我國(guó)金融控股公司監(jiān)管模式法律優(yōu)化研究

張曉璐

（青海民族大學(xué) 青海西寧 810007）

次貸危機(jī)產(chǎn)生以后，受此危機(jī)重創(chuàng)的國(guó)家認(rèn)為該危機(jī)產(chǎn)生的重要原因是由于本國(guó)金融監(jiān)管模式存在漏洞，難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的金融時(shí)局。因此在后危機(jī)時(shí)代各國(guó)開始基于本國(guó)市場(chǎng)發(fā)育的水平、金融監(jiān)管的完備程度、社會(huì)的承受力等方面綜合考慮進(jìn)行金融監(jiān)管模式改革[1]，而改革的重點(diǎn)就是金融控股公司。在對(duì)金融控股公司的監(jiān)管層面上我國(guó)采用的仍是傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式，這與金融控股公司的實(shí)踐發(fā)展嚴(yán)重脫離，滋生出諸多監(jiān)管亂象，影響我國(guó)的金融安全，因此必須優(yōu)化我國(guó)金融控股公司的監(jiān)管模式，解決現(xiàn)存的監(jiān)管問題。

一、金融控股公司監(jiān)管模式的一般性考察

（一）金融控股公司的概念界定

1999年2月國(guó)際三大金融監(jiān)管部門共同頒布《對(duì)金融控股公司的監(jiān)管原則》（下稱“99年文件”）這一文件，該文件認(rèn)定金融控股公司是指在同一控制權(quán)下，所屬的受監(jiān)管主體最少要明顯地從事兩種或兩種以上的銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，同時(shí)對(duì)每類業(yè)務(wù)的投入資金要求不同的金融公司。而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)發(fā)布的“金融控股公司法”中給金融控股公司下了較為明晰的定義，認(rèn)為金融控股公司是“對(duì)一銀行、保險(xiǎn)公司或證券商所持有的股份具有控制性（持有股份總數(shù)25%以上或者可以直接或間接支配其人事、財(cái)務(wù)或業(yè)務(wù)），并依照金融控股公司法設(shè)立的公司”[2]。我國(guó)大陸在2003年時(shí)由銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)共同簽發(fā)的《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》中參考99年文件，將金融控股公司界定為“在同一控制權(quán)下，完全或主要在銀行業(yè)、證券業(yè)或保險(xiǎn)業(yè)中至少兩個(gè)不同的金融行業(yè)提供服務(wù)的金融集團(tuán)”[3]。

綜合以上，筆者認(rèn)為金融控股公司就是指母公司在不同的金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)至少提供兩種以上金融服務(wù)且母公司對(duì)子公司具有實(shí)際支配權(quán)的金融公司。

（二）我國(guó)金融控股公司的監(jiān)管歷程

2003年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)共同頒布了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，提出對(duì)金融控股公司要按照業(yè)務(wù)性質(zhì)歸屬不同的監(jiān)管部門實(shí)行分業(yè)監(jiān)管；2012年，國(guó)家出臺(tái)《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五規(guī)劃”》，強(qiáng)調(diào)建立健全金融控股公司監(jiān)督管理體系與公司內(nèi)部“防火墻”制度，加強(qiáng)對(duì)金融控股公司的并表監(jiān)管和全面風(fēng)險(xiǎn)管理；2018年，政府工作報(bào)告明確提出要將強(qiáng)化對(duì)金融控股公司的監(jiān)管列為下一年政府工作的重中之重，抓緊金融控股公司監(jiān)管的相關(guān)立法工作，同年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布機(jī)構(gòu)改革方案，將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并設(shè)立中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)，原先由兩會(huì)負(fù)責(zé)的重要法律法規(guī)草案擬定和審慎監(jiān)管職責(zé)交由中國(guó)人民銀行行使；2019年，國(guó)家發(fā)布《中國(guó)人民銀行職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》該規(guī)定指出，金融控股公司基本規(guī)則的制定和并表監(jiān)管由中國(guó)人民銀行主要負(fù)責(zé)，人民銀行有權(quán)督促相關(guān)監(jiān)管部門實(shí)施監(jiān)管措施，并在必要時(shí)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督[4]。

二、我國(guó)金融控股公司的監(jiān)管模式及存在的問題

（一）監(jiān)管立法不到位

金融控股公司在當(dāng)前已經(jīng)成為了我國(guó)金融市場(chǎng)的新興力量，因此對(duì)它的監(jiān)管理應(yīng)由法律法規(guī)之類的具有強(qiáng)行法效力的法律文件負(fù)責(zé)，但截至目前為止，我國(guó)尚未出臺(tái)類似于金融控股公司法那樣專門調(diào)整和監(jiān)管金融控股公司的法律法規(guī)，而三大機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的備忘錄僅屬于政策性文件，不具有法律的強(qiáng)制效力，2009年的《金融控股公司財(cái)務(wù)管理若干規(guī)定》雖具有法律效力，但內(nèi)容過于簡(jiǎn)單寬泛需要進(jìn)一步加以細(xì)化[5]。

（二）監(jiān)管主體不明確

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，對(duì)金融控股公司的監(jiān)管根據(jù)其主營(yíng)業(yè)務(wù)的不同，分別交由三會(huì)負(fù)責(zé)。即主營(yíng)業(yè)務(wù)為銀行業(yè)的由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，主營(yíng)業(yè)務(wù)為保險(xiǎn)業(yè)的由保監(jiān)會(huì)監(jiān)管，主營(yíng)業(yè)務(wù)為證券業(yè)的由證監(jiān)會(huì)監(jiān)管，這樣的監(jiān)管方式僅適用于金融控股公司剛剛產(chǎn)生發(fā)展的那一階段，但放至當(dāng)下，金融控股公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)已不僅僅停留于單一的運(yùn)營(yíng)模式，更多情形下金融公司為拓寬發(fā)展渠道，擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，可能同時(shí)存在兩個(gè)或兩個(gè)以上的主營(yíng)業(yè)務(wù)，而對(duì)于這種情況該由誰(shuí)負(fù)責(zé)監(jiān)管，分業(yè)監(jiān)管模式并未作出明確的規(guī)定。

（三）監(jiān)管體系有缺陷

盡管三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的備忘錄提出，在聯(lián)席會(huì)議的召集期間三會(huì)認(rèn)為有必要邀請(qǐng)中國(guó)人民銀行參加會(huì)議，共同討論有關(guān)于金融控股公司監(jiān)管的重大事項(xiàng)，但這并未賦予其真正的監(jiān)管權(quán)力。根據(jù)法律規(guī)定中國(guó)人民銀行具有審批監(jiān)督管理金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)督管理金融市場(chǎng)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，并在金融監(jiān)管方面擁有豐富的資源和經(jīng)驗(yàn)，理應(yīng)參與到對(duì)金融控股公司的監(jiān)管活動(dòng)中，發(fā)揮法律規(guī)定的金融監(jiān)管職責(zé)，然而聯(lián)席會(huì)議式的分業(yè)監(jiān)管模式并未考慮到這點(diǎn)。

三、金融控股公司監(jiān)管模式的域外考察

（一）美國(guó)的“傘形”監(jiān)管模式

1999年，美國(guó)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》出臺(tái)，這一金融監(jiān)管法案的實(shí)行標(biāo)志著美國(guó)“傘形”監(jiān)管模式的確立。該種模式是指金融控股公司由誰(shuí)監(jiān)管主要取決于金融控股公司子公司的核心經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄銀行作為金融控股公司的主要監(jiān)管者處于傘尖的位置，其主要負(fù)責(zé)評(píng)估金融控股公司在設(shè)立時(shí)的運(yùn)營(yíng)資本是否充足，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)存款子公司的后果等整體運(yùn)營(yíng)，而其他行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)則處于傘沿位置，針對(duì)各自負(fù)責(zé)的金融行業(yè)進(jìn)行橫向監(jiān)管，如證券交易委和商品期貨交易委就分別負(fù)責(zé)證券業(yè)務(wù)和期貨業(yè)務(wù)。

（二）英國(guó)的“雙峰”監(jiān)管模式

1998年，英國(guó)的《金融服務(wù)和市場(chǎng)法案》正式出臺(tái)，該法案規(guī)定英國(guó)金融服務(wù)監(jiān)管局享有對(duì)金控公司的監(jiān)管職權(quán)，英國(guó)形成統(tǒng)一監(jiān)管模式。但金融危機(jī)爆發(fā)后該模式也顯示出嚴(yán)重的問題，無法再適應(yīng)英國(guó)的金融經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，故英國(guó)政府于2012年、2016年分別出臺(tái)了《金融服務(wù)法案》和《英格蘭銀行與金融服務(wù)法案》，至此英國(guó)由統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p峰”監(jiān)管，確立了“央行+行為監(jiān)管局”的監(jiān)管框架，央行下設(shè)貨幣政策委、金融政策委和審慎監(jiān)管委，負(fù)責(zé)微觀審慎，同時(shí)又要立足于金融發(fā)展大局負(fù)責(zé)宏觀審慎，而行為監(jiān)管局則主要負(fù)責(zé)對(duì)金融控股公司的行為監(jiān)管，除此之外還要兼顧央行負(fù)責(zé)范圍以外的金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管。

（三）域外金融控股公司監(jiān)管模式對(duì)我國(guó)的啟示

1.及時(shí)調(diào)整金融監(jiān)管模式

隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，國(guó)際金融業(yè)務(wù)的形式顯著轉(zhuǎn)變，由原先的單一性變的多樣性，且各個(gè)金融業(yè)務(wù)之間相互融合，傳統(tǒng)的單一化經(jīng)營(yíng)模式已經(jīng)被打破，取而代之的是混合經(jīng)營(yíng)和交叉經(jīng)營(yíng)，因此最初的分業(yè)監(jiān)管早已不能滿足金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新的需要。我國(guó)當(dāng)前也面臨著這樣的問題，從對(duì)域外金融控股公司監(jiān)管模式的考察來看，我國(guó)應(yīng)抓緊時(shí)機(jī)改革落伍的金融監(jiān)管體制，制定詳細(xì)的監(jiān)管方案并加以貫徹落實(shí)，以全新的金融監(jiān)管模式應(yīng)對(duì)金融業(yè)務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展。

2.加快金融控股公司監(jiān)管立法

在對(duì)域外兩國(guó)的金融控股公司監(jiān)管模式進(jìn)行考察后，不難發(fā)現(xiàn)各國(guó)金融控股公司監(jiān)管模式的確立都是以相應(yīng)的立法作為其后盾的，只有以法律形式確認(rèn)過的金融監(jiān)管模式才具有較強(qiáng)的穩(wěn)固性和持久的生命力。因此現(xiàn)階段我國(guó)要進(jìn)行金融體制和監(jiān)管模式的改革，必須首先要制定我國(guó)的金融控股公司法，規(guī)范金融控股公司的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)和退出機(jī)制，對(duì)金融控股公司的關(guān)聯(lián)交易和資金流向依法予以監(jiān)測(cè)，避免出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散與轉(zhuǎn)移。通過一系列的立法活動(dòng)，為我國(guó)金融控股公司監(jiān)管模式的改革奠定牢固的法律基礎(chǔ)。

3.強(qiáng)化金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)

金融消費(fèi)者在金融活動(dòng)中扮演著重要的角色，因而必須把對(duì)金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)提升到制度的層面上來?，F(xiàn)階段我國(guó)金融控股公司規(guī)模急劇擴(kuò)大，但對(duì)金融消費(fèi)權(quán)益的保護(hù)卻并不理想，亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。因此我國(guó)要優(yōu)化公平透明的金融交易平臺(tái)建設(shè)，防止暗箱操作，切實(shí)保障金融消費(fèi)者享有對(duì)消費(fèi)內(nèi)容的知情權(quán)和獲悉權(quán)。要完善信息披露制度，建立風(fēng)險(xiǎn)防控和預(yù)警機(jī)制，拓寬金融糾紛解決途徑，同時(shí)不斷進(jìn)行監(jiān)管創(chuàng)新，利用最新金融科技保護(hù)金融消費(fèi)者，實(shí)現(xiàn)較高層次的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)。

四、我國(guó)金融控股公司監(jiān)管模式優(yōu)化建議及選擇

（一）金融控股公司監(jiān)管模式的優(yōu)化建議

1.制定我國(guó)《金融控股公司法》

當(dāng)前我國(guó)金融控股公司發(fā)展迅猛，但由于缺少相應(yīng)的法律規(guī)范予以監(jiān)管，導(dǎo)致金融控股公司經(jīng)營(yíng)活動(dòng)混亂，極易引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，故需加強(qiáng)監(jiān)管立法。因?yàn)槲覈?guó)大陸與臺(tái)灣地區(qū)在文化淵源、金融市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律等方面存在較多共同點(diǎn)，因此我國(guó)內(nèi)地可以以臺(tái)灣地區(qū)的金融控股公司法為藍(lán)本，結(jié)合我國(guó)內(nèi)地的具體實(shí)踐和國(guó)情制定《中華人民共和國(guó)金融控股公司法》，對(duì)金融控股公司的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)、變更和注銷實(shí)施全過程的監(jiān)管，設(shè)定較高的門檻和標(biāo)準(zhǔn)限定金控公司開展綜合金融服務(wù)，保障金融控股公司健康運(yùn)營(yíng)。

2.明確金融控股公司監(jiān)管主體

國(guó)家應(yīng)盡早進(jìn)行金融控股公司監(jiān)管機(jī)制改革，在兩大金融監(jiān)督管理委員會(huì)上設(shè)立金融監(jiān)管委，劃定監(jiān)管范圍，對(duì)于主營(yíng)業(yè)務(wù)比較單一的金融控股公司分別根據(jù)其主營(yíng)業(yè)務(wù)的性質(zhì)由銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)處理，而主營(yíng)業(yè)務(wù)相對(duì)復(fù)雜的金融控股公司可以直接由金融監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管，同時(shí)要進(jìn)行制度設(shè)計(jì)制衡監(jiān)管主體，防止政府濫用監(jiān)管權(quán)力，阻礙金融控股公司的創(chuàng)新進(jìn)程[1]。

3.強(qiáng)化央行在監(jiān)管體系的作用

對(duì)于金融控股公司的監(jiān)管，我國(guó)一直都是由三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而中國(guó)人民銀行在監(jiān)管方面的優(yōu)勢(shì)并沒有得到充分的發(fā)揮，2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出要將擬定金融監(jiān)管法律法規(guī)的職權(quán)賦予了中國(guó)人民銀行，這標(biāo)志著央行金融監(jiān)管地位有了顯著的提升，因此必須抓住這一機(jī)遇，進(jìn)一步在法律的層面上確立人民銀行的監(jiān)管地位，增強(qiáng)和釋放人民銀行的金融監(jiān)管作用，形成由央行負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管，銀保監(jiān)和證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)行為監(jiān)管的金融控股公司監(jiān)督管理體系。

（二）金融控股公司監(jiān)管模式的優(yōu)化選擇

基于當(dāng)前我國(guó)金融控股公司發(fā)展和監(jiān)管模式，筆者在對(duì)各國(guó)監(jiān)管模式進(jìn)行比較后認(rèn)為我國(guó)應(yīng)選擇英國(guó)的“雙峰”監(jiān)管模式。具體的做法是在銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)之上設(shè)立中國(guó)金融監(jiān)督管理委員會(huì)，金融監(jiān)管委與中國(guó)人民銀行同級(jí)，由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管，進(jìn)行金融法律法規(guī)草案的擬定、宏觀事項(xiàng)決策和重要經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整。而金融監(jiān)管委負(fù)責(zé)行為監(jiān)管，執(zhí)行對(duì)金融控股公司集團(tuán)層面的監(jiān)管，而金融控股公司子公司層面則根據(jù)主營(yíng)業(yè)務(wù)的不同交由銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)進(jìn)行監(jiān)管。等到時(shí)機(jī)成熟之后，再進(jìn)一步進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，將兩會(huì)合并成立行為監(jiān)管局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)金融控股公司的行為監(jiān)管，下設(shè)銀監(jiān)局、保監(jiān)局和證監(jiān)局分別監(jiān)管銀行子公司、保險(xiǎn)子公司和證券子公司，從而完成我國(guó)由分業(yè)型監(jiān)管到綜合型監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)語(yǔ)

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心與命脈，伴隨著金融全球化和金融自由化的浪潮，金融業(yè)務(wù)的形式也在不斷地進(jìn)行創(chuàng)新，金融控股公司作為金融領(lǐng)域的新興事物在金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下大量涌現(xiàn)。因其具有優(yōu)化資源配置、整合金融服務(wù)、推動(dòng)信息共享等優(yōu)勢(shì)，故在我國(guó)也得到了迅猛的發(fā)展，并且成為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)由分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)過渡這一轉(zhuǎn)折的最優(yōu)選擇。然而截至目前我國(guó)仍然采用的是傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式，這導(dǎo)致我國(guó)金融控股公司的監(jiān)管出現(xiàn)混亂，嚴(yán)重影響了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，因此立足國(guó)情選擇優(yōu)化金融控股公司監(jiān)管模式，在尊重經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和規(guī)律的前提下，對(duì)金融控股公司實(shí)施有效的監(jiān)管迫在眉睫。筆者通過對(duì)域外金融控股公司監(jiān)管模式的比較借鑒，認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)應(yīng)當(dāng)采用英國(guó)的“雙峰”監(jiān)管模式，由央行負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管，金融管理委員會(huì)負(fù)責(zé)行為監(jiān)管，以此來彌補(bǔ)監(jiān)管真空實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)管，維護(hù)金融秩序，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，以促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速良好運(yùn)行。