管辦分離背景下地方足協(xié)的發(fā)展困境與改革路向

趙德寧

（山西工程技術(shù)學(xué)院體育部，山西陽泉045000）

從2015年3月《中國足球改革發(fā)展總體方案》的出臺，到2017年1月國家體育總局足球運動管理中心的注銷，中國足協(xié)已擺脫“管辦不分”的困境，成為獨立的社團(tuán)法人。與此同時，地方足協(xié)參照中國足協(xié)改革，也紛紛進(jìn)行實體化、自治化改革。但由于資源缺乏、自主造血能力不足等因素的制約，管辦分離之后的地方足協(xié)難免面臨諸多生存與發(fā)展困境。深入剖析地方足協(xié)存在的發(fā)展困境及其深層次根源，進(jìn)一步探尋其改革路向，對于推動地方足協(xié)深化改革和健康發(fā)展，進(jìn)而實現(xiàn)我國足球發(fā)展的遠(yuǎn)景目標(biāo)具有重要意義。

1 地方足協(xié)管辦分離及改革現(xiàn)狀

何謂管辦分離？在西方社會，其內(nèi)涵主要是轉(zhuǎn)變政府職能，把政府職能定位于“掌舵”而非“劃槳”［1］。但在中國特色社會主義背景下，管辦分離有其特殊的內(nèi)涵。雖然國外相關(guān)理論與實踐具有參考、啟發(fā)和借鑒意義，但不可等同視之。基于不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的實際情況，學(xué)界對這一概念的理解和界定也不盡相同，或認(rèn)為是“管理與運營的分開”，或認(rèn)為是“公共管理者與出資人職能的分開”，或認(rèn)為是“政府與公立公共服務(wù)機構(gòu)的分離”，或認(rèn)為是“監(jiān)管權(quán)、所有權(quán)與運營權(quán)的分開”等［2］，這表明管辦分離具有多層含義。具體到中國足協(xié)改革，管辦分離主要是指足協(xié)與體育行政部門“脫鉤”，“改變中國足球協(xié)會與體育總局足球運動管理中心兩塊牌子、一套人馬的組織構(gòu)架”，使中國足協(xié)“在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、工作計劃制訂、財務(wù)和薪酬管理、人事管理、國際專業(yè)交流等方面擁有自主權(quán)”［3］，這對于中國足球持續(xù)健康發(fā)展具有極其重要的意義。正如華南師范大學(xué)盧元鎮(zhèn)教授所指出的，這“符合中國社會管理體制改革的大方向，符合世界足球運動發(fā)展的主潮流，可以避免行政干預(yù)，集中專業(yè)智慧，提高足球發(fā)展的自主性和創(chuàng)造性”。

為促進(jìn)地方足協(xié)實現(xiàn)管辦分離和改革發(fā)展，國家先后出臺了《中國足球改革總體發(fā)展方案》《中國足球協(xié)會調(diào)整改革方案》《中國足球中長期發(fā)展規(guī)劃（2016─2050）》，均把地方足協(xié)的改革作為足球體制改革的重要內(nèi)容；中國足協(xié)先后制定了《中國足球協(xié)會2020行動計劃》《中國足球改革發(fā)展試點工作的方案》《關(guān)于推進(jìn)地方足球協(xié)會調(diào)整改革的指導(dǎo)意見》，對地方足協(xié)改革提出了詳細(xì)而又具有可操作性的規(guī)定和要求。為落實國家戰(zhàn)略部署和要求，浙江、陜西、內(nèi)蒙古、湖北、河南、河北等省份根據(jù)本地實際情況發(fā)布了規(guī)范性文件（見表1）。這些規(guī)范性文件具有共性因素，如：推進(jìn)省級足協(xié)的改革，省級足協(xié)擁有在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、工作計劃制訂、財務(wù)和薪酬管理、人事管理等方面的獨立自主權(quán)；健全協(xié)會管理體系，要求省以下的市縣、行業(yè)足球協(xié)會參照省級足協(xié)改建，承擔(dān)本市縣、本行業(yè)的會員組織建設(shè)、競賽、培訓(xùn)、各類足球活動開展、宣傳等職責(zé)；要求內(nèi)部管理體制按照社團(tuán)法人機制運行等。這些文件又有個性措施，如：浙江省規(guī)定了足協(xié)改革的保障性措施，包括實行財務(wù)公開、鼓勵省足協(xié)承接政府購買服務(wù)；湖北省首次規(guī)定了湖北省足協(xié)與武漢市足協(xié)的關(guān)系，為省級協(xié)會與城市協(xié)會的關(guān)系問題做了典范；河北省首次規(guī)定了積極推進(jìn)省體育局足球管理中心由事業(yè)單位向社團(tuán)常設(shè)辦事機構(gòu)（足協(xié)秘書處）轉(zhuǎn)變；海南省首次規(guī)定了積極吸收企業(yè)家、律師等各方代表成為省足協(xié)會員。這些共性和個性改革措施說明現(xiàn)有的地方足協(xié)改革措施既能兼顧足協(xié)改革中的共性難題，又可以考慮本地的實際情況，比較客觀真實地反映了各地改革的現(xiàn)狀，有利于加快地方足協(xié)改革的步伐。截至2017年3月，全國已經(jīng)有3/4地方足協(xié)完成了與地方體育局的“脫鉤”［4］。

表1 關(guān)于地方足協(xié)改革的文件與內(nèi)容Table 1 Documents and contents on the reform of local football associations

2 管辦分離背景下地方足協(xié)的發(fā)展困境及致因分析

2.1 發(fā)展困境

“脫鉤”體育行政部門而走向?qū)嶓w化，足協(xié)的改革與發(fā)展依賴于一定的基礎(chǔ)和條件。廣州市體育局原局長劉江南認(rèn)為，管辦分離后地方足協(xié)的發(fā)展必須有“人、事、權(quán)、錢和場所”［5］，如果缺乏這“五有”，地方足協(xié)便難以生存，更談不上發(fā)展。事實上，這“五有”恰恰正是當(dāng)下地方足協(xié)面臨的困境。

在“人”的問題上，地方足協(xié)缺乏優(yōu)秀專業(yè)管理人才。在改革之前，就省級足協(xié)而言，其專職人員配備多數(shù)為7～8人，且其任務(wù)指標(biāo)多限于以全運會為目的，加之有體育行政部門的支持，省級足協(xié)可以勉強運行；但在其走向?qū)嶓w化之后，由于職能和地方足球事務(wù)的增加，原有的人員配備顯然不能滿足地方足協(xié)的發(fā)展。而由于優(yōu)秀專業(yè)管理人才的缺乏，加之資源受限，使得許多地方足協(xié)陷入了生存困境。例如，中國足協(xié)下屬46個會員協(xié)會，有2/3的地方協(xié)會處于癱瘓狀態(tài)［6］。雖然，管辦分離改革賦予了地方足協(xié)極大的自主權(quán)，地方足協(xié)在人員的配備上，不再受行政因素的制約，可以面向社會招聘需要的人才，但由于足球運動有其內(nèi)在規(guī)律和特殊性，不僅要求管理人才在足球領(lǐng)域有一定的專業(yè)積累和人脈，還需要在戰(zhàn)略決策、運營管理、行政法規(guī)等各方面具備一定的專業(yè)知識儲備。而其他行業(yè)的優(yōu)秀管理者未必適應(yīng)足協(xié)的管理工作，退役球員由于缺乏社會實踐也未必能成為足協(xié)的行家里手。也就是說，地方足協(xié)對于優(yōu)秀專業(yè)管理人才不足的問題并非能在短時間內(nèi)解決。

在“事”的問題上，地方足協(xié)缺乏優(yōu)質(zhì)賽事資源。中國足協(xié)擁有中超、中甲等品牌賽事資源。相比之下，地方足協(xié)則缺乏優(yōu)質(zhì)賽事資源，而優(yōu)質(zhì)賽事資源匱乏，就會給“造血”能力本來就不強的地方足協(xié)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國足協(xié)前主席蔡振華指出，組織競賽是作為獨立社團(tuán)的地方足協(xié)生存發(fā)展的基本路徑，也是提高競技水平、推動事業(yè)發(fā)展的最有效工具。由于習(xí)慣于行政性依賴，加之缺乏開拓市場的勇氣，使得地方足協(xié)在獨立辦賽、辦活動的能力上還有所欠缺。2015年，上海市體育局以公開競標(biāo)的方式選擇市民運動會的承辦單位，包括足協(xié)在內(nèi)的1/2以上的市級單項體育協(xié)會均未獲得辦賽權(quán)，更多的辦賽權(quán)被“體制外”的體育社會組織奪得。這說明，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，誰有能力就由誰來辦賽事活動；誰能辦出高質(zhì)量的賽事活動，誰才能擁有更廣泛的社會認(rèn)同度、更廣闊的生存空間。目前，部分省級足協(xié)通過“轉(zhuǎn)事權(quán)”，從體育行政部門手中“接過來”有關(guān)足球的事情，但如何推進(jìn)會員建設(shè)、建立完善的競賽體系、打造品牌賽事，還需要結(jié)合實際進(jìn)行探索和實踐。

在“權(quán)”的問題上，地方足協(xié)協(xié)調(diào)難度加大。管辦分離之后，雖然地方足協(xié)在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、財務(wù)薪酬、人事管理等方面擁有完全自主權(quán)，但同時也意味著地方足協(xié)失去了政府部門這個身份，不再擁有行政上的優(yōu)勢與便利。地方足協(xié)相關(guān)資源較少，大多數(shù)資源掌握在政府手中，如何利用這些資源，需要地方足協(xié)與政府協(xié)調(diào)。例如，地方足協(xié)修建球場、開展校園足球等問題方面，需要與教育、體育等多個部門協(xié)商；舉辦賽事，需要政府提供場地和安保服務(wù)等。如果離開政府的支持和幫助，地方足協(xié)改革和發(fā)展的難度無疑會大大增加，特別是對經(jīng)濟(jì)相對落后或者足球基礎(chǔ)較弱的地區(qū)，地方足協(xié)可為之事本來就不多，離開政府的“庇護(hù)”，能做之事就會更少，而少做事、不作為又會導(dǎo)致其“無位”。換言之，“脫鉤”之后的地方足協(xié)依然離不開政府的支持與幫助。事實上，管辦分離并不意味著政府對地方足協(xié)“撒手不管”，作為地方足協(xié)改革發(fā)展的指導(dǎo)者、監(jiān)管者、服務(wù)者，政府理應(yīng)在資源、賽事活動審批、賽事安保等方面給予大力支持。

在“錢”的問題上，地方足協(xié)“自籌自支”面臨諸多困難。在政社分開的改革背景下，地方足協(xié)由之前的政府預(yù)算單位轉(zhuǎn)變成一個自收自支的民間非營利組織，換言之，地方足協(xié)獲得資金的來源發(fā)生了變化，由之前作為政府附屬機構(gòu)的一部分，資金主要來源于地方財政撥款，變?yōu)楝F(xiàn)在的社會自治組織，資金要由自己來籌集。這是“管辦分離、依法自治”改革原則定位的必然要求，但地方足協(xié)在管辦分離之后，要想籌集足夠的經(jīng)費，實現(xiàn)自我生存和發(fā)展，顯然還面臨不少困難。以成都足協(xié)為例，管辦分離之后，成都足協(xié)雖然核定正式編制16個，實際只用了8個，聘用了80多名員工，擁有6支球隊，一年的運營成本最少需要1 500萬元。而在改革之前，運營費用主要依靠政府財政撥款和協(xié)會項目創(chuàng)收；在管辦分離之后，成都足協(xié)幾乎“斷糧”，甚至連續(xù)3個月“發(fā)不出工資”［7］。省級足協(xié)如此，省以下的地方足協(xié)就更可想而知了。

在“場所”的問題上，地方足協(xié)缺乏足球場地。場地設(shè)施是地方足協(xié)生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒有這一基礎(chǔ)，賽事活動運行、專業(yè)人才建設(shè)、市場力量參與等都無法有效進(jìn)行。目前，省市一級足協(xié)缺乏場地等資產(chǎn)和資源，而且城市球場缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，資源利用率偏低，難以實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。例如，重慶市大渡口區(qū)足協(xié)雖然形成了足協(xié)杯賽、7人制機關(guān)杯賽、中老年足球邀請賽3個聯(lián)賽體系，卻沒有自己的足球場地，聯(lián)賽中每場比賽都是租用學(xué)校的場地，一旦遇到學(xué)校開展活動，聯(lián)賽便被迫中斷。更為重要的是，由于缺乏場地等固定資產(chǎn)，加之缺乏政府的有力支持，地方足協(xié)難以培育和打造地方足球產(chǎn)業(yè)，而沒了產(chǎn)業(yè)，足球事業(yè)便失去了應(yīng)有的支撐。

2.2 歸因分析

地方足協(xié)改革發(fā)展面臨的上述困境，有著深厚的歷史根源。

第一，從歷史角度看，地方足協(xié)按照“自上而下”建構(gòu)，且內(nèi)嵌于地方政府，具有雙重套嵌性［8］。在計劃經(jīng)濟(jì)體制之下，我國建構(gòu)了“條塊結(jié)合”的行政組織架構(gòu)，這一架構(gòu)有利于整合社會資源，有利于集中力量辦大事。體育資源、權(quán)力配置以政府為主導(dǎo)，并形成了“通過國家縱向管理模式，實現(xiàn)國家競技體育戰(zhàn)略的層級代理關(guān)系”［9］。地方政府一方面積極爭取上級資源在本地、本部門的優(yōu)先配置，另一方面又積極發(fā)揮本地、本部門的優(yōu)勢資源并力阻其外流。在此背景下，地方足協(xié)具有明顯的雙重套嵌性：在與政府的關(guān)系上，它既是準(zhǔn)行政部門，又是社會組織，其“組織架構(gòu)上套嵌于行政體制之中”；在體育領(lǐng)域的公共關(guān)系競爭格局中，它又“充當(dāng)?shù)胤嚼娲龛偳对趪易闱蚋偧及l(fā)展體系之中”［10］。正是由于這種雙重套嵌性，使得地方足協(xié)的經(jīng)費、人事甚至工作職能均由政府主導(dǎo)，而缺乏自治機制。由此可見，我國地方足協(xié)發(fā)展進(jìn)路不同于西方國家：西方國家的體育社團(tuán)經(jīng)歷漫長的發(fā)展過程，在自我生存和自身能力建設(shè)方面并不依賴于政府；而我國體育社團(tuán)從設(shè)立之初就是政府的附屬機構(gòu)，在自我生存與發(fā)展方面完全依賴于政府。發(fā)展進(jìn)路的不同在制度設(shè)計方面應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)，地方足協(xié)與地方體育局脫鉤后，在自我生存與自我發(fā)展方面仍然依賴于政府的支持。

第二，從法律角度看，我國法律對以地方足協(xié)為代表的體育社團(tuán)在自身市場經(jīng)營權(quán)方面設(shè)置了諸多的障礙，影響了地方足協(xié)自我生存的能力［11］。一是，地方足協(xié)作為非營利性的社團(tuán)法人，在應(yīng)然意義上應(yīng)當(dāng)享有相當(dāng)充分的市場經(jīng)營權(quán)。然而，包括《體育法》在內(nèi)的現(xiàn)行法律法規(guī)對體育社團(tuán)的市場經(jīng)營權(quán)只做出了相當(dāng)模糊的規(guī)定；《社會團(tuán)體登記管理條例》與一些部門規(guī)范性文件又做出了相互矛盾的規(guī)定。這些模糊與相互矛盾的規(guī)定導(dǎo)致地方足協(xié)市場經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵不明確，使地方足協(xié)的市場經(jīng)營活動缺乏法律依據(jù)，限制了地方足協(xié)依靠自身的經(jīng)營活動獲得自治所需資金來源的能力。二是，政府對地方足協(xié)的扶持有兩種，即政府購買地方足協(xié)的服務(wù)與政府通過行政給付的方式支持地方足協(xié)的發(fā)展，不同法律定位意味著不同法律制度的適用。在實踐中，政府經(jīng)?；煜@兩種方式的區(qū)別，有時本應(yīng)通過政府購買服務(wù)的制度來支持地方足協(xié)的發(fā)展，地方政府卻通過內(nèi)部購買等行政給付方式支持地方足協(xié)的發(fā)展。這種購買方式?jīng)]有考慮到地方足協(xié)在現(xiàn)階段的發(fā)展困境，既破壞了地方足協(xié)的自治，也使政府購買的目標(biāo)難以實現(xiàn)。三是，隨著《全國體育競賽管理辦法（試行）》的廢除，中央層面的賽事審批被取消了，然而，地方層面的體育賽事審批卻沒有全部取消，仍然有大部分的省市沒有取消體育賽事的審批制度。這其中既有立法的原因，也有地方利益、部門利益的原因。因此，如何破解立法中的難題，準(zhǔn)確定位地方足協(xié)在地方賽事治理體系中的作用，是地方足協(xié)改革的關(guān)鍵法律問題之一。四是，以地方足協(xié)為代表的體育社團(tuán)立法亟待完善，《體育法》《社會團(tuán)體登記管理條例》《民法總則》都沒有對體育社團(tuán)、社會團(tuán)體、非營利組織法人內(nèi)部的治理體制機制做出明確的規(guī)定，法律層面的模糊也導(dǎo)致了實踐中各個地方足協(xié)在內(nèi)部治理體制機制上存在著諸多的弊端。

第三，從自身角度看，地方足協(xié)生存發(fā)展依賴于政府也與地方足協(xié)自身的特殊性相關(guān)。中國足協(xié)是中國所有職業(yè)聯(lián)賽賽事所有權(quán)的擁有者，在賽事轉(zhuǎn)播權(quán)、贊助權(quán)、冠名權(quán)等方面可以利用市場開發(fā)獲得大量的收入，加之中國足協(xié)是《體育法》授權(quán)的管理全國體育競賽的組織，擁有一定的權(quán)力資源，實現(xiàn)自我造血和生存不是什么難事；但地方足協(xié)卻有所不同，地方足協(xié)尤其是市縣級地方足協(xié)既沒有職業(yè)聯(lián)賽的平臺、實現(xiàn)自我生存的固定資本，也沒有《體育法》授權(quán)的權(quán)力資源，能夠?qū)崿F(xiàn)自我造血、自我生存的資源少之又少。

3 管辦分離背景下地方足協(xié)的改革路向與對策選擇

3.1 重構(gòu)政府與地方足協(xié)的關(guān)系

理順和優(yōu)化政府與市場、政府與社會的關(guān)系，是新時代背景下推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在此背景下，中國足協(xié)改革首先向“政社不分、管辦不分”“革命”，試圖理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系［12］；但由于地方足協(xié)的雙重套嵌性，其改革并不僅僅在于“去行政化”，一方面需要管辦分離，另一方面則需要解除捆綁其發(fā)展的政府之間的競爭關(guān)系；要解除政府之間的競爭關(guān)系，則意味著政府改革的完善，而在目前政府改革尚不完善的情況下，一味強調(diào)“管辦分離”，則會導(dǎo)致地方協(xié)會運行機理的異化。這是因為，地方足協(xié)改革不僅在于解決它和政府以及相關(guān)利益主體的職能定位問題，更要解決自身完善和發(fā)展問題。上文地方足協(xié)面臨的種種困境，其中的一個重要原因，正是沒有解決好自身建設(shè)和自身發(fā)展問題。由此可以看出，地方足協(xié)改革并非是邊界清楚、路徑單一的專項改革，而是涉及多層面、多領(lǐng)域的綜合性改革。也就是說，地方足協(xié)改革與發(fā)展依然離不開政府的支持，不可以一味強調(diào)“管辦分離”。

那么，我們該如何重構(gòu)兩者之間的關(guān)系？新時代背景下的體育改革，其目的在于建構(gòu)與體育強國建設(shè)目標(biāo)相匹配的“強國家強社會”的雙強模式，即形成政府與體育社會組織彼此增權(quán)、互相合作、利益協(xié)同、互動發(fā)展的理想樣態(tài)。而要實現(xiàn)這一理想樣態(tài)，就需要政府轉(zhuǎn)變“奧運爭光”戰(zhàn)略下的理念和思維，把工作重點轉(zhuǎn)向社會足球、校園足球，并與地方足協(xié)相對接，下放權(quán)力，讓地方足協(xié)真正成為地方足球發(fā)展的代理人，而不是“政府利益的代表”。目前，一些地方政府對此進(jìn)行了積極有效的探索，例如：浙江省政府提出，鼓勵省足球協(xié)會積極承接政府購買服務(wù)，并在依法和獲得政府的政策支持引導(dǎo)下，提升自主發(fā)展、自我管理、籌集資金和社會服務(wù)等能力；山西省政府提出，凡是省足協(xié)接得住、管得了的事務(wù)都要交給省足協(xié)管理。

3.2 提升地方足協(xié)“造血”和服務(wù)能力

地方足協(xié)的管辦分離改革，其目的是優(yōu)化政府與市場、政府與社會的關(guān)系，推動地方足協(xié)從服務(wù)政府向服務(wù)社會轉(zhuǎn)變；而真正實現(xiàn)這一職能定位的轉(zhuǎn)變，就需要資源和權(quán)力社會化，通過謀求社會供給來獲得發(fā)展。但問題是，地方足協(xié)的“人、事、權(quán)、錢和場所”均依附于政府，缺乏自我“造血”能力。倘若一味強調(diào)“管辦分離”，對地方足協(xié)強行“斷奶”，勢必把地方足協(xié)推向“死亡”邊緣，既背離改革的初衷，也難以實現(xiàn)改革的目標(biāo)。因此，在強調(diào)地方足協(xié)要提高自我“造血”能力的同時，也必須注重發(fā)揮政府的支持作用。

在自我生存與發(fā)展方面，地方足協(xié)既應(yīng)積極開展不以營利為目的的經(jīng)營活動，也應(yīng)構(gòu)建以地方足協(xié)為中心的足球賽事治理模式?！吨袊闱蚋母锇l(fā)展試點工作的方案》提出，“地方會員協(xié)會的核心任務(wù)是構(gòu)建‘成人業(yè)余聯(lián)賽─青少年聯(lián)賽─校園足球’的結(jié)構(gòu)，其賽制模式為‘周末聯(lián)賽制’，形成整體發(fā)展的主體框架，既為參與足球活動的群體搭建平臺，更為優(yōu)秀足球人才搭建成長平臺。”可見，地方足協(xié)在地方足球賽事治理中占有十分重要的地位，而商業(yè)性、群眾性體育賽事審批的取消為地方足協(xié)發(fā)揮賽事治理的中心作用破除了法律障礙并提供了更多的機會?？梢灶A(yù)見的是將來會有大量的商業(yè)性、群眾性足球賽事要舉辦，教練員和裁判員的培訓(xùn)以及賽事的管理就成為地方足協(xié)主要的工作任務(wù)。因此，地方足協(xié)應(yīng)以各種足球賽事的開展為中心，以足球賽事為活動平臺，做好各級各類足球賽事的服務(wù)工作，加強對足球裁判員、教練員的培訓(xùn)、監(jiān)督足球賽事活動依法進(jìn)行，切實做好普及發(fā)展足球運動的職責(zé)。以廣州市為例，2016年廣州足協(xié)著力建構(gòu)完善城市競賽體系，承辦比賽超過6 000場，其中職業(yè)足球賽事只占94場，更多的是草根足球、社會足球、青少年足球和校園足球的比賽，吸引了越來越多的贊助商；首創(chuàng)專業(yè)教練進(jìn)校園活動，實現(xiàn)了讓500所學(xué)校、5 000支足球隊、50 000個孩子參加足球訓(xùn)練的計劃［13］。而社會足球和校園足球的發(fā)展，有利于為足球的發(fā)展培育土壤、營造氛圍，從根本上改變足球發(fā)展的模式和價值觀。

在政府支持方面，首先，應(yīng)推進(jìn)政府購買服務(wù)。地方足協(xié)的發(fā)展仍然離不開政府支持，這與地方足協(xié)自治并不沖突。政府可以通過購買地方足協(xié)服務(wù)的方式扶持地方足協(xié)發(fā)展，使地方足協(xié)在提供服務(wù)的過程中獲得生存所需要的資金，并鍛煉自己的辦事能力［14］。政府應(yīng)將地方足協(xié)能以自己實力完成的公共服務(wù)轉(zhuǎn)移出去，既要達(dá)成政府購買服務(wù)的目標(biāo)，也要體現(xiàn)對地方足協(xié)的扶持。政府要定期檢查地方足協(xié)完成公共服務(wù)的情況，將地方足協(xié)完成公共服務(wù)的結(jié)果交由專家、社會等第三方監(jiān)督主體去評定，迫使地方足協(xié)完善自己內(nèi)部的治理規(guī)則，提高辦事效率。其次，應(yīng)加大行政給付［15-18］。雖然地方足協(xié)在與地方體育行政部門脫鉤后，成為一個自收自支的民間非盈利組織，自身生存發(fā)展所需的資金途徑是由之前的政府財政撥款變?yōu)橘Y金要由自己來籌集［19-22］。但這并不意味著政府就能對地方足協(xié)放任不管，政府仍應(yīng)通過行政給付的方式支持地方足協(xié)發(fā)展。由于地方足協(xié)實體化程度不夠，缺乏辦公經(jīng)費、工作場所、專職人員等，在地方足協(xié)改革發(fā)展初期，政府應(yīng)當(dāng)給予地方足協(xié)一定的經(jīng)費資助使其能夠運轉(zhuǎn)，并適當(dāng)?shù)貙凶闱驁鲳^劃撥給地方足協(xié)運營或者將足球場館的建設(shè)納入政府規(guī)劃之中，使其能夠有資源、有動力推動工作的開展。在地方足協(xié)有了一定的生存能力后，政府應(yīng)當(dāng)減少行政給付的數(shù)量，更多采用政府購買服務(wù)的方式。

3.3 建立和完善相關(guān)政策法規(guī)支持體系

地方足協(xié)改革成功與否還需要地方政府各個部門提供一系列的保障措施，體育行政部門所能提供給地方足協(xié)的資源有限，還需要工商、財政、民政等部門給予稅收、財政等政策優(yōu)惠?！吨袊闱蚋母锇l(fā)展總體方案》明確要求，“各級政府應(yīng)當(dāng)加大對足球的投入，根據(jù)事權(quán)劃分主要用于場地建設(shè)、校園足球、青少年足球、女子足球、國家隊建設(shè)、教學(xué)科研等方面。體育、教育等部門在安排相關(guān)經(jīng)費時，應(yīng)當(dāng)對足球改革發(fā)展給予傾斜。”地方足協(xié)作為足球改革發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)，應(yīng)當(dāng)享受國家特殊政策優(yōu)惠。對此，一些地方政府正在研究制定相關(guān)政策，支持地方足協(xié)改革與發(fā)展。如：浙江省要求各級政府把足球改革發(fā)展納入議事日程，體育、教育等部門在安排相關(guān)經(jīng)費時，對足球改革發(fā)展給予傾斜；探索建立政府支持、市場參與、多方籌措支持足球發(fā)展的經(jīng)費投入機制，引導(dǎo)依法規(guī)范設(shè)立足球發(fā)展基金，鼓勵各類企事業(yè)單位、社會力量和個人捐贈；加大體育彩票公益金支持足球發(fā)展力度。湖北省提出，設(shè)立湖北足球發(fā)展基金，鼓勵各類企事業(yè)單位、社會力量和個人捐贈以支持足球發(fā)展，公益性捐贈資金可依法在計算企業(yè)所得稅、個人所得稅應(yīng)納稅額時扣除，并要求國土資源、稅務(wù)、財政、發(fā)展改革委等部門落實土地、稅收、金融等方面的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)有實力的企業(yè)和個人投資足球相關(guān)領(lǐng)域。

管辦分離之后，地方足協(xié)改革與發(fā)展還面臨諸多法規(guī)空白，給實際工作造成諸多困惑。對此，應(yīng)進(jìn)一步加強相關(guān)法規(guī)支持體系建設(shè)。在賦權(quán)問題上，目前包括《體育法》在內(nèi)的現(xiàn)行法律法規(guī)對體育社團(tuán)的市場經(jīng)營權(quán)做出了相當(dāng)模糊的規(guī)定；《社會團(tuán)體登記管理條例》與一些部門規(guī)范性文件卻又做出了相互矛盾的規(guī)定。這些模糊與相互矛盾的規(guī)定導(dǎo)致地方足協(xié)市場經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵不明確，使地方足協(xié)的市場經(jīng)營活動缺乏法律依據(jù)，限制了地方足協(xié)依靠自身的經(jīng)營活動獲得自治所需資金來源的能力。因此，在法律層面上要賦予地方各級足協(xié)更多的市場經(jīng)營權(quán)，制定地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，賦予地方各級足協(xié)從事相關(guān)和不相關(guān)市場經(jīng)營活動的權(quán)力。對于與足球運動相關(guān)的市場經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)給予稅收優(yōu)惠；對于與足球運動無關(guān)的市場經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)立風(fēng)險控制規(guī)則，限制地方足協(xié)從事經(jīng)營活動的范圍和規(guī)模。對所有相關(guān)和不相關(guān)市場經(jīng)營活動獲得的收入，應(yīng)堅持保障非盈利屬性的“禁止分配”原則，利用財務(wù)公開、第三方審計等保障足協(xié)獲得的收入不在成員之間分配。

在賦予地方足協(xié)權(quán)力的同時，還應(yīng)加強對權(quán)力的監(jiān)督，以確保地方足協(xié)權(quán)力的健康運行。而對地方足協(xié)權(quán)力的監(jiān)督，主要包括兩個方面：一方面，加強外部監(jiān)督。管辦分離之后的地方足協(xié)并非“絕對自由的真空地帶”，還應(yīng)接受政府的監(jiān)督。政府應(yīng)建立完善監(jiān)督體系，在不干擾地方足協(xié)正當(dāng)權(quán)力運行的基礎(chǔ)上，體育部門加強對其業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管，民政、財政等部門應(yīng)加強登記審查、業(yè)務(wù)監(jiān)督管理和執(zhí)法檢查，并探索建立專業(yè)化、社會化的第三方監(jiān)督機制。另一方面，加強內(nèi)部監(jiān)督。目前，有的地方足協(xié)在內(nèi)部治理體制上，存在著會員大會虛置問題，比如不能按時召開會員大會、會員大會不能形成有效決議，甚至有的地方足協(xié)都沒有會員大會機構(gòu)。此外，還存在監(jiān)事會缺失問題，地方足協(xié)內(nèi)部沒有建立起相應(yīng)的監(jiān)督機制，理事會的權(quán)力過大，缺乏監(jiān)事會機構(gòu)的制約等，這些內(nèi)部治理的困境嚴(yán)重影響了地方足協(xié)職能的發(fā)揮。因此，應(yīng)當(dāng)建立以會員大會、理事會、監(jiān)事會為核心的權(quán)力機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)以達(dá)到相互制衡、相互合作的治理機制。具體來說，會員大會要定期召開，會員大會的議事規(guī)則要按民主程序來制定、會員的種類和范圍要廣泛；理事會的組成人員要體現(xiàn)民主性和專業(yè)性，減少政府部門人員，增加足球領(lǐng)域的專業(yè)人士、社會人士代表；設(shè)置監(jiān)事會，監(jiān)督會員大會和理事會做出的決策，監(jiān)督理事會成員可能的違法行為。

4 結(jié)語

中國足球改革是深化中國體育體制改革的突破口。其中，中國足協(xié)在中國足球改革中發(fā)揮著龍頭作用，而地方足協(xié)對于健全中國足協(xié)管理體制，完善中國足協(xié)會員結(jié)構(gòu)發(fā)揮著無可替代的重要作用；同時，地方足協(xié)又是接受地方政府委托、承擔(dān)一定公共職能的社會組織，對于地方足球事務(wù)的治理起著重要作用。對地方足協(xié)發(fā)展的支持已經(jīng)不只是足球協(xié)會內(nèi)部的事項，而是政府必須高度重視的事項。在管辦分離背景下，地方足協(xié)改革與發(fā)展在“人、事、權(quán)、錢和場所”等方面還面臨著諸多困境，其根源既有深厚的歷史因素，也有現(xiàn)實法律層面的制約。因此，對于地方足協(xié)的發(fā)展，地方政府應(yīng)給予政策上的特殊優(yōu)待和法律上的有力支持，使其能夠有資源、有經(jīng)費、有動力推動自身改革與發(fā)展，使之更好地服務(wù)社會足球、校園足球和廣大足球愛好者，為中國足球事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐。