息以及場站內外的視頻等信息資源，暢通不同執(zhí)勤單位、安保力量之間的聯絡通道。共享通訊方式（電話、微信、釘釘等），確保有突發(fā)狀況發(fā)生時能全面掌控場站內外的治安形勢。針對暴恐襲擊、個人極端犯罪行為、擁擠踩踏事件、重大案（事）件、借道上訪、自然災害及其他密集人流難以快速疏導引起秩序混亂或造成事故的突發(fā)情況，會同有關部門制定和優(yōu)化各類應急處置預案，定期開展多種形式的應急聯動演練，切實強化合成作戰(zhàn)能力。

（五）構建社會治理新格局，推動地鐵安全防范社會化建設

地鐵點多、線長、面廣的屬性決定了安防工作無法單純依靠有限的警力，要堅持發(fā)展新時代“楓橋經驗”，充分發(fā)動群眾、組織群眾、依靠群眾，積極采取政府、部門、企業(yè)、社會聯動的形式，形成全民關心和支持地鐵安保工作的氛圍。一是構建公安機關、交通運輸部門、住建部門等部門以及企業(yè)和社會力量多方參與的地鐵公共安全協同防范體系和應急響應機制。加強政府部門、企業(yè)與街道、社區(qū)之間的協調聯動，推廣“警企共建”“街企共建”等專群結合的綜治模式。不斷拓寬社會公眾參與地鐵治安防控的渠道，培育發(fā)展地鐵類社會組織。通過購買服務、招募志愿者等形式，充分發(fā)動社會公眾參與地鐵安全宣傳、安全管理、治安巡邏等活動。增加風險隱患信息收集方式和手段，增強全民風險防范意識，提高群眾防恐應急能力，實現各類突發(fā)情況的高效處置和防控效能的有效提升。提高企業(yè)對突發(fā)事件第一時間處置應對能力，最大限度減少突發(fā)事件可能導致的人員傷亡和財產損失。加強保安、保潔、站務人員、駕駛員等一線司乘人員應急處置能力培訓和日常演練，提升應急處置能力[6]。二是通過地鐵安防體驗館建設、現場宣傳、視頻宣傳等形式，發(fā)動廣大群眾參與安全教育，充分發(fā)揮群眾在安全防范和應急處置中的積極作用，提升群眾在緊急情況下的自防、自救和互救能力[7]。三是切實加大表彰獎勵力度、拓寬獎勵渠道、提升獎勵效能，充分發(fā)揮典型示范引領作用。進一步聯合見義勇為基金會、愛心基金、地鐵協會等公益組織和行業(yè)協會，宣傳動員乘客對干擾地鐵正常行駛的違法行為進行勸導和舉報，大力表彰褒獎見義勇為的先進個人。