關(guān)于改進(jìn)和完善財(cái)政繳存款業(yè)務(wù)的思考

宋艷

財(cái)政存款作為央行的重要基礎(chǔ)貨幣，是央行實(shí)施再貸款、再貼現(xiàn)的資金來(lái)源，其繳存狀況關(guān)系著央行實(shí)施宏觀調(diào)控效果。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展和轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的財(cái)政存款監(jiān)管模式逐漸難以適應(yīng)財(cái)政繳存款管理的需要，金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移、攔截財(cái)政存款的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，財(cái)政存款的轉(zhuǎn)移和流失加大了央行對(duì)金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性的監(jiān)測(cè)難度，影響了央行貨幣政策的執(zhí)行效果。

一、財(cái)政繳存款業(yè)務(wù)及相關(guān)制度的發(fā)展變化

1984年，央行開(kāi)始專(zhuān)門(mén)行使中央銀行職能，將財(cái)政金庫(kù)存款和機(jī)關(guān)、團(tuán)體等財(cái)政性存款劃為央行的信貸資金，納入財(cái)政性存款繳存范圍。同年央行印發(fā)《關(guān)于頒發(fā)各專(zhuān)業(yè)銀行向人民銀行劃繳存款的范圍和委托代理央行賬務(wù)的規(guī)定的通知》、次年印發(fā)《關(guān)于辦好人民銀行委托專(zhuān)業(yè)銀行代理業(yè)務(wù)賬務(wù)以及加強(qiáng)繳存存款等項(xiàng)工作的通知》，進(jìn)一步明確了財(cái)政性存款的具體范圍、繳存方式及處罰規(guī)定：財(cái)政金庫(kù)存款、地方財(cái)政預(yù)算外存款、部隊(duì)存款、基本建設(shè)存款、機(jī)關(guān)團(tuán)體存款等財(cái)政性存款屬于央行的信貸資金，應(yīng)100%劃繳央行，城市分、支行應(yīng)每旬調(diào)整一次，于旬后五日辦理;縣支行及其以下行處每月調(diào)整一次，于月后八日內(nèi)辦理。對(duì)遲繳、少繳或轉(zhuǎn)移財(cái)政性存款的，每天按萬(wàn)分之三罰款。

1998年，央行印發(fā)《關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知》，調(diào)整了財(cái)政繳存款范圍，將金融機(jī)構(gòu)代理央行財(cái)政存款中的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款、財(cái)政預(yù)算外存款劃為金融機(jī)構(gòu)的一般存款。規(guī)定金融機(jī)構(gòu)代辦的中央預(yù)算收入、地方金庫(kù)款和代理發(fā)行國(guó)債款項(xiàng)屬于財(cái)政存款繳存范圍，全額就地劃繳央行，根據(jù)當(dāng)年劃定的各金融機(jī)構(gòu)繳存款范圍中對(duì)招商銀行部隊(duì)存款的核定及會(huì)計(jì)司《關(guān)于繳存款問(wèn)題的函復(fù)》，部隊(duì)存款也納入了一般存款繳存范圍。財(cái)政存款的繳存范圍調(diào)整后，繼續(xù)保留全額繳存、獨(dú)立核算、分級(jí)辦理的做法，劃繳方式不變，但繳存時(shí)間由原來(lái)按旬、按月繳存調(diào)整為全部按旬繳存，旬后五日辦理。對(duì)金融機(jī)構(gòu)遲繳、少繳財(cái)政存款的行為，維持原處罰規(guī)定。此后30余年，央行未再就財(cái)政存款管理出臺(tái)新的制度辦法，基層央行對(duì)財(cái)政繳存款的管理一直沿用原有辦法至今。

二、財(cái)政繳存款制度相對(duì)滯后

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革與發(fā)展，我國(guó)信貸資金管理方式發(fā)生了根本性改變，當(dāng)前央行總量調(diào)控的信貸資金管理模式對(duì)財(cái)政繳存款監(jiān)管提出了新的要求，但由于制度辦法更新不及時(shí)、監(jiān)管職責(zé)不明確等原因，基層央行在實(shí)際業(yè)務(wù)中缺乏抓手，金融機(jī)構(gòu)辦理財(cái)政存款業(yè)務(wù)過(guò)程中少繳、漏繳等不合規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致財(cái)政繳存款監(jiān)管體系缺乏適應(yīng)性和權(quán)威性，難以滿(mǎn)足當(dāng)前央行執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定的需要。

（一）制度建設(shè)滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展

一是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，央行對(duì)信貸資金的管理方式由直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，越來(lái)越重視通過(guò)實(shí)施存款準(zhǔn)備金、利率等更具彈性的政策手段進(jìn)行信貸資金總量調(diào)控，對(duì)財(cái)政繳存款的監(jiān)管力度則逐步弱化，1998年之后，相關(guān)部門(mén)沒(méi)有再出臺(tái)系統(tǒng)性的財(cái)政繳存款管理制度，大大降低了財(cái)政繳存款作為貨幣政策工具的地位。二是隨著電子支付方式的應(yīng)用，財(cái)政資金管理運(yùn)作機(jī)制發(fā)生了重大變化，資金管理效率不斷提高，而央行沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)制定財(cái)政繳存款管理制度，原制度規(guī)定的財(cái)政存款劃繳方式、劃繳程序、處罰激勵(lì)辦法等難以適應(yīng)越來(lái)越信息化、市場(chǎng)化的調(diào)控方式，影響了財(cái)政資金管理效率，導(dǎo)致制度發(fā)展與宏觀調(diào)控需要脫節(jié)。

（二）財(cái)政繳存款劃分原則界定不清

《關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知》規(guī)定將中央預(yù)算收入、地方金庫(kù)存款和代理發(fā)行國(guó)債款項(xiàng)劃為財(cái)政存款繳存范圍，將金融機(jī)構(gòu)代理央行財(cái)政存款中的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款、財(cái)政預(yù)算外存款劃為金融機(jī)構(gòu)的一般存款。但近年來(lái)央行調(diào)整繳存款范圍的文件又將待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)、地方財(cái)政預(yù)算外存款、代理兌付國(guó)債資金等納入繳存的范圍，2004年，《中國(guó)人民銀行關(guān)于國(guó)庫(kù)存款計(jì)付利息有關(guān)問(wèn)題的通知》中也將地方財(cái)政庫(kù)款、財(cái)政預(yù)算專(zhuān)項(xiàng)存款和財(cái)政預(yù)算外存款三個(gè)會(huì)計(jì)科目納入向央行劃繳財(cái)政存款的范圍，且文件中并未有此前相關(guān)規(guī)定廢止的意思表述。繳存款范圍劃分文件前后矛盾導(dǎo)致央行實(shí)施財(cái)政繳存款監(jiān)管的政策依據(jù)不充分，難以對(duì)資金性質(zhì)進(jìn)行判斷，影響了對(duì)財(cái)政繳存款的監(jiān)管效力。

（三）金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)科目調(diào)整頻繁且設(shè)置不規(guī)范、不統(tǒng)一

一是金融機(jī)構(gòu)自行設(shè)置會(huì)計(jì)科目的做法使得各金融機(jī)構(gòu)在會(huì)計(jì)科目及其核算內(nèi)容上存在差異，央行只能單獨(dú)審核各金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)科目核算內(nèi)容以確定其財(cái)政存款繳存范圍，大大增加了工作量和工作成本。同時(shí)金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)科目不斷更新使得新增會(huì)計(jì)科目不納入繳存，或原有會(huì)計(jì)科目擴(kuò)大使用范圍后應(yīng)繳存財(cái)政存款而未繳存現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，個(gè)別金融機(jī)構(gòu)以一級(jí)科目核算一般性存款，下設(shè)二級(jí)科目核算財(cái)政存款以規(guī)避繳存，造成央行在審核會(huì)計(jì)資料時(shí)無(wú)法確認(rèn)繳存數(shù)據(jù)的真實(shí)性，難以發(fā)現(xiàn)漏繳、少繳問(wèn)題。二是現(xiàn)有規(guī)定中劃分金融機(jī)構(gòu)財(cái)政存款范圍的基本原則較為籠統(tǒng)，基層央行只能根據(jù)自身理解核定金融機(jī)構(gòu)繳存財(cái)政存款的范圍，在實(shí)際核定中對(duì)有關(guān)會(huì)計(jì)科目無(wú)法準(zhǔn)確把握，而且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)持續(xù)創(chuàng)新，金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)科目不斷調(diào)整，導(dǎo)致央行劃分金融機(jī)構(gòu)財(cái)政存款繳存范圍的調(diào)整文件多、時(shí)間跨度長(zhǎng)且未對(duì)調(diào)整依據(jù)和調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)予以明確，影響了央行對(duì)財(cái)政繳存款監(jiān)管的權(quán)威性。

（四）存在成本收益倒掛現(xiàn)象

央行對(duì)財(cái)政存款劃繳業(yè)務(wù)按金融機(jī)構(gòu)劃來(lái)的財(cái)政存款的全年日平均余額的萬(wàn)分之五計(jì)算手續(xù)費(fèi)，低于對(duì)存款準(zhǔn)備金的計(jì)息利率，甚至無(wú)法彌補(bǔ)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)政繳存款管理的成本。財(cái)政存款繳存成本與收益倒掛及全額繳存財(cái)政存款的規(guī)定違背了商業(yè)銀行追求利潤(rùn)最大化的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和增強(qiáng)資金流動(dòng)性的意愿，降低了金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確區(qū)分財(cái)政賬戶(hù)資金性質(zhì)的主動(dòng)性。

（五）監(jiān)管職責(zé)界定不明確降低了財(cái)政繳存款監(jiān)管效率

一是根據(jù)當(dāng)前規(guī)定，營(yíng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的財(cái)政繳存款實(shí)施柜面審核及監(jiān)督，主要通過(guò)審核金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的會(huì)計(jì)報(bào)表上相關(guān)科目核算的財(cái)政存款是否全額繳存來(lái)對(duì)金融機(jī)構(gòu)財(cái)政繳存款進(jìn)行監(jiān)管，審核金融機(jī)構(gòu)繳存或調(diào)整財(cái)政存款的主要依據(jù)是財(cái)政存款繳存憑證、財(cái)政存款余額表和月末日計(jì)表[1]。當(dāng)前，商業(yè)銀行僅在上旬提供上月月末日計(jì)表，上中旬調(diào)整時(shí)，只向央行提供自行填制的財(cái)政存款繳存余額調(diào)整表和財(cái)政存款繳存科目余額清單，不提供原始會(huì)計(jì)資料，根據(jù)金融機(jī)構(gòu)填制的繳存科目余額表辦理退補(bǔ)繳業(yè)務(wù)，退補(bǔ)繳金額的真實(shí)性和準(zhǔn)確性主要取決于金融機(jī)構(gòu)繳納財(cái)政存款的自覺(jué)性、主動(dòng)性，營(yíng)業(yè)部門(mén)只能從形式上檢驗(yàn)金融機(jī)構(gòu)是否漏算了科目以及數(shù)值計(jì)算的準(zhǔn)確性，無(wú)法對(duì)金融機(jī)構(gòu)財(cái)政存款資金性質(zhì)和流向進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷，導(dǎo)致柜面監(jiān)督流于形式。二是監(jiān)管職能部門(mén)沒(méi)有建立有效的審核機(jī)制。2004年，《中國(guó)人民銀行關(guān)于加強(qiáng)存款準(zhǔn)備金管理的通知》明確了對(duì)存款準(zhǔn)備金的監(jiān)管職責(zé)：貨幣信貸部門(mén)負(fù)責(zé)組織存款準(zhǔn)備金管理、監(jiān)督和處罰工作，會(huì)計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)存款準(zhǔn)備金交存范圍的會(huì)計(jì)科目審定工作，營(yíng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)存款準(zhǔn)備金的報(bào)表審查、資金收繳和日?？己斯ぷ?。但央行未對(duì)財(cái)政繳存款監(jiān)管出臺(tái)專(zhuān)門(mén)辦法，《中國(guó)人民銀行法》中也沒(méi)有對(duì)財(cái)政繳存款業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查權(quán)的明確規(guī)定，監(jiān)管職責(zé)不明確導(dǎo)致基層央行執(zhí)法底氣不足，弱化了央行對(duì)財(cái)政繳存款的監(jiān)管力度。由于監(jiān)管定位缺失，當(dāng)前基層央行一般參照存款準(zhǔn)備金管理規(guī)定對(duì)財(cái)政繳存款實(shí)施監(jiān)管[2]，一方面金融機(jī)構(gòu)為了規(guī)避繳存財(cái)政存款，存在財(cái)政賬戶(hù)與會(huì)計(jì)科目使用脫節(jié)現(xiàn)象，單方面審核會(huì)計(jì)科目或單方面審核財(cái)政賬戶(hù)，難以發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)是否存在規(guī)避繳存款行為，在監(jiān)管中對(duì)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送會(huì)計(jì)資料的依賴(lài)性也導(dǎo)致監(jiān)管更加被動(dòng)。另一方面對(duì)財(cái)政繳存款業(yè)務(wù)的監(jiān)管職能橫向分散在多個(gè)部門(mén)，監(jiān)管部門(mén)之間信息不對(duì)稱(chēng)，未形成監(jiān)管合力，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題時(shí)，多頭管理使得監(jiān)管責(zé)任難以界定，影響了財(cái)政繳存款監(jiān)管工作的嚴(yán)肅性。

（六）存在繳存和繳庫(kù)并存現(xiàn)象

按照規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)待報(bào)解財(cái)政款項(xiàng)發(fā)生額于當(dāng)日或次日上午報(bào)解央行國(guó)庫(kù)，而金融機(jī)構(gòu)按照旬末余額繳存財(cái)政存款，如果待報(bào)解財(cái)政款項(xiàng)在財(cái)政存款調(diào)整日后報(bào)解，相當(dāng)于金融機(jī)構(gòu)同時(shí)向央行營(yíng)業(yè)部門(mén)與國(guó)庫(kù)部門(mén)繳納財(cái)政存款，造成繳存與繳庫(kù)并存，金融機(jī)構(gòu)需墊付資金至下一旬財(cái)政存款繳存金額調(diào)整時(shí)，降低了資金流動(dòng)性，驅(qū)使金融機(jī)構(gòu)將旬末財(cái)政存款資金轉(zhuǎn)移至一般存款科目核算。

三、加強(qiáng)財(cái)政繳存款管理的政策建議

（一）加強(qiáng)財(cái)政繳存款制度體系建設(shè)

為保證財(cái)政繳存款政策執(zhí)行效果，首先應(yīng)該更新財(cái)政繳存款管理理念，摒棄落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的管理模式，完善財(cái)政繳存款監(jiān)管制度，根據(jù)當(dāng)前財(cái)政繳存款業(yè)務(wù)特點(diǎn)，對(duì)財(cái)政繳存款的有關(guān)文件進(jìn)行清理、補(bǔ)充和完善[3]，制定更加全面、具體、規(guī)范的財(cái)政存款繳存管理制度：明確財(cái)政存款的繳存范圍，確定財(cái)政存款和一般存款等信貸資金劃分標(biāo)準(zhǔn);明確財(cái)政存款繳存及考核方式;明確央行對(duì)財(cái)政存款的監(jiān)督管理手段及相關(guān)部門(mén)職責(zé);規(guī)范財(cái)政存款繳存的審核內(nèi)容、各類(lèi)審核報(bào)表的報(bào)送時(shí)限以及報(bào)送方式等;對(duì)遲繳、欠繳財(cái)政存款行為制定統(tǒng)一合理的處罰辦法，規(guī)范處罰依據(jù)，明確處罰主體、確定處罰標(biāo)準(zhǔn)及處罰方式，從制度層面保證繳存財(cái)政存款的準(zhǔn)確性、及時(shí)性和全面性，保障財(cái)政繳存款監(jiān)管工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

（二）規(guī)范金融機(jī)構(gòu)財(cái)政繳存款會(huì)計(jì)科目設(shè)置

深入研究金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)科目設(shè)置和使用范圍，可制定會(huì)計(jì)科目統(tǒng)一設(shè)置的指導(dǎo)意見(jiàn)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)合理設(shè)置屬于財(cái)政存款繳存范圍的會(huì)計(jì)科目，金融機(jī)構(gòu)根據(jù)指導(dǎo)意見(jiàn)自行設(shè)置，或者直接出臺(tái)財(cái)政存款繳存范圍的統(tǒng)一會(huì)計(jì)科目，并明確各科目核算內(nèi)容，避免金融機(jī)構(gòu)使用相同會(huì)計(jì)科目核算不同性質(zhì)資金等情況，以規(guī)范會(huì)計(jì)科目管理水平，有效解決財(cái)政繳存款業(yè)務(wù)中違規(guī)使用會(huì)計(jì)科目的問(wèn)題，提高央行監(jiān)管效率。

（三）改進(jìn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)繳存財(cái)政款的激勵(lì)方式

完善金融機(jī)構(gòu)代理財(cái)政繳存款的激勵(lì)機(jī)制，一方面加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)資料的監(jiān)督核查，將金融機(jī)構(gòu)繳存財(cái)政存款情況納入金融機(jī)構(gòu)年終評(píng)價(jià)體系。另一方面有機(jī)結(jié)合對(duì)財(cái)政存款計(jì)付手續(xù)費(fèi)和利息的激勵(lì)方式，適當(dāng)提高對(duì)財(cái)政存款計(jì)付手續(xù)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)或參考存款準(zhǔn)備金計(jì)息方式對(duì)財(cái)政存款計(jì)付利息，以增加金融機(jī)構(gòu)辦理財(cái)政繳存款業(yè)務(wù)的收益。

（四）完善財(cái)政繳存款監(jiān)管模式

一是強(qiáng)化實(shí)質(zhì)重于形式原則，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金性質(zhì)的審核界定，而不僅局限于審查會(huì)計(jì)科目，著力加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位銀行賬戶(hù)的規(guī)范化管理，與財(cái)政部門(mén)共同做好財(cái)政賬戶(hù)的審核工作，嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政存款賬戶(hù)的開(kāi)戶(hù)和變更條件，明確財(cái)政賬戶(hù)核算范圍，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)使用管理的源頭把控和風(fēng)險(xiǎn)控制，確保財(cái)政賬戶(hù)資金管理工作規(guī)范、安全、高效。二是完善會(huì)計(jì)集中核算系統(tǒng)，在系統(tǒng)中增加財(cái)政存款數(shù)據(jù)比對(duì)功能，由系統(tǒng)自動(dòng)生成繳存財(cái)政存款劃撥憑證和財(cái)政存款余額調(diào)整表，并進(jìn)行繳存款金額計(jì)算，營(yíng)業(yè)部門(mén)根據(jù)金融機(jī)構(gòu)自行填制的財(cái)政存款繳存余額調(diào)整表和財(cái)政存款繳存科目余額清單進(jìn)行賬務(wù)處理后，將處理結(jié)果與系統(tǒng)計(jì)算結(jié)果進(jìn)行比對(duì)，能夠有效解決每月上中旬央行無(wú)法核對(duì)財(cái)政存款科目余額真實(shí)性的問(wèn)題。三是準(zhǔn)確界定會(huì)計(jì)、國(guó)庫(kù)、貨幣信貸、支付結(jié)算、營(yíng)業(yè)部門(mén)等對(duì)財(cái)政繳存款業(yè)務(wù)的監(jiān)管職責(zé)。加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)調(diào)合作與監(jiān)督，建立有效的監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化各部門(mén)信息和資源共享，積極整合非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管資源和現(xiàn)場(chǎng)檢查力量，推行聯(lián)合檢查制度，定期對(duì)財(cái)政繳存款業(yè)務(wù)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，明確財(cái)政資金的來(lái)龍去脈，構(gòu)建審核指導(dǎo)、會(huì)計(jì)核算、監(jiān)督管理三位一體的監(jiān)管模式。此外，央行應(yīng)積極承擔(dān)與財(cái)稅部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)工作，以便全面掌握財(cái)政資金狀況，提高對(duì)財(cái)政存款全額繳存的監(jiān)管效率，促進(jìn)財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，增強(qiáng)各部門(mén)及金融機(jī)構(gòu)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)把握的一致性，保障宏觀調(diào)控政策順利實(shí)施。

（五）運(yùn)用平均法考核財(cái)政繳存款

金融機(jī)構(gòu)為了避免因繳存和繳庫(kù)并存導(dǎo)致的預(yù)算收入墊資繳存情況或?yàn)榱松倮U財(cái)政存款，可能會(huì)在旬末將財(cái)政存款轉(zhuǎn)移至其他賬戶(hù)以降低財(cái)政存款余額，針對(duì)這一問(wèn)題可以參考《中國(guó)人民銀行關(guān)于實(shí)施平均法考核存款準(zhǔn)備金的通知》對(duì)人民幣存款準(zhǔn)備金實(shí)施平均法考核的規(guī)定，利用現(xiàn)代化會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)，對(duì)財(cái)政繳存款運(yùn)用平均法進(jìn)行考核，將按旬末存款余額繳存變?yōu)榘疵垦骄囝~繳存，央行根據(jù)財(cái)政存款日終余額的算術(shù)平均值而不是旬末余額考核金融機(jī)構(gòu)繳納財(cái)政存款。改進(jìn)財(cái)政存款繳存基數(shù)計(jì)算方法能夠改善當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)有意或無(wú)意占用財(cái)政存款的情況，保證財(cái)政存款繳存的及時(shí)性、準(zhǔn)確性。

參考文獻(xiàn)：

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作者單位：中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行營(yíng)業(yè)管理部