粵港澳大灣區(qū)地方政府專項(xiàng)債券分析、思考與展望

張賀 徐謙

自預(yù)算法修正案通過后，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模、地方政府債券發(fā)行量占比均在飛速地發(fā)展。本文聚焦于粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱“大灣區(qū)”）的核心城市廣州，廣州專項(xiàng)債券余額位居大灣區(qū)之首，通過對廣州全市及所屬轄區(qū)地方政府專項(xiàng)債券募投項(xiàng)目發(fā)行規(guī)模、項(xiàng)目投向的調(diào)研分析，結(jié)合國家戰(zhàn)略規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展特色，為大灣區(qū)專項(xiàng)債券項(xiàng)目投向領(lǐng)域以及申報(bào)規(guī)范提供思路。

自2014年末，十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過了《預(yù)算法修正案》后，地方政府債券作為地方政府的合法融資方式，既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目重要的資金來源，也是遏制地方政府隱形負(fù)債和穩(wěn)增長重要利器;其中，地方政府專項(xiàng)債券（以下簡稱“專項(xiàng)債”）作為其子品種，占據(jù)了絕大部分的份額，是政府建設(shè)項(xiàng)目資金來源的有力保障。

作為國家建設(shè)的世界級城市群，大灣區(qū)在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中，地方政府專項(xiàng)債作為建設(shè)資金的重要來源，在除港澳兩大特區(qū)之外，充分體現(xiàn)了其重要戰(zhàn)略地位。截至2020年末，除港、澳外的大灣區(qū)9座城市專項(xiàng)債限、余額占廣東全省限、余額均超過60%。其中，廣州市限、余額既是廣東省第一，也是大灣區(qū)第一。下面，本文將著眼廣州，映射全大灣區(qū)的專項(xiàng)債發(fā)展?fàn)顩r。

一、廣州市場發(fā)行概況

（一）整體債務(wù)及發(fā)行概況

專項(xiàng)債務(wù)限、余額方面，截至2020年末，廣東省地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額為10177.55億元，專項(xiàng)債務(wù)余額為9526.95億元。其中，大灣區(qū)城市專項(xiàng)債務(wù)限額為6606.58億元，占全省限額的64.91%;專項(xiàng)債務(wù)余額為5872.71億元，占全省余額的61.64%。大灣區(qū)內(nèi)除港、澳外其余城市債務(wù)限、余額情況如表1：

（二）募投項(xiàng)目趨勢

從募投項(xiàng)目種類來看，在2017年以前，項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的項(xiàng)目種類僅有土地儲備專項(xiàng)債券、收費(fèi)高速公路專項(xiàng)債券和軌道交通專項(xiàng)債券三種，發(fā)行規(guī)模最高也不足700億元;而在2018年-2020年專項(xiàng)債的高速發(fā)展時期，專項(xiàng)債募投項(xiàng)目種類得到了極大的豐富，除以上領(lǐng)域外，還擴(kuò)充到了保障房建設(shè)、生態(tài)環(huán)保、交通運(yùn)輸、社會公共服務(wù)、農(nóng)林水利、防災(zāi)減災(zāi)、地下管廊、文化旅游、教育、舊城改造、醫(yī)療衛(wèi)生、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興共計(jì)十六類九大領(lǐng)域。而在2019年9月國務(wù)院頒布禁令，廣州在2020年全面暫停了新增土地儲備專項(xiàng)債的申報(bào)與發(fā)行，而其他領(lǐng)域均得到了長足的發(fā)展。

二、廣州區(qū)域募投項(xiàng)目結(jié)構(gòu)分析

（一）募投項(xiàng)目分類

2020年，廣州市累計(jì)發(fā)行新增專項(xiàng)債項(xiàng)目59個，總金額470億元。根據(jù)廣州市及區(qū)級財(cái)政對具體募投項(xiàng)目領(lǐng)域劃分，共投向11大類，其中發(fā)行金額最大的前5大領(lǐng)域是市政建設(shè)、鐵路、機(jī)場、農(nóng)林水利以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)。前五類項(xiàng)目發(fā)行金額總計(jì)占全年金額的86.91%。

2020年全年，廣州市共發(fā)行區(qū)本級專項(xiàng)債179.6億元，除天河區(qū)外其他行政區(qū)均有發(fā)行。發(fā)行額度排名前五的分別為南沙區(qū)、花都區(qū)、黃埔區(qū)、番禺區(qū)以及增城區(qū)。前五行政區(qū)發(fā)行金額占總金額的87.02%。作為第一名的南沙區(qū)，主要投向產(chǎn)業(yè)園區(qū)、市政建設(shè)以及水利工程;由于其南沙自貿(mào)區(qū)萬頃沙自貿(mào)港建設(shè)、大港先進(jìn)制造業(yè)基地等國家級園區(qū)的建設(shè)，其用于發(fā)行產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項(xiàng)債的金額達(dá)22.67億元，占其區(qū)域發(fā)行金額的46.11%。發(fā)行項(xiàng)目方面，廣州市共計(jì)新增發(fā)行專項(xiàng)債募投項(xiàng)目57個，其中市本級24個，區(qū)本級33個。發(fā)行項(xiàng)目數(shù)第一的依然是南沙區(qū);在其投向的8個項(xiàng)目中，5個均為產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，剩余為鐵路、軌道交通以及污水治理。

三、廣州主要地區(qū)專項(xiàng)債募投項(xiàng)目分析與思考

相比起專項(xiàng)債務(wù)限額，廣州市的專項(xiàng)債發(fā)行額度還存在差距。2020年，廣州市專項(xiàng)債務(wù)余額為2229.45億元，專項(xiàng)債限額為2548.98億元，當(dāng)年專項(xiàng)債限額使用率達(dá)87.46%，尚剩余319.53億元空間。未來廣州市地方政府專項(xiàng)債還存在著極大的新增空間。本文結(jié)合廣州地區(qū)專項(xiàng)債申報(bào)歷史、現(xiàn)狀以及未來發(fā)展規(guī)劃，針對還存在大量發(fā)行空間的區(qū)域?yàn)槲磥韺ｍ?xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)方向提供思路：

（一）市本級

2020年全年，廣州市本級專項(xiàng)債募投項(xiàng)目以基礎(chǔ)設(shè)施為主，鐵路、機(jī)場、市政設(shè)施均涉及;而在農(nóng)林水利項(xiàng)目方面，由于其具體項(xiàng)目主要為大灣區(qū)污水聯(lián)合防治，盡管截至目前相關(guān)政府部門并未發(fā)布污水聯(lián)合防治行動公示，但根據(jù)十四五規(guī)劃全面提升環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)全覆蓋的目標(biāo)，也將是未來專項(xiàng)債投向。

（二）越秀區(qū)

2020年全年，越秀區(qū)以保障性住房為主，具體投向均為加強(qiáng)補(bǔ)短板項(xiàng)目。根據(jù)廣州市、越秀區(qū)政府工作報(bào)告顯示，接下來的工作重點(diǎn)中，在保持保障性住房項(xiàng)目以統(tǒng)籌推進(jìn)城市更新改造進(jìn)程之外，生命健康產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、文化和旅游消費(fèi)集聚區(qū)建設(shè)均可通過發(fā)行產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及文旅專項(xiàng)債解決部分資金來源。

（三）天河區(qū)、海珠區(qū)

2020年全年，天河區(qū)并未新增專項(xiàng)債募投項(xiàng)，海珠區(qū)募投項(xiàng)目均投向醫(yī)療衛(wèi)生;截至目前，2021年專項(xiàng)債項(xiàng)目兩區(qū)均僅有城市更新補(bǔ)短板項(xiàng)目，情況與越秀區(qū)類似。建議結(jié)合兩區(qū)未來重點(diǎn)工作，建議在未來可考慮新增申報(bào)醫(yī)療衛(wèi)生（包括養(yǎng)老設(shè)施）、生態(tài)環(huán)保類型項(xiàng)目。

（四）花都區(qū)

花都區(qū)由于承擔(dān)了城軌（廣清城軌、廣州東環(huán)城際等）、鐵路（廣州北站）、機(jī)場（新白云國際機(jī)場）的交通樞紐職責(zé)，因此2020年的專項(xiàng)債發(fā)行量較大，達(dá)到了38.81億元，其中32.13億元為以上交通樞紐建設(shè)項(xiàng)目所需，剩余6.68億元專項(xiàng)用于總部經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)建設(shè)。由于花都區(qū)政府將“智造立區(qū)、樞紐強(qiáng)區(qū)”作為未來5年的工作重點(diǎn)，因此未來花都區(qū)的專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)重點(diǎn)仍集中于機(jī)場、鐵路、道路等交通樞紐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

（五）番禺區(qū)

番禺區(qū)跟花都區(qū)類似，2020年新增發(fā)行的21.9億元專項(xiàng)債投向項(xiàng)目均為交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。未來專項(xiàng)債申報(bào)領(lǐng)域還可增加產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，以推動打造千億級汽車制造業(yè)產(chǎn)業(yè)群的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（六）南沙區(qū)

2020年南沙區(qū)項(xiàng)目募投方向在第二部分已進(jìn)行分析，在此不再贅述。未來南沙區(qū)的專項(xiàng)債項(xiàng)目應(yīng)仍聚焦于產(chǎn)業(yè)園區(qū)、交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，以完成推動“三區(qū)一中心”的建設(shè)與鏈接。

（七）黃埔區(qū)

2020年，黃埔區(qū)涵蓋了交通樞紐、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)領(lǐng)域。結(jié)合黃埔區(qū)未來5年工作規(guī)劃，未來黃埔區(qū)專項(xiàng)債申報(bào)領(lǐng)域有總部經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)建設(shè)（廣州科學(xué)城建設(shè)）、產(chǎn)業(yè)園區(qū)（廣州國際生物島）、教育（黃埔大學(xué)籌建）、交通樞紐（地鐵7號線二期、5號線東延段、沙魚洲隧道建設(shè)）等領(lǐng)域。

四、廣州地區(qū)專項(xiàng)債項(xiàng)目展望與建議

地方政府專項(xiàng)債募投項(xiàng)目的申報(bào)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)、科技發(fā)展、民生都有重大意義。且以專項(xiàng)債券撬動募投項(xiàng)目規(guī)模作用給區(qū)域建設(shè)騰出了更多的發(fā)展空間。因此，要更加充分地發(fā)揮專項(xiàng)債效用，做好募投項(xiàng)目的規(guī)劃與篩選，同時提高申報(bào)過程中的專業(yè)性，進(jìn)一步提升地方政府專項(xiàng)債的申報(bào)成功率，讓專項(xiàng)債更好地服務(wù)城市、服務(wù)人民。

根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廣州市存在不少地區(qū)項(xiàng)目申報(bào)成功率較低，甚至個別區(qū)尚不足10%的情況;同時通過對廣州地區(qū)募投項(xiàng)目的”一案兩書”進(jìn)行深入研習(xí)，發(fā)現(xiàn)普遍存在募投項(xiàng)目方案不夠具體、項(xiàng)目自平衡測算粗糙等情況。針對以上問題提出以下建議：

（一）高度重視專項(xiàng)債審核，高質(zhì)量完成“一案兩書”

地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)流程由兩部分組成：一是項(xiàng)目入庫。各地區(qū)從區(qū)、縣、鎮(zhèn)級開始，要根據(jù)國家政策方向和行業(yè)發(fā)展需求，梳理項(xiàng)目清單，完成項(xiàng)目前期工作，包括可研報(bào)告、土地及規(guī)劃意見、設(shè)計(jì)批復(fù)等材料的編撰，并獲取發(fā)改委立項(xiàng)批復(fù)。二是債券的申報(bào)發(fā)行。在項(xiàng)目申報(bào)通過進(jìn)入項(xiàng)目儲備庫后，各級發(fā)改委、財(cái)政將按照申請當(dāng)年的政策投向領(lǐng)域、債務(wù)限額等要求進(jìn)行篩選，納入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算及債券額度安排。項(xiàng)目申報(bào)主體需要聘請第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行各項(xiàng)評估工作。最終出具“一案兩書”，即專項(xiàng)債的實(shí)施方案、融資自求平衡專項(xiàng)評價報(bào)告以及法律意見書。

申請專項(xiàng)債額度前，還需在發(fā)改委進(jìn)行立項(xiàng)。因此，在進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)前期，務(wù)必保證項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作已經(jīng)到位，如區(qū)域城市更新補(bǔ)短板項(xiàng)目，要提前完善可研、用地、環(huán)評報(bào)告，辦好征地拆遷等手續(xù)，以免影響專項(xiàng)債項(xiàng)目申請進(jìn)度。

（二）準(zhǔn)確理解項(xiàng)目準(zhǔn)公益性，確保測算合理

一是具有一定收益的公益性項(xiàng)目，不可以是完全公益項(xiàng)目或可通過市場化融資項(xiàng)目;二是項(xiàng)目收益需全程自平衡;三是必須是政府投資項(xiàng)目。因此，在項(xiàng)目申報(bào)時應(yīng)注意區(qū)分，項(xiàng)目收益類型、項(xiàng)目收益測算、項(xiàng)目業(yè)主均需認(rèn)真核實(shí)，尤其是捆綁項(xiàng)目，務(wù)必核實(shí)每一個單獨(dú)項(xiàng)目，以免因個別子項(xiàng)目問題影響整體項(xiàng)目申報(bào)。

項(xiàng)目申報(bào)過程中，難度最高的是如何對項(xiàng)目預(yù)期收益進(jìn)行測算以保證項(xiàng)目收益覆蓋債券本息。因此在測算過程中，一要保證利息覆蓋倍數(shù)達(dá)標(biāo)（一般均大于1.1倍，在1.3到1.4倍最佳），以滿足項(xiàng)目收益自平衡的標(biāo)準(zhǔn);二要考慮未來的經(jīng)濟(jì)因素影響，如供水電項(xiàng)目，收取的水電費(fèi)極有可能會隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而上漲，故應(yīng)以一定增幅測算收益，最大限度測算預(yù)期收益，為項(xiàng)目測算增加優(yōu)勢。

（三）及時按照要求精準(zhǔn)錄入系統(tǒng)，增加通過概率

專項(xiàng)債的所有項(xiàng)目均需錄入發(fā)改委的國家重大建設(shè)項(xiàng)目庫中，并編制“一案兩書”。經(jīng)廣州地區(qū)項(xiàng)目申報(bào)情況調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在錄入國家重大建設(shè)項(xiàng)目庫時，存在大量的元素填報(bào)不準(zhǔn)確、不完整問題;而在對廣州市專項(xiàng)債募投“一案兩書”的深入研習(xí)發(fā)現(xiàn)，存在大量的項(xiàng)目內(nèi)容不夠完整、項(xiàng)目收入來源不夠明確、項(xiàng)目預(yù)期收益測算不夠精細(xì)或科學(xué)等問題。以上問題若在省級以下發(fā)改委審核過程中被發(fā)現(xiàn)，還有機(jī)會修改;一旦進(jìn)入國家發(fā)改委進(jìn)行審批，凡是上述問題均不再有調(diào)整機(jī)會，便導(dǎo)致原本符合專項(xiàng)債發(fā)債要求的項(xiàng)目被否定。故在項(xiàng)目填報(bào)過程中，要審慎填報(bào)，務(wù)必將填報(bào)元素、內(nèi)容、格式均完善，以增加通過項(xiàng)目比例。

（四）嚴(yán)格使用專債資金，降低合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

專債資金要嚴(yán)格按照信息披露文件規(guī)范使用。根據(jù)《加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕94號）嚴(yán)禁將新增專項(xiàng)債券資金用于置換存量債務(wù)，決不允許搞形象工程、面子工程。新增專項(xiàng)債券資金依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴(yán)謹(jǐn)用于發(fā)放工資、單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、發(fā)放養(yǎng)老金、支付利息等，嚴(yán)禁用于商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、企業(yè)補(bǔ)貼等。同時，堅(jiān)持不安排土地儲備項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目以及房地產(chǎn)相關(guān)項(xiàng)目。嚴(yán)格資金使用，降低后續(xù)財(cái)政部地方監(jiān)管局等監(jiān)管部門的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）把握國家重點(diǎn)支持領(lǐng)域，夯實(shí)項(xiàng)目儲備基礎(chǔ)

在進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃及初篩過程中，要緊跟時代發(fā)展方向、符合國家發(fā)展路徑;做好對國家、區(qū)域的宏觀經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展方向的深入研習(xí)，以十四五戰(zhàn)略規(guī)劃為導(dǎo)向，緊跟財(cái)政部、發(fā)改委下發(fā)關(guān)于專項(xiàng)債資金需求指引，并以省、市、區(qū)政府工作報(bào)告與規(guī)劃為落腳點(diǎn)，投向符合國家政策與未來發(fā)展的領(lǐng)域。如2021年，根據(jù)財(cái)政部、發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于梳理2021年新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求的通知》，當(dāng)年新增專項(xiàng)債券應(yīng)重點(diǎn)應(yīng)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程九大領(lǐng)域，因此在區(qū)域項(xiàng)目規(guī)劃時，以此為基礎(chǔ)，結(jié)合區(qū)域內(nèi)建設(shè)重點(diǎn)方向申報(bào)項(xiàng)目是最好的選擇。

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作者單位：張賀，國家發(fā)展和改革委員會國家信息中心應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)（金融學(xué)）博士后，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，高級經(jīng)濟(jì)師;徐謙，廣州銀行投資銀行部，紐約大學(xué)管理學(xué)碩士