拜登政府數字治理的特征、趨勢及應對

顧登晨

2018 年“劍橋分析”事件爆發(fā)以來，以隱私和數據保護為起點，美國國會提出了多如牛毛的數字治理動議。截至目前，僅就聯邦層面而言，美國在反壟斷、數據隱私、平臺責任、勞工保護等領域的立法始終未獲實質性推進。拜登執(zhí)政一年多來，受選舉政治導向作用，疫情紓困、經濟復蘇成為其對內優(yōu)先事項，內部數字治理改革進展緩慢，對外在美歐貿易技術委員會（TTC）、印太經濟框架（IPEF）等“外交秀”作用下，美國與歐盟以及印太地區(qū)的印度、韓國等盟友之間的過往數字爭端總體上風平浪靜，甚至有“偃旗息鼓”的態(tài)勢。俄烏沖突爆發(fā)后，跨大西洋與印太的數字關系，亦呈現出新的特征與趨勢?；趪H格局大變遷視野，將美國內外數字治理動向聯動分析，有助于我們厘清美式數字治理的真實動機與本質目的，對我國建設數字經濟強國、開展內外數字治理，亦有啟發(fā)意義。

一、拜登政府開展對內數字治理的特征與趨勢

自拜登執(zhí)政以來，在反壟斷、隱私保護、平臺責任三大網絡治理核心層面未有實質動作。隨著高油價等俄烏沖突后續(xù)影響的逐漸露出，以及美本土2022 年11 月中期選舉臨近，集中精力保經濟、保民生符合拜登和民主黨的核心利益，網絡政策調整缺乏急迫性。受選舉政治和民主黨內進步派影響，發(fā)展主義、平等主義將主導拜登剩余任期內的數字治理政策，在彌平數字鴻溝、增加數字就業(yè)方面，拜登政府將有所作為，但任何可能傷及美數字產業(yè)做大做強的政策難以上升為國會立法。

（一）反壟斷“只打雷不下雨”局面將延續(xù)

是否立（修）法，是預判美國數字反壟斷走勢的根本指標。在立法方面，國會目前雖有數十項反壟斷相關法案待決，但在市場操縱與價格控制、垂直領域并購、平臺基礎設施認定等反壟斷關鍵問題上，兩黨認知分歧嚴重，國會既有反壟斷提案多由激進派民主黨人主張，如眾議院進步派代表普拉米拉·賈亞帕爾（Pramila Jayapal）提議“終結平臺壟斷法案”，民主黨內亦有不同意見[ 例如國會議員若伊·洛夫格倫（Zoe Lofgren）和婁·科雷亞（Lou Correa）]，(1)Leah Nylen and Cristiano Lima,“Progressives,Moderate Democrats Tussle over Tech Antitrust Package”（June 23,2021）,POLITICO,https://www.politico.com/news/2021/06/23/democrats-tech-antitrust-package-495644,retrieved January 1,2022.跨黨派立（修）法可能性極低，(2)Dave Perera,“US Antitrust Legislation Faces Uphill Battle despite Unified Democratic Government”,（March 12,2021）,Mlex,https://mlexmarketinsight.com/news-hub/editors-picks/area-of-expertise/antitrust/us-antitrust-legislation-faces-uphill-battle-despite-unifieddemocratic-government,retrieved January 1,2022.多數法案大概率僅停留在眾/參議院司法委員會層面。在司法方面，既有立法不足以支撐司法，過去一年多，聯邦貿易委員會（FTC）和48 州檢察長訴臉書案（FTC Issues Consumer Tips for Avoiding COVID-19 Vaccine Scams）、俄亥俄州檢察長訴谷歌壟斷案（Ohio Asks Court to Declare Google a Public Utility）、Epic 訴蘋果商城案（Epic Games Files Antitrust Complaint against Apple）均被駁回，將壓制后續(xù)美本土數字反壟斷訴訟進程預期。在執(zhí)法方面，各方認同增強執(zhí)法力量、資金支持以適應平臺時代的反壟斷，兩黨在《收購兼并申請費現代化法》《州反壟斷執(zhí)法管轄地法》方面趨于一致，(3)Sharis A.Pozen,“House Judiciary Committee Passes Six Antitrust Bills Targeting Tech Platforms and Large Transactions,Setting Up Vote Before House of Representatives”(June 28,2021),Clifford Chance,https://www.cliffordchance.com/briefings/2021/06/housejudiciary-committee-passes-six-antitrust-bills-targeting-t.html,retrieved December 22,2021.縮水的“重建美好未來”法案也將大概率為聯邦貿易委員會和司法部撥付反壟斷執(zhí)法專項資金，但在法律未調整的情況下，執(zhí)法力量增強在短期內不會影響反壟斷走勢。在人員方面，缺乏反壟斷實務經驗和國會資源協調能力的學院派反壟斷專家琳娜·坎（Lina Khan）、吳修銘（Tim Wu）分別加盟聯邦貿易委員會和白宮國家經濟委員會，暗示拜登政府反壟斷“公關”意涵濃烈，且聯邦貿易委員會試圖做強反壟斷的擴權傾向遭到挑戰(zhàn)，(4)Lawrence I.Weinstein,Jennifer Yang and Timothy E.Burroughs,“Procedural Overview of the FTC’s Section 5 Penalty Offense Authority”(October 29,2021),The National Law Review,https://www.natlawreview.com/article/notice-procedural-overview-ftc-s-section-5-penalty-offense-authority,retrieved January 3,2022.后期行動難度將有所增加，聯邦貿易委員會或將量力而行，回歸保護消費者福利基準。

（二）聯邦層面隱私立法退潮在所難免

美聯邦層面隱私立法具有極強的黨爭屬性。(5)Alexandra S.Levine,“Washington vs.Washington:How One State Became the Center of the Tech Privacy Fight”(July 14,2021),POLITICO,https://www.politico.com/news/2021/07/14/washington-state-tech-privacy-fight-499571,retrieved January 15,2022.近年來數據安全與隱私保護浪潮始于2018年“劍橋分析”事件，本質上是民主黨意圖通過隱私立法約束社交巨頭以服務自身選舉利益。自拜登執(zhí)政、民主黨控制參眾兩院以來，國會隱私立法沖動下降。在立法方面，本屆國會直到2021 年9 月才進行首次隱私立法“務虛”聽證；共和黨眾議員提出全面隱私立法的路徑設想，(6)Gus Bilirakis,“Rodgers and Bilirakis Unveil Comprehensive Strategy to Create National Privacy Standard”,(November 3,2021),U.S.House of Representatives,https://bilirakis.house.gov/https://bilirakis.house.gov/media/press-releases/rodgers-and-bilirakis-unveilcomprehensive-strategy-create-national-privacy,retrieved January 11,2022.民主黨眾議員重新引入2019 年舊版隱私提案，(7)Anna G.Eshoo,“Eshoo and Lofgren Reintroduce Sweeping Privacy Legislation”(November 18,2021),U.S.House of Representatives,https://eshoo.house.gov/media/press-releases/eshoo-and-lofgren-reintroduce-sweeping-privacy-legislation,retrieved January 19,2022.相關內容無新意，聯邦優(yōu)先權等核心爭議點懸而未決，立法進程難以推進。在機構與人員建設方面，正在參議院討論的“重建美好未來”法案納入民主黨隱私立法領軍人物、溫和派民主黨人坎特韋爾(Cantwell)的提案，未來將向聯邦貿易委員會撥款數億美元用于加強用戶隱私保護。(1)EPIC,“House Committee Approves $1B to Create New Privacy Bureau at FTC”,(September 14,2021),epic.org,https://epic.org/housecommittee-approves-1b-to-create-new-privacy-bureau-at-ftc/,retrieved February 2,2022.在趨勢方面，受《通用數據保護條例》（GDPR）輻射效應影響，“劍橋分析”事件后美數字產業(yè)隱私保護水平總體提升，歐洲隱私標準已經成為事實上的產業(yè)標準。在中期選舉承壓背景下，隱私立法對內不利民主黨團結，對外無助于吸引選民，既不急迫，也無必要，共和黨對隱私立法更是意興闌珊，該議題難以引起國會有限政治資源關注，后續(xù)推進乏力。

（三）社交網絡與民主黨漸行漸近，“230 條款”難以被撼

拜登執(zhí)政以來，聯邦層面未就“230 條款”修正進行討論。共和黨執(zhí)政的佛羅里達州、得克薩斯州分別頒行州立法（SB 7072、HB 20）給予州內用戶對社交平臺“不當審核行為”發(fā)起訴訟的權利，以此延續(xù)“社交網絡壓制保守主義”的敘述，但兩法案均遭遇禁制令，“230條款”未受動搖。(2)John Villasenor,“Texas’ New Social Media Law Is Blocked for Now,But That’s Not the End of the Story”(December 14,2021),Brookings，https://www.brookings.edu/blog/techtank/2021/12/14/texas-new-social-media-law-is-blocked-for-now-but-thats-not-the-end-ofthe-story/,retrieved February 19,2022.同時，以加強兒童保護、算法干預為切入點對平臺免責權利進行限縮，成為局部修正“230 條款”的變通措施。民主黨參議員提出“兒童法案”，(3)Senate,“Senators Markey and Blumenthal,Rep.Castor Reintroduce Legislation to Protect Children and Teens from Online Manipulation and Harm”(September 30,2021),ED MARKEY,https://www.markey.senate.gov/news/press-releases/senators-markey-and-blumenthal-repcastor-reintroduce-legislation-to-protect-children-and-teens-from-online-manipulation-and-harm,retrieved January 5,2022.并針對社交媒體損傷兒童精神案舉行專題聽證，批評算法放大仇恨，虛假言論使兒童上癮。(4)Bobby Allyn,“Here are 4 Key Points from the Facebook Whistleblower’s Testimony on Capitol Hill”（October 5,2021）,Npr,https://www.npr.org/2021/10/05/1043377310/facebook-whistleblower-frances-haugen-congress,retrieved January 21,2022.也有民主黨眾議員推出“反惡意算法法案2021”，(5)Newsroom,“E&C Leaders Announce Legislation to Reform Section 230”(October 14,2021),House Committee on Energy &Commerce,https://energycommerce.house.gov/newsroom/press-releases/ec-leaders-announce-legislation-to-reform-section-230,retrieved January 1,2022.認為算法代表平臺主動干預，平臺免責權利因此受限。在趨勢方面，“國會山騷亂”事件為民主黨治理社交網絡提供了契機，也抑制了共和黨保守主義傳播的正義性，社交網絡得以與民主黨重新走近。2021 年2 月以來，Meta 因“全球月活用戶逼近30 億天花板、年輕市場被TikTok 蠶食、定向廣告效果下降”等市場邏輯作用致股價暴跌，客觀上起到美國部分激進派議員一直期待的“打壓”效果，暗示數字市場高頻創(chuàng)新、動態(tài)競爭、瞬息萬變。(6)劉典：《數字時代的“市場烏托邦”：透視美國貧富差距背后的市場脫嵌運動》，《東方學刊》2021 年冬季刊，第20—27 頁。在中期選舉和2024 年大選背景下，拜登政府的經濟紓困計劃、基建計劃、“重建美好未來”計劃觸達選民，少數族裔身份政治動員，以及防止特朗普主義回潮，都離不開社交網絡，以“230 條款”為牽引約束社交網絡符合民主黨利益。

（四）發(fā)展、平等成為拜登數字治理政策的主流敘述

首先，拜登政府數字治理政策將以發(fā)展敘述替代監(jiān)管敘述。一方面，民主黨歷史上與硅谷交好，特朗普與社交網絡的糾纏，民主黨2018 年以來對隱私議題的透支、競選時期對反壟斷議題的熱炒，以及兩黨在數字治理上的行動困境，都限制了拜登數字監(jiān)管方面的想象空間。中期選舉后，拜登政府跛腳的風險在增大，亟須以發(fā)展為導向留下數字遺產。另一方面，在兩黨競爭和中美博弈背景下，聯邦層面開展大而全數字治理的可能性越來越小，發(fā)展成為可能突破點，新冠大流疫、俄烏沖突等凸顯了數字化的重要性，兩黨在數字發(fā)展方面共識逐步增加，(1)Matt Hamblen,“Chip CEOs Make Another Plea to Congress to Fund CHIPS Act”(December 2,2021),Fierce Electronics,https://www.fierceelectronics.com/electronics/chip-ceos-make-another-plea-to-congress-to-fund-chips-act,retrieved January 8,2022.一系列兼具對內發(fā)展和對外競爭雙重屬性的法案使美數字經濟重回“國家資本主義的軌道”，(2)劉典：《數據治理的“不可能三角”》，《文化縱橫》2022 年第2 期，第74—83 頁。數字治理呈現出“產業(yè)政策化”的趨勢，硅谷出現創(chuàng)業(yè)熱潮，獨角獸企業(yè)孵化進入井噴階段。CB insights 數據顯示，去年以來，美“獨角獸”孵化速度接近1 天一家，而我國速度約為10天一家，美國此類企業(yè)創(chuàng)新速度是我們的10 倍。(3)Maksim Semenov,“New Unicorn Startups of 2021:An Overview and Points of Growth”(December 21,2021),Admitad Projects,https://admitad.pro/en/blog/new-unicorn-startups-of-2021,retrieved May 28,2022.

其次，發(fā)展敘述的核心，對外是大國博弈，對內是平等精神。拜登政府前期通過的基建法案中，650 億美元將被用于提高邊遠地區(qū)可負擔、高速寬帶的覆蓋率，(4)“How President Biden’s Historic Bipartisan Infrastructure Deal Will Help Close the Digital Divide”(November 15,2021),U.S.Department of Commerce,https://www.commerce.gov/news/press-releases/2021/11/what-they-are-saying-how-president-bidens-historicbipartisan,retrieved January 17,2022.正在參議院討論的“重建美好未來”法案將安排?？罴訌婋[私、反壟斷執(zhí)法以保障用戶數字權利，白宮指導聯邦通信委員會恢復網絡中立性原則，所有動作均突出“公平”“可得”的平等主義敘述。未來，數字服務均等化將成為民主黨在中期選舉中與教育、醫(yī)療同等重要的競選議題，這既是拜登政府的功勞，也符合民主黨進步派的審美。

二、拜登政府開展對外數字治理的特征與趨勢

長期以來，美國面臨的數字發(fā)展挑戰(zhàn)在中國，數字治理挑戰(zhàn)在歐盟。拜登政府執(zhí)政以來，致力于以元首外交、峰會外交、多邊聯盟方式塑造符合美國家利益的數字與科技政策?？偟膩砜?，由于缺乏國內數字立法支持，美引領全球數字治理的難度大，拜登政府能擱置爭議但無法解決分歧，歐盟數字政策“戰(zhàn)略自主”的大方向不會逆轉。在中美博弈背景下，受俄烏局勢沖擊，美國在人工智能、大數據、機器人等數字技術應用領域，以及半導體等硬科技領域，一旦有國會立法作為依托，拜登的“數字外交”攻勢將大概率得到盟友積極回應。在對外數字貿易規(guī)則締結上，拜登政府將避免“大而全”，重質不重量，追求單點有限突破。(5)劉典：《全球數字貿易的格局演進、發(fā)展趨勢與中國應對——基于跨境數據流動規(guī)制的視角》，《學術論壇》2021 第1 期，第95—104 頁。

（一）持續(xù)以外交手段協調美歐數字治理

硅谷全球攻城略地為歐盟提供了圍繞隱私、競爭、平臺責任進行立法的動力，美國黨爭升級嚴重遲滯其國內數字立法進程，導致其錯失影響歐洲立法機會。拜登建立美國-歐盟貿易和技術理事會（以下簡稱TTC）、技術競爭政策對話機制（以下簡稱TCPD），組建美日印澳四方同盟（以下簡稱QUAD）并設立“關鍵和新興技術工作小組”，以加強與盟友技術、數字政策協同。著眼未來，在以歐盟“數字市場法案（草案）”（以下簡稱DMA）為代表的公平競爭與反壟斷領域，拜登政府依賴TTC、TCPD 機制游說歐盟，(1)“EU-US Launch Joint Technology Competition Policy Dialogue to Foster Cooperation in Competition Policy and Enforcement in Technology Sector”(December 7,2021),European Commission,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_6671,retrieved January 17,2022.但隨著法國2022 年起接任歐盟理事會輪值主席國，受有歐洲戰(zhàn)略自主情結的蒂埃里·布雷頓（Thierry Breton）等人影響，經歐洲議會審議通過的DMA 年內或將在歐盟理事會達成一致，為最終出臺做好準備。(2)Javier Espinoza,“Breton Accuses US Commerce Secretary of Campaigning for Big Tech”(December 18,2021),Financial Times,https://www.ft.com/content/d80c0c3a-460b-47b9-bab3-dfb114a40dd1,retrieved January 7,2022;Twitter from Thierry Breton (October 7,2021),Twitter,https://twitter.com/thierrybreton/status/1445791407311032320,retrieved January 5,2022.在以“數字服務法案（草案）”（以下簡稱DSA）為代表的平臺責任改革領域，由于對社交/內容平臺的約束關涉歐洲各國政黨選舉利益，且平臺責任成為全球化趨勢，DSA 面臨的挑戰(zhàn)不是“要不要”，而是更多體現歐盟意志還是成員國意志，(3)Mathieu Pollet,“French Law on Content Moderation Risks‘Fragmenting’EU Digital Market,Says Commission”(July 5,2021),EURACTIV,https://www.euractiv.com/section/digital/news/commission-new-french-bill-risks-fragmenting-eu-digital-market/ retrieved December 29,2021;Marc Rees,“The Recycling of the Avia Law is Not to the Taste of the European Commission”(June 16,2021),Next Inpact,https://www.nextinpact.com/article/47441/le-recyclage-loi-avia-nest-pas-gout-commission-europeenne,retrieved December 27,2021.以及如何與司法銜接，(4)Christoph Schmon,“French High Court Rules That Most of Hate Speech Bill Would Undermine Free Expression”(June 18,2020),EFF,https://www.eff.org/zh-hans/press/releases/victory-french-high-court-rules-most-hate-speech-bill-would-undermine-free-expression,retrieved October 5,2021.拜登政府干預空間有限。在以《通用數據保護條例》（以下簡稱GDPR）為代表的隱私保護與數據安全領域，雖然GDPR 抑制創(chuàng)新的論據頻出，但相比于隱私立法缺位導致“無所適從”，業(yè)界傾向于認為GDPR 提供了更便捷、更經濟的合規(guī)路徑，加之歐洲數據自主意識抬頭，如何使數據服從服務于歐盟本地區(qū)經濟發(fā)展，如何在歐盟邊界內共享數據以幫助歐洲企業(yè)壯大，正成為歐盟開展數字治理核心驅動，歐盟“有條件的數據跨境自由”的立場不會改變，拜登政府核心關注點轉向維持美歐數據跨境機制穩(wěn)定。2022 年3 月25 日，歐盟與美國推出新的數據安全流動協議《跨大西洋數據隱私框架》，以推動數據在歐盟和美國之間自由、安全地流動。值得注意的是，雖然斯諾登事件以來美歐間圍繞數據跨境問題齟齬不斷，但美歐在意識形態(tài)、安全與經濟方面的深度咬合，尤其是俄烏局勢中雙方地緣關系的拉近，決定了雙方在數字政策上難以出現無法彌合的裂痕。對美歐數字外交的討論和預判，離不開對跨大西洋關系宏觀場景的分析。

（二）構筑通用數字技術和硬科技領域“小院高墻”

一是聚焦數字應用。拜登政府或戰(zhàn)略性放棄沒有優(yōu)勢的公平競爭、隱私保護、平臺責任等傳統(tǒng)數字治理議題，脫虛向“實”，將有限的高級別外交資源聚焦數據競爭(5)Matthew J.Slaughter and David H.McCormick,“Washington Needs to Craft New Rules for the Digital Age”(June 2021),Foreign Affairs,https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-04-16/data-power-new-rules-digital-age,retrieved October 7,2021.、人工智能(6)Eric Lander and Alondra Nelson,“Americans Need a Bill of Rights for an AI-Powered World”(October 22,2021),the White House,https://www.whitehouse.gov/ostp/news-updates/2021/10/22/icymi-wired-opinion-americans-need-a-bill-of-rights-for-an-ai-powered-world/,retrieved January 12,2022.、機器人等應用領域，(7)EU Member States,European Commisson,and European Parliament,“EU Parliament and Council of the EU Reach Agreement on Data Governance Act”(December 6,2021),Hunton Andrews Kurth’s Blog,https://www.huntonprivacyblog.com/2021/12/06/eu-parliament-andcouncil-of-the-eu-reach-agreement-on-data-governance-act/,retrieved February 22,2022.在通用數字技術應用倫理與規(guī)范層面進行引領。(8)Jen Psaki,“U.S.-EU Trade and Technology Council Inaugural Joint Statement”(September 29,2021),the White House,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/29/u-s-eu-trade-and-technology-council-inaugural-joint-statement/,retrieved January 6,2022.在2021 年9 月的TTC 匹茲堡會晤上，美國務卿安東尼·布林肯（Antony Blinken）、商務部長吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）、貿易代表凱瑟琳·戴（Katherine Tai ）和歐委會負責貿易事務的副主席瓦爾迪斯·東布羅夫斯基（Valdis Dombrovskis）、負責競爭事務的執(zhí)行副主席瑪格麗特·維斯塔格（Margrethe Vestager）悉數出席，雙方明確了數字化轉型、人工智能、半導體等領域的合作。美歐攜手在應用領域制定規(guī)則，將對傳統(tǒng)基礎數字治理產生塑造效應，即通過“條狀”領域“求同”，來繞開、消解甚至汰換“塊狀”領域的分歧。

二是聚焦硬科技。美歐（即TTC）、美日印澳（即QUAD）合作聚焦半導體供應鏈、關鍵技術投資與出口管制等硬科技領域(1)Kiyoshi Takenaka and Louise Heavens,“‘Quad’Countries to Agree on Secure Microchip Supply Chains-Media”(September 18,2021),Reuters,https://www.reuters.com/world/asia-pacific/quad-countries-agree-secure-microchip-supply-chains-media-2021-09-18/,retrieved January 5,2022;“Toward a US-Japan Digital Alliance”(October 21,2021),Brookings,https://www.brookings.edu/research/toward-a-us-japan-digital-alliance/,retrieved January 8,2022.。在中期選舉承壓背景下，創(chuàng)新與競爭法案、芯片法案獲得國會階段性支持，基建法案落地、“重建美好未來”法案在途，將增強拜登聯合盟友進行大國博弈以換取國內政治資本的沖動，美立法催生的“真金白銀”也將反向增強盟友合作信心。

三是堅持意識形態(tài)敘事但不糾纏。美國組建所謂基于“民主國家聯盟”的技術、供應鏈與數字治理小集團，核心訴求在于統(tǒng)一對華硬科技脫鉤進度，管控脫鉤進程，夯實西方技術和標準影響力，(2)Briefing Room,“President Biden and G7 Leaders Launch Build Back Better World (B3W) Partnership”(June 12,2021),the White House,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/12/fact-sheet-president-biden-and-g7-leaders-launch-buildback-better-world-b3w-partnership/,retrieved February 8,2022.而非追求與盟友在經貿領域的步伐一致。(3)Akinori Kahata,“Managing U.S.-China Technology Competition and Decoupling”(November 24,2020),CSIS,https://www.csis.org/blogs/technology-policy-blog/managing-us-china-technology-competition-and-decoupling,retrieved January 18,2021.在所謂他國強制性技術轉讓、知識產權保護不足、國企不公平競爭等意識形態(tài)化的經濟議題上，美不會對盟友提過高要求。(4)Steven Overly,“U.S.-EU Officials Pledge More Coordination on Tech and Trade at Pittsburgh Meeting”（September 29,2021）,POLITICO,https://www.politico.com/news/2021/09/29/us-eu-trade-tech-council-pittsburgh-514760,retrieved February 18,2022.

四是以稅改讓步實現為盟友讓利。拜登政府推進全球最低公司稅率改革有服務國內稅改的考慮，但客觀上也給盟友分享更多數字收益以潛在可能性，數字稅將持續(xù)退潮。

（三）數字貿易規(guī)則談判追求單點有限突破

全球貿易進入數字時代，數字規(guī)則成為各類貿易協定的核心。特朗普時期的《美墨加三國協定》（以下簡稱USMCA）集成了美數字貿易核心訴求（數據跨境自由、反數據本地化、源代碼知識產權保護）與傳統(tǒng)貿易訴求，但不具可復制性：一方面因加拿大、墨西哥非數字大國，另一方面協定的通過與特朗普個人風格強關聯。隨著數字貿易與傳統(tǒng)貿易規(guī)則的交織，全球數字治理多極化，(5)劉典：《推動中國數字內容貿易繁榮發(fā)展：進展、挑戰(zhàn)與路徑分析》，《經濟與社會發(fā)展》2022 年第1 期，第1—12 頁。加之美外交投射能力下降、美國內數字立法滯后，拜登政府難以對外達成超出USMCA 的更高水平綜合貿易協定。2022 年2 月以來，美持續(xù)炒作“印太戰(zhàn)略”之下的“印太經濟框架”，細節(jié)尚未公布，但數字貿易研判系其中最為核心的內容，具體將包括“電子商務、數據保護、數據跨境、5G 標準、AI 倫理”等模塊，暗示美方正持續(xù)將符合硅谷利益的數字規(guī)則精神嵌入既有數字貿易規(guī)則框架，簽訂類似特朗普時期《美日數字協定》的“小協議”，避開大而全，重質不重量，將是大概率事件。

在全球層面，美國數字治理的終極目標是維護美數字產業(yè)霸權，目前全球數字產業(yè)態(tài)勢符合美方利益。美方以USMCA 中數字貿易規(guī)則部分為基準，參與WTO 框架下數字貿易多邊談判，基本態(tài)度是“高要價、不著急”，本質是以高標準遲滯全球談判為籌碼進行要價。在亞太區(qū)域層面，亞太系美方數字貿易規(guī)則重點投射區(qū)域。發(fā)端于奧巴馬政府且受日、英認可的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（以下簡稱CPTPP）中的數字貿易精神為美方所接受，但由于CPTPP 成員復雜、非數字貿易規(guī)則部分存在爭議，美方對加入持開放態(tài)度但并不急于加入?！秴^(qū)域全面經濟伙伴關系協定》（以下簡稱RECP）雖設立數字貿易專章，但未涵蓋有效的爭議解決條款，加之地緣政治考慮，美方對此保持距離。(1)Wendy Cutler and Joshua P.Meltzer,“Digital Trade Deal Ripe for the Indo-Pacific”(April 5,2021),Brookings,https://www.brookings.edu/opinions/digital-trade-deal-ripe-for-the-indo-pacific/,retrieved January 18,2022.新加坡主導的《數字經濟伙伴關系協定》（以下簡稱DEPA）采用模塊化設計，既照顧到各國數字經濟發(fā)展水平差異，也考慮到各國在不同數字議題方面的差異化訴求，避免“大而全”導致的長談判周期，拜登政府或積極參與，對外可確立美方在DEPA 中的影響力，借此擴大在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略經濟影響力，(2)Matthew P.Goodman,“DEPA and the Path Back to TPP”(July 15,2021),CSIS,https://www.csis.org/analysis/depa-and-path-back-tpp,retrieved January 19,2022.對內可積累“訂立數字貿易協定”的政治資本。(3)Eric Emerson and Chris Forsgren,“The US Appears Poised to Pursue a Digital Trade Agreement in Asia”(October 15,2021),STEPTOE,https://www.steptoeglobaltradeblog.com/2021/10/the-us-appears-poised-to-pursue-a-digital-trade-agreement-in-asia-what-doesthat-mean/,retrieved January 18,2022.在歐盟層面，美歐在數字貿易規(guī)則的多數方面保持一致，核心分歧在數據跨境方面。歐盟對外貿易協定中通常不直接包含數據跨境流動或本地化的條款。在WTO 談判框架下，歐盟原則上同意數據跨境自由、防止本地化，但同時要求實現監(jiān)管靈活性。歐盟“有條件的數據跨境自由”與美國自由貿易協定通常包括強勢且具體的數據跨境自由條款之間構成沖突，美歐數字貿易協定短期內難以達成。在英國層面，英國脫歐后重新評估GDPR與產業(yè)的關系，(4)David Erdos,“Assessing UK Data Protection Reform in Transnational Context:What New Direction?”(October 2021),SSRN,https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3940308,retrieved February 19,2022.數字治理邏輯向自由主義回歸，《英日全面經濟伙伴關系協定》與CPTPP 中數字貿易規(guī)則保持一致且英國已經表態(tài)加入CPTPP，(5)“UK-Japan Comprehensive Economic Partnership Agreement”(December 24,2020),Ministry of Foreign Affairs of Japan,https://www.mofa.go.jp/ecm/ie/page22e_000914.html,retrieved May 29,2022.與亞太地區(qū)“核心數字國”新加坡趨向于達成全面數字貿易協定，(6)“UK Agrees World’s Most Comprehensive Digital Trade Deal with Singapore”(December 9,2021),GOV.UK,https://www.gov.uk/government/news/uk-agrees-worlds-most-comprehensive-digital-trade-deal-with-singapore,retrieved February 1,2022.這些使英國成為美國與歐盟、亞太之間的良好數字貿易規(guī)則“橋梁”，美英數字貿易協定也因之可能獲得突破，美英聯手推進全球數字貿易規(guī)則制定以平衡歐盟獨領的跡象顯現。

（四）全力抑制中國信息通信技術與服務業(yè)“出?！?/h3>

華為、Tiktok 事件以來，美國對華信息通信技術與服務（以下簡稱ICTS）脫鉤進入常態(tài)化。特朗普執(zhí)政中后期，歐盟對此不愿盲從，有選擇地配合美方。拜登執(zhí)政以來，綜合使用經濟（關稅休戰(zhàn)）、外交（價值同盟）、安全（集體安全塑造）等手段，借助G7、北約、TTC 等多邊機制，一方面管控美歐在數字稅、反壟斷、隱私保護等方面的分歧，另一方面加強在國際數字規(guī)則、跨境數字貿易規(guī)則、全球統(tǒng)一技術范式方面的磋商，試圖打造以美歐為主導的數字治理、數字貿易規(guī)則和技術范式體系。在俄烏沖突爆發(fā)后，ICTS 產業(yè)“姓什么”的身份屬性引發(fā)關注，這將加大美歐對中國ICTS 海外存在的審視和質疑。受俄烏沖突刺激，美歐地緣上短期內得以走近，將為美歐數字聯盟與網絡安全合作增加動力，過去美歐間傳統(tǒng)數字紛爭將降溫，雙方在數字規(guī)則、數字貿易規(guī)則、數字技術范式方面聯手制華的可能性上升，中國ICTS“出?！钡牟淮_定性增加。

三、拜登政府數字治理的啟示及應對

受政治氣候影響，數字治理成為中美博弈的一個重要方面。美方以“雙標”審視中方數字規(guī)則。在數據隱私議題上，美攻擊我《國家安全法》《國家情報法》《數據安全法》《個人信息保護法》提倡“數據本地化”，公民個人隱私“無密可保”，質疑我國沒有獨立的數據保護機構，而美方自身隱私保護法案長期不能落地，健康、金融等重點領域數據同樣有嚴格的跨境流通限制要求，在云服務領域擁有絕對優(yōu)勢且可依據“云法案”進行域外調證和管轄，形成對全球數據的實際控制權。在反壟斷議題上，美方本土反壟斷修法、執(zhí)法“只打雷不下雨”，卻指責歐盟DMA“歧視美國企業(yè)”，對中國在美互聯網產品搞“清潔法案”，鼓動印度驅離中國數字元素，過去五年，美本土數字治理“云潮洶涌”，而蘋果、谷歌、亞馬遜、臉書、微軟等美國巨頭均實現了市值上漲多倍，國際優(yōu)勢地位進一步鞏固。在平臺責任議題上，美方要“面子”更要“里子”，一方面要求臉書、推特等平臺加強自我監(jiān)管，一方面又慎用立法減損平臺的“免責權利”，反將中方壓實平臺主體責任的政策污為“言論審核”“限制人權”。在國際數字貿易規(guī)則訂立上，美方“合縱連橫”，將數字治理、數字貿易與地緣政治、意識形態(tài)等問題相掛鉤，意圖壓縮中國在全球數字治理、數字貿易中的合法權益，構建排華、反華的數字貿易小圈子。

目前，我國數字產業(yè)“出?！蹦芰σ廊徊粡姡怀鲶w現在海外市場占有率不高，在國際數字規(guī)則、資本市場規(guī)則方面發(fā)言權不大，以及反西方圍獵、反西方制裁辦法不多。美在全球數字治理與內部數字治理上“雙標”的日益暴露，其綜合外交投射能力的下降特別是國際口碑的下滑，為我國參與國際數字規(guī)則制定提供了空間。從歐盟的經驗得失看，以監(jiān)管替代發(fā)展是“沒有辦法的辦法”，一旦錯失先發(fā)優(yōu)勢，后期追趕難度極大；從印度近兩年來頻繁以政治干預數字市場的實踐看，市場大不天然意味著能夠“發(fā)展好”，“對華脫鉤”不意味著能夠實現“印度自主”，更難以在數字治理領域“有聲音”。我國應毫不動搖堅持發(fā)展壯大包括平臺經濟在內的整體數字經濟水平，(1)劉典：《數字人民幣：數字經濟的生態(tài)重構與全球競爭》，《文化縱橫》2021 年第1 期，第40—48 頁。以高質量發(fā)展作為引領國際數字治理的堅實基礎，統(tǒng)籌好發(fā)展與治理、發(fā)展與安全的關系，具體的應對思路如下。

一是把握技術主導、數據驅動、業(yè)態(tài)融合、平臺支撐等數字經濟發(fā)展趨勢規(guī)律，優(yōu)化治理體系，加強政策協調，統(tǒng)籌規(guī)則競合，厘清監(jiān)管分工。監(jiān)管既不能大面積留白，也要防止協調不足導致合成謬誤，背離產業(yè)規(guī)律。

二是鼓勵企業(yè)苦練內容、大膽創(chuàng)新、啃硬骨頭，強化基礎領域關鍵核心技術研發(fā)，助力構建我國自主可控產業(yè)生態(tài)，在上下游聯動、數實融合中創(chuàng)新孵化，鼓勵頭部數字企業(yè)和中小數字創(chuàng)新企業(yè)“反內卷”、走出去，確保整體數字生態(tài)經得住地緣政治動蕩考驗，在國際競爭中“使得上勁”“幫得上忙”。

三是統(tǒng)籌國內國際“兩個大局”、發(fā)展安全“兩件大事”，加強部門間溝通協調，明確優(yōu)先目標和政策配套，推動國內立法對外兼容，穩(wěn)定規(guī)則預期，防止內外掣肘，提升“數字外交”“金融外交”的主動性、專業(yè)性，通過WTO、RCEP、中歐投資協定等多邊機制積極參與、主動引領國際數字規(guī)則、資本市場規(guī)則制定，積極推動CPTPP、DEPA 談判，同時毫不動搖地反對單邊主義、零和思維，堅持以外交與安全對話管控相關方分歧，加強數字治理協同。