彈性工作制：需求、問題與對(duì)策

岳 玲

（中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院，北京 100048）

彈性工作制由來已久，已成為標(biāo)準(zhǔn)工作制的一種重要補(bǔ)充。彈性工時(shí)、補(bǔ)償性休假、自愿減少工作時(shí)間、壓縮工作周、職位共享、遠(yuǎn)程辦公等彈性工作制成為很多組織加強(qiáng)經(jīng)營和用工靈活性的一種手段。隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很多行業(yè)的生產(chǎn)組織方式發(fā)生變化，以靈活性為特征的新就業(yè)形態(tài)群體規(guī)模越來越大，也引發(fā)了大量對(duì)工作靈活性和規(guī)范性的討論。彈性工作制在給組織和勞動(dòng)者提供靈活性的同時(shí)也帶來一些諸如勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)等方面的問題，值得進(jìn)一步深入研究。

一、彈性工作制的緣起、內(nèi)涵和形式

（一）彈性工作制的緣起

彈性工作制的最早形式是彈性工時(shí)制。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中，工作時(shí)間與報(bào)酬一直是勞資關(guān)系乃至整個(gè)生產(chǎn)關(guān)系的核心問題。①趙秀麗、李敏：《彈性工作制的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，載《內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2017年第3期，第153-158頁。大衛(wèi)·哈維（David Harvey）認(rèn)為，“在歷史上，對(duì)工作日、工作周、工作年（帶薪假期）和工作生涯（有關(guān)退休年齡）的斗爭在短期和長期一直都存在，并且這一斗爭仍然伴隨著我們?！雹诖笮l(wèi)·哈維：《跟大衛(wèi)·哈維讀〈資本論〉》，上海：上海譯文出版社2014年版，第153頁。工作日長度是具有可變性（或彈性）的，在身體能夠承受的界限和社會(huì)規(guī)定的界限之間變動(dòng)，勞工方經(jīng)過了長期艱苦的斗爭才終于獲得了工作日長度的社會(huì)界限。1847年，英國通過了《十小時(shí)工作制法》；國際勞工組織1921年通過了每周休息1天的公約①1921年，第三屆國際勞工大會(huì)通過了《工業(yè)企業(yè)中實(shí)行每周休息公約》。，1935年通過了40小時(shí)工作周的公約，1962年提出在不減少工人工資的情況下縮短工時(shí)的建議②國際勞工組織1935年通過了《40小時(shí)工作周公約（1935）》（第47號(hào)），做出40小時(shí)工作周的決議。1962年國際勞工組織理事會(huì)又提出縮短工時(shí)建議書，這個(gè)建議書規(guī)定了縮短工時(shí)的一般原則：在適宜時(shí)，逐步縮短正常工時(shí)，以達(dá)到40小時(shí)工作周的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，并在縮短工時(shí)的同時(shí)不減少工人的工資。。20世紀(jì)60年代，德國為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退所帶來的失業(yè)及成本上升，開始普遍采用短時(shí)工作制和工時(shí)賬戶制度，為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的交通堵塞而采取錯(cuò)峰上下班③黃昆：《彈性工時(shí)發(fā)展趨勢(shì)初探》，載《勞動(dòng)保障世界》，2018年第10期，第62-63頁。，為了讓婦女能兼顧工作和照顧家庭而采取靈活上下班時(shí)間④湯樹光：《淺談西方國家的彈性工作時(shí)間》，載《科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理》，1983年第4期，第17-18頁。。在德國的工廠中，工時(shí)專家設(shè)計(jì)出各種靈活機(jī)動(dòng)的工時(shí)模式，如德國大眾公司就有140多種不同的工作時(shí)間和輪班制度，其目的就是為了充分利用產(chǎn)能的同時(shí)保障員工的休息時(shí)間。⑤《工時(shí)改革在德國》，載《南方鋼鐵》，1995年第2期，第37-38頁。美國首先在公共部門推行彈性工作制，并于1997年通過《關(guān)于每周40小時(shí)工作制的修正法案》，旨在促進(jìn)私營企業(yè)實(shí)行彈性工作制的法律化。⑥張小平：《風(fēng)行美國的彈性工作制》，載《中外企業(yè)文化》，1998年第9期，第22頁。

（二）彈性工作制的內(nèi)涵

20世紀(jì)，全球化戰(zhàn)略推動(dòng)各國企業(yè)在不同地區(qū)重新布局產(chǎn)業(yè)鏈并組織生產(chǎn)，在全球范圍內(nèi)尋找廉價(jià)勞動(dòng)力，進(jìn)行更靈活、更具彈性的勞動(dòng)控制，⑦劉震、許弘智：《全球“社會(huì)斷裂帶”：聯(lián)合的全球資本與分裂的地方勞工》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2019年第3期，第141-148頁。彈性工作制突破了工時(shí)制的范疇而進(jìn)一步擴(kuò)展到了雇傭方式等領(lǐng)域。1984年英國學(xué)者阿特金森（Atkinson）提出彈性的人力策略⑧J.Atkinson,“Manpower Strategies for Flexible Organizations”,Personnel Management,1984,(8).，即采用彈性的雇傭方式和工作方式來實(shí)現(xiàn)經(jīng)營的彈性。其中，彈性雇傭方式將員工分為核心員工和邊緣員工，核心員工擁有更多樣的技能、更穩(wěn)定的職位、更高的薪酬；而邊緣員工則擁有較少技能、不穩(wěn)定的職位、低薪酬，這種雇傭方式能為組織提供功能彈性、數(shù)量彈性和財(cái)政彈性。功能彈性（Functional flexibility）是指組織功能上的靈活性，即員工擁有多種技能或者功能，以便于組織能在活動(dòng)和任務(wù)之間快速、順利地重新部署員工，如在生產(chǎn)線上實(shí)現(xiàn)不同崗位工人之間的輪換或替補(bǔ)。數(shù)量彈性（Numerical flexibility）指員工數(shù)量上的靈活性，即組織與員工之間的勞動(dòng)關(guān)系是可調(diào)整的，以便于根據(jù)勞動(dòng)力需求水平的短期變化，迅速、容易地增加或減少人員編制。財(cái)政彈性（Financial flexibility）是指在薪酬上的靈活性，即薪酬并非是固定不變的，以便于形成工人群體之間的相對(duì)性和差異性，而不是全面推動(dòng)降低工資。1991年，布萊頓和莫里斯（Blyton &Morris）進(jìn)一步將彈性策略分為四類，包括功能彈性、數(shù)量彈性、工時(shí)彈性和薪酬彈性⑨Blyton,P.Morris,J.,“HRM and the limits of flexibility”, In P.Blyton,P.Tunrbull,eds.,Reasesssing human resource management,London:Sage,1992.，其中工時(shí)彈性（Working hours’flexibility）是指在工作時(shí)間上的靈活性，即上下班時(shí)間點(diǎn)或者工作時(shí)段是靈活的，以便于組織根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營情況計(jì)算工作時(shí)間，在降低成本的同時(shí)保留住工作崗位。

如今人們所談的彈性工作制更多落腳在工作方式層面。按照史蒂芬·吉利蘭（Stephen Gillilan）等人的觀點(diǎn)①Stephen W.Gilliland，Dirk D.Steiner,Daniel P.Skarlicki,Managing social and ethical issues in organizations,La Vergne:Lightning Source Inc,2007.，彈性工作制是非標(biāo)準(zhǔn)的工作時(shí)間、工作地點(diǎn)或者雇傭方式的安排，其內(nèi)容包括：（1）彈性工時(shí)制，即在保證完成工時(shí)的前提下，在一定范圍內(nèi)由個(gè)人靈活掌握上下班時(shí)間的一種工時(shí)制度，一般只規(guī)定每周或每天一個(gè)人所應(yīng)完成的工時(shí)數(shù)，還有些企業(yè)會(huì)規(guī)定每天的核心工作時(shí)間（即應(yīng)在崗的時(shí)間）；（2）補(bǔ)償性休假，即以帶薪休假替代因常規(guī)或非常規(guī)的加班所產(chǎn)生的加班費(fèi)用，這樣企業(yè)可以根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營情況調(diào)整工作時(shí)間，從而減少支付加班工資；（3）自愿減少工作時(shí)間，是指在企業(yè)經(jīng)營困難時(shí)，通過鼓勵(lì)員工自愿減少工作時(shí)間，從而達(dá)到減少成本、為更多人保留住工作崗位的目的；（4）壓縮工作周，即用更少的時(shí)間完成其工作職責(zé)，在這種制度下，員工可以選擇一天工作10小時(shí)，這樣每周工作4天就可以完成周40小時(shí)的工作時(shí)數(shù)，從而為員工減少通勤壓力、提供更多私人時(shí)間等；（5）正式兼職，即用人單位與兼職員工約定每周或每月的工作量，將其在工作量意義上變?yōu)檎絾T工②馮長坤、孫玉娟：《彈性工作制——后危機(jī)時(shí)代的一劑良藥》，載《河北聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2013年第3期，第12-16頁。，從而可以減少正式員工的雇傭數(shù)量，為企業(yè)提供數(shù)量彈性；（6）職位共享，即將現(xiàn)有職位的勞動(dòng)時(shí)間進(jìn)行不同形式的分割和重組，由多人共享該職位，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)也增加了工作安排的靈活性，如甲、乙二人分享一個(gè)崗位，每人每天分別工作4小時(shí)；（7）旅館式辦公，即按需給員工分配辦公空間，而不是給每位員工預(yù)留固定的辦公空間，從而減少企業(yè)所需的辦公空間，提高辦公資源的利用率，特別適合員工經(jīng)常需要出差的企業(yè)；（8）遠(yuǎn)程辦公，即通過現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離的辦公，包括在家辦公、異地辦公、移動(dòng)辦公等 形式。

（三）我國彈性工作制的不同形式

1.我國彈性工作制的傳統(tǒng)形式

在很長一段時(shí)間內(nèi)，我國彈性工作制的主要形式是“不定時(shí)工作制和綜合計(jì)算工時(shí)制”，這兩種彈性工時(shí)制針對(duì)的是一定范圍內(nèi)的企業(yè)和崗位，其實(shí)施需要得到行政審批許可。1995年，我國頒布實(shí)施《關(guān)于企業(yè)實(shí)行不定時(shí)工作制和綜合計(jì)算工時(shí)工作制的審批辦法》（以下簡稱《審批辦法》），對(duì)“不定時(shí)工作制和綜合計(jì)算工時(shí)工作制”這兩種彈性工時(shí)的適用范圍、休息休假權(quán)及審批程序做出規(guī)定?！熬C合計(jì)算工時(shí)工作制”是指采用以周、月、季、年等為周期綜合計(jì)算工作時(shí)間的工時(shí)制度。如交通、漁業(yè)、旅游等崗位，因工作性質(zhì)特殊或者受季節(jié)及自然條件限制，需在一段時(shí)間內(nèi)連續(xù)作業(yè)，于是采用以周、月、季、年等為周期綜合計(jì)算工時(shí)，但其平均工作時(shí)間應(yīng)與法定標(biāo)準(zhǔn)工作時(shí)間基本相同?！安欢〞r(shí)工作制”是指因企業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)、工作特殊需要或職責(zé)范圍的關(guān)系，無法按標(biāo)準(zhǔn)工作時(shí)間安排工作或因工作時(shí)間不固定需要機(jī)動(dòng)作業(yè)的職工所采用的彈性工時(shí)制度，包括企業(yè)中的高級(jí)管理者、外勤人員、推銷人員、部分值班人員等無法按標(biāo)準(zhǔn)工作時(shí)間工作的職工；還包括企業(yè)中的長途運(yùn)輸人員，如出租汽車司機(jī)和鐵路、港口、倉庫的部分裝卸人員等因工作性質(zhì)特殊需機(jī)動(dòng)作業(yè)的職工。我國《勞動(dòng)法》規(guī)定，企業(yè)應(yīng)在保障職工身體健康并充分聽取職工意見的基礎(chǔ)上，采用集中工作、集中休息、輪休調(diào)休、彈性工作時(shí)間等適當(dāng)方式，確保職工的休息休假權(quán)利和生產(chǎn)、工作任務(wù)的完成。隨著我國企事業(yè)單位雇傭方式和生產(chǎn)方式的變化，一些其他形式的彈性工作制也開始出現(xiàn)，如為了節(jié)約時(shí)間而錯(cuò)峰上下班、為了節(jié)約辦公空間而共享工位（旅館式辦公）、為了異地協(xié)作而遠(yuǎn)程辦公等。

關(guān)于彈性工作制的定義，王全興認(rèn)為，彈性工時(shí)制是在“非標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)的前提下，由企業(yè)根據(jù)自身生產(chǎn)需要對(duì)職工的工作時(shí)間進(jìn)行靈活安排的工時(shí)制度”①王全興：《勞動(dòng)法（第三版）》，北京：法律出版社2015年版，第218頁。。這個(gè)定義認(rèn)為彈性工時(shí)是一種非標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)，與標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)相對(duì)而言，并突出了企業(yè)在制定彈性工時(shí)制中的主導(dǎo)權(quán)。結(jié)合中國現(xiàn)實(shí)，我們認(rèn)為彈性工作制是指靈活的工作安排方式，主要包括彈性工作時(shí)間、彈性工作地點(diǎn)和彈性工作量三種形式，其中彈性工作時(shí)間（又稱彈性工時(shí)制）主要體現(xiàn)為工作時(shí)間上的彈性，包括不定時(shí)工作制和綜合計(jì)算工時(shí)工作制、壓縮工作時(shí)間、補(bǔ)償性休假、自愿減少工作時(shí)間、錯(cuò)峰上下班等；彈性工作地點(diǎn)體現(xiàn)為工作地點(diǎn)上的彈性，包括遠(yuǎn)程辦公、旅館式辦公等；彈性工作量則體現(xiàn)為工作量上的彈性，包括職位共享、正式兼職等。

2.我國彈性工作制的發(fā)展演變

以上對(duì)彈性工作制形式的討論基本是在傳統(tǒng)組織形態(tài)和勞動(dòng)關(guān)系下進(jìn)行的，2020年突如其來的新冠疫情進(jìn)一步推動(dòng)了彈性工作制在更大范圍內(nèi)的實(shí)施。數(shù)據(jù)顯示，疫情爆發(fā)初期，國內(nèi)有上千萬家企業(yè)、接近2億人次在家辦公。②Alter：《疫情下的遠(yuǎn)程辦公：巨頭入場(chǎng)打造新基建》，載《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，2020年第2期，第30-37頁。事實(shí)證明，居家辦公模式有效避免了因人群流動(dòng)而帶來的疫情擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)，也保證了部分工作的順利運(yùn)行。我國進(jìn)入疫情防控常態(tài)化階段后，為了刺激國內(nèi)消費(fèi)，加快形成“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)”的新發(fā)展格局，江蘇、浙江、安徽、江西、河北、甘肅、湖北等地出臺(tái)詳細(xì)政策，鼓勵(lì)有條件的單位縮短工作時(shí)間，實(shí)行4.5天工作周制。當(dāng)然，這項(xiàng)政策并非是疫情后才出現(xiàn)的，早在2019年，河北省在《關(guān)于完善促進(jìn)消費(fèi)體制機(jī)制實(shí)施方案（2019—2020年）》中就提到，“在有條件的地區(qū)探索實(shí)施周五下午加周末的‘2.5天小長假’政策措施?！边@種將5天工作時(shí)間縮短為4.5天工作時(shí)間的方式，就是將原工作內(nèi)容壓縮在更短的時(shí)間內(nèi)完成的一種彈性工作方式。在這種工作方式下，總工作任務(wù)量不變，由于總工作時(shí)間縮短從而使得單位時(shí)間內(nèi)的工作任務(wù)量增加，也因此增加了休閑時(shí)間，當(dāng)然員工在工作時(shí)間內(nèi)所承擔(dān)的工作量和壓力也必然加大。盡管4.5天工作周僅是部分地方的選擇，且在中國目前的經(jīng)濟(jì)、科技和生產(chǎn)力水平下，還很難在企業(yè)中廣泛推行③參見《人力資源和社會(huì)保障部對(duì)十三屆全國人大三次會(huì)議第9238號(hào)建議的答復(fù)》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/gggs/hyjyta/jianyi/index_6.html,2021-04-07.，但是伴隨人們對(duì)閑暇時(shí)間的渴望和對(duì)美好生活的向往，推行彈性工作制，給人們更多閑暇時(shí)間，將成為降低能耗、提高生產(chǎn)效率、增加員工滿意度的一種重要選擇。

除了以上形式，還需注意的是，隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)以及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很多行業(yè)的生產(chǎn)組織方式發(fā)生了變化，工業(yè)社會(huì)的組織化勞動(dòng)轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的平臺(tái)化勞動(dòng)，隨之而來的是這種勞動(dòng)給工作方式帶來的變化。以出租車行業(yè)為例，以前基本上是由出租車公司作為主體進(jìn)行運(yùn)營管理，出租車司機(jī)以雇員的身份為乘客提供服務(wù)。而在網(wǎng)約車時(shí)代，運(yùn)營主體首先是擁有車輛的網(wǎng)約車司機(jī)，網(wǎng)約車平臺(tái)則作為供求信息匹配平臺(tái)隱匿在背后，網(wǎng)約車司機(jī)與平臺(tái)之間也不再是雇傭與被雇傭關(guān)系，而變成了合作或其他關(guān)系?？瓷先?，網(wǎng)約車司機(jī)可以自主決定工作時(shí)間、工作地點(diǎn)、服務(wù)對(duì)象等，但實(shí)際上卻被平臺(tái)用信息系統(tǒng)和一系列的規(guī)則所控制。這樣的變化大量出現(xiàn)在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，包括出租車、快遞、零售、旅游、家政等行業(yè)。根據(jù)國家信息中心發(fā)布的《中國共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》，2020年共享經(jīng)濟(jì)中服務(wù)提供者約為8400萬人，同比增長約7.7%。隨著組織化勞動(dòng)向平臺(tái)化勞動(dòng)的轉(zhuǎn)變，大量以靈活性、去中心化為特征的新就業(yè)形態(tài)開始涌現(xiàn)，其靈活性包括雇傭關(guān)系靈活化、工作時(shí)間靈活化、工作地點(diǎn)靈活化等。雇傭關(guān)系靈活化體現(xiàn)在部分平臺(tái)企業(yè)與勞動(dòng)者之間簽訂的不是勞動(dòng)合同而是勞務(wù)協(xié)議、合作協(xié)議或其他協(xié)議等；工作時(shí)間靈活化表現(xiàn)在沒有上下班的時(shí)間約束，勞動(dòng)者可以根據(jù)個(gè)人情況安排工作時(shí)間；工作地點(diǎn)靈活化表現(xiàn)在不需要到某個(gè)固定地點(diǎn)上下班，勞動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)上或者根據(jù)客戶需求完成工作即可。這些靈活的工作方式也屬于彈性工作制的范疇，盡管這些彈性工作制的形式早已存在，但是在新就業(yè)形態(tài)下卻體現(xiàn)出新的特點(diǎn)。

（四）國外彈性工作制的主要探索和借鑒

彈性工作制在國外也經(jīng)歷了長期的探索發(fā)展過程。德國是最早采用彈性工作制來應(yīng)對(duì)失業(yè)、成本上升、婦女兼職工作等問題的國家之一，尤其是在彈性工時(shí)方面進(jìn)行了很多的探索，其中最具代表性的是短時(shí)工作制和工時(shí)賬戶制度。短時(shí)工作制是指企業(yè)在面臨訂單減少而導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)時(shí)，通過減少工人的工作時(shí)間并據(jù)此支付部分工資的一種彈性工作方式。例如，工人的工作時(shí)間減少到60%—70%，獲得原有工資的60%—70%，企業(yè)僅付出一定的“短時(shí)工資”，其余部分工資則由企業(yè)向公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金來承擔(dān)。同時(shí)為了防止企業(yè)濫用短時(shí)工作制對(duì)國家造成損失，德國規(guī)定短時(shí)工作制必須由企業(yè)內(nèi)部的職工委員會(huì)通過并由其進(jìn)行管理，從而達(dá)到保障就業(yè)的目的。工時(shí)賬戶制度是指員工將超出原有工作計(jì)劃的加班時(shí)間儲(chǔ)存在工時(shí)賬戶中，企業(yè)并不在當(dāng)下為員工支付這部分加班時(shí)間的工資，而是根據(jù)工時(shí)賬戶中的工作時(shí)間來進(jìn)行調(diào)休，用帶薪休假來沖抵工時(shí)賬戶余額。這種方式既滿足了企業(yè)應(yīng)對(duì)淡旺季等生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的特殊需求，也保障了勞動(dòng)者的合法權(quán)益。以德國大眾公司為例，勞資協(xié)商規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)工作時(shí)間之外的加班時(shí)間計(jì)入工時(shí)賬戶，通常以帶薪休假的方式進(jìn)行補(bǔ)償，超過一定標(biāo)準(zhǔn)的部分支付加班費(fèi)。其工時(shí)賬戶由三部分組成，即個(gè)人彈性賬戶、個(gè)人長期賬戶和時(shí)間有價(jià)證券①李英：《時(shí)間有價(jià)證券》，載《工人日?qǐng)?bào)》，2000年8月22日。。個(gè)人彈性賬戶是建立生產(chǎn)靈活性和就業(yè)保障的工具，通過對(duì)加班時(shí)間的靈活控制可以減輕產(chǎn)能波動(dòng)帶來的影響；個(gè)人長期賬戶主要為了滿足較長時(shí)間的工作中斷或縮短工作年限，如進(jìn)修、休假等；在時(shí)間有價(jià)證券中，職工可以利用工時(shí)賬戶的時(shí)間和資金參與該計(jì)劃，由公司挑選的資本投資公司對(duì)時(shí)間有價(jià)證券基金進(jìn)行專業(yè)性管理，使其達(dá)到個(gè)人儲(chǔ)蓄無法得到的增值。2021年以來，由于全球芯片供應(yīng)不足，包括德國大眾在內(nèi)的車企產(chǎn)能普遍受到影響，在員工工作時(shí)間上表現(xiàn)為綜合工時(shí)不足，這將沖減個(gè)人工時(shí)賬戶中的時(shí)間余額，并可能產(chǎn)生負(fù)工時(shí)。為此，大眾公司采取了年假抵扣負(fù)工時(shí)等措施，以避免這種情況給員工利益帶來的 損害。

美國的彈性工作制始于20世紀(jì)80年代，主要形式包括錯(cuò)峰上下班、遠(yuǎn)程辦公等。很多公司為了減輕員工工作壓力，讓他們既完成工作又能安排好生活，在保證每天或每周標(biāo)準(zhǔn)工作時(shí)間的前提下，讓員工自己確定上班時(shí)間。例如，在惠氏公司下屬的一家藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)，有的員工為避開交通高峰時(shí)間將工作時(shí)間安排在早晨7點(diǎn)到下午4點(diǎn)；有的員工因?yàn)槊恐艿哪程煜挛缫獛Ш⒆由蠈W(xué)習(xí)班，就減少這一天的工作時(shí)間而在其他日子延長工作時(shí)間；還有一些公司甚至連上班總時(shí)間也不規(guī)定。2004年的統(tǒng)計(jì)顯示，全美有28.1%的男性和26.7%的女性員工享有彈性工作待遇。①楊河清、郭曉宏：《歐美和日本員工過勞問題研究述評(píng)》，載《中國人力資源開發(fā)》，2009年第2期，第79-80頁、第108頁。遠(yuǎn)程辦公在美國的發(fā)展也很快，主要是由于各行業(yè)對(duì)科技化、年輕化、全球化人才的需求增長，不得不用工作時(shí)間和工作空間上的靈活性吸引世界各地的年輕科技人才。當(dāng)然，美國在信息技術(shù)上的創(chuàng)新和發(fā)展也為遠(yuǎn)程辦公的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。受新冠疫情影響，越來越多的美國科技企業(yè)開始考慮長期遠(yuǎn)程辦公。2020年4月，社交網(wǎng)站Facebook的CEO馬克·扎克伯格宣布在未來10年內(nèi)將允許公司的半數(shù)員工遠(yuǎn)程辦公。這也是繼Twitter后又一家鼓勵(lì)長期遠(yuǎn)程辦公的互聯(lián)網(wǎng)巨頭。②崔健、姜佐：《日本和美國遠(yuǎn)程辦公發(fā)展比較研究》，載《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)》，2021年第3期，第82-93頁。

二、推行彈性工作制的現(xiàn)實(shí)邏輯

如前所述，彈性工作制是對(duì)彈性生產(chǎn)方式的一種應(yīng)對(duì)，以實(shí)現(xiàn)組織在功能、數(shù)量、薪酬等方面的靈活性。新形勢(shì)下，適應(yīng)供應(yīng)鏈和生產(chǎn)方式變化，保障企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，提高員工滿意度，都對(duì)繼續(xù)推行彈性工作制產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)需要。

（一）適應(yīng)供應(yīng)鏈的多元化和彈性生產(chǎn)方式

有學(xué)者認(rèn)為新冠疫情可能導(dǎo)致全球政治和經(jīng)濟(jì)格局的變化③John R.Allen,“How the World Will Look After the Coronavirus Pandemic”,Foreign Policy,March 20,2020.，各種其他不確定因素也進(jìn)一步加劇了這些變化。一方面，疫情讓分散在全球的即時(shí)供應(yīng)鏈（Just in time）備受打擊，也讓效率至上的原則受到質(zhì)疑。2020年5月，多家媒體報(bào)道了《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》的智庫報(bào)告，稱疫情將加速推動(dòng)供應(yīng)鏈向離市場(chǎng)更近的區(qū)域化發(fā)展，并通過多元化對(duì)沖可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，即不再僅僅依賴一家供應(yīng)商而是使用多樣化的供應(yīng)商。對(duì)于中國企業(yè)而言，全球政治和經(jīng)濟(jì)格局的不穩(wěn)定也將必然加快供應(yīng)鏈的重新布局，多元化、智能化是趨勢(shì)，這將提高對(duì)靈活工作方式的要求。另一方面，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)來看，越來越多的企業(yè)為了滿足多樣化的市場(chǎng)需求和復(fù)雜的競(jìng)爭態(tài)勢(shì)，開始采用“精益生產(chǎn)”等彈性生產(chǎn)方式，從而擴(kuò)大了對(duì)彈性工作方式的需求。長期以來，我國企業(yè)的生產(chǎn)方式主要是在適應(yīng)過去大規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化需求下形成的①謝富勝、王朝科：《企業(yè)生產(chǎn)方式創(chuàng)新是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的關(guān)鍵》，載《企業(yè)家日?qǐng)?bào)》，2018年10月22日。，而在個(gè)性化、多樣化消費(fèi)漸成主流的背景下，這種大規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)方式越來越無法適應(yīng)消費(fèi)需求升級(jí)的要求。當(dāng)前，企業(yè)要以低成本滿足消費(fèi)者不斷變化的多樣化需求，就得轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，關(guān)鍵是要將大規(guī)模生產(chǎn)和產(chǎn)品多樣化結(jié)合起來。為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，企業(yè)要在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等現(xiàn)代技術(shù)的基礎(chǔ)上，集成從產(chǎn)研到供應(yīng)、生產(chǎn)、銷售、物流等的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，建立彈性生產(chǎn)方式以滿足多樣化的市場(chǎng)需求，其中包括智能化的機(jī)器設(shè)備、多團(tuán)隊(duì)之間的協(xié)作生產(chǎn)等。這些彈性生產(chǎn)方式需要遠(yuǎn)程辦公、彈性工時(shí)等彈性工作制的支持。

（二）緩解生產(chǎn)波動(dòng)帶來的經(jīng)營困難并保留工作崗位

企業(yè)生產(chǎn)可能受到各種因素的影響而處于波動(dòng)狀態(tài)，包括自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、市場(chǎng)變化、政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境等。以新冠疫情為例，盡管國內(nèi)疫情防控形勢(shì)良好，但是受國外疫情持續(xù)蔓延的影響，國內(nèi)部分行業(yè)、部分企業(yè)存在產(chǎn)品鏈上下游交付困難、訂單減少開工不足、業(yè)務(wù)量不均衡等問題，但疫情防控期間的人員工資、金融機(jī)構(gòu)利息、各項(xiàng)稅費(fèi)和電費(fèi)、房屋租金等均需按時(shí)支付，再加上產(chǎn)品積壓回款大幅減少，經(jīng)營成本壓力增大。如果這種情況持續(xù)下去，可能拖垮很多企業(yè)。為了幫助企業(yè)渡過難關(guān)，保住就業(yè)崗位，多地都積極引導(dǎo)企業(yè)申請(qǐng)“綜合計(jì)算工時(shí)制”，即企業(yè)可以綜合調(diào)劑使用年度內(nèi)的休息日，實(shí)現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)淡旺季調(diào)節(jié)，在閑時(shí)避免不必要的工時(shí)浪費(fèi)，在忙時(shí)減少因加班造成的人力成本上升。這既有利于企業(yè)生產(chǎn)任務(wù)的完成，也可避免熟練工人的流失，同時(shí)滿足企業(yè)生存和保護(hù)職工權(quán)益的需要。企業(yè)在停工或者訂單任務(wù)較少時(shí)，可安排一線員工休息，也可將職工帶薪年休假等假期一并安排在停工期或者生產(chǎn)淡季，企業(yè)依法支付相應(yīng)的工資，員工安心休假；當(dāng)企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)，進(jìn)入生產(chǎn)旺季時(shí)，可將生產(chǎn)淡季的休息休假用于調(diào)劑旺季加班加點(diǎn)時(shí)間，前文提到的德國企業(yè)的工時(shí)賬戶制度也是同樣的設(shè)計(jì)思路。在我國，1995年的《審批辦法》對(duì)綜合計(jì)算工時(shí)工作制的適用范圍、審批程序等做出了相對(duì)應(yīng)的規(guī)定。在疫情防控期間，多地放寬了年度內(nèi)綜合計(jì)算工時(shí)工作制的許可條件，支持受疫情影響的企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營需要向人力資源和社會(huì)保障部門申請(qǐng)實(shí)行綜合計(jì)算工時(shí)工作制，采用集中工作、集中休息、輪休調(diào)休、彈性工作時(shí)間等適當(dāng)方式，確保職工的休息休假權(quán)利和生產(chǎn)、工作任務(wù)的完成。

（三）創(chuàng)造更多靈活就業(yè)崗位

一些群體因無法滿足工作時(shí)長或者工作地點(diǎn)的要求而不得不放棄就業(yè)，如要照顧家庭、身有殘疾者等，但他們有意愿也有能力從事時(shí)間相對(duì)較短或者居家的部分工作，于是錯(cuò)峰上下班、“共享職位”、居家辦公等彈性工作制能幫助他們順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)。還有一些從事創(chuàng)作、設(shè)計(jì)或者其他服務(wù)工作的群體不愿意被囿于一家組織，希望能夠更自由地為多個(gè)客戶提供服務(wù)，以訂單交付為主要的工作約束條件，而不以工作時(shí)間或工作地點(diǎn)為約束。數(shù)字平臺(tái)經(jīng)濟(jì)為這些群體的就業(yè)提供了便利，也就是今天所說的新就業(yè)形態(tài)。這種工作方式具備典型的彈性工作時(shí)間和彈性工作地點(diǎn)等特征。通常狀況下，這些群體與組織之間不是勞動(dòng)關(guān)系，而只是合作關(guān)系。不過，如果雙方之間的合作越來越多、越來越順暢，可能會(huì)出現(xiàn)組織與個(gè)體約定每周或每月的工作量，將其在工作量意義上變?yōu)檎絾T工的情況，即彈性工作制中的“正式兼職”。此外，越來越多的企業(yè)需要有年輕化、技術(shù)化、全球化的人才，不受工作時(shí)間、工作地點(diǎn)約束的遠(yuǎn)程辦公等彈性工作制可以幫助企業(yè)吸引這些人才，從而實(shí)現(xiàn)專業(yè)人才在全球范圍的重新配置。

（四）緩解壓力、提高效率、保護(hù)職工身體健康

彈性工作制還有助于平衡工作和家庭之間的壓力。對(duì)于在職員工尤其是女性職工而言，照顧家庭和工作壓力之間的矛盾始終存在。通過壓縮工作周、遠(yuǎn)程辦公、職位共享等彈性工作制可以緩解工作和家庭之間的平衡壓力，提高員工滿意度。有研究顯示，彈性工作制可以通過緩解家庭矛盾進(jìn)而提升工作業(yè)績，尤其有利于從事創(chuàng)造性工作的員工。①馮美欣：《家庭友好實(shí)踐感知、角色壓力與員工滿意度的關(guān)系研究》，華南理工大學(xué)2020年碩士學(xué)位論文，第24頁。另外，彈性工作制也有助于減少通勤時(shí)間，提高工作效率。在大中城市，由于上下班路途遙遠(yuǎn)以及交通擁堵等問題，人們往往需要在路途上花費(fèi)很多時(shí)間。錯(cuò)峰上下班、遠(yuǎn)程辦公等彈性工作制有可能免除人們的奔波之苦，將更多的時(shí)間和精力放在工作上。2019年，某勞動(dòng)力管理調(diào)度軟件服務(wù)商的一項(xiàng)針對(duì)2000名企業(yè)雇員的調(diào)查顯示，約49%的被調(diào)查對(duì)象愿意合理降低薪酬來換取彈性工作制，以實(shí)現(xiàn)更自如的工作日程控制。②孫健敏、崔兆寧、宋萌：《彈性工作制的研究述評(píng)與展望》，載《中國人力資源開發(fā)》，2020年第9期，第69-86頁。這也部分說明了職工對(duì)彈性工作制的期待。

三、彈性工作制實(shí)踐中面臨的問題

盡管推行彈性工作制已經(jīng)成為適應(yīng)彈性生產(chǎn)方式、應(yīng)對(duì)新冠疫情等突發(fā)性公共事件等的選擇之一，各地政府也紛紛出臺(tái)政策推動(dòng)其落地實(shí)施，但在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了規(guī)劃和現(xiàn)實(shí)有差距、相關(guān)政策執(zhí)行困難、缺乏民主管理程序保障、職工合法權(quán)益受侵害等問題，值得引起關(guān)注。

（一）推行彈性工作制的規(guī)劃和現(xiàn)實(shí)需求之間有差距

以推行4.5天彈性工作周為例，早在2015年國務(wù)院辦公廳就印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見》，首次提出“鼓勵(lì)彈性作息，有條件的地方和單位可根據(jù)實(shí)際情況，依法優(yōu)化調(diào)整夏季作息安排，為職工周五下午與周末結(jié)合外出休閑度假創(chuàng)造有利條件”③國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見（國辦發(fā)〔2015〕62號(hào)），http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/11/content_10075.htm,2021-04-06.。除此之外，該意見還提到了“落實(shí)職工帶薪休假”“鼓勵(lì)錯(cuò)峰休假”等。雖然這項(xiàng)政策對(duì)于刺激消費(fèi)、拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的作用是顯而易見的，但一直很難落地，原因是多方面的。對(duì)于很多企業(yè)而言，受經(jīng)營業(yè)績以及生產(chǎn)規(guī)律的約束很難調(diào)整工作時(shí)間。有職工表示，目前企業(yè)能保證雙休日已經(jīng)實(shí)屬不易，部分行業(yè)職工甚至還在與“996”工作制相抗?fàn)?，要推?.5天彈性工作制很難。即便是在政府機(jī)關(guān)，情況也與規(guī)劃有差距，如政策規(guī)定“在保證單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，鼓勵(lì)完成工作任務(wù)的職工在周五下午進(jìn)行調(diào)休”，但是很多崗位只有1個(gè)人，調(diào)休了工作就沒人做；還有些地區(qū)沒有政策的落地保障機(jī)制，甚至有些單位并沒有在組織內(nèi)部傳達(dá)這項(xiàng)政策，這使得很多人在觀望，誰也不愿意做“第一個(gè)吃螃蟹的人”]5天彈性工作周政策看上去很好，但是與現(xiàn)實(shí)需求之間還是有一定的差距。在這種情況下，有全國人大代表建議推行每周4.5天工作制。2020年8月，人社部在回復(fù)時(shí)明確指出，目前“4.5天工作制”尚不宜在企業(yè)推行①參見《人力資源和社會(huì)保障部對(duì)十三屆全國人大三次會(huì)議第9238號(hào)建議的答復(fù)》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/gggs/hyjyta/jianyi/index_6.html,2021-04-07.，因?yàn)榭s短工時(shí)會(huì)給企業(yè)帶來較高的用工成本和負(fù)擔(dān)，從而加大企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營壓力，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。人社部指出，我國現(xiàn)行的工時(shí)制度是綜合考慮人口、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素制定的，有利于實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者身體健康權(quán)、休息權(quán)與就業(yè)權(quán)之間的平衡。如果進(jìn)一步縮短我國的法定工作時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，需要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步和生產(chǎn)力水平的提高為基礎(chǔ)，充分考慮我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和企業(yè)承受能力。不過需要明確的是，人社部回復(fù)中所說的“尚不宜在企業(yè)推行”實(shí)際上指的是“縮短工時(shí)”，即工資不變的情況下將5天工作制縮短到4.5天。而各地推行的4.5天彈性工作周中指的是“壓縮工作周”，即將5天的工作內(nèi)容壓縮在4.5天內(nèi)完成。兩者有本質(zhì)區(qū)別。

（二）彈性工作制的相關(guān)政策落地存在執(zhí)行困難

2020年2月，一項(xiàng)針對(duì)上海市民營企業(yè)勞動(dòng)用工狀況與對(duì)策的調(diào)查顯示，有約41%的企業(yè)在“期待政策”上選擇了“提供靈活用工人力資源服務(wù)”。②王煒、史妍：《完善突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)中彈性工作制的思考——以“新冠肺炎”疫情為例》，載《中國人事科學(xué)》，2020年第5期，第20-28頁。為了滿足企業(yè)需求、幫助企業(yè)渡過難關(guān)，中央政府及一些地方政府的相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)政策對(duì)彈性工作制的推行及相關(guān)問題給出指導(dǎo)建議。③2020年2月，人社部、全總、中企聯(lián)、全國工商聯(lián)共同發(fā)布《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的意見》。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2020年2月初開始，北京、上海、河南、廣東、江蘇等地陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)企業(yè)申請(qǐng)綜合計(jì)算工時(shí)工作制等彈性工作制，并將政策覆蓋面從《審批辦法》規(guī)定的范圍擴(kuò)大到受疫情影響的企業(yè)。但在政策落地執(zhí)行的過程中，還存在審批流程復(fù)雜、覆蓋面不足及界定不清晰等問題。目前，我國相關(guān)勞動(dòng)立法中規(guī)定企業(yè)實(shí)行特殊工時(shí)制須經(jīng)事前行政審批環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)事前條件審查。如某省規(guī)定首次申請(qǐng)的企業(yè)需要提交9項(xiàng)材料，人社部門受理申請(qǐng)后要采用書面審查或者實(shí)地審查的方式，審批時(shí)限為13-23天。在疫情防控期間，復(fù)雜的審批流程和較長的審批時(shí)間不利于企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)，政府應(yīng)為企業(yè)提供更多便利。另外，這與國家“放管服”改革的精神不相吻合，有必要放松。④岳玲、楊思斌：《進(jìn)一步規(guī)范和完善彈性工作制的思考》，載《工人日?qǐng)?bào)》，2020年7月20日。

另外，相關(guān)規(guī)定還存在覆蓋面不足、界定不清晰、形式較少等問題。一是覆蓋面不足。在《勞動(dòng)法》和《審批辦法》的相關(guān)規(guī)定中，主體適用范圍限定為企業(yè)職工中的特定群體，不包含政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等。二是所適用的崗位范圍不明確?！秾徟k法》用列舉法對(duì)適用的崗位范圍進(jìn)行規(guī)定，但是存在界定模糊等問題，如第五條中的“其他適合實(shí)行綜合計(jì)算工時(shí)工作制的職工”，兜底性描述過于寬泛和模糊，大大稀釋了列舉使用崗位范圍的限制性；第四條用列舉法規(guī)定了使用不定時(shí)工作制的崗位為“企業(yè)中的高級(jí)管理人員”，這個(gè)概念的內(nèi)涵很模糊。三是主要涉及彈性工時(shí)制，較少涉及其他形式?！秾徟k法》中提到的“不定時(shí)工作制和綜合計(jì)算工時(shí)工作制”屬于彈性工時(shí)制。近期地方出臺(tái)的相關(guān)政策中，有些僅涉及特殊工時(shí)制，有些還提到錯(cuò)峰上下班、遠(yuǎn)程辦公等，較少提及彈性工作量這種形式。四是規(guī)定了職工休息休假權(quán)，但存在地區(qū)差異?！秾徟k法》中提到了保障職工的休息休假權(quán)；地方政府隨后出臺(tái)的相關(guān)政策則情況不一，有些對(duì)勞動(dòng)時(shí)間上限、報(bào)酬、休息休假等做了規(guī)定，有些則不明確。

（三）部分單位在推進(jìn)彈性工作制時(shí)缺少民主管理程序的保障

《勞動(dòng)合同法》第四條規(guī)定，用人單位在制定、修改或者決定有關(guān)勞動(dòng)報(bào)酬、工作時(shí)間、休息休假等直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會(huì)或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會(huì)或者職工代表平等協(xié)商確定。但是現(xiàn)實(shí)并不盡如人意，有些企業(yè)在推行前并未告知員工實(shí)施彈性工作制的依據(jù)和意義；實(shí)施方案未經(jīng)全體職工討論，出現(xiàn)了職工不知道、不了解、沒有充分參與等情況；實(shí)施過程也不透明，未將實(shí)施情況及時(shí)告知員工和上級(jí)部門。事實(shí)上，無論是工作時(shí)間、工作地點(diǎn)、工作內(nèi)容還是與之密切相關(guān)的工作收入，都是關(guān)乎勞動(dòng)者切身利益的重要問題，職工有權(quán)利參與這些重要事項(xiàng)變動(dòng)的討論。

（四）職工的合法勞動(dòng)權(quán)益易受到侵害，尤其是新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者

雖然彈性工作制有助于企業(yè)合理配置人力資源，但是也容易成為一些企業(yè)逃避加班補(bǔ)貼、逃避相關(guān)責(zé)任的方法。我國現(xiàn)行的工時(shí)制度有3種：標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)、綜合計(jì)算工時(shí)和不定時(shí)工作，后兩種又被稱為“特殊工時(shí)”或“彈性工時(shí)”。按照《勞動(dòng)法》第三十六條規(guī)定，國家實(shí)行勞動(dòng)者每日工作時(shí)間不超過8小時(shí)，平均每周工作時(shí)間不超過40小時(shí)的工作制度，這是我國的標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制度。彈性工作制的廣泛應(yīng)用對(duì)現(xiàn)行工時(shí)制度以及與之相配套的法律法規(guī)均帶來一定的挑戰(zhàn)。主要包括如下方面：第一，采用彈性工時(shí)制難以準(zhǔn)確核算工作時(shí)間，這直接關(guān)系到職工的加班工資支付問題。①孫中偉：《避免濫用彈性工作制 侵害勞動(dòng)者權(quán)益》，載《工人日?qǐng)?bào)》，2020年5月11日。我國現(xiàn)行勞動(dòng)法律規(guī)定，超過標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)之后的加班工作要按照1.5倍工資支付加班費(fèi)，休息日加班支付2倍工資，法定節(jié)假日加班支付3倍工資。而在彈性工作制下，可能會(huì)出現(xiàn)職工每周工作時(shí)間超過40小時(shí)，卻因綜合計(jì)算工時(shí)的核算周期不同或不定時(shí)工時(shí)等原因而無法主張加班費(fèi)的情況，職工的合法權(quán)益受到侵害。第二，遠(yuǎn)程辦公等彈性工作制允許員工在辦公場(chǎng)所之外工作，這些員工的上班與下班時(shí)間變得難以分辨，如果在工作中遇到疾病或傷害等問題，可能出現(xiàn)是否能認(rèn)定為工傷的困難；另外，由于缺乏工作現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)督和管理，一旦發(fā)生工傷事故，工作責(zé)任也難以認(rèn)定。以上情況在新就業(yè)形態(tài)中表現(xiàn)得更為突出。根據(jù)筆者最近的一項(xiàng)調(diào)查顯示②該調(diào)查是一項(xiàng)專門針對(duì)新就業(yè)形態(tài)女性勞動(dòng)者勞動(dòng)權(quán)益保障的研究。，有40%的新就業(yè)形態(tài)群體每周工作時(shí)間在40小時(shí)以上，這個(gè)數(shù)據(jù)相當(dāng)于標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制下全職勞動(dòng)者的工作時(shí)間，并且這個(gè)群體中有60%的人是專職為一家平臺(tái)工作的。然而，這個(gè)群體與平臺(tái)組織之間并沒有勞動(dòng)關(guān)系，因此勞動(dòng)者的勞動(dòng)時(shí)間、勞動(dòng)收入、休息休假、社會(huì)保險(xiǎn)等權(quán)益都得不到相應(yīng)的保障。

四、完善彈性工作制的對(duì)策建議

政府有必要出臺(tái)相關(guān)政策，充分發(fā)揮彈性工作制的優(yōu)勢(shì)，幫助企業(yè)克服經(jīng)營困難，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展，更有必要從政策法規(guī)的制定、實(shí)施、監(jiān)管等方面進(jìn)一步規(guī)范和完善彈性工作制，保障職工權(quán)益，并覆蓋到新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者群體；企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身的經(jīng)營情況，在與職工平等協(xié)商的基礎(chǔ)上推行彈性工作制；工會(huì)應(yīng)在監(jiān)督檢查、保障職工意見表達(dá)、集體協(xié)商等方面發(fā)揮更積極的作用。

（一）進(jìn)一步完善彈性工作制相關(guān)的政策法規(guī)，并覆蓋新就業(yè)形態(tài)群體

我國的彈性工作制還存在覆蓋面不足、界定不清晰、形式較少等問題，需要不斷完善。一是明確適用的主體范圍，除了企業(yè)的相關(guān)職工外，彈性工作制的適用主體還應(yīng)包括國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等的職工。二是明確適用的崗位范圍，如將不定時(shí)工作制的實(shí)施范圍從高級(jí)管理人員擴(kuò)大至符合條件的其他層級(jí)管理人員。三是豐富彈性工作制的形式，將彈性工作地點(diǎn)、彈性工作量納入政策范圍。除了特殊工時(shí)制外，錯(cuò)峰上下班也是彈性工時(shí)制，即將工作時(shí)間分為“核心時(shí)間和彈性時(shí)間”，員工在保證核心時(shí)間在崗前提下可以自由選擇上下班時(shí)間。彈性工作地點(diǎn)、彈性工作量也是彈性工作制的形式，應(yīng)納入政策考慮范圍。四是進(jìn)一步明確規(guī)定工作時(shí)間的核算周期、上限標(biāo)準(zhǔn)、休息休假權(quán)和報(bào)酬權(quán)等，避免用人單位利用彈性工作制隨意延長工作時(shí)間、提高勞動(dòng)定額和考核標(biāo)準(zhǔn)等侵犯勞動(dòng)者合法權(quán)益的現(xiàn)象。五是專門研究新就業(yè)形態(tài)群體的工作情況，推動(dòng)平臺(tái)企業(yè)和滿足一定工作時(shí)間、工作條件的勞動(dòng)者之間簽訂勞動(dòng)合同；針對(duì)不符合勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)、龍頭企業(yè)等共同制定與工作時(shí)間、工作收入、社會(huì)保障相關(guān)的引導(dǎo)政策，共同維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的權(quán)益。

（二）結(jié)合實(shí)際情況分類推行彈性工作制

如前所述，彈性工作制的內(nèi)容和形式各異，其實(shí)施目的以及所適應(yīng)的生產(chǎn)方式也不盡相同，采用何種彈性工作方式以及如何實(shí)施都要根據(jù)具體情況進(jìn)行分析。以推行4.5天彈性工作周為例，制度能否落地首先要看組織是否具備實(shí)施條件、措施是否能落到實(shí)處、能否激發(fā)假日效應(yīng)。一些地方首先從政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等有條件的組織開始實(shí)施，在保證單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，鼓勵(lì)完成工作任務(wù)的職工在周五下午進(jìn)行調(diào)休；同時(shí)也規(guī)定了具體的落實(shí)措施，周五調(diào)休半天的休息時(shí)間可以由平時(shí)加班的時(shí)間或者年休假來抵扣；對(duì)因工作原因未能落實(shí)周五半天休息的職工，允許職工根據(jù)實(shí)際情況將兩個(gè)周五半天調(diào)整到同一周五休息；同時(shí)還倡導(dǎo)機(jī)關(guān)單位實(shí)行周五無會(huì)日，不在周五下午或者雙休日安排重要會(huì)議。為了讓周五半天的休息時(shí)間能激發(fā)假日效應(yīng)，一些地方政府鼓勵(lì)各單位開展豐富多彩的促消費(fèi)活動(dòng)，并出臺(tái)了非常人性化的家庭共聯(lián)制度，如規(guī)定：夫妻雙方均為在職職工的，鼓勵(lì)同時(shí)休假；夫妻一方申請(qǐng)周五全天調(diào)休的，另一方同時(shí)提出調(diào)休申請(qǐng)的，所在單位可以優(yōu)先安排。通過分類推行、制度保障、家庭共聯(lián)等方式可以更好地保證4.5天彈性工作周的落地。對(duì)于很多企業(yè)而言，4.5天彈性工作周制度很難推行，而綜合計(jì)算工時(shí)或者不定時(shí)工時(shí)制更能滿足其生產(chǎn)經(jīng)營需要。

（三）簡化和優(yōu)化彈性工作制的落地實(shí)施流程，完善事中監(jiān)督和事后追責(zé)機(jī)制

以“綜合計(jì)算工時(shí)制”的推行為例，目前我國采用的是行政審批制度，流程繁瑣，耗時(shí)較長，可以通過實(shí)施“告知承諾制”，優(yōu)化其審批流程，縮短時(shí)限。告知承諾制是指行政機(jī)關(guān)在辦理有關(guān)許可登記等事項(xiàng)時(shí)，以書面形式將法律法規(guī)規(guī)定的證明義務(wù)或者證明條件一次性告知當(dāng)事人，由申請(qǐng)人書面承諾已經(jīng)符合這些條件、標(biāo)準(zhǔn)和要求，同時(shí)也愿意承擔(dān)承諾不實(shí)的法律責(zé)任的，行政機(jī)關(guān)就不再索要證明，直接予以辦理。例如，在新冠疫情期間，揚(yáng)州市人社部門規(guī)定，各類企業(yè)申請(qǐng)實(shí)行不定時(shí)工作制和綜合計(jì)算工時(shí)工作制時(shí)只需要提交書面承諾，不再需要提交其他書面材料；同時(shí)，縮短辦理時(shí)限，原來規(guī)定二十個(gè)工作日的審批，縮短到三個(gè)工作日內(nèi)完成。這種做法值得在各地推廣。然而，彈性工作制落地過程中的流程簡化有可能會(huì)造成一些環(huán)節(jié)的管控力度減少、風(fēng)險(xiǎn)加大。例如，在采用告知承諾制的情況下，可能會(huì)有因弱化事前條件審查而出現(xiàn)企業(yè)材料造假的現(xiàn)象，這時(shí)就需要同時(shí)強(qiáng)化事中監(jiān)督和事后追責(zé)。流程簡化的主要目的是快速滿足企業(yè)需求、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，而不是減輕相關(guān)部門的管理責(zé)任，給不法企業(yè)可乘之機(jī)。因此，行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)事中監(jiān)督和事后追責(zé)，如果在后續(xù)檢查中發(fā)現(xiàn)被審批人實(shí)際條件或者執(zhí)行情況與承諾內(nèi)容不符，應(yīng)要求其整改，并對(duì)其違規(guī)行為制定明確的處罰措施；逾期拒不整改或者整改后仍不符合條件的，應(yīng)當(dāng)依法撤銷行政審批決定。

（四）強(qiáng)化用人單位的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神，保護(hù)職工合法權(quán)益

在推行彈性工作制的過程中，的確存在一些企業(yè)借機(jī)延長工作時(shí)間、侵害職工權(quán)益的現(xiàn)象。2021年7月，人社部等八部門發(fā)布《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》，首次明確平臺(tái)企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益保障應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。對(duì)于新就業(yè)形態(tài)下的平臺(tái)企業(yè)而言，不應(yīng)一味享受平臺(tái)經(jīng)濟(jì)帶來的紅利，也應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。在加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，相關(guān)部門也應(yīng)通過培訓(xùn)教育、宣傳等途徑強(qiáng)化企業(yè)的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神，強(qiáng)調(diào)從同時(shí)滿足企業(yè)經(jīng)營利益和保障職工個(gè)人權(quán)益的角度推行彈性工作制。根據(jù)《勞動(dòng)合同法》的相關(guān)規(guī)定，用人單位在推行彈性工作制時(shí)應(yīng)充分征求全體職工的意見。用人單位應(yīng)加強(qiáng)民主管理意識(shí)，在推行彈性工作制前，向全體職工介紹實(shí)施的背景、意義、相關(guān)政策規(guī)定等；應(yīng)將推行彈性工作制的實(shí)施方案通告職工，包括在哪些崗位實(shí)施、如何實(shí)施、對(duì)職工利益有何影響等細(xì)節(jié)內(nèi)容，并經(jīng)全體職工表決通過方可實(shí)施；應(yīng)按照人社部門的要求，認(rèn)真做好彈性工作制的上報(bào)與審批工作，確保合理、合法、合規(guī)；應(yīng)及時(shí)將實(shí)施的過程信息通告全體職工。

（五）充分發(fā)揮工會(huì)在彈性工作制推行過程中的監(jiān)督檢查、保障職工意見表達(dá)、代表職工參與集體協(xié)商等方面的重要作用

在推行彈性工作制的過程中，各級(jí)工會(huì)應(yīng)聯(lián)合政府相關(guān)部門共同對(duì)轄區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)開展“彈性工作制”專項(xiàng)監(jiān)督檢查，杜絕通過濫用彈性工作制傷害職工權(quán)益的做法，進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)用工行為，保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

工會(huì)作為職工利益的代表，應(yīng)積極了解職工對(duì)相關(guān)政策的知曉情況、對(duì)推行彈性工作制的意愿、對(duì)實(shí)施方案的意見等，組織職工充分參與方案的討論，保障職工意見的充分表達(dá)。同時(shí)，工會(huì)應(yīng)代表職工與用人單位充分溝通，將職工意見、職工所關(guān)切的問題傳遞到位，通過協(xié)商取得雙方的一致意見。工會(huì)應(yīng)督促和監(jiān)督用人單位將相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行公示，保證職工的知情權(quán)；應(yīng)對(duì)彈性工作制的實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督，一旦發(fā)生職工權(quán)益受侵害的情況，代表職工進(jìn)行協(xié)調(diào)磋商。代表職工參與集體協(xié)商是發(fā)揮工會(huì)作用、維護(hù)職工權(quán)益的重要途徑。職工代表及工會(huì)組織在合適條件下可以考慮將“錯(cuò)峰上下班、遠(yuǎn)程辦公、綜合計(jì)算工時(shí)、縮短工時(shí)”等彈性工作制列入集體協(xié)商內(nèi)容，在企業(yè)經(jīng)營的困難時(shí)期保住就業(yè)崗位，盡量不裁員；對(duì)因包括疫情等各種因素影響而不能開工生產(chǎn)的企業(yè)或者不能按期到崗的職工，可以就遠(yuǎn)程辦公、帶薪年休假、企業(yè)自設(shè)福利假等內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商；對(duì)已經(jīng)正常經(jīng)營的企業(yè)和正常到崗的職工，可以就錯(cuò)峰上下班、彈性工時(shí)制等用工措施進(jìn)行協(xié)商；對(duì)因各種因素影響而加大生產(chǎn)的企業(yè)和加班工作的職工，在保障職工身體健康和勞動(dòng)安全的前提下，企業(yè)與工會(huì)和職工代表協(xié)商，可適當(dāng)延長工作時(shí)間應(yīng)對(duì)緊急生產(chǎn)任務(wù)。①張紹平、葉迎：《穩(wěn)定和諧的勞動(dòng)關(guān)系是復(fù)工復(fù)產(chǎn)“壓艙石”》，載《北京日?qǐng)?bào)》，2020年4月27日。