論檢察委員會表決程序的規(guī)范化改進(jìn)

文◎楊蕊

論檢察委員會表決程序的規(guī)范化改進(jìn)

文◎楊蕊*

檢察委員會召開會議時，主持人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行承辦人員匯報；委員提問、討論；主持人發(fā)表個人意見、總結(jié)討論情況；表決并作出決定等程序。同時，遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則形成表決結(jié)果。上級檢察院可以通過列席會議、同步錄音錄像審查等方式對下級院檢察委員會會議程序進(jìn)行全程、實(shí)時監(jiān)督。出現(xiàn)錯案時，在檢察委員會集體負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上，建立委員個人責(zé)任追究制。

檢察委員會會議 表決程序 少數(shù)服從多數(shù)

［基本案情］某直轄市某基層檢察院檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）委員共11人，某日召開檢委會，研究審議一起有重大意見分歧的案件。表決時可能出現(xiàn)以下五種情形：A.承辦部門匯報后，在檢察長的組織下，其他10位委員按照順序?qū)ψh題發(fā)表意見，其中5人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為詐騙罪，5人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為合同詐騙罪。檢察長在委員發(fā)言結(jié)束后發(fā)表了個人意見，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為合同詐騙罪，并對審議的情況進(jìn)行總結(jié)。按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，最終認(rèn)定該案應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為合同詐騙罪。但此時原來認(rèn)定該案應(yīng)為合同詐騙罪的3位委員改變了意見，鑒于檢察長已經(jīng)宣布該議題審議完畢，沒有發(fā)表變更后的意見。B.表決時有5人認(rèn)為應(yīng)認(rèn)定為詐騙罪，有5人認(rèn)為應(yīng)認(rèn)定為合同詐騙罪，有1人認(rèn)為其行為不構(gòu)成犯罪，從而形成三種不同意見，未形成絕對多數(shù)。C.假定當(dāng)天會議出席人員6人，在表決時，有5人認(rèn)為犯罪嫌疑人應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為合同詐騙罪，有1人認(rèn)為不構(gòu)成犯罪，無法形成有效決議。D.A情形下，該院檢委會及時向上級檢察院報送會議紀(jì)要備案。上級檢察院在審查時未發(fā)現(xiàn)問題，但在不久后的一次專項(xiàng)檢查中，上級院審查該次會議的會議記錄時發(fā)現(xiàn)該案存在缺少表決程序的問題。E.按照多數(shù)人意見，該院檢委會決定以被告人涉嫌合同詐騙罪提起公訴，經(jīng)一審、二審、再審被告人被宣判無罪。根據(jù)錯案追究的相關(guān)規(guī)定，該案確有錯誤，在追責(zé)時由該院檢委會集體承擔(dān)責(zé)任，但如何落實(shí)責(zé)任無法明確。此外，有的委員表示，自己發(fā)表意見時認(rèn)為犯罪嫌疑人不構(gòu)成犯罪，且已明確記錄在檢委會會議記錄中，因而不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。

檢委會表決程序是指在檢委會會議上，對于經(jīng)檢察長決定或者同意提請檢委會審議的案件或者事項(xiàng)，通過口頭或舉手方式作出決定的方法和步驟。對于檢委會的表決程序，《人民檢察院組織法》和《人民檢察院檢察委員會組織條例》（以下簡稱《組織條例》）均未有明確而詳盡的規(guī)定，僅列明了檢委會實(shí)行民主集中制、遵循少數(shù)服從多數(shù)原則等原則性問題。目前，《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》（以下簡稱《議事規(guī)則》）第22條是檢委會會議進(jìn)行表決程序的主要依據(jù)，但實(shí)際工作中仍存在諸多不合理、不明晰之處，筆者結(jié)合檢委會討論的不同情況進(jìn)行分析。

一、關(guān)于表決的方式

根據(jù)《議事規(guī)則》）第22條的規(guī)定，檢委會表決議題，可以采用口頭方式或者舉手方式。上會議題最終付諸表決作為會議的獨(dú)立階段，采取口頭抑或舉手的方式均是合理而有效的。從上述案例的A情形中可以發(fā)現(xiàn)存在以下問題：一是發(fā)表意見與表決程序交錯混同。此種情形以口頭表決方式尤為明顯?！蹲h事規(guī)則》第18條至第21條規(guī)定了檢委會審議議題的發(fā)表意見程序，即承辦部門匯報后，在主持人的組織下，檢委會委員按照一定順序?qū)ψh題發(fā)表意見；主持人在委員發(fā)言結(jié)束后發(fā)表個人意見，并對審議的情況進(jìn)行總結(jié)。發(fā)表意見要求具體而明確，并提出理由和依據(jù)。實(shí)踐中存在委員、會議主持人發(fā)表意見后，即以此作為口頭表決的結(jié)果，導(dǎo)致缺失獨(dú)立完整的表決程序。這既不符合議事規(guī)則對決策程序的規(guī)定，又剝奪了部分委員在表決程序中可能行使的更正自己意見的權(quán)利。二是影響?yīng)毩⒘?，不利于民主討論。檢委會會議相對外部是封閉空間，但相對內(nèi)部則較為公開透明。在這一特殊情境下，口頭或者舉手表決均意味著委員將個人意見公之于眾，鑒于目前檢委會議事模式仍有較強(qiáng)的行政化色彩，委員在表決時不可能完全不考慮并顧及已表明態(tài)度的主持人、擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員、檢委會專職委員等人的意見，有可能礙于情面，無法直抒己見。三是外在具化不足，存在一定的隨意性。檢委會以口頭或者舉手方式進(jìn)行表決，表決意見的固定和具化均需依靠檢委會工作人員的記錄。從目前情況看，由于絕大部分檢委會辦事機(jī)構(gòu)工作人員未接受過速錄技能的專業(yè)培訓(xùn)，檢委會會議記錄相對簡潔，發(fā)言人發(fā)表意見的論理性和邏輯性體現(xiàn)不足。且因日常工作繁忙，個別委員對上會審議議題并未充分研究準(zhǔn)備，甚至有“現(xiàn)開會、現(xiàn)閱卷”的情形，這在一定程度上也是未要求委員提交書面表決意見導(dǎo)致的。

對于以上問題，筆者認(rèn)為首先應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定，由主持人嚴(yán)格執(zhí)行會議步驟，明確提示承辦人員匯報；委員提問、討論；主持人發(fā)表個人意見、總結(jié)討論情況；表決并作出決定等各階段的界限并整體把握進(jìn)程。其次，對檢委會討論、發(fā)表意見及表決程序適當(dāng)以書面方式進(jìn)行具化。委員收到會議材料后，經(jīng)審閱材料形成獨(dú)立判斷，并拿出具體而明確的書面意見，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行提問、討論并發(fā)表意見。當(dāng)然，經(jīng)過上述程序后委員可以根據(jù)會議情況進(jìn)一步研判，對已形成的意見進(jìn)行補(bǔ)充、部分更正或全部變更，在最后的表決程序中，可以以口頭或舉手方式進(jìn)行，但最終應(yīng)形成個人書面表決意見，或在檢委會討論記錄上嚴(yán)格確認(rèn)自己的表決意見。書面表決方式一方面可以督促委員提前、充分審閱會議材料，形成較為成熟全面的意見，另一方面可以在一定程度上減少因迎合主持人等的意見而隨意改變個人意見的情況發(fā)生。

二、關(guān)于表決結(jié)果的確定

少數(shù)服從多數(shù)是我國檢委會制度運(yùn)行的基本原則。在表決程序中，體現(xiàn)為決議須由檢委會全體委員的過半數(shù)同意方可通過。實(shí)踐中，檢委會在審議重大問題尤其是有重大社會影響或者重大意見分歧的案件時，往往出現(xiàn)無法形成過半數(shù)委員意見一致的有效決議的情況。

就案例中的B情形而言，筆者認(rèn)為需要進(jìn)行再次表決。再次表決的時間間隔是個兩難問題。如果立即進(jìn)行再次表決，很有可能出現(xiàn)個別委員為湊足過半數(shù)委員的一致意見而草率改變原有意見的情況，影響了最終決議的嚴(yán)肅性和準(zhǔn)確性。鑒于委員意見分歧較大，再次表決應(yīng)尤為慎重，因此筆者建議其可以參照相關(guān)規(guī)定（《議事規(guī)則》第20、21條），審慎為之。對意見分歧較大的案件，可以責(zé)成承辦部門進(jìn)行補(bǔ)充偵查等工作，再提請檢委會審議。此外，鑒于對議題存在重大意見分歧，在不影響案件審查期限及重大工作安排的情況下，主持人可以決定暫不作出決定，對議題進(jìn)一步論證、修改和完善，另行審議。

C情形則相對復(fù)雜，受出席會議委員總?cè)藬?shù)的限制，雖形成出席會議人員的絕對多數(shù)，但無法達(dá)到全體委員過半數(shù)通過的要求。此問題如何解決，法律法規(guī)中并未有明確規(guī)定，司法實(shí)踐中亦較難處理和操作。根據(jù)《議事規(guī)則》的規(guī)定，必要時可由檢委會辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征求缺席委員的意見，并把該意見附注于會議記錄中。這里的“必要時”是否包括該情形？有學(xué)者同意這種觀點(diǎn)，認(rèn)為當(dāng)參會委員多數(shù)意見不及半數(shù)時，可會后由檢委會辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征求缺席委員意見，并把該意見附注于會議記錄中，作為有效決議的一票。［1］但筆者并不認(rèn)同。一方面，缺席委員雖然做了前期審閱會議材料的工作，但未在會議中聽取承辦部門、承辦人員的匯報，且無法就審閱中的疑問對承辦人員進(jìn)行提問，也未參與討論全面聽取其他委員的意見，因此缺席委員的意見從醞釀、產(chǎn)生的過程和程序上來講，與出席委員的意見有差異。另一方面，從條文本義分析，“附注”為補(bǔ)充記錄和輔助理解之用，若附注的內(nèi)容可能導(dǎo)致正文效力的逆轉(zhuǎn)（如上文例，理論上有缺席的5名委員均認(rèn)定無罪的可能性），是不符合法條本意和程序規(guī)則的。因此缺席委員的意見不應(yīng)認(rèn)定為正式表決程序中的“一票”。筆者認(rèn)為就該情形應(yīng)當(dāng)另行召開會議，并保證上次未參會委員的出席率，通過增加出席委員基數(shù)的方法增大就議題形成多數(shù)意見的可能性，雖然此做法“耗時費(fèi)力”，但與程序正義相比，對效率和資源的適當(dāng)折損是必要的。然而實(shí)踐操作中也有無奈之處，例如在征求缺席委員意見時，可能出現(xiàn)委員詢問出席委員尤其是主持人意見后跟風(fēng)、迎合的情況，如此這般是否再有必要再次召開會議確實(shí)值得考量和商榷。

三、對表決程序的監(jiān)督

對于檢委會表決程序的監(jiān)督，目前法律規(guī)定尚處于空白。而且，因表決程序的高度秘密性，其接受監(jiān)督的形式和范圍應(yīng)慎之又慎。就內(nèi)部監(jiān)督而言，上級檢察機(jī)關(guān)僅以紀(jì)要的形式進(jìn)行事后監(jiān)督，且紀(jì)要內(nèi)容相對簡單，并不能反映會議的各個細(xì)節(jié)。因此司法實(shí)踐中有可能出現(xiàn)D情形。此外，本院紀(jì)檢監(jiān)察部門也無對本院檢委會會議進(jìn)行監(jiān)督的職權(quán)。就外部監(jiān)督而言，當(dāng)前有的檢察機(jī)關(guān)嘗試在檢委會審議某些重要議題或者重大案件時，邀請其他機(jī)關(guān)人員或?qū)＜伊邢⒙犎∑湟庖?。但上述人員僅為列席，無法也無據(jù)行使監(jiān)督權(quán)。在現(xiàn)行體制下，筆者認(rèn)為對檢委會進(jìn)行監(jiān)督的適格主體只能為上級檢察機(jī)關(guān)的檢委會，可以嘗試將介入監(jiān)督的節(jié)點(diǎn)提前，通過上級檢察機(jī)關(guān)列席下級檢察機(jī)關(guān)檢委會會議的方式實(shí)現(xiàn)對包括表決程序在內(nèi)的全程監(jiān)督。此外，還可以借助信息化手段，一方面上級院可以通過電視電話視頻系統(tǒng)對下級院檢委會會議情況進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督，另一方面下級院在召開檢委會會實(shí)行全程同步錄音錄像，嚴(yán)格依照相關(guān)保密規(guī)定處理，并附于會議紀(jì)要之后備查。上級檢察機(jī)關(guān)可隨時進(jìn)行調(diào)閱檢查。學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)對檢委會進(jìn)行訴訟化改造，包括“嚴(yán)格實(shí)行參入、公開聽證程序推行陽光檢務(wù)”等。［2］筆者并不反對，尤其是在檢委會審議某些終局性決定或重大、疑難、社會關(guān)注度高的案件時可以試行公開審查、聽證等，但因檢委會的特殊角色性質(zhì)，包括表決程序在內(nèi)的部分內(nèi)部運(yùn)作方式無向當(dāng)事人或其他參與人公開的必要。

四、錯案責(zé)任追究在表決程序中的追溯

對檢委會討論決定的出現(xiàn)錯誤情形的案件進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究，是督促檢委會委員正確行使權(quán)利、提高檢委會議事質(zhì)量、保障當(dāng)事人合法權(quán)益的必然要求。根據(jù)《人民檢察院錯案追究條例（試行）》第17條的規(guī)定，檢委會討論決定的案件有錯誤的，由檢委會集體承擔(dān)責(zé)任。因此有觀點(diǎn)認(rèn)為，分散性責(zé)任承擔(dān)模式在司法實(shí)踐中很難得到真正實(shí)現(xiàn)，最終結(jié)果一般是“應(yīng)然人人負(fù)責(zé)，實(shí)然無人負(fù)責(zé)”。［3］這也是長久以來理論和實(shí)務(wù)界關(guān)于檢委會委員權(quán)責(zé)不對等、不統(tǒng)一的爭論焦點(diǎn)之一。根據(jù)《議事規(guī)則》第22條的規(guī)定，檢委會表決議題，全體委員過半數(shù)通過后，少數(shù)委員的意見可以保留并記錄在卷。但從目前法律規(guī)定看，若日后該案被認(rèn)定為錯案，該記錄也不產(chǎn)生直接除卻少數(shù)委員責(zé)任的效力。E情形即為此種情況。因此，筆者認(rèn)為在檢委會集體負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立委員個人責(zé)任追究制，如將在檢委會會議上作出的錯誤意見等記入個人司法行為檔案、限制晉升檢察官等級、甚至視情況取消檢委會委員資格等，如此“少數(shù)委員的意見可以保留并記錄在卷”的規(guī)定才有實(shí)踐意義，才能達(dá)到督促委員嚴(yán)格履職、真正負(fù)責(zé)的目的，從而有效實(shí)現(xiàn)檢委會委員的“權(quán)”、“責(zé)”統(tǒng)一。此外，以檢委會委員為對象建立科學(xué)的考核評價機(jī)制也尤為必要。各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照季度或年度，對各位檢委會委員的議事質(zhì)量高低進(jìn)行考評，對出現(xiàn)嚴(yán)重錯誤或議事質(zhì)量一直不高的委員要進(jìn)行更換，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，以保證檢委會組成的專業(yè)化程度。［4］

總之，健全完善符合現(xiàn)代訴訟規(guī)律的檢委會議事規(guī)則和程序，是確保檢委會正確履行職能的前提和保障。檢委會制度是中國特色檢察制度的重要組成部分之一，對其包括表決程序在內(nèi)的議事規(guī)則進(jìn)行司法化改造，是全面推進(jìn)依法治國、深入推進(jìn)檢察改革、確保依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的必然要求，其向規(guī)范化、程序化、訴訟化發(fā)展勢在必行。

注釋：

［1］參見王憲峰、呂剛偉、吳曉：《基層檢察院檢察委員會運(yùn)行情況調(diào)查》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2014年第1期。

［2］參見黃燁：《論基層檢察委員會斷案程序的完善》，載《學(xué)術(shù)交流》2011年第8期。

［3］參見卞建林、李晶：《檢察委員會議事程序之思考》，載《人民檢察》2010年第17期。

［4］參見鄧思清：《論我國檢察委員會制度改革》，載《法學(xué)》2010年第1期。

*天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院法律政策研究室主任［300171］