全面從嚴(yán)治黨背景下對(duì)公立醫(yī)院開(kāi)展巡察的實(shí)踐探討

盛奇?zhèn)?肖俊杰

[摘 要]對(duì)公立醫(yī)院開(kāi)展巡察監(jiān)督是醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的重要抓手。當(dāng)前對(duì)醫(yī)院開(kāi)展巡察監(jiān)督還存在制度機(jī)制不夠健全、工作方式較為局限、人員保障尚有欠缺、整改督辦存在短板等問(wèn)題，要從完善制度流程、加強(qiáng)培訓(xùn)保障和強(qiáng)化成果運(yùn)用等方面多管齊下，推進(jìn)巡察工作高質(zhì)量發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]醫(yī)療衛(wèi)生;公立醫(yī)院;巡視巡察;從嚴(yán)治黨

公立醫(yī)院是我國(guó)醫(yī)療服務(wù)體系的主體，是守護(hù)人民群眾生命安全和身體健康的主陣地。近年來(lái)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)商業(yè)賄賂案件時(shí)有發(fā)生，管黨治黨和廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控形勢(shì)依然嚴(yán)峻。黨的十九大報(bào)告指出：“在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問(wèn)題力度?！睂?duì)醫(yī)院開(kāi)展巡察有利于發(fā)現(xiàn)潛在問(wèn)題，提升管黨治黨和內(nèi)部管理水平，更好滿足人民日益增長(zhǎng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求。當(dāng)前上海正按照黨中央部署努力構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督格局，基層巡察工作已逐步從各區(qū)縣推廣到市級(jí)機(jī)關(guān)部門(mén)和市管高校?；诖吮尘埃ㄟ^(guò)提煉醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)巡察工作典型經(jīng)驗(yàn)，分析實(shí)踐中存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)對(duì)策，對(duì)加強(qiáng)巡察工作規(guī)范化建設(shè)，推進(jìn)公立醫(yī)院全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、巡察實(shí)踐的主要做法和經(jīng)驗(yàn)

2005年9月，上海在全國(guó)率先探索公立醫(yī)院“管辦分開(kāi)”改革，成立了上海S醫(yī)院發(fā)展中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“S中心”），并賦予其市級(jí)醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)投資管理運(yùn)營(yíng)和市政府辦醫(yī)等兩個(gè)主體責(zé)任。目前，S中心代表市政府出資興辦管理市級(jí)醫(yī)院25家，共建托管、合作建設(shè)部委、軍隊(duì)等在滬三甲醫(yī)院11家。鑒于醫(yī)院等級(jí)分類(lèi)不同且各具特點(diǎn)，該單位制定了三年巡察工作規(guī)劃，按照集中部署、分批進(jìn)行、聚焦重點(diǎn)、持續(xù)發(fā)力的原則，對(duì)有黨委隸屬關(guān)系的16家醫(yī)院分三個(gè)批次開(kāi)展政治巡察。在巡察籌備階段，通過(guò)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、重視制度建設(shè)和優(yōu)化人員配備做到“巡前胸有成竹”;在巡察實(shí)施階段，通過(guò)聚焦重點(diǎn)內(nèi)容、精準(zhǔn)定性問(wèn)題做到“巡中有的放矢”;在巡察整改階段通過(guò)規(guī)范意見(jiàn)反饋、抓好整改落實(shí)做好巡察“后半篇文章”。在確保政治巡察“動(dòng)真格、出實(shí)招、見(jiàn)實(shí)效”的同時(shí)，體現(xiàn)出醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的特色和規(guī)律。

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置

強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)是巡察能否順利實(shí)施的重要前提，能夠讓被巡察單位直觀感受到上級(jí)黨組織對(duì)巡察的高度重視。一方面，S中心專(zhuān)門(mén)成立黨委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)由黨委書(shū)記擔(dān)任，黨委副書(shū)記擔(dān)任副組長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)小組成員現(xiàn)有4人。另一方面，正式設(shè)立黨委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)“巡察辦”），配備主任、副主任各1名，兼職工作人員2人。明確巡察辦的職能定位為巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組日常辦事機(jī)構(gòu)，履行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)督導(dǎo)、服務(wù)保障職責(zé)。

（二）重視制度建設(shè)，優(yōu)化人員配備

在制度設(shè)計(jì)層面，S中心制訂了《中共上海S中心委員會(huì)巡察工作辦法（試行）》和《黨委巡察組巡察工作操作手冊(cè)》，并根據(jù)上級(jí)文件精神及時(shí)修訂完善，確保內(nèi)部巡察有章可循，各個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)范有序。在人員配備方面，重點(diǎn)遴選熟悉醫(yī)院管理和衛(wèi)生黨建工作的黨員干部。巡察組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)由具備黨務(wù)工作經(jīng)歷的醫(yī)院現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任，并從基層單位抽調(diào)3～5名黨務(wù)工作干部作為巡察組組員，保證每個(gè)組配備審計(jì)干部和財(cái)務(wù)干部各1人。每輪巡察進(jìn)駐前，S中心對(duì)巡察組全體成員進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，組織相關(guān)處室和巡察組進(jìn)行面對(duì)面溝通，幫助組員盡快進(jìn)入角色，熟知工作流程，了解掌握被巡察醫(yī)院有關(guān)情況，找準(zhǔn)監(jiān)督重點(diǎn)。

（三）圍繞醫(yī)院特色，分類(lèi)定性問(wèn)題

S中心在巡察中緊扣公立醫(yī)院黨組織職能職責(zé)和工作特點(diǎn)，全面審視被巡察黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員遵守黨章和黨規(guī)黨紀(jì)情況，圍繞落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和堅(jiān)持公益性辦醫(yī)方向，著力查找和糾正政治偏差。主要聚焦六方面內(nèi)容：黨中央和市委重大決策部署貫徹落實(shí)情況;加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作落實(shí)情況;嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，履行管黨治黨政治責(zé)任情況;黨規(guī)黨紀(jì)遵守情況;醫(yī)院內(nèi)部運(yùn)行管理情況;上級(jí)巡視和審計(jì)整改情況等。三輪巡察向被巡察醫(yī)院正式反饋問(wèn)題336個(gè)，反饋即知即改問(wèn)題142個(gè)，將五項(xiàng)共性問(wèn)題具體分為三類(lèi)，分別為：黨的建設(shè)類(lèi)3項(xiàng)、醫(yī)院管理類(lèi)1項(xiàng)和其他類(lèi)1項(xiàng)。

（四）抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做好整改落實(shí)

在巡察情況反饋環(huán)節(jié)，向被巡察醫(yī)院黨組織主要負(fù)責(zé)人的反饋安排在先，由被巡察黨組織主要負(fù)責(zé)人當(dāng)場(chǎng)簽收反饋意見(jiàn)。在反饋意見(jiàn)公開(kāi)環(huán)節(jié)，根據(jù)內(nèi)外有別、導(dǎo)向正確、注重效果的原則，按照先黨內(nèi)后黨外的順序公開(kāi)巡察反饋意見(jiàn)。在巡察整改環(huán)節(jié)，巡察辦制定巡察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題清單及整改督導(dǎo)分解表，深入基層督促指導(dǎo)被巡察醫(yī)院制訂落實(shí)整改方案，并在直屬單位黨委書(shū)記工作例會(huì)（擴(kuò)大）上及時(shí)通報(bào)巡察發(fā)現(xiàn)的共性問(wèn)題和重點(diǎn)問(wèn)題，督促各單位舉一反三、查漏補(bǔ)缺、立行立改。被巡察單位成立巡察整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立整改清單、明確責(zé)任到人，在完成疫情防控任務(wù)和推動(dòng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的同時(shí)抓緊推進(jìn)巡察整改;巡察組撤點(diǎn)不撤崗，配合巡察辦審核把關(guān)被巡察單位整改情況報(bào)告并提出意見(jiàn)。

（五）開(kāi)展“回頭看”督查，形成工作閉環(huán)

為確保巡察反饋問(wèn)題真改實(shí)改，S中心巡察辦開(kāi)展巡察整改“回頭看”專(zhuān)項(xiàng)檢查和巡察整改專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研各1次，聽(tīng)取各單位巡察整改情況報(bào)告，現(xiàn)場(chǎng)查閱已整改項(xiàng)目的相關(guān)臺(tái)賬和書(shū)證材料，督促被巡察單位黨組織落實(shí)巡察整改主體責(zé)任。截至2021年6月，三輪巡察的各項(xiàng)整改任務(wù)大部分已完成，各醫(yī)院針對(duì)巡察反饋問(wèn)題制定的724項(xiàng)整改任務(wù)中，已完成整改682項(xiàng)，尚在整改過(guò)程中的有42項(xiàng)，總體整改完成率達(dá)到94.2%，新建和修訂相關(guān)制度共531項(xiàng)。此外，在整改過(guò)程中各醫(yī)院清退違規(guī)費(fèi)用共計(jì)235244.88元，實(shí)施誡勉談話2人，免職調(diào)整中層干部6人（含調(diào)離崗位2人），解除聘用關(guān)系2人，通報(bào)批評(píng)有關(guān)科室1個(gè)，各單位紀(jì)檢監(jiān)察組織開(kāi)展約談提醒28人次。

二、巡察實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題

目前，S中心黨委系統(tǒng)巡察工作還處于摸索階段，盡管取得了一些初步成效，但在體制機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)和巡察整改上還面臨一些問(wèn)題和困境，影響巡察工作質(zhì)效，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）巡察制度機(jī)制建設(shè)不夠完善

強(qiáng)化政治監(jiān)督，任何時(shí)候都必須保持定力、實(shí)現(xiàn)常態(tài)長(zhǎng)效，重要的基礎(chǔ)性工作就是健全完善制度機(jī)制。從現(xiàn)有巡察實(shí)踐看，針對(duì)“如何巡”的工作機(jī)制和基本流程已逐步明確，但巡察制度是否合理、流程是否規(guī)范、后續(xù)成效如何評(píng)估，亟須上級(jí)部門(mén)予以指導(dǎo)明確。例如，各單位對(duì)巡察重視程度不一，對(duì)配合巡察需要做什么理解各異，辦醫(yī)主體對(duì)被巡察黨組織在協(xié)調(diào)配合、整改落實(shí)、紀(jì)律與監(jiān)督等環(huán)節(jié)應(yīng)履行的職責(zé)應(yīng)該制訂更明確的規(guī)定，提供更規(guī)范的制度保障。又如，問(wèn)題整改和成果運(yùn)用的督辦機(jī)制不夠完善，巡察意見(jiàn)反饋后，個(gè)別被巡察單位認(rèn)為將整改報(bào)告和問(wèn)題清單報(bào)送巡察辦就算完成任務(wù)了，導(dǎo)致部分問(wèn)題整改質(zhì)量不高，存在“形式重于實(shí)質(zhì)”的現(xiàn)象。

（二）巡察工作開(kāi)展方式較為局限

巡察過(guò)程中，巡察組主要采取聽(tīng)取工作匯報(bào)、列席有關(guān)會(huì)議、受理來(lái)信來(lái)訪、個(gè)別訪談、查閱資料和走訪調(diào)研等方式深入了解情況。但與上級(jí)巡視相比，醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部巡察涉及的范圍更偏重于基層生態(tài)，在“熟人社會(huì)”的情境下，有些訪談對(duì)象存在心理顧慮，更容易出現(xiàn)對(duì)待問(wèn)題遮遮掩掩、避重就輕的情況。為減輕醫(yī)院負(fù)擔(dān)，巡察進(jìn)駐時(shí)間一般控制在兩周左右，巡察組較多的工作精力會(huì)放在查閱資料上，深度訪談和走訪調(diào)查相對(duì)較少，對(duì)一些問(wèn)題缺乏深挖細(xì)查，這也導(dǎo)致一些被巡察單位的干部群眾存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，把政治巡察同一般的業(yè)務(wù)檢查混為一談。

（三）巡察人員配備和工作保障還有欠缺

以S中心為例，該單位沒(méi)有巡察工作人員編制，巡察日常工作主要依托黨委辦公室開(kāi)展，巡察辦工作人員和巡察組成員多為兼職，人員少任務(wù)重，而且多數(shù)未接受過(guò)專(zhuān)門(mén)的巡視巡察工作培訓(xùn)，巡察深度和巡察質(zhì)量受到影響。比如，有的巡察組成員對(duì)自己專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域外的醫(yī)院管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)的熟悉程度不夠，辨析問(wèn)題的站位不夠高，且巡察組成員培訓(xùn)內(nèi)容以巡察流程和黨內(nèi)法律法規(guī)為主，對(duì)各類(lèi)業(yè)務(wù)知識(shí)的涉及還不夠深，培訓(xùn)效果尚難以滿足巡察需要。此外，鑒于目前上級(jí)部門(mén)對(duì)內(nèi)部巡察工作經(jīng)費(fèi)列支渠道和開(kāi)支范圍等未予明確，巡察工作保障有時(shí)還需依托基層單位，一定程度影響了巡察工作開(kāi)展成效。

（四）整改質(zhì)量和督辦考核力度存在短板

現(xiàn)階段基層巡察工作機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)整改督導(dǎo)和成效評(píng)估，做好巡察成果應(yīng)用，推進(jìn)常態(tài)長(zhǎng)效上還存在短板。比如，S中心在巡察整改“回頭看”專(zhuān)項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)，巡察整改進(jìn)度不平衡的現(xiàn)象普遍存在，個(gè)別醫(yī)院存在“過(guò)關(guān)”思想，整改進(jìn)度和完成率相對(duì)滯后，部分“硬骨頭”疑難問(wèn)題整改推進(jìn)不夠有力;有的醫(yī)院在復(fù)雜問(wèn)題整改上難以明確整改時(shí)限。被巡察單位“整改永遠(yuǎn)在路上”的思想意識(shí)尚未牢固樹(shù)立，鞏固運(yùn)用巡察整改成果、防止問(wèn)題反彈的舉措還不夠多。常態(tài)化督查督辦機(jī)制尚待健全，巡察機(jī)構(gòu)主動(dòng)了解情況，及時(shí)跟蹤整改進(jìn)度還不夠，巡察“回頭看”專(zhuān)項(xiàng)檢查的重點(diǎn)內(nèi)容、工作方式和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)初見(jiàn)雛形，但在信效度和可操作性方面還有較大的提升空間。

三、對(duì)策和建議

2020年12月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的意見(jiàn)》，對(duì)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的總體要求、目標(biāo)任務(wù)、組織領(lǐng)導(dǎo)、工作機(jī)制、保障措施等提出明確要求。全面從嚴(yán)治黨工作要取得成效，前提是各級(jí)黨組織始終將主體責(zé)任扛在肩上、抓在手上、落實(shí)在行動(dòng)上。上述問(wèn)題的癥結(jié)主要在于目前對(duì)醫(yī)院開(kāi)展巡察監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制和保障機(jī)制還不夠規(guī)范和完善，建議基層巡察機(jī)構(gòu)從完善制度建設(shè)、加強(qiáng)培訓(xùn)保障和強(qiáng)化成果運(yùn)用等方面多管齊下，提升政治監(jiān)督效能。

（一）“任職回避+醫(yī)院交叉”，破解“熟人社會(huì)”監(jiān)督難題

巡察權(quán)力是一種較為特殊的黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)力，其行使過(guò)程中往往會(huì)遇到很多阻礙與困擾，而醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)“地盤(pán)圈子小、人情干擾多”，更容易發(fā)生類(lèi)似問(wèn)題。為最大限度減少“熟人社會(huì)”對(duì)巡察工作的干擾，首先巡察組組長(zhǎng)和組內(nèi)成員應(yīng)實(shí)行任職回避，在條件允許的情況下可以從本系統(tǒng)以外的醫(yī)院遴選或安排近三年內(nèi)退休的醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任巡察組負(fù)責(zé)同志。同時(shí)，要運(yùn)用好交叉巡察機(jī)制，被巡察單位的選定要充分考慮巡察組成員所在工作單位分布情況，巡察中若遇到干擾巡察工作等情況，要及時(shí)向黨委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組反映。針對(duì)群眾反映多、職工反響大的問(wèn)題，可探索對(duì)相關(guān)單位開(kāi)展“機(jī)動(dòng)式”專(zhuān)項(xiàng)巡察。

（二）完善制度建設(shè)，優(yōu)化巡察工作流程

科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫纫?guī)則和流程，是保證巡察工作嚴(yán)肅性、有效性的基礎(chǔ)，完善制度流程，推進(jìn)巡察規(guī)范化、程序化主要從以下幾方面入手：一是從制度層面規(guī)范被巡察黨組織如何配合巡察工作，確保制度執(zhí)行的硬度和剛性;二是圍繞醫(yī)院運(yùn)行特點(diǎn)構(gòu)建巡察重點(diǎn)指標(biāo)，確保基層巡察工作方向不偏;三是建立巡察整改評(píng)估機(jī)制，通過(guò)量化指標(biāo)、多維考核、綜合運(yùn)用，更加準(zhǔn)確評(píng)價(jià)被巡察黨組織整改落實(shí)情況。在整改“回頭看”專(zhuān)項(xiàng)檢查中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注三方面內(nèi)容：涉及違規(guī)違紀(jì)資金的清退是否完成，涉及干部違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題的處理是否恰當(dāng)，針對(duì)共性問(wèn)題是否舉一反三并建立日常督查機(jī)制。

（三）加強(qiáng)培訓(xùn)保障，抓好巡察干部隊(duì)伍建設(shè)

做好巡視巡察工作，政治定位是根本、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是生命線、過(guò)硬的能力素質(zhì)是保證。加強(qiáng)巡察隊(duì)伍建設(shè)對(duì)提升巡察成效，特別是提高發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的質(zhì)量尤為重要。首先，有條件的辦醫(yī)主體應(yīng)設(shè)立巡察辦并配備專(zhuān)職工作人員，建議擴(kuò)大巡察組工作人員遴選渠道，重點(diǎn)補(bǔ)充熟悉工程建設(shè)、財(cái)務(wù)管理和審計(jì)等方面的業(yè)務(wù)骨干，逐步健全完善巡察人才庫(kù)。其次，加強(qiáng)巡察組日常管理服務(wù)和綜合保障。建議上級(jí)部門(mén)就巡察工作經(jīng)費(fèi)使用管理和車(chē)輛保障等研究制定指導(dǎo)性意見(jiàn)，明確經(jīng)費(fèi)列支渠道和適用范圍，確保巡察工作依法合規(guī)開(kāi)展。此外，在巡察干部業(yè)務(wù)培訓(xùn)中組織有經(jīng)驗(yàn)的巡察干部“以老帶新”提高實(shí)戰(zhàn)能力，上級(jí)部門(mén)要定期組織專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，幫助基層巡察工作人員提升政治站位和工作能力。

（四）強(qiáng)化成果運(yùn)用，做好巡察“后半篇文章”

巡察工作的效果如何最終要體現(xiàn)在整改落實(shí)上，體現(xiàn)在推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展的“后半篇文章”中。由于巡察成果運(yùn)用的淡化，個(gè)別被巡察單位存在“巡察一陣風(fēng)，風(fēng)吹雨就散”的思想誤區(qū)。辦醫(yī)主體要指導(dǎo)醫(yī)院紀(jì)委針對(duì)巡察問(wèn)題整改形成常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)醫(yī)院管理薄弱環(huán)節(jié)的主動(dòng)監(jiān)督意識(shí);督促醫(yī)院黨組織將落實(shí)巡察整改與深化公立醫(yī)院綜合改革、健全現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的重點(diǎn)任務(wù)相結(jié)合，找準(zhǔn)著力點(diǎn)和切入點(diǎn)，讓整改成效真正獲得群眾認(rèn)可，經(jīng)得起實(shí)踐和歷史的檢 驗(yàn)。

基金項(xiàng)目：上海市衛(wèi)生健康系統(tǒng)黨建研究會(huì)立項(xiàng)課題“全面從嚴(yán)治黨背景下對(duì)公立醫(yī)院開(kāi)展巡察監(jiān)督的實(shí)證分析與優(yōu)化研究”，編號(hào)：2020WJ060

作者單位：上海申康醫(yī)院發(fā)展中心黨委辦公室

（責(zé)任編輯 矯海霞）