德克薩斯州的“新績效預(yù)算”實踐及借鑒

張 瀾 李祥云 李文超

績效預(yù)算是指在資金分配決策中通過使用正式的績效信息以加強公共部門資金投入與其產(chǎn)出或結(jié)果之間聯(lián)系的機制或程序。自現(xiàn)代意義上的預(yù)算在英國產(chǎn)生以來，政府預(yù)算管理模式先后經(jīng)歷了“行政預(yù)算”①、“產(chǎn)出導(dǎo)向”的舊績效預(yù)算②、“結(jié)果導(dǎo)向”的規(guī)劃預(yù)算③，其中卓有成效的舉措是引入零基預(yù)算（ZBB）等綜合預(yù)算制度，嘗試將目標管理、績效評價、生產(chǎn)力改進等管理制度改革與預(yù)算過程相聯(lián)系④。受美國聯(lián)邦政府推行績效預(yù)算的影響，德克薩斯州從20世紀70年代中期開始引入績效預(yù)算，1991年時任德克薩斯州州長提出在全州范圍內(nèi)建立戰(zhàn)略規(guī)劃，在1992—1993年兩年期的預(yù)算中首次將戰(zhàn)略規(guī)劃和績效預(yù)算理念納入財政預(yù)算，這成為德克薩斯州正式實施“新績效預(yù)算”的開端。⑤本文詳細介紹德克薩斯州“新績效預(yù)算”的具體流程、績效指標的制定以及績效數(shù)據(jù)的控制等一些具體做法，以期為進一步完善我國地方預(yù)算績效管理制度提供參考。

一、德克薩斯州“新績效預(yù)算”的運作流程

德克薩斯州實行的是兩年期的滾動預(yù)算，每進入一個新的預(yù)算周期，都要經(jīng)歷戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和績效監(jiān)控四個階段。其中，戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算編制需要在新預(yù)算周期開始前就著手編制，也就是說，同一個預(yù)算周期內(nèi)，在執(zhí)行當(dāng)期預(yù)算的同時，也要編制下一個新預(yù)算周期的預(yù)算，待本次預(yù)算執(zhí)行完畢則進入下一個預(yù)算周期，新的戰(zhàn)略規(guī)劃則要基于以往的規(guī)劃每兩年進行調(diào)整，如此循環(huán)往復(fù)?？冃ПO(jiān)控則貫穿于戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行過程之中，以確保績效預(yù)算的有效運行。

（一）戰(zhàn)略規(guī)劃階段

戰(zhàn)略規(guī)劃是德克薩斯州績效預(yù)算的起點，德克薩斯州制定的《績效評價管理指南》要求各機構(gòu)或預(yù)算單位在新預(yù)算周期開始時制定一個為期五年的戰(zhàn)略規(guī)劃，作為機構(gòu)撥款申請和預(yù)算編制的基礎(chǔ)。但在正式制定戰(zhàn)略規(guī)劃之前，先由州立法預(yù)算委員會和州長預(yù)算規(guī)劃政策辦公室共同確立全州目標，向各機構(gòu)或預(yù)算單位發(fā)布制定戰(zhàn)略規(guī)劃的指示，并為它們制定戰(zhàn)略規(guī)劃提供指導(dǎo)說明；在此基礎(chǔ)上，再由各機構(gòu)或預(yù)算單位編制各自的戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃的內(nèi)容包括：陳述規(guī)劃期內(nèi)各機構(gòu)或預(yù)算單位的職能和工作任務(wù)；制定本機構(gòu)或預(yù)算單位完成職能和工作任務(wù)的總目標；提供實現(xiàn)目標的策略，包括工作進度、為達成目標的手段和技術(shù)、人力、資本、信息以及其他所需資源的說明；設(shè)置量化考核的績效指標和預(yù)期績效，并指出對目標和指標結(jié)果產(chǎn)生重大影響且無法控制的關(guān)鍵因素。其中，目標、實現(xiàn)目標的策略、績效指標與預(yù)期績效及其說明構(gòu)成戰(zhàn)略規(guī)劃的預(yù)算結(jié)構(gòu)，它是戰(zhàn)略規(guī)劃中最重要的組成部分，必須經(jīng)過立法預(yù)算委員會和州長預(yù)算規(guī)劃政策辦公室的共同審核批準。需要注意的是，五年期的戰(zhàn)略規(guī)劃并不是制定之后就一成不變地執(zhí)行五年，而是根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況、經(jīng)濟社會變化和政府政策等每兩年進行一次動態(tài)調(diào)整，但調(diào)整的戰(zhàn)略規(guī)劃同樣必須經(jīng)立法預(yù)算委員會和州長預(yù)算規(guī)劃政策辦公室共同審核批準。

（二）預(yù)算編制與審批階段

戰(zhàn)略規(guī)劃經(jīng)批準后進入預(yù)算編制階段。與戰(zhàn)略規(guī)劃類似，首先由州立法預(yù)算委員會和州長預(yù)算規(guī)劃政策辦公室對機構(gòu)或預(yù)算單位撥款申請做出指示；機構(gòu)或預(yù)算單位根據(jù)指示，以戰(zhàn)略規(guī)劃為基礎(chǔ)，著手準備本機構(gòu)或預(yù)算單位每兩年一次的撥款請求或申請。機構(gòu)或預(yù)算單位在立法撥款請求或申請中必須明確所申請的資金總額、使用此資金要達成的目標、實現(xiàn)目標需開展的活動、可衡量的績效指標和預(yù)期績效，并提供績效指標所包含績效信息的詳細說明。除此之外，各機構(gòu)或預(yù)算單位還要附上歷年的績效評價信息以供資金分配決策參考；立法預(yù)算委員會和州長預(yù)算規(guī)劃政策辦公室收到機構(gòu)的立法撥款請求或申請后，舉行公開聽證會，根據(jù)聽證的結(jié)果對機構(gòu)或預(yù)算單位的撥款申請?zhí)岢鲂薷慕ㄗh。在此基礎(chǔ)上，立法預(yù)算委員會準備一份一般撥款法案草案用于議會投票表決，包含建議的撥款金額、績效目標、可衡量的績效指標和預(yù)期績效。一旦撥款法案在議會投票通過，財政審計辦公室有10天的時間來審查該法案是否符合財政平衡的要求。最后該法案將被呈交給州長，州長可以簽字確認通過，也可以對其進行否決。若該法案未被州長否決，則予以頒布。

（三）預(yù)算執(zhí)行階段

各機構(gòu)或預(yù)算單位的撥款申請匯總成為撥款法案，在通過議會表決且未被州長否決之后，自動進入預(yù)算執(zhí)行階段。在該階段，立法預(yù)算委員會和州長預(yù)算規(guī)劃政策辦公室根據(jù)撥款法案制定機構(gòu)或預(yù)算單位運營預(yù)算說明，各機構(gòu)或預(yù)算單位據(jù)此編制本機構(gòu)或預(yù)算單位的年度運營預(yù)算。運營預(yù)算包括機構(gòu)或預(yù)算單位內(nèi)部詳細的年度資金分配方案、年度績效預(yù)測、本機構(gòu)或預(yù)算單位的支出和績效數(shù)據(jù)。為了提高財政資金使用的靈活性，立法預(yù)算委員會規(guī)定各機構(gòu)或預(yù)算單位在不影響最終結(jié)果的基礎(chǔ)上，可在限定的額度內(nèi)自由使用預(yù)算資金。與此同時，各機構(gòu)或預(yù)算單位按照績效計劃的內(nèi)容對自身的績效進行評估和監(jiān)控，做好績效信息及其支持性文獻資料的歸檔和保存工作，以備立法預(yù)算委員會進行評估和州財政審計辦公室的審計。對偏離績效目標值5%的情況，機構(gòu)或預(yù)算單位同立法預(yù)算委員會、州長預(yù)算規(guī)劃政策辦公室和州財政審計辦公室合作，共同向立法機構(gòu)進行解釋性說明。

（四）績效監(jiān)控階段

在此階段，主要做好以下四件事：一是各機構(gòu)或預(yù)算單位向監(jiān)督機構(gòu)報告績效。具體而言，各機構(gòu)或預(yù)算單位按季度報告重點產(chǎn)出和效率指標的實際績效數(shù)據(jù)，每年對關(guān)鍵結(jié)果指標和解釋指標進行報告。非關(guān)鍵指標則需要每年在機構(gòu)的運營預(yù)算和立法撥款請求中報告。此外，各機構(gòu)還需要在重點指標的實際績效與目標績效相差5%或以上時提供解釋報告，包括陳述導(dǎo)致實際績效偏離其目標績效的原因以及如何解決與目標績效之間差異等信息。同時，也鼓勵各機構(gòu)或預(yù)算單位根據(jù)需要經(jīng)常更新已報告的績效信息，并提供更新說明。二是州審計辦公室對所有機構(gòu)進行風(fēng)險評估，根據(jù)機構(gòu)的重要性、內(nèi)部控制規(guī)范性以及人員、組織變動情況等因素，從中挑選需審計機構(gòu)，審核其績效指標和內(nèi)部控制系統(tǒng)，以驗證績效信息的準確性，并將最終結(jié)果報告給立法機關(guān)和州長。三是立法預(yù)算委員會對機構(gòu)或預(yù)算單位報告的績效進行定期評估，重點評估偏離目標績效5%或以上的項目。四是立法預(yù)算委員會和州長預(yù)算規(guī)劃政策辦公室利用績效評估結(jié)果對機構(gòu)進行獎勵或處罰，并以此作為對機構(gòu)或預(yù)算單位每兩年一次申請資金進行立法性撥款的依據(jù)。其中，獎勵方式包括增加資金、免除報告要求、增加資金可轉(zhuǎn)移性、正式的認可或榮譽、獎勵或獎金等；懲罰措施包括減少撥款資金、取消資金、限制資金用途、扣留資金、降低資金可轉(zhuǎn)移性等。

二、德克薩斯州績效指標設(shè)置與數(shù)據(jù)支持

績效測量是績效預(yù)算的核心部分，貫穿于績效預(yù)算的整個流程，其測量結(jié)果的質(zhì)量高低直接影響績效預(yù)算的有效實施。那么，什么樣的績效測量才能確保高質(zhì)量的測量結(jié)果呢？德克薩斯州在其《績效評價管理指南》中給出了一個好的績效測量的標準，即應(yīng)以結(jié)果為導(dǎo)向、專注于最重要的績效測量、能為機構(gòu)和決策者提供有價值的信息且提供信息要準確一致。然而，要滿足這些標準，必須做好兩個方面的工作：一是設(shè)置科學(xué)合理的績效指標；二是獲取真實準確的數(shù)據(jù)。

（一）績效指標的設(shè)置

績效指標是衡量政府績效的重要工具，指標設(shè)置不科學(xué)、不合理會導(dǎo)致績效測量和評價質(zhì)量低、評價結(jié)果運用不充分等問題。對此，德克薩斯州給予了高度重視，在《績效評價管理指南》中作出了有關(guān)設(shè)置績效指標的多項規(guī)定。

第一，績效指標的類型與設(shè)置要求。在設(shè)置績效指標時，首先應(yīng)確定一個合適的指標類型。目前，德克薩斯州推行的績效預(yù)算中包含四種類型的績效指標，即結(jié)果指標、產(chǎn)出指標、效率指標和投入指標。其中，結(jié)果指標是指用于衡量機構(gòu)或預(yù)算單位的支出行為給公眾和服務(wù)對象帶來的益處，體現(xiàn)公共支出的社會價值；產(chǎn)出指標是指用于測度機構(gòu)或預(yù)算單位生產(chǎn)產(chǎn)品或提供服務(wù)的數(shù)量；效率指標是指機構(gòu)或預(yù)算單位提供每單位產(chǎn)品或服務(wù)的成本；投入指標用于度量影響機構(gòu)或預(yù)算單位績效的重要因素。同時，指標設(shè)置必須滿足以下要求：一是能測度機構(gòu)或預(yù)算單位績效水平的變化；二是能反映機構(gòu)或預(yù)算單位需要的績效信息；三是圍繞該指標所進行的數(shù)據(jù)收集和保存的成本是合理的；四是要包含機構(gòu)或預(yù)算單位營運的重要活動；五是在邏輯上與機構(gòu)或預(yù)算單位的目標、戰(zhàn)略以及職能高度相關(guān)。

第二，績效指標的制定與修訂過程。在德克薩斯州，績效指標應(yīng)由各機構(gòu)或預(yù)算單位制定，再交由州財政審計辦公室進行審查，但對于特定機構(gòu)，立法預(yù)算委員會和州長預(yù)算辦公室則單獨為其制定一套統(tǒng)一格式的績效指標，便于跨機構(gòu)之間的使用和比較。一般來說，指標制定或修訂應(yīng)遵循以下規(guī)定：一是加強內(nèi)外部溝通，向機構(gòu)管理層、立法預(yù)算委員會及社會公眾等各方廣泛征求意見；二是預(yù)算工作人員全程參與指標制定或修訂，并由預(yù)算執(zhí)行人員參與指標審查；三是專注于需要被測量的目標，關(guān)注最能反映機構(gòu)績效水平的指標；四是指標定義要完整，具體包括：指標說明、指標用途及重要性、數(shù)據(jù)來源、計算方法、數(shù)據(jù)局限性、是否為累積性、是否為新指標、績效評價標準等。

第三，績效指標預(yù)期值的確立。制定績效指標還包括確立相應(yīng)的預(yù)期值，以作為后續(xù)績效評價的衡量標準。實際績效水平高于或低于績效預(yù)期值都有可能被視為目標未達成，因此預(yù)期值的設(shè)定應(yīng)盡可能準確。對此，可以綜合運用以下幾種方法：一是趨勢分析，即利用過去的數(shù)據(jù)信息建立一個基準預(yù)測；二是內(nèi)/外部評估，即在戰(zhàn)略規(guī)劃階段進行內(nèi)/外部評估時，識別可能對機構(gòu)績效產(chǎn)生影響的因素，進而對績效進行預(yù)測；三是根據(jù)國家、州或行業(yè)的平均值預(yù)測；四是成功實踐法，即通過那些具有相似服務(wù)或項目，且已經(jīng)取得成功的州立機構(gòu)的績效信息進行預(yù)測；五是取樣或試點，即通過取樣或試點的方式預(yù)測新項目或服務(wù)的績效。

（二）完整、準確的數(shù)據(jù)支持

高質(zhì)量的績效測量離不開高質(zhì)量的數(shù)據(jù)支持。為此，德克薩斯州采取諸多措施以確?？冃y量所用數(shù)據(jù)的完整性和準確性。具體而言，包括以下幾個方面：一是開發(fā)了一個自動預(yù)算與評估系統(tǒng)。德克薩斯州立法預(yù)算委員會出資開發(fā)了一個信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，即自動預(yù)算和評估系統(tǒng)。該系統(tǒng)包含了各州立機構(gòu)或預(yù)算單位的戰(zhàn)略規(guī)劃、撥款請求、行政和立法人員撥款建議、撥款法案和績效監(jiān)測的數(shù)據(jù)。此外，該系統(tǒng)還涵蓋了績效評價信息，具體包括績效指標定義、分類（產(chǎn)出與結(jié)果等）、目標績效和實際績效、目標績效和實際績效之間的差異為5%或更高時的解釋、各機構(gòu)或預(yù)算單位對報告的績效信息所做的任何更新說明等。二是建立績效信息的報告與保存制度。在德克薩斯州，要求績效評價結(jié)果按年或季度準確地向立法預(yù)算委員會進行報告，且當(dāng)績效信息在報告后發(fā)生變化時，各機構(gòu)或預(yù)算單位應(yīng)在立法預(yù)算委員會預(yù)算分析師的批準下將變更后的信息重新上傳至自動預(yù)算與評估系統(tǒng)，并提交變更原因的解釋說明。與此同時，為應(yīng)對外部審計及其他績效應(yīng)用的需要，與該年度相關(guān)的績效信息文件至少要保存三年。三是績效數(shù)據(jù)需經(jīng)內(nèi)、外部控制通過后才可上傳至自動預(yù)算與評估系統(tǒng)。所謂內(nèi)部控制，是指由各機構(gòu)或預(yù)算單位通過其內(nèi)部信息系統(tǒng)對績效數(shù)據(jù)資料收集、運用和儲存等實施的內(nèi)部審查。各機構(gòu)或預(yù)算單位的控制系統(tǒng)因數(shù)據(jù)來源、存儲位置以及績效指標設(shè)置的異質(zhì)性而各不相同，但一般來說，內(nèi)部控制分為三個階段：輸入控制、過程控制和審核控制。其中，輸入控制是為了確保錄入系統(tǒng)的績效信息的準確性；過程控制是為了確保在信息收集、評價和提供解釋的過程中，相關(guān)人員能夠使用合適的信息和遵照既定的程序；審核控制是為了確保在完成績效評價之前，輸入信息時所有的人為錯誤都得到糾正。經(jīng)內(nèi)部審查通過的績效信息上報后，還應(yīng)由州財政審計辦公室進行抽樣審查，通過審查機構(gòu)績效數(shù)據(jù)收集過程、績效指標定義與計算、內(nèi)部控制系統(tǒng)等，以確保其所報告績效信息的可信度和內(nèi)部控制的規(guī)范性，從而保證州長和立法機關(guān)進行決策時所參考的績效信息是有效的。最后根據(jù)抽樣項目中的出錯次數(shù)，出具不同等級的認證結(jié)果，報告給立法預(yù)算委員會。

三、對我國地方政府實施預(yù)算績效管理的借鑒

自2003年開始，我國地方政府在實施預(yù)算績效管理方面進行了艱辛的摸索和嘗試，取得了一定的成績并積累了一些經(jīng)驗。實事求是而言，我國地方政府推行的預(yù)算績效管理還面臨許多挑戰(zhàn)，很多方面仍需進一步改進和完善。德克薩斯州在實施績效預(yù)算方面經(jīng)過近50年的探索和實踐，其績效預(yù)算制度日漸完善，該州目前的一些具體做法對于我國各省正在推行的預(yù)算績效管理改革提供了以下參考。

（一）建立符合績效預(yù)算要求的預(yù)算結(jié)構(gòu)

績效預(yù)算要求將部門的資金投入與其產(chǎn)出或結(jié)果關(guān)聯(lián)起來，以提高公共資金使用的效率和效益。而要落實這一要求就必須改變傳統(tǒng)逐項預(yù)算的結(jié)構(gòu)，德克薩斯州各機構(gòu)或預(yù)算單位在五年長期戰(zhàn)略規(guī)劃的編制、兩年資金撥款的申請和年度資金詳細分配方案的制定中都采取一致的預(yù)算結(jié)構(gòu)，即根據(jù)機構(gòu)或預(yù)算單位職責(zé)確立績效目標，制定達成目標的活動計劃（戰(zhàn)略或策略）并測算每一項活動的最低資金需求（資金預(yù)算），設(shè)置可考核績效指標和預(yù)期指標值。從這一預(yù)算結(jié)構(gòu)中不難看出，績效預(yù)算與傳統(tǒng)逐項預(yù)算相比，最大的不同是以“產(chǎn)出或結(jié)果”為導(dǎo)向，按活動陳述預(yù)算。就我國而言，根據(jù)2011年財政部頒布的《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，各預(yù)算單位須先申報績效目標再編制部門預(yù)算，但在實際的執(zhí)行過程中，由于各省的預(yù)算和績效分屬于兩個不同的機構(gòu)管理，常見做法是預(yù)算單位高度重視部門預(yù)算編制，待部門預(yù)算編制完后將其支出內(nèi)容復(fù)制于績效目標申報表，目前部門預(yù)算編制基本不參考績效目標。預(yù)算與績效的不融合或“兩張皮”的做法，使得我國預(yù)算編制并沒有真正體現(xiàn)出績效導(dǎo)向。建議將績效與預(yù)算管理機構(gòu)合并，且按照績效預(yù)算的預(yù)算結(jié)構(gòu)，將績效目標申報表與部門預(yù)算實質(zhì)性融合，即編制真正的績效預(yù)算。

（二）規(guī)范績效預(yù)算流程，強化各環(huán)節(jié)內(nèi)在關(guān)聯(lián)

德克薩斯州績效預(yù)算都要經(jīng)歷戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和績效監(jiān)控四個階段，這四個階段相互關(guān)聯(lián)共同構(gòu)成一個預(yù)算周期。具體而言，各機構(gòu)或預(yù)算單位首先要編制一個五年期戰(zhàn)略規(guī)劃；經(jīng)審批通過后再將其分解為每兩年可實施的預(yù)算結(jié)構(gòu)，并以此為基礎(chǔ)向立法機構(gòu)提出兩年撥款申請；待撥款申請獲批后，再進一步細化為年度預(yù)算結(jié)構(gòu)；機構(gòu)和預(yù)算單位根據(jù)年度預(yù)算開展活動，同時定期向監(jiān)督機構(gòu)報告績效，立法和行政機關(guān)對其績效進行評估，并將評估結(jié)果作為下一個預(yù)算周期資金分配決策的重要依據(jù)，預(yù)算單位也要依據(jù)評估結(jié)果改進內(nèi)部管理。由于理解上的偏差，我國各省份實行的預(yù)算績效管理，在流程上主要分為兩個階段：第一階段為績效目標申報階段。這一階段要求預(yù)算單位同時設(shè)定長期和年度績效目標與指標，實際操作中各單位比較注重年度目標與指標設(shè)置，而長期目標與指標設(shè)置采取將年度目標與指標按3年或5年簡單相加的做法。如前所述，這些單位自定目標和指標也未經(jīng)過財政和人大嚴格審核。第二階段就是績效評價階段，這一階段包括單位自評和財政部門重點抽查評價。無論哪一種評價，目前尚沒有真正做到以績效目標申報表中的預(yù)算結(jié)構(gòu)為依據(jù)，評價報告中絕大多數(shù)指標和標準都是評價機構(gòu)臨時制定的。應(yīng)該規(guī)范績效預(yù)算流程，即先制定戰(zhàn)略規(guī)劃，待財政和人大預(yù)工委批準后再編制年度績效預(yù)算；年度績效預(yù)算獲人大審批后，進入執(zhí)行階段；執(zhí)行過程中應(yīng)加強對預(yù)算單位、主管部門以及財政部門的績效監(jiān)控；執(zhí)行完后進行績效評價，且其評價結(jié)果應(yīng)在財政部門預(yù)算資金分配和單位內(nèi)部管理中得到充分運用。

（三）加強績效指標和評價標準體系建設(shè)

績效指標及預(yù)期值是績效預(yù)算結(jié)構(gòu)的重要組成部分和績效測量的主要依據(jù)。為了保證績效指標的科學(xué)性和合理性，德克薩斯州對績效指標和預(yù)期值設(shè)置做了很多規(guī)定，包括績效指標設(shè)置應(yīng)滿足的基本要求、指標開發(fā)和修訂須履行程序、績效指標的定義、確立績效指標預(yù)期值可用的方法等。另外，為確?？冃е笜撕椭笜酥翟O(shè)置能夠得到社會的廣泛認同，機構(gòu)和預(yù)算單位設(shè)置的指標和預(yù)期值需要經(jīng)過立法預(yù)算委員會和州長預(yù)算規(guī)劃政策辦公室共同審批。我國目前做法是績效目標、指標和預(yù)期值由各預(yù)算單位自定，由財政部門審批。我國目前績效指標和預(yù)期值設(shè)置存在的主要問題包括：一是數(shù)量過多，未聚焦于關(guān)鍵的績效測量；二是設(shè)置過程過于簡單，未經(jīng)過嚴格論證；三是缺乏社會共識。雖然預(yù)算單位設(shè)置指標和標準需要提交財政部門審核，但受人員配置和能力的限制，財政部門的審核基本上流于形式。進一步推進我國地方財政預(yù)算績效管理改革，績效指標和評價標準體系的建設(shè)應(yīng)該成為優(yōu)先解決問題之一。

（四）明確劃分相關(guān)部門在實施績效預(yù)算中的職責(zé)

實施績效預(yù)算需要相關(guān)部門共同參與和配合，對此，德克薩斯州明確規(guī)定了行政、立法、審計機構(gòu)和各預(yù)算單位在實施績效預(yù)算中的職責(zé)：立法預(yù)算委員會和州長預(yù)算規(guī)劃政策辦公室負責(zé)發(fā)布戰(zhàn)略規(guī)劃、兩年期撥款申請和運營預(yù)算的說明和指示，對機構(gòu)所編制的戰(zhàn)略規(guī)劃、兩年期撥款申請和運營預(yù)算進行審批；州財政審計辦公室負責(zé)審查績效指標的科學(xué)合理性，并審核績效報告，對績效數(shù)據(jù)的準確性實施外部控制；預(yù)算單位負責(zé)制定本單位的戰(zhàn)略規(guī)劃、撥款申請，編制和執(zhí)行運營預(yù)算，監(jiān)督自身績效運行，對績效數(shù)據(jù)的準確性實施內(nèi)部控制。我國目前各機構(gòu)在預(yù)算績效管理職責(zé)劃分上，要求各級財政部門負責(zé)組織和實施本級預(yù)算單位的預(yù)算績效管理，并對本級預(yù)算單位和下級財政部門預(yù)算績效管理給予指導(dǎo)。各級預(yù)算單位對實施績效預(yù)算負有主體責(zé)任，具體包括：事前填寫績效目標申報表、事中監(jiān)督自身績效運行情況、事后開展績效自評。目前人大基本不參與預(yù)算績效管理的實施，行使的是傳統(tǒng)部門預(yù)算資金合規(guī)性審批和監(jiān)督責(zé)任，審計部門也未開展績效審計。今后應(yīng)進一步明確人大負有績效預(yù)算結(jié)構(gòu)審批和監(jiān)督績效預(yù)算運行的職責(zé)，審計部門也應(yīng)開展績效審計。

（五）完善信息管理系統(tǒng)，為績效評價提供完整、準確的數(shù)據(jù)

高質(zhì)量的績效評價需要完整、準確的績效數(shù)據(jù)。德克薩斯州立法預(yù)算委員會出資開發(fā)了一個電腦網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，即自動預(yù)算與評估系統(tǒng)，用于績效數(shù)據(jù)資料收集、儲存和處理，并對績效數(shù)據(jù)資料實施內(nèi)外部控制。其中內(nèi)部控制主體是各機構(gòu)或預(yù)算單位，主要確保源數(shù)據(jù)輸入、數(shù)據(jù)處理等過程的準確性；外部控制主體是州審計辦公室，主要確保機構(gòu)所報告的績效數(shù)據(jù)信息是可信的，可以作為決策的可靠參考依據(jù)。目前我國地方財政還沒有開發(fā)出類似于德克薩斯州的績效信息管理系統(tǒng)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)缺失且不準確，這是當(dāng)前我國績效評價報告質(zhì)量差的重要原因之一。建議由財政部門出資與人大預(yù)工委共同開發(fā)一個績效數(shù)據(jù)資料收集、記錄、儲存和處理的電腦網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；且為確保數(shù)據(jù)質(zhì)量，還應(yīng)由預(yù)算單位和審計部門對錄入數(shù)據(jù)實施雙重控制。

注釋：

①馬蔡琛、童曉晴： 《公共支出績效管理的國際比較與借鑒》，《廣東社會科學(xué)》2006年第2期。

②［美］約翰·L·米克塞爾：《公共財政管理：分析與應(yīng)用》，白彥豐、馬蔡琛譯，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第203—207頁。

③祁凡驊、張璋：《政府績效管理：國際的潮流與中國的探索》，方正出版社2013年版，第229頁。

④劉昆：《績效預(yù)算：國外經(jīng)驗與借鑒》，中國財政經(jīng)濟出版社2007年版，第223頁。

⑤李祥云：《我國地方財政實施預(yù)算績效管理的效果、問題與政策建議——基于湖北省直預(yù)算單位和市縣財政局的問卷調(diào)查》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2020年第5期。