公安執(zhí)法中的個(gè)人信息保護(hù)問題探討

廉 霄

（河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450046）

信息社會(huì)給個(gè)人信息安全帶來了前所未有的沖擊，個(gè)人信息保護(hù)成為迫切需要解決的問題。公安機(jī)關(guān)作為行使行政執(zhí)法權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)的國家機(jī)關(guān)，因履行職責(zé)的需要而擁有監(jiān)管、使用個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫的權(quán)能。在執(zhí)法活動(dòng)中，既涉及作為信息處理主體應(yīng)如何依照法律規(guī)定合法合規(guī)地收集、處理、利用個(gè)人信息，避免自身執(zhí)法活動(dòng)造成對(duì)公民個(gè)人信息不當(dāng)侵害的問題，也涉及作為執(zhí)法主體行使職權(quán)依法保護(hù)公民個(gè)人信息權(quán)益、避免其受到他人侵害的問題。在法治政府建設(shè)背景下，公安執(zhí)法活動(dòng)的文明進(jìn)步程度、對(duì)個(gè)人合法權(quán)益的保護(hù)力度是衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)尺，從此意義上說，對(duì)公安執(zhí)法中如何實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人信息的有效保護(hù)問題進(jìn)行探討兼具理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、公安執(zhí)法與個(gè)人信息保護(hù)的邏輯關(guān)系

（一）公安執(zhí)法的性質(zhì)和宗旨

作為具有武裝性質(zhì)的人民民主專政工具，公安機(jī)關(guān)是國家政權(quán)的重要組成部分，是我國重要的治安行政力量和刑事執(zhí)法力量[1]。公安執(zhí)法是公安機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)行使警察權(quán)力，維護(hù)國家安全和社會(huì)秩序，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全的執(zhí)法行為過程。公安執(zhí)法權(quán)作為重要的國家權(quán)力構(gòu)成，從權(quán)力來源追溯層面看，其權(quán)力來自人民權(quán)利的讓渡，權(quán)力行使的“應(yīng)然”狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是貫徹執(zhí)行上升為國家意志的人民意志，忠誠守護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和人民利益。因此，全心全意為人民服務(wù)是公安工作的根本宗旨，一切公安執(zhí)法活動(dòng)都應(yīng)圍繞這一宗旨展開，具體表現(xiàn)為公安執(zhí)法應(yīng)當(dāng)充分依靠人民群眾的支持，得到人民群眾的認(rèn)可，接受人民群眾的監(jiān)督，以人民群眾的利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，維護(hù)好人民群眾的合法權(quán)益。

（二）個(gè)人信息保護(hù)與人格尊嚴(yán)

人格尊嚴(yán)是自然人作為法律關(guān)系主體應(yīng)當(dāng)具有的人之為人所必須具備的來自國家、社會(huì)和他人的基本承認(rèn)與尊重。法律對(duì)人格尊嚴(yán)的強(qiáng)調(diào)即要求人被作為終極目的，作為法律保障的終極意義而存在。無論是憲法中“公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯”①《中華人民共和國憲法》第三十八條規(guī)定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。禁止用任何方法對(duì)公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害?！钡囊?guī)定，還是民法典將“人格權(quán)”獨(dú)立成編的重大立法創(chuàng)新，都始終將人格尊嚴(yán)的維護(hù)作為重要權(quán)利命題加以確認(rèn)。

個(gè)人信息是與自然人個(gè)體身份識(shí)別密切相關(guān)的各種信息，具有對(duì)主體進(jìn)行識(shí)別和相互區(qū)分的功能。每個(gè)人都有與他人不同的信息識(shí)別標(biāo)識(shí)或標(biāo)識(shí)的組合，這些信息構(gòu)成了自然人的獨(dú)特人格存在。在信息數(shù)字時(shí)代，自然人的人格越來越被體現(xiàn)為個(gè)體特性的數(shù)字或符號(hào)信息即個(gè)人信息所標(biāo)表。對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)最終要達(dá)到維護(hù)個(gè)人的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益安全的目的，實(shí)現(xiàn)每一個(gè)自然人物質(zhì)性人格和精神性人格的自我、自在、不受侵?jǐn)_和束縛的狀態(tài)，本質(zhì)上是在維護(hù)人的尊嚴(yán)和人格自由，體現(xiàn)了個(gè)人對(duì)人格尊嚴(yán)的基本追求，也是法治社會(huì)中“以人為本”的必然要求。

（三）公安執(zhí)法與個(gè)人信息保護(hù)的辯證統(tǒng)一

公安執(zhí)法與個(gè)人信息保護(hù)是一種復(fù)雜的辯證統(tǒng)一關(guān)系。一方面，個(gè)人信息是公安執(zhí)法活動(dòng)的重要依托手段。社會(huì)活動(dòng)的開展離不開信息的傳播和利用，有學(xué)者曾提出“信息契約理論”，認(rèn)為“公民應(yīng)當(dāng)讓渡其專有信息（如個(gè)人信息），從而便于國家利用這些信息來增進(jìn)公共福祉”[2]。政府管理部門作為最大的信息保有者，其信息來源中占據(jù)絕對(duì)比重的個(gè)人信息的采集與信息庫建設(shè)工作大多是由公安機(jī)關(guān)完成或者主導(dǎo)完成的。公安機(jī)關(guān)各項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)的進(jìn)行，無論是戶籍管理、出入境管理等日常服務(wù)類行政執(zhí)法活動(dòng)，還是治安管理、交通管理、禁毒管理、刑事偵查等關(guān)涉違法犯罪行為的執(zhí)法活動(dòng)，均離不開對(duì)個(gè)人信息的收集、存儲(chǔ)、查詢、分析和利用。缺少個(gè)人信息利用的助力，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)將無法正常開展。另一方面，公安執(zhí)法為個(gè)人信息安全提供保護(hù)。公安執(zhí)法需要以個(gè)人信息的掌握與使用為重要手段，不可否認(rèn)的是，公安執(zhí)法權(quán)因其公權(quán)力屬性而具有的擴(kuò)張性、攻擊性等難以徹底消除的缺陷，在執(zhí)法過程中存在著對(duì)個(gè)人信息造成侵害的威脅，但總體而言，這僅是權(quán)力缺乏約束與規(guī)范的表現(xiàn)，并不能成為否定其權(quán)能的理由。本質(zhì)上，公安執(zhí)法權(quán)的存在和行使是為了實(shí)現(xiàn)打擊犯罪、保護(hù)人民的根本職責(zé)，體現(xiàn)在個(gè)人信息保護(hù)層面，公安機(jī)關(guān)在作為信息處理主體建立起符合公共管理需要的數(shù)據(jù)信息存儲(chǔ)系統(tǒng)，提升管理效能和服務(wù)水平，為社會(huì)生活秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障的同時(shí)，也作為打擊違法犯罪的職能主體，對(duì)侵害公民個(gè)人信息的行為依法追究行政責(zé)任或刑事責(zé)任，維護(hù)著公民的個(gè)人信息安全。

二、公安執(zhí)法中個(gè)人信息的界定與保護(hù)原則

（一）個(gè)人信息界定的現(xiàn)實(shí)困境

只有明確個(gè)人信息的內(nèi)涵和基本外延，才能確定個(gè)人信息保護(hù)的邊界，建構(gòu)起個(gè)人信息利用和個(gè)人信息保護(hù)之間的藩籬。但在我國個(gè)人信息立法保護(hù)的發(fā)展過程中，出現(xiàn)了“刑事立法先行”的現(xiàn)象。針對(duì)侵害個(gè)人信息行為的嚴(yán)重危害，2009年的刑法修正案（七）最早出現(xiàn)了個(gè)人信息保護(hù)的相關(guān)罪名①刑法修正案（七）新增了“出售、非法提供公民的個(gè)人信息罪”“非法獲取公民個(gè)人信息罪”等罪名。，2015年的刑法修正案（九）對(duì)前者規(guī)定整合后確立了“侵犯公民個(gè)人信息罪”，但兩者均未對(duì)個(gè)人信息的基本概念進(jìn)行描述，也沒有相關(guān)的民事、行政法律規(guī)范對(duì)個(gè)人信息加以界定，造成了一種缺乏前置性基礎(chǔ)法律的局面。雖然最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的相關(guān)司法解釋給出了個(gè)人信息的基本含義②最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條規(guī)定：“刑法第二百五十三條之一規(guī)定的‘公民個(gè)人信息’，是指以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別特定自然人身份或者反映特定自然人活動(dòng)情況的各種信息，包括姓名、身份證件號(hào)碼、通信通訊聯(lián)系方式、住址、賬號(hào)密碼、財(cái)產(chǎn)狀況、行蹤軌跡等。”，一定程度上彌補(bǔ)了刑法規(guī)定的不足，為準(zhǔn)確認(rèn)定犯罪提供了一定的指向，但體系上仍存在著行政、民事立法的欠缺。隨后，《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》給出了個(gè)人信息的概念，對(duì)個(gè)人信息范圍進(jìn)行了列舉③《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》第七十六條規(guī)定：“本法下列用語的含義：……（五）個(gè)人信息，是指以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別自然人個(gè)人身份的各種信息，包括但不限于自然人的姓名、出生日期、身份證件號(hào)碼、個(gè)人生物識(shí)別信息、住址、電話號(hào)碼等?！保?duì)侵害個(gè)人信息的行政、刑事責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，表明了個(gè)人信息保護(hù)的立場。《中華人民共和國民法總則》在民事領(lǐng)域首次將個(gè)人信息納入權(quán)益保護(hù)范圍，確立了個(gè)人信息的民法保護(hù)。《中華人民共和國民法典》明確了個(gè)人信息與隱私之間的區(qū)分，通過概念限定加列舉的方式完善了個(gè)人信息的內(nèi)涵和外延④《中華人民共和國民法典》第一千零三十四條第二款規(guī)定：“個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別特定自然人的各種信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份證件號(hào)碼、生物識(shí)別信息、住址、電話號(hào)碼、電子郵箱、健康信息、行蹤信息等?！?，并設(shè)置了個(gè)人信息保護(hù)的一般規(guī)則。2021年8月20日通過的《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》則進(jìn)一步對(duì)個(gè)人信息的概念進(jìn)行了界定⑤《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》第四條第一款規(guī)定：“個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的與已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人有關(guān)的各種信息，不包括匿名化處理后的信息?！?。

盡管具體表述各不相同，但上述法律規(guī)范對(duì)個(gè)人信息的內(nèi)涵基本達(dá)成了共識(shí)，凸顯了個(gè)人信息的主要特點(diǎn)：一是識(shí)別性，即每個(gè)人都有基于自身情況形成的特定個(gè)人信息，不同的個(gè)人信息能將不同自然人區(qū)分開來，具有識(shí)別作用。二是關(guān)聯(lián)性，即個(gè)人信息能關(guān)聯(lián)到特定自然人個(gè)人的特點(diǎn)、習(xí)慣、處境等，這種關(guān)聯(lián)性能夠使自然人的行為偏好、消費(fèi)傾向、健康狀況、行蹤軌跡等成為信息社會(huì)可被分析、追蹤和利用的對(duì)象。三是廣泛性，即個(gè)人信息是能夠單獨(dú)或與其他信息相結(jié)合，發(fā)揮識(shí)別特定自然人功效的各種相關(guān)信息，其范圍非常廣泛，立法只能進(jìn)行不完全列舉而無法窮盡。有學(xué)者提出“其外延十分廣泛，幾乎有關(guān)個(gè)人的一切信息、數(shù)據(jù)或情況都可以被認(rèn)定為個(gè)人信息”[3]。正是基于個(gè)人信息的上述特征，在對(duì)其進(jìn)行界定時(shí)，僅從概念入手并不能準(zhǔn)確劃定個(gè)人信息的邊界，還需結(jié)合對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)的基本原則進(jìn)行綜合判斷。

（二）公安執(zhí)法中對(duì)個(gè)人信息利用的基本原則

長久以來，公安機(jī)關(guān)在數(shù)據(jù)信息庫建設(shè)過程中，由于缺乏立法層面上法律規(guī)則的要求和約束，公安機(jī)關(guān)的個(gè)人信息收集活動(dòng)在不同程度上存在著正當(dāng)性與合法性不足等問題。在國家強(qiáng)化個(gè)人信息保護(hù)的新時(shí)代背景下，公安機(jī)關(guān)的個(gè)人信息收集、使用活動(dòng)應(yīng)遵守“合法、正當(dāng)、必要”基本原則①《中華人民共和國民法典》第一千零三十五條和《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》第五條都強(qiáng)調(diào)了“合法、正當(dāng)、必要”要求，兩者在信息處理的理念和要求上實(shí)現(xiàn)了相當(dāng)程度的默契。。

1.合法原則

公安機(jī)關(guān)的各種信息收集、處理、利用行為應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定，依法進(jìn)行，包括實(shí)體合法和程序合法。具體表現(xiàn)為：（1）征得同意。除法律另有規(guī)定外（如公安機(jī)關(guān)秘密偵查或搜集情報(bào)信息），公安機(jī)關(guān)在收集使用個(gè)人信息時(shí)首先應(yīng)征得信息權(quán)利主體的同意方可進(jìn)行。此處的同意，不能是概括性的授權(quán)同意，概括授權(quán)因授權(quán)描述的高度概括性，容易導(dǎo)致授權(quán)模糊，信息權(quán)利主體對(duì)公安機(jī)關(guān)的收集、使用行為可能存在無法完全知曉、理解的情況，故同意必須是在公安機(jī)關(guān)充分告知說明下的同意。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給出具體處理事項(xiàng)的分項(xiàng)羅列，為信息權(quán)利主體留出選擇空間，保障真正意義上的自主同意，以實(shí)現(xiàn)信息權(quán)利主體的充分知情、自愿。（2）保障權(quán)利。信息權(quán)利主體有對(duì)個(gè)人信息資料要求查閱和復(fù)制的權(quán)利；在對(duì)信息處理事項(xiàng)的知情權(quán)得到充分保障的基礎(chǔ)上，信息權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)享有隨時(shí)撤回同意的權(quán)利以維護(hù)自身的個(gè)人信息安全；個(gè)人信息記錄存在錯(cuò)誤或信息被不當(dāng)處理時(shí)，可要求更正或者刪除。（3）妥善處置。一方面，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取措施保障個(gè)人信息數(shù)據(jù)的安全，妥善保管與存儲(chǔ)；另一方面，公安機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)按照既定的目的、方式等內(nèi)容完成對(duì)信息的收集和利用，禁絕對(duì)個(gè)人信息處理的隨意性。此外，當(dāng)個(gè)人信息受到侵害時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)采取補(bǔ)救措施。

2.正當(dāng)原則

個(gè)人信息收集利用應(yīng)遵守目的限定和范圍限制規(guī)則。在個(gè)人信息保護(hù)法頒布之前，個(gè)人信息的收集、利用并無立法層面上的明確要求，公安機(jī)關(guān)為了履行職責(zé)已進(jìn)行了大量的信息收集工作，建立起了體量龐大的信息數(shù)據(jù)庫，故此前的收集行為并沒有目的、范圍、程序、手段、限度等嚴(yán)格的實(shí)體性和程序性要求。這便導(dǎo)致信息收集范圍寬泛，收集目的缺少明確限制，個(gè)人信息收集使用隨意等問題的存在，容易給公民個(gè)人信息造成侵害。根據(jù)個(gè)人信息保護(hù)法第六條相關(guān)規(guī)定，信息收集應(yīng)當(dāng)具有合理、明確的目的，收集活動(dòng)應(yīng)當(dāng)與處理目的直接相關(guān)。作為所有信息處理主體應(yīng)遵守的規(guī)則，公安機(jī)關(guān)也不例外。未來公安執(zhí)法中收集個(gè)人信息必須滿足目的和范圍的限定性要求，即必須是基于特定的目的且在限定范圍內(nèi)進(jìn)行，收集、存儲(chǔ)、利用等行為應(yīng)當(dāng)與公安機(jī)關(guān)的任務(wù)、性質(zhì)和職責(zé)相匹配。

3.必要原則

所謂個(gè)人信息處理的必要原則，實(shí)質(zhì)上是行政法上的比例原則在個(gè)人信息領(lǐng)域的體現(xiàn)。公民將個(gè)人信息讓渡給包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的政府管理部門，是為了獲取公共生活領(lǐng)域內(nèi)的安全與秩序；讓渡給各類社會(huì)組織，是為了享有科技發(fā)展帶來的生活便利，但讓渡并不代表無限制。在個(gè)人信息處理中堅(jiān)持必要（比例）原則，是兼顧信息利用與信息權(quán)益保護(hù)的需要，強(qiáng)調(diào)信息處理主體在收集、處理、利用他人個(gè)人信息時(shí)，應(yīng)采取對(duì)個(gè)人信息權(quán)益損害最小的方式，將對(duì)權(quán)益的不利影響降至最低限度。公安執(zhí)法權(quán)作為一種強(qiáng)有力的公權(quán)力，原本就是私權(quán)保護(hù)中需要警惕和約束的對(duì)象，對(duì)以公安機(jī)關(guān)為代表的信息處理主體的收集使用權(quán)若不加限制，則極易發(fā)生對(duì)個(gè)人信息的侵害。以公安刑事司法權(quán)中監(jiān)聽技術(shù)措施的使用為例，應(yīng)絕對(duì)奉行必要原則，當(dāng)“嚴(yán)重危害社會(huì)的犯罪案件、重大犯罪案件或追捕嫌犯時(shí)才可使用，除此之外的其他情形不得采取此種措施”[4]，以維護(hù)公民的個(gè)人信息乃至隱私和基本人格尊嚴(yán)。

三、公安執(zhí)法中個(gè)人信息保護(hù)存在的問題

（一）公安執(zhí)法中個(gè)人信息保護(hù)立法不完善

經(jīng)過近年來持續(xù)不斷的立法過程，我國對(duì)個(gè)人信息保護(hù)已經(jīng)形成了以《中華人民共和國刑法修正案（十一）》為主的刑事法律規(guī)范、以《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》為主的行政法律規(guī)范和以《中華人民共和國民法典》為主的民事法律規(guī)范的綜合保護(hù)法律體系，規(guī)制個(gè)人信息侵害行為的刑事責(zé)任、行政責(zé)任、民事責(zé)任均具有了法律依據(jù)，個(gè)人信息保護(hù)法律體系基本建立。公安執(zhí)法中，在處理個(gè)人信息保護(hù)問題時(shí)，上述法律規(guī)范均可作為執(zhí)法依據(jù)。具體到公安執(zhí)法活動(dòng)中，其主要執(zhí)法依據(jù)中除了《中華人民共和國居民身份證法》對(duì)個(gè)人信息做出規(guī)定外，公安機(jī)關(guān)常用的《中華人民共和國治安管理處罰法》中卻缺少個(gè)人信息的基本概念和保護(hù)規(guī)定。對(duì)于侵害個(gè)人信息的行政違法行為，通常是將其納入該法第四十二條“侵害隱私”的行為加以處罰。這種做法存在三個(gè)方面的問題：一是將個(gè)人信息等同于隱私，未能對(duì)兩者的界限加以區(qū)分。盡管個(gè)人信息與隱私存在交叉重合之處，但兩者并非同一民事權(quán)益，相應(yīng)的保護(hù)規(guī)則也有所不同。針對(duì)個(gè)人信息與隱私的關(guān)系，《中華人民共和國民法典》第一千零三十四條第三款已經(jīng)做出了明確區(qū)分，不宜混淆。二是從法律規(guī)范內(nèi)在結(jié)構(gòu)邏輯看，應(yīng)當(dāng)包括假定（行為條件）、處理（行為模式）與制裁（法律后果）三要素，若《中華人民共和國治安管理處罰法》中未曾出現(xiàn)個(gè)人信息保護(hù)的行為條件和行為模式要求，直接適用治安處罰的法律后果則存在邏輯上的不足。三是從對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)的法律依據(jù)的角度看，缺少針對(duì)公安執(zhí)法行為直接適用的執(zhí)法依據(jù)，因而屬于立法上的缺陷。

（二）信息侵害源頭管控難度大

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，個(gè)人信息大量表現(xiàn)為被電子化方式存儲(chǔ)記錄的數(shù)據(jù)，即信息數(shù)據(jù)。信息和數(shù)據(jù)只有在流通中才具有價(jià)值，有學(xué)者指出，“如果數(shù)據(jù)不能共享而只能自己利用，則數(shù)據(jù)本身就不能成為一項(xiàng)真正的財(cái)產(chǎn)，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)也不能發(fā)展”[5]。然而，數(shù)據(jù)流通的過程難以把握，數(shù)據(jù)化的個(gè)人信息在流通過程中容易遭受侵害，尤其在信息侵害的源頭環(huán)節(jié)更是如此。個(gè)人信息侵害源頭不宜把控的原因主要在于：一是信息收集門檻低?，F(xiàn)行許多立法并未對(duì)個(gè)人信息的收集主體進(jìn)行資格限制，需要信息的組織或個(gè)人既不需要批準(zhǔn)備案，也不需要履行相關(guān)手續(xù)即可進(jìn)行信息收集。并且信息收集成本低廉，實(shí)踐中一些營利機(jī)構(gòu)派出幾個(gè)員工，通過登記信息送小禮品的方式即可獲得信息權(quán)利主體的姓名、年齡、電話等基本信息。更為可怕的是，結(jié)合采集地點(diǎn)和采集對(duì)象的群體特征，信息處理主體便可描畫出信息權(quán)利主體的其他信息情況，形成信息數(shù)據(jù)的幾何倍數(shù)膨脹。二是信息共享缺乏規(guī)則約束。信息數(shù)據(jù)共享就是信息數(shù)據(jù)持有者將其掌控的信息向其他信息需求者進(jìn)行傳輸，在共享中可實(shí)現(xiàn)信息價(jià)值的最大化。目前，我國還沒有建立起完善的數(shù)據(jù)信息共享規(guī)則。個(gè)人信息的收集利用中，各信息持有主體之間通過有償或無償方式進(jìn)行信息數(shù)據(jù)共享的現(xiàn)象非常普遍，個(gè)人信息的多重轉(zhuǎn)賣行為屢見不鮮，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)難以查證最后給信息權(quán)利主體造成困擾的騷擾電話、垃圾短信甚至是詐騙信息究竟是由哪個(gè)信息持有主體泄露的。因此，必須從源頭入手，禁止不符合規(guī)范要求的個(gè)人信息采集和共享行為。

（三）信息庫管理不規(guī)范

政府管理部門是最大的個(gè)人信息持有主體，有相當(dāng)一部分個(gè)人信息侵害的信息源來自內(nèi)部相關(guān)人員的泄露。公安機(jī)關(guān)擁有龐大的個(gè)人信息存儲(chǔ)數(shù)據(jù)庫，但其內(nèi)部尚未建立起完善的使用流程、監(jiān)管體系、補(bǔ)救手段等個(gè)人信息應(yīng)用規(guī)則，導(dǎo)致個(gè)人信息被誤錄、泄露、非法買賣等侵害現(xiàn)象偶有發(fā)生。作為業(yè)務(wù)辦理手段，公安民警可以在全國公安信息系統(tǒng)進(jìn)行個(gè)人信息查詢，查詢系統(tǒng)的啟動(dòng)器是作為技術(shù)手段的數(shù)字證書。實(shí)務(wù)中，既有相當(dāng)一部分信息侵害案件是輔警濫用民警數(shù)字證書查詢、泄露他人的個(gè)人信息所致，也有一些案件是民警濫用查詢權(quán)力所致，在一定程度上反映出公安機(jī)關(guān)內(nèi)部信息數(shù)據(jù)庫查詢制度存在管理短板，這些不足既包括執(zhí)法人員法治觀念的淡薄和信息保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，也包括信息查詢系統(tǒng)在規(guī)則權(quán)限、查詢范圍、查詢事由、查詢流程、查詢記錄等方面存在的制度缺陷。

（四）信息防范預(yù)警機(jī)制不完善

對(duì)權(quán)利保護(hù)的最好手段是預(yù)防權(quán)利侵害的發(fā)生。無論是被侵權(quán)人主張民事賠償責(zé)任，還是公權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰或追究刑事責(zé)任，體現(xiàn)的都是對(duì)個(gè)人信息被侵害的事后救濟(jì)方式，而再全面及時(shí)的權(quán)利救濟(jì)都不如侵害未曾發(fā)生對(duì)被侵害人的保護(hù)更為有利。事實(shí)上，個(gè)人信息的侵害并非無跡可尋，現(xiàn)代社會(huì)的信息傳輸基本上都要借助于互聯(lián)網(wǎng)和其他電子技術(shù)手段。在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域，已經(jīng)形成了實(shí)名制監(jiān)控等多種安全控制技術(shù)，流量和信息的異動(dòng)可以通過技術(shù)手段進(jìn)行監(jiān)測和管控。針對(duì)個(gè)人信息保護(hù)，可以借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)信息預(yù)警，監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)信息流動(dòng)形態(tài)，建立起全面及時(shí)高效的信息侵害監(jiān)測機(jī)制，構(gòu)建個(gè)人信息安全的防控預(yù)警體系。然而，目前公安機(jī)關(guān)在此方面的機(jī)制構(gòu)建并不完善，尤其是在識(shí)別和攔截標(biāo)準(zhǔn)方面，仍需進(jìn)一步明確相關(guān)規(guī)范。

四、公安執(zhí)法中加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)的建議

（一）推進(jìn)治安管理處罰法相關(guān)內(nèi)容修改

現(xiàn)代法治社會(huì)，立法呈現(xiàn)出私法公法化、公法私法化，公私法相融合的趨勢?！皞€(gè)人信息保護(hù)法同時(shí)包含了公法規(guī)范與私法規(guī)范，具有公法與私法的‘混合法’屬性”[6]，而《中華人民共和國民法典》中包括高空拋物條款在內(nèi)的諸多行政性規(guī)范，更是在民事法律中明確并增加了包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)的義務(wù)。公安機(jī)關(guān)雖屬行政機(jī)關(guān)，但其執(zhí)法過程中將大量涉及行政相對(duì)人的私權(quán)利。從個(gè)人信息立法保護(hù)的時(shí)間線上看，刑事領(lǐng)域最早通過立法的形式確立了侵犯公民個(gè)人信息的刑事責(zé)任，反映出個(gè)人信息侵害行為的極大社會(huì)危害性和個(gè)人信息急需保護(hù)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要。民事領(lǐng)域中，《中華人民共和國民法總則》明確了個(gè)人信息保護(hù)的立場，《中華人民共和國民法典》則進(jìn)一步細(xì)化了個(gè)人信息民事保護(hù)的基本規(guī)則，給個(gè)人信息的民事保護(hù)提供了基本依據(jù)。在行政法領(lǐng)域，盡管《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》等法律對(duì)個(gè)人信息保護(hù)進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，但作為公安機(jī)關(guān)直接執(zhí)法依據(jù)的《中華人民共和國治安管理處罰法》卻未出現(xiàn)“個(gè)人信息”的基本概念。從保護(hù)模式上看，將《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十二條第六項(xiàng)“偷窺、偷拍、竊聽、散布他人隱私的”作為對(duì)個(gè)人信息侵害行為加以處罰的依據(jù)，實(shí)質(zhì)上是通過隱私保護(hù)條款對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行了間接保護(hù)，未能實(shí)現(xiàn)刑法、行政法的精準(zhǔn)銜接，不利于個(gè)人信息保護(hù)中民事、行政、刑事保護(hù)法律體系的完整構(gòu)建，實(shí)屬立法缺憾。當(dāng)前，《中華人民共和國治安管理處罰法》的修法程序正在推進(jìn)當(dāng)中，建議在《中華人民共和國治安管理處罰法（修訂公開征求意見稿）》中對(duì)第四十二條的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行大修，結(jié)合相關(guān)法律規(guī)范對(duì)“個(gè)人信息”概念的界定，以專章或?qū)９?jié)的形式明確公安執(zhí)法中個(gè)人信息的保護(hù)范圍、執(zhí)法程序、取證標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)方式等內(nèi)容，在回應(yīng)當(dāng)前執(zhí)法需求的同時(shí)適當(dāng)體現(xiàn)立法的前瞻性，建構(gòu)起互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時(shí)代公安執(zhí)法對(duì)個(gè)人信息的專門性保護(hù)規(guī)定。

（二）建立個(gè)人信息使用許可證制度

“人格尊嚴(yán)是個(gè)體的根本利益，而信息自由是構(gòu)建公意社會(huì)的基石?！盵7]個(gè)人信息保護(hù)本質(zhì)上需要解決的是個(gè)人信息利用中的信息自由與人格尊嚴(yán)的價(jià)值沖突問題。社會(huì)發(fā)展最終要以滿足人的需求和利益為目的，信息自由帶來的信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)達(dá)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，既服務(wù)于社會(huì)整體利益，當(dāng)然也要服務(wù)于信息主體的個(gè)人利益。信息自由價(jià)值與個(gè)人信息維護(hù)的人格尊嚴(yán)價(jià)值相比，后者應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先保護(hù)的價(jià)值。在個(gè)人信息保護(hù)中，只有首先實(shí)現(xiàn)對(duì)信息主體的個(gè)人尊嚴(yán)和人格自由維護(hù)的基礎(chǔ)上，才能夠允許信息處理者收集利用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)信息的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步。針對(duì)個(gè)人信息收集使用中存在的收集門檻低、信息共享缺乏規(guī)制等現(xiàn)象，建立源頭防治的關(guān)鍵在于建立個(gè)人信息采集許可制，其意義在于：一是通過設(shè)置行政許可的方式對(duì)采集信息主體進(jìn)行過濾篩選，確保那些有信息安全意識(shí)、能夠?yàn)閭€(gè)人信息的存儲(chǔ)、加工、利用提供安全保護(hù)的處理主體獲得準(zhǔn)入資格。二是便于建立起對(duì)信息處理主體的登記、管理和把控，防止信息的肆意共享，確保對(duì)信息的流通有所掌控，減少個(gè)人信息被侵害風(fēng)險(xiǎn)。

我國個(gè)人信息的監(jiān)管體系較為復(fù)雜，監(jiān)管主體多元?！吨腥A人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》出臺(tái)后，“多主體的監(jiān)管架構(gòu)已經(jīng)確立：一方面，國家網(wǎng)信部門對(duì)個(gè)人信息保護(hù)具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理的職能；另一方面，國務(wù)院有關(guān)部門、縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門，在相應(yīng)的職責(zé)范圍內(nèi)也負(fù)有監(jiān)管職能”[8]。具體到公安機(jī)關(guān)而言，個(gè)人信息使用許可制度對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法中個(gè)人信息處理活動(dòng)的影響主要有兩點(diǎn)：一是公安機(jī)關(guān)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)遵守《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》中關(guān)于國家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息的相關(guān)規(guī)定，其信息收集處理活動(dòng)應(yīng)以履行法定職責(zé)為必要，接受統(tǒng)一的信息主管部門的監(jiān)管（除情報(bào)信息搜集、秘密偵查活動(dòng)等特殊情形外，公安機(jī)關(guān)出于履行法定職責(zé)的需要收集、使用個(gè)人信息雖無須許可授權(quán)，但應(yīng)受“約談”等監(jiān)管制度的約束）。二是作為龐大的個(gè)人信息持有主體，面臨其他主體的個(gè)人信息使用需求時(shí)，公安機(jī)關(guān)將作為信息分享的許可方出現(xiàn)，但為避免此種許可的恣意性，應(yīng)將公安機(jī)關(guān)對(duì)其他主體的使用許可納入網(wǎng)信部門監(jiān)管的視線范圍和監(jiān)管規(guī)則之內(nèi)。

（三）規(guī)范個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫內(nèi)部使用管理

作為具有行政管理職能和刑事司法職能的國家公權(quán)力機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)無論是進(jìn)行社會(huì)秩序管理還是打擊刑事犯罪，其執(zhí)法過程都離不開對(duì)個(gè)人信息的收集、使用、分析、研判。在構(gòu)建社會(huì)治安管理系統(tǒng)和打擊違法犯罪行為的職權(quán)行使過程中，公安機(jī)關(guān)建立起了龐大的個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫，其數(shù)據(jù)庫儲(chǔ)存信息數(shù)量多、內(nèi)容全面、可信度高，一旦相關(guān)信息利用不當(dāng)，無疑將給公民個(gè)人權(quán)益造成極大侵害。為避免來自公安隊(duì)伍內(nèi)部的不當(dāng)行為對(duì)個(gè)人信息的侵害，一方面應(yīng)當(dāng)建立健全公安機(jī)關(guān)內(nèi)部信息查詢系統(tǒng)的規(guī)范制度管理，對(duì)信息進(jìn)行分級(jí)，分別設(shè)置查詢規(guī)則和流程，就查詢的資格、權(quán)限、事由、范圍等事項(xiàng)做出規(guī)定，做到查詢留痕，可倒查、可追責(zé)，杜絕內(nèi)部信息查詢的隨意性。另一方面要加強(qiáng)人員管理，對(duì)公安民警進(jìn)行信息安全意識(shí)教育。實(shí)踐中，一些地方存在輔警使用民警數(shù)字證書登錄公安信息查詢系統(tǒng)辦理業(yè)務(wù)的現(xiàn)象，這種情況下極易導(dǎo)致個(gè)人信息受到侵害。為此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化落實(shí)查詢紀(jì)律，杜絕輔警在沒有民警帶領(lǐng)下獨(dú)立查詢信息的行為。此外，還應(yīng)在公安系統(tǒng)內(nèi)開展針對(duì)民警、輔警以及相關(guān)工作人員的信息安全培訓(xùn)和法治教育，塑造包括個(gè)人信息權(quán)益在內(nèi)的私權(quán)利保護(hù)觀念，提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的權(quán)利保護(hù)理念與技能。

（四）完善個(gè)人信息侵害預(yù)警機(jī)制

現(xiàn)有的技術(shù)手段可以對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)傳輸系統(tǒng)進(jìn)行提前設(shè)置，通過設(shè)置一些識(shí)別和攔截標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)信息異常流動(dòng)時(shí)及時(shí)采取措施，將危害個(gè)人信息安全的侵害行為提前扼殺、阻斷。個(gè)人信息異常流動(dòng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是數(shù)量。個(gè)人信息保護(hù)法第四十條和第五十二條均針對(duì)處理信息達(dá)到一定數(shù)量的個(gè)人信息處理者提出了相應(yīng)的行為要求，由此可見，數(shù)量對(duì)個(gè)人信息活動(dòng)具有一定影響，是可被觀察、統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測的。數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)在技術(shù)手段上會(huì)反映出一定的數(shù)據(jù)流動(dòng)性，當(dāng)運(yùn)用技術(shù)手段測算到個(gè)人信息流動(dòng)數(shù)量異常時(shí)，監(jiān)管主體就要啟動(dòng)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)介入、進(jìn)行評(píng)估，確認(rèn)是否屬于正常流動(dòng)。針對(duì)異常數(shù)據(jù)流動(dòng)采取必要的阻斷措施，涉嫌構(gòu)成違法犯罪的移交給公安機(jī)關(guān)處理。二是敏感度。可以通過技術(shù)手段設(shè)置敏感識(shí)別詞匯或其他敏感信息識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于此種信息進(jìn)行辨認(rèn)和攔截，達(dá)到對(duì)可能構(gòu)成他人侵害的信息流動(dòng)及時(shí)進(jìn)行阻斷的目的。如當(dāng)信息傳輸中出現(xiàn)“賬號(hào)”“密碼”等敏感字眼時(shí)，后臺(tái)監(jiān)管主體就要對(duì)敏感字眼涉及的傳輸內(nèi)容、結(jié)合具體的傳輸情境和其他傳輸信息進(jìn)行綜合評(píng)判，判斷是否存在個(gè)人信息侵害行為，進(jìn)而采取合理處置措施。對(duì)個(gè)人信息保護(hù)而言，事前預(yù)防監(jiān)測的措施優(yōu)于信息遭到侵害之后的救濟(jì)措施。

公安機(jī)關(guān)是重要的個(gè)人信息保護(hù)和監(jiān)管部門，公安信息化建設(shè)要求公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)治安防控、社會(huì)管理服務(wù)和打擊違法犯罪的職能前移，注重對(duì)相關(guān)信息的動(dòng)態(tài)監(jiān)測、分析研判與提前預(yù)警。在個(gè)人信息侵害預(yù)警機(jī)制構(gòu)建中，公安機(jī)關(guān)應(yīng)利用自身強(qiáng)大的技術(shù)手段和社會(huì)管控優(yōu)勢，借助內(nèi)部完善的信息處理系統(tǒng)和各類數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人信息安全的事前保護(hù)。具體要求為：一是借助自身技術(shù)手段支撐和外部專業(yè)合作等方式，設(shè)置個(gè)人信息侵害在數(shù)量和敏感度方面的相關(guān)技術(shù)參數(shù)，構(gòu)建起信息異動(dòng)的基本識(shí)別和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。二是通過網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控手段實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測，一旦發(fā)現(xiàn)個(gè)人信息在數(shù)量和敏感度方面的異常流動(dòng)，應(yīng)迅速做出是否存在個(gè)人信息受到侵害可能的專業(yè)評(píng)判，對(duì)確有造成個(gè)人信息受到侵害可能的，應(yīng)發(fā)出預(yù)警信號(hào)，有效介入并進(jìn)行處置。公安機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人信息侵害預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)個(gè)人信息的前置性保護(hù)，減少個(gè)人信息侵害現(xiàn)象的發(fā)生，守護(hù)好公民的個(gè)人信息安全。