分合有度：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下土地制度變革的100年

張旭亮

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上強(qiáng)調(diào)：“中國共產(chǎn)黨一經(jīng)誕生，就把為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興確立為自己的初心使命?！雹僦袊伯a(chǎn)黨成立以來，一直致力于國家建設(shè)、社會發(fā)展、民生改善，先后在農(nóng)村實(shí)施土地改革、合作化運(yùn)動等生產(chǎn)關(guān)系的變革，致力于將鞏固國家政權(quán)與改善人民群眾的生活同步推進(jìn)。黨的十一屆三中全會召開后，在廣大農(nóng)村地區(qū)，包產(chǎn)到戶落地、實(shí)施，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、致富積極性、參與積極性被廣泛調(diào)動起來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得了高速發(fā)展，人民的生活水平、政治參與度有了顯著提高。黨的十八大以來，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、城市化進(jìn)程的急速推進(jìn)，農(nóng)村開始出現(xiàn)土地撂荒、集體資產(chǎn)空置等一系列新的問題，在此背景下，農(nóng)村土地制度“三權(quán)分置”改革開始試點(diǎn)、實(shí)施?？v觀我國土地制度變革的歷史，土地可謂歷經(jīng)分合，那么是哪些因素主導(dǎo)土地或“分”或“合”？土地分合背后反映出怎樣的改革邏輯？文章嘗試做出回應(yīng)。

一、土地改革運(yùn)動：農(nóng)民取得土地

中國共產(chǎn)黨成立初期，由于社會長期動蕩，廣大農(nóng)村地區(qū)正常的生產(chǎn)、生活秩序均被破壞，農(nóng)民賴以生存的土地被地主、官僚、軍閥等占有，“大體的說，土地的百分之六十以上在地主手里，百分之四十以下在農(nóng)民手里”②，加之動蕩時(shí)期較為頻繁的苛捐雜稅，農(nóng)民的生活極度困難。

(一)實(shí)行農(nóng)民的土地所有制

1921年以來，國家有鞏固政權(quán)、重組基層的當(dāng)務(wù)之急；廣大農(nóng)民有獲得土地、解決溫飽的迫切愿望。毛澤東同志認(rèn)為：“土改是我們民主革命留下的一個(gè)‘尾子’，但這‘尾子’還不小，是個(gè)大尾巴。土改搞好了，第二步建設(shè)的本錢就大。”③對新中國而言，土地改革承擔(dān)著更大的使命意義。

這一時(shí)間內(nèi)，具有標(biāo)志性的是兩個(gè)文件的頒布與實(shí)施。一個(gè)是1946年5月4日，中共中央發(fā)出《關(guān)于清算減租及土地問題的指示》(簡稱《五四指示》)；另一個(gè)是1947年9月13日，中國共產(chǎn)黨全國土地會議通過的《中國土地法大綱》，這為全國新解放區(qū)的土地改革提供了重要支撐。

新中國成立后，廣大新解放區(qū)的土地改革如何進(jìn)行，成為擺在中國共產(chǎn)黨面前必須解決的問題，各地的調(diào)查研究相繼展開。在此基礎(chǔ)上，中共中央經(jīng)過一系列的調(diào)研、討論、研究，于1950年6月30日頒布了《中華人民共和國土地改革法》。這部法律的頒布為新解放區(qū)土地改革提供了強(qiáng)有力的法律保障與支撐。其中規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路?！雹苄陆夥艆^(qū)的土地改革從1950年底先后分三批推進(jìn)，并于1953年春季基本結(jié)束，除了部分少數(shù)民族聚居區(qū)外，全國大部分地區(qū)完成了土地改革，占新解放區(qū)一半的人口獲得了土地。

(二)解放農(nóng)村生產(chǎn)力

土地改革本質(zhì)上是生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，同時(shí)還涉及鞏固國家政權(quán)以及農(nóng)民的溫飽問題，一旦處理得當(dāng)，二者可以互相促進(jìn)：在國家政權(quán)的介入下，農(nóng)民獲取賴以生存的土地；獲得土地的農(nóng)民轉(zhuǎn)而衷心擁護(hù)、保衛(wèi)國家政權(quán)，從而進(jìn)一步鞏固國家政權(quán)，這是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。

“土地改革更主要的目標(biāo)是解放農(nóng)村生產(chǎn)力，為國家工業(yè)化掃清道路?！雹轃o論是革命時(shí)期的土地改革，還是新中國成立初期的土地改革，均涉及穩(wěn)固領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與穩(wěn)定大多數(shù)的問題。前者要求改革過程中建立黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，解放生產(chǎn)力；后者要求改革照顧到多數(shù)人的生存、溫飽乃至于發(fā)展等一系列問題。

二、合作化運(yùn)動：將農(nóng)民組織起來

合作化運(yùn)動，是繼土地改革后黨帶領(lǐng)人民群眾變革土地所有制的又一次實(shí)踐，先后經(jīng)歷了互助組、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，之后農(nóng)民土地私有制逐漸被集體所有制取代。值得說明的是，基于群眾自愿的、規(guī)模適度的合作經(jīng)營能夠有效克服傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的弊端與缺陷，對農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生活改善是有益的。

(一)自愿基礎(chǔ)上的合作

1951年9月9日，中共中央召開第一次互助合作會議，通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)互助合作的決議(草案)》。該《決議》提倡農(nóng)民按照自愿互利的原則組織起來：要按照自愿互利的原則，發(fā)展農(nóng)民勞動互助的積極性，但也不能忽視和粗暴地挫傷農(nóng)民個(gè)體經(jīng)濟(jì)的積極性。自愿互利與適度的規(guī)模是至關(guān)重要的兩個(gè)前提，關(guān)乎改革的效度乃至成敗。

(二)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模性

合作化運(yùn)動旨在生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整：一方面，國家的發(fā)展必須建立在政權(quán)穩(wěn)固的基礎(chǔ)之上，而鞏固政權(quán)的基礎(chǔ)在廣大農(nóng)村、在占總?cè)丝?0%的廣大農(nóng)民，這也是國家建設(shè)、改革、發(fā)展的基礎(chǔ)與保障；另一方面，國家處于建設(shè)階段，需要農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，支援國家建設(shè)。

1.自愿與規(guī)模問題

適度規(guī)模的合作對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是有益的，但需注意合作的規(guī)模問題，邊界問題、條件問題。在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，互助合作可以有效解決土地與勞動力、生產(chǎn)工具等不相匹配的問題，從而彌補(bǔ)土地改革平均分配土地的缺陷；同時(shí)，基于農(nóng)作物的生物學(xué)屬性，合作的規(guī)模不宜過大，否則監(jiān)督的成本將會提高；加之合作化使得農(nóng)民與土地之間責(zé)任紐帶的弱化，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效。

2.涉及“分”與“合”的討論

合作化從開始探索到最后實(shí)施，其間經(jīng)歷了一些討論，主要涉及是“分”還是“合”的問題。合作化運(yùn)動的爭論本質(zhì)上屬于“分”與“合”的矛盾。在特定的條件下：“分”，能夠充分調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，同時(shí)也可能存在生產(chǎn)資料與勞動力不相匹配的風(fēng)險(xiǎn)；“合”，能夠?qū)⒂邢薜纳a(chǎn)資料與勞動力充分調(diào)動起來，發(fā)揮集體力量實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)，同時(shí)，也可能存在由于作物的生物屬性以及監(jiān)督成本上升而帶來的生產(chǎn)低效。杜潤生則基于農(nóng)業(yè)與工業(yè)的差異因素考量，認(rèn)為農(nóng)業(yè)發(fā)展受到地域的遼闊性、土地的分散性、農(nóng)業(yè)的季節(jié)性、農(nóng)活的時(shí)空分離性、勞動者的不自覺性以及勞動監(jiān)督的不便性等因素的規(guī)制。⑥鄧子恢認(rèn)為，合作化“關(guān)系到他們(指中農(nóng)，下同)的土地、牲口、農(nóng)具，也關(guān)系到他們的生產(chǎn)水平和收入水平，中農(nóng)有看大勢、算厲害的特點(diǎn)，所以要半妥協(xié)，急了不行，急了他們不來。所以合作化的問題很重要的是要解決好中農(nóng)入社的問題?！雹叩幌盗械臓幷摬⑽礈p緩合作化運(yùn)動的步伐。

三、包產(chǎn)到戶：中國農(nóng)村改革與發(fā)展的“第一次飛躍”

隨著黨的十一屆三中全會的召開，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)億萬群眾發(fā)展生產(chǎn)力、變革生產(chǎn)關(guān)系、擺脫貧窮的步伐更加迅速、堅(jiān)定。一場“對內(nèi)開放”的探索隨即展開，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民面臨全新的轉(zhuǎn)折與機(jī)遇。改革的歷史一再證明，無論發(fā)展到什么階段，生產(chǎn)關(guān)系一定要與生產(chǎn)力發(fā)展的水平相適應(yīng)。包產(chǎn)到戶便是新的歷史條件下新一輪生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整。

包產(chǎn)到戶，從合作化運(yùn)動時(shí)期的探索到最后的落地，其間歷經(jīng)波折，之后更是一度發(fā)展到非此即彼的地步，包產(chǎn)到戶歷經(jīng)浮沉，三起三落。⑧

1978年以后，鄧小平同志就發(fā)展生產(chǎn)力、調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系、調(diào)動人民群眾積極性、擺脫貧窮等問題發(fā)表了系列講話，農(nóng)村土地制度改革相繼迎來了春天。早在1978年初，鄧小平同志在廣東等地的講話中指出：尊重生產(chǎn)隊(duì)的自主權(quán)，反對“一平二調(diào)”、瞎指揮。⑨其后，鄧小平同志在論述社會主義與生產(chǎn)力的關(guān)系時(shí)強(qiáng)調(diào)：“經(jīng)濟(jì)長期處于停滯狀態(tài)總不能叫社會主義。人民生活長期停止在很低的水平總不能叫社會主義?！雹馍鐣髁x必須大力發(fā)展生產(chǎn)力，逐步消滅貧窮，不斷提高人民的生活水平。黨的十一屆三中全會以后，一場“刀刃向內(nèi)的革命”漸次展開。經(jīng)過上述系列論述，改革的進(jìn)路日漸明朗。

黨的十一屆三中全會召開后，黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。會議制定了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》，并發(fā)到各省(區(qū))討論試行。根據(jù)杜潤生先生的回憶，該草案主旨包括尊重生產(chǎn)隊(duì)的自主權(quán)、恢復(fù)按勞分配、恢復(fù)自留地和集市貿(mào)易、發(fā)展副業(yè)、多種經(jīng)營和社隊(duì)企業(yè)、讓農(nóng)民休養(yǎng)生息、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、減少糧食統(tǒng)購數(shù)量、提高糧食收購價(jià)格等。會上，鄧小平同志強(qiáng)調(diào)解放思想、實(shí)事求是的思想路線，確認(rèn)實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。而這一系列政策為包產(chǎn)到戶的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

經(jīng)過多地實(shí)踐、多次長時(shí)間的激烈討論，1982年中央一號文件正式肯定了家庭承包經(jīng)營制度，第一次以中央的名義肯定了包產(chǎn)到戶、尊重群眾選擇，并宣布長期不變。從此結(jié)束了包產(chǎn)到戶30年的爭論，成為中國農(nóng)村的一項(xiàng)基本制度。1992年，黨的十四大報(bào)告指出：“改革從農(nóng)村開始，這是符合中國國情的戰(zhàn)略決策。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營，是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造?！睂彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制給予高度評價(jià)。在1999年的憲法修正案中，將家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營寫入憲法：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制?！薄班囆∑綄τ诎阎袊蛐路较虻膶Ｐ闹轮?，創(chuàng)造了發(fā)生重大變革而無群眾動蕩的機(jī)會。”

四、“三權(quán)分置”改革：中國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新

黨的十八大報(bào)告指出：“我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們要準(zhǔn)確判斷重要戰(zhàn)略期內(nèi)涵和條件的變化，全面把握機(jī)遇，確保到二〇二〇年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會?！敝链?，農(nóng)村領(lǐng)域的改革也進(jìn)入了全面深化改革的新階段：改革的力度更強(qiáng)、覆蓋的范圍更廣、涉及的內(nèi)容更細(xì)。但有一點(diǎn)始終是保持不變的，這就是改革的核心依然以變革生產(chǎn)關(guān)系以適應(yīng)不斷發(fā)展的生產(chǎn)力為基本點(diǎn)。當(dāng)下的改革，已不僅僅是調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，而是在激活鄉(xiāng)村諸生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)上讓農(nóng)民有更多的財(cái)產(chǎn)性收入、讓農(nóng)民充分分享改革的成果、讓農(nóng)民有更多的獲得感。在以人民為中心工作導(dǎo)向的全面深化改革征程中，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革、集體產(chǎn)權(quán)制度改革、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等涉及農(nóng)村領(lǐng)域的改革與探索正在全面推進(jìn)。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后農(nóng)村土地關(guān)系的又一次重大調(diào)整：包產(chǎn)到戶本質(zhì)上屬于“二權(quán)分置”，即所有權(quán)在集體，農(nóng)民享有承包權(quán)，從而調(diào)動了個(gè)體農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民脫貧致富；在新形勢下，“三權(quán)分置”改草旨在將土地的權(quán)責(zé)屬性進(jìn)一步細(xì)化為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。

(一)激活土地經(jīng)營權(quán)

2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》發(fā)布，其中首次提出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)?！蔽募墓紴槿珖秶鷥?nèi)的“三權(quán)分置”改革拉開了序幕。2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(以下簡稱《意見》)，至此，“三權(quán)分置”的概念被正式確定下來?！兑庖姟访鞔_指出：“現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行著力推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化?！薄兑庖姟愤€進(jìn)一步要求各地要充分認(rèn)識、妥善處理、正確運(yùn)用“三權(quán)分置”的思想理論，進(jìn)一步探索、豐富“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式。中央的政策一經(jīng)確定，地方探索、實(shí)踐的信心亦愈發(fā)堅(jiān)定。

(二)打通土地流轉(zhuǎn)堵點(diǎn)

21世紀(jì)初，關(guān)于“三權(quán)分置”改革的探索就已經(jīng)在浙江省開始。2001年9月，中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳頒布了《關(guān)于積極有序地推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》，改革以“穩(wěn)制活田、三權(quán)分離”為基本原則，旨在穩(wěn)定包產(chǎn)到戶以來土地所有權(quán)在集體、農(nóng)民享有承包權(quán)的制度基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分離出經(jīng)營權(quán)并用于流轉(zhuǎn)，以此解決承包者不種地、種地者無承包權(quán)的兩難困境?；鶎拥奶剿骶痛吮P活，試點(diǎn)的范圍也在逐步擴(kuò)大。要“總結(jié)地方治理改革創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)。及時(shí)將優(yōu)秀的地方創(chuàng)新做法上升為國家制度，及時(shí)將成熟的改革創(chuàng)新政策上升為法規(guī)制度，從制度上解決政府治理和社會治理改革創(chuàng)新的動力問題?！?/p>

五、宜分則分，宜合則合：農(nóng)村土地制度變革的思考與展望

概括而言，土地或“分”或“合”，主要取決于生產(chǎn)關(guān)系必須符合生產(chǎn)力發(fā)展的要求、取決于不同生產(chǎn)力水平下對公平—效率的追求、取決于國家—農(nóng)民—土地關(guān)系調(diào)整的狀況。選擇“分”或者“合”，需要按照相應(yīng)條件的變化而變化，需要伴隨生產(chǎn)力的發(fā)展不斷調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系。土地改革運(yùn)動、合作化運(yùn)動、“包產(chǎn)到戶”“三權(quán)分置”改革都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下變革土地制度的探索與實(shí)踐，這些探索為加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、提高人民生活水平發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，也為我國進(jìn)一步深化改革積累了經(jīng)驗(yàn)。

(一)農(nóng)村土地制度變革100年的基本經(jīng)驗(yàn)與成就

1.土地改革：分田到人

“國家真正作為整個(gè)社會的代表所采取的第一個(gè)行動，即以社會的名義占有生產(chǎn)資料。”土地改革的過程，既是廣大貧雇農(nóng)翻身的過程，也是國家對鄉(xiāng)村重新整合的過程。土地改革“分”地滿足了無地、少地農(nóng)民樸素的土地訴求。

中國共產(chǎn)黨成立以來，經(jīng)過土地改革，廣大無地、少地農(nóng)民獲得了賴以生存的土地，加之推翻了地主、軍閥、高利貸者等的盤剝，生活水平有了相當(dāng)?shù)母纳疲坏碌膯栴}接踵而至，由于土地完全按照人口分配，使得土地與勞動力、生產(chǎn)工具等不能完全匹配，在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效，同時(shí)消解著土地改革分田分地的政策紅利。

經(jīng)過土地改革運(yùn)動，3億多農(nóng)民無償獲得7億多畝土地，生活有了一定的改善；國家這一改革贏得了廣大農(nóng)民的支持，從而更加堅(jiān)定地支持國家建設(shè)，基層得以重組、鞏固，也為國家后續(xù)的發(fā)展和其他領(lǐng)域的改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.合作化運(yùn)動：合田到社

合作化運(yùn)動初期階段，基于農(nóng)民自愿、規(guī)模適度的互助合作可以較好地克服小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的弊端，緩解生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，增加農(nóng)民的收益，一旦突破自愿的前提與合作的規(guī)模，限于當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平，無疑將損害農(nóng)業(yè)的發(fā)展，延緩農(nóng)民的增收。

合作化運(yùn)動的“合”旨在調(diào)解土地與生產(chǎn)工具、勞動力等不匹配的矛盾。合作化運(yùn)動旨在將土地、生產(chǎn)工具、勞動力等集中起來，充分發(fā)揮集體的力量，嘗試解決生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾，以此推動農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。不容否認(rèn)，互助組、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等規(guī)模適度的合作方式對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是有益的，能夠有效規(guī)避“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”的弱點(diǎn)與缺陷，但由于政策推進(jìn)過于迅疾，也未能注意并解決合作的規(guī)模與邊界問題，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身受到作物屬性的規(guī)制，極大地挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。變化了的實(shí)際呼喚新一輪的改革。

3.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制：包產(chǎn)到戶

“包產(chǎn)到戶”經(jīng)歷了從小崗村村民的探索到全國大范圍的推開，以至于延續(xù)至今，其間歷經(jīng)坎坷。一方面，合作化運(yùn)動到了后期，尤其是高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的急速推進(jìn)，導(dǎo)致“非自愿的聯(lián)合”，挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性；另一方面，勞動力監(jiān)督成本的增加消解著合作化運(yùn)動“聯(lián)合”帶來的規(guī)模紅利。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正是在認(rèn)清合作化運(yùn)動缺陷、降低勞動監(jiān)督成本、調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性的基礎(chǔ)上演變而來的。對于“包產(chǎn)到戶”，一是有效保證土地所有權(quán)的集體屬性，這也是社會主義國家的基礎(chǔ)，同時(shí)剝離出承包經(jīng)營權(quán)，有效激活土地這一生產(chǎn)要素活力。二是將生產(chǎn)單位下移到“家戶”，可以說是一種歷史向度的回歸，家戶經(jīng)營，有效降低甚至是消除了勞動力監(jiān)督問題，家戶成員能夠自覺參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中去，保證生產(chǎn)有效。三是“家戶”構(gòu)成生產(chǎn)責(zé)任共同體，自負(fù)盈虧，“交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的”，在農(nóng)民增收的同時(shí)，國家、集體的利益也得到了有效保證。

4.“三權(quán)分置”改革：合田到人

“三權(quán)分置”改革是新形勢下對上一輪土地制度“包產(chǎn)到戶”——“二權(quán)分置”的改革和深化。與20世紀(jì)80年代相比，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市化進(jìn)程的加速、戶籍制度的改革，進(jìn)城務(wù)工逐漸成為農(nóng)民的一個(gè)新選擇，以至于形成了“農(nóng)民工”這一特殊群體。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，進(jìn)城務(wù)工成為“更優(yōu)”選項(xiàng)，隨后，土地撂荒問題逐漸凸顯。在這樣的大背景下，土地制度改革勢在必行。“三權(quán)分置”改革，可謂是“合田到人”，這個(gè)“人”，更多的是法人。一是延續(xù)土地所有權(quán)的集體屬性不動搖；二是從承包經(jīng)營權(quán)中進(jìn)一步剝離出經(jīng)營權(quán)以便于流轉(zhuǎn)，從而重新激活土地這一生產(chǎn)要素，流轉(zhuǎn)的土地由種糧大戶、合作社等統(tǒng)一經(jīng)營，土地撂荒難題得以化解，土地效益得以保證。三是負(fù)責(zé)承包的農(nóng)戶可獲得租金收益，保證農(nóng)民增收。

(二)農(nóng)村土地制度變革的思考與展望

1.條件與形式：時(shí)空維度的思考

綜合歷次改革，可以看出，每一次農(nóng)村改革或“分”或“合”的背景，對改革的方向發(fā)揮著至為關(guān)鍵的作用。對每一項(xiàng)農(nóng)村土地制度變革而言，不同的條件下，都應(yīng)有與之相適應(yīng)的土地“分”“合”的形式。以新中國成立初期的土地改革為例，飽受壓迫的農(nóng)民迫切要求得到賴以生存的土地，在這樣的條件下，“分”是符合生產(chǎn)力發(fā)展要求的。而合作化運(yùn)動所處的背景(條件)是國家處于建設(shè)時(shí)期，急需從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲取建設(shè)國家的資源，以此支持國家工業(yè)的發(fā)展，但由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)小、弱、私、散等屬性，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，國家期望通過互助合作的方式發(fā)展農(nóng)業(yè)、在滿足農(nóng)民基本生活需求的同時(shí)更好地支援國家建設(shè)，在此背景下，“合”上升為主流。再到后期的“包產(chǎn)到戶”“三權(quán)分置”改革等，均是在發(fā)生了變化的條件下做出的生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整。在鄉(xiāng)村發(fā)展到相當(dāng)?shù)某潭?，隨著改革條件的改變，農(nóng)村土地制度或?qū)⒂瓉硇乱惠喌摹胺帧薄?/p>

2.發(fā)展—價(jià)值—治理：有效的視角

拉開時(shí)空維度，縱觀農(nóng)村土地制度的改革，離不開生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系——發(fā)展維度的調(diào)適，離不開對公平、效率關(guān)系——價(jià)值維度的調(diào)節(jié)，離不開國家、農(nóng)民、土地關(guān)系——治理維度的調(diào)整。土地改革運(yùn)動在調(diào)解生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系方面，發(fā)揮了積極有效的作用。具體而言，實(shí)現(xiàn)了發(fā)展有效、價(jià)值有效、治理高效。合作化運(yùn)動初期，在調(diào)適生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系方面發(fā)揮了積極作用，促進(jìn)了公平與效率的實(shí)現(xiàn)，國家對于社會、基層的管理得以強(qiáng)化。具體而言，保證了發(fā)展有效、價(jià)值高效、治理有效?！鞍a(chǎn)到戶”在調(diào)節(jié)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系方面具有極為顯著的作用，能夠很好地保證生產(chǎn)效率，治理效度未有充分保證。具體而言，呈現(xiàn)了發(fā)展高效、價(jià)值高效、治理有效的特征。在新的歷史條件下，“三權(quán)分置”改革極為高效地調(diào)節(jié)了生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾，使生產(chǎn)關(guān)系不斷滿足生產(chǎn)力發(fā)展的需要，價(jià)值效度方面，在保證土地整體效益的前提下，農(nóng)民的利益得到了一定程度的保障。綜合來看，“三權(quán)分置”改革的治理效度初顯，形成了發(fā)展高效、價(jià)值有效、治理高效的格局(見表1)。

表1 一百年來中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的土地制度變革統(tǒng)計(jì)表

土地制度土地形態(tài)發(fā)展效度價(jià)值效度治理效度土地改革運(yùn)動分有效有效高效合作化運(yùn)動合有效高效有效“包產(chǎn)到戶”分高效高效有效“三權(quán)分置”改革合高效有效高效

3.“分”與“合”：有效視角的回顧與展望

一百年來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的土地制度改革，可謂歷經(jīng)分合。土地改革運(yùn)動是農(nóng)村土地改革經(jīng)歷的第一次“分”。通過土地改革運(yùn)動摧毀了地主、軍閥、高利貸者等對農(nóng)民的壓迫與剝削，廢除了封建土地所有制，3億多農(nóng)民無償獲得了土地。獲得土地的農(nóng)民起身支援國家建設(shè)，這也是國家政權(quán)得以穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

1951年，合作化運(yùn)動的開展將農(nóng)村土地改革引向了“合”。土地改革運(yùn)動讓廣大農(nóng)民獲得了土地，當(dāng)時(shí)按照人口平均分配土地，這種分配方式滿足了農(nóng)民樸素的公平愿望，但同時(shí)存在犧牲效率的風(fēng)險(xiǎn)，而且這一弱點(diǎn)很快就暴露了出來。合作化運(yùn)動主要通過土地所有制的調(diào)整，將農(nóng)民土地私有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制，以此增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展?；谵r(nóng)民自愿基礎(chǔ)之上適度規(guī)模的合作對于農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收是有益的，但由于后期高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、人民公社等未能處理好合作的邊界、合作的規(guī)模、合作的意愿、作物的生物學(xué)屬性、勞動力的監(jiān)督成本等問題，導(dǎo)致了合作化運(yùn)動的終結(jié)。

1978年以來，逐步探索的“包產(chǎn)到戶”將農(nóng)村改革帶到了又一“分”的歷史拐點(diǎn)。經(jīng)過“包產(chǎn)到戶”，土地產(chǎn)權(quán)歸集體所有，農(nóng)民享有承包經(jīng)營權(quán)，這一生產(chǎn)關(guān)系的變革大大激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)獲得發(fā)展的同時(shí)，大部分農(nóng)民的生活得到了改善。

2014年以來，農(nóng)村領(lǐng)域的“三權(quán)分置”改革將農(nóng)村改革領(lǐng)向了第二次“合”。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，出現(xiàn)了“有承包經(jīng)營權(quán)者不種地，種地者無承包經(jīng)營權(quán)”的兩難境地，根據(jù)地方的探索，將土地經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”是一條可行之路。經(jīng)過改革，土地流轉(zhuǎn)的梗阻得以打通，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得發(fā)展，同時(shí)農(nóng)民也增加了相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)性收入。

在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上，習(xí)近平總書記向世界莊嚴(yán)宣告：“我們實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，在中國大地上全面建成了小康社會?！彪S著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，鄉(xiāng)村無疑將成為未來發(fā)展的重點(diǎn)與熱土，屆時(shí)無論是發(fā)展效度、價(jià)值效度、治理效度均將進(jìn)一步凸顯。鄉(xiāng)村發(fā)展高效——產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕；價(jià)值高效——鄉(xiāng)風(fēng)文明、公平正義；治理高效——民主法治、基層自治的格局正在形成。

注 釋：

②《毛澤東選集》(第一卷)[M]，北京：人民出版社，1991年，第68頁。

④《新中國的土地改革運(yùn)動》[EB/OL]，http://finance.people.com.cn/nc/GB/61161/9798862.html，2009-09-16/2021-06-01.

⑤羅平漢：《土地改革運(yùn)動史(1946—1948)》[M],北京：人民出版社，2018年，第30頁。

⑦高化民：《農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動始末》[M]，北京：中國青年出版社，1999年，第199頁。

⑧徐勇：《包產(chǎn)到戶沉浮錄》[M]，珠海：珠海出版社，1998年。