詳細規(guī)劃融合與用途管制管理創(chuàng)新
——以廣州市為例

□ 朱壽佳 代欣召

1 研究背景

2019年5月，《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》正式印發(fā)實施，提出“要構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系，詳細規(guī)劃是對具體地塊用途和開發(fā)強度等作出的實施性安排”“詳細依據(jù)要依據(jù)批準的國土空間總體規(guī)劃進行編制和修改”“到2025年健全國土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術標準體系全面實施國土空間監(jiān)測預警和績效考核機制，形成以國土空間規(guī)劃為基礎、以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度”。

詳細規(guī)劃融合與國土空間用途管制傳導是決定國土空間規(guī)劃實施的重要內(nèi)容，自然資源部辦公廳發(fā)文要求廣州市開展市級國土空間規(guī)劃先行先試，提出探索規(guī)劃縱向傳遞的管控機制和用地管控機制。而在實際管理中，廣州市存在城鄉(xiāng)空間規(guī)劃界限不清，（以下簡稱“控規(guī)”）與村莊規(guī)劃（以下簡稱“村規(guī)”）用地規(guī)劃管理范圍部分重疊、詳細規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃（以下簡稱“土規(guī)”）同步調(diào)整缺乏工作機制的問題。詳細規(guī)劃是控制和約束城市土地利用的主要工具[1]，因此，通過聚焦詳細規(guī)劃融合，構(gòu)建用途管制管理創(chuàng)新，促進城市規(guī)劃建設管理調(diào)整規(guī)范化，對探索國土空間、詳細規(guī)劃“一張圖”形成與規(guī)劃實施傳導機制具有重要意義，可以更好發(fā)揮國土空間和規(guī)劃空間的保障和服務作用。

2 國內(nèi)外詳細規(guī)劃“一張圖”的研究進展與特征

控制性詳細規(guī)劃作為空間用途管制有成功經(jīng)驗，其通過分層分級[2]，結(jié)合分區(qū)規(guī)劃[3]、土地利用總體規(guī)劃[4]、城市設計、建筑設計、土地管理[5]、村規(guī)[6]等要求，不斷豐富其內(nèi)涵和表現(xiàn)形式，因此控制性詳細規(guī)劃銜接總體規(guī)劃和相關專項規(guī)劃要求成為規(guī)劃實施的重難點[7-9]。國內(nèi)外先進城市探索實施上下管理聯(lián)動機制，形成統(tǒng)一土地用途管制的詳細規(guī)劃“一張圖”，構(gòu)建適應自身的空間管理體系和規(guī)劃編制與管理體系。

2.1 概念內(nèi)涵

詳細規(guī)劃“一張圖”是對城市規(guī)劃行業(yè)內(nèi)部各類規(guī)劃成果的整合，避免不同層級法定規(guī)劃、非法定規(guī)劃、不同專題、不同專項[10]及不同專業(yè)的規(guī)劃成果之間出現(xiàn)矛盾沖突，優(yōu)化資源的實際供給解決了“規(guī)劃打架”問題[11]，為規(guī)劃審批管理提供可靠的依據(jù)。如深圳開展圖則邊界、規(guī)劃控制線、用地人口規(guī)模、道路交通銜接等詳細規(guī)劃“一張圖”整合，保障土地利用規(guī)劃成果準確性[12]；新加坡整合社區(qū)設施規(guī)劃等專項規(guī)劃，完善用地管理保障規(guī)劃實施和建設落地[13]。

2.2 管理單元與管理層級

2.2.1“多層次，內(nèi)外有別”是超大城市構(gòu)建空間規(guī)劃體系必然選擇

超大城市由于城市規(guī)模大，傳統(tǒng)的市、區(qū)兩級空間管理模式越來越不適應新時期市域?qū)用娴男枰约皯?zhàn)略引領和剛性管控作用的現(xiàn)實需求。本研究中的超大城市，如北京、上海、武漢等城市都構(gòu)建4—5級空間管理體系[14-16]，有效適應各自的規(guī)劃管理需求。同一城市各市轄區(qū)的差異較大，且市轄區(qū)內(nèi)部的發(fā)展水平與城鄉(xiāng)關系存在較大空間差異?？紤]到規(guī)劃管理工作是面向具體地塊，外圍城區(qū)的空間層級劃分理應與中心城區(qū)有所區(qū)別，超大城市在市域均采用“中心城區(qū)+外圍行政區(qū)”的組合劃分模式，中心城區(qū)內(nèi)外實行差別化的規(guī)劃管理要求。

2.2.2 與行政管理層級緊密結(jié)合，促進“多規(guī)合一”與規(guī)劃實施

土地規(guī)劃是按照市—區(qū)（縣）—鎮(zhèn)三級行政區(qū)范圍進行編制，在規(guī)劃約束性指標下達和實施管控上具有較強的執(zhí)行力。上海市將控制性編制單元劃分與街道社區(qū)界線結(jié)合緊密，一般不突破行政界線，形成行政區(qū)—行政街道—規(guī)劃單元3級層次結(jié)構(gòu)，在分區(qū)層面實現(xiàn)“兩圖合一”。

2.2.3 控規(guī)管理應在城鎮(zhèn)集中建設區(qū)

控規(guī)主要管控城鎮(zhèn)集中建設區(qū)內(nèi)用地，控規(guī)編制覆蓋范圍應是集中建設區(qū)而非全域。如北京的片區(qū)，上海的控制性單元和新城、新市鎮(zhèn)，武漢和南京的編制單元等均是覆蓋中心城區(qū)以及外圍城鎮(zhèn)集中區(qū)。內(nèi)部各個控規(guī)編制范圍的劃分仍是在城鎮(zhèn)集中建設區(qū)管理范圍內(nèi)。

2.3 詳細規(guī)劃“一張圖”調(diào)整

確定控規(guī)修改最小單元為基本空間層級，通過單元平衡保障總規(guī)實施。規(guī)劃管理中大量工作是控規(guī)修改調(diào)整的管理?？匾?guī)指標用途等變化會導致總規(guī)目標超標，因而應避免就地塊論地塊，而應在一定范圍內(nèi)進行論證，保障使用地布局和開發(fā)強度等在一定規(guī)劃管理單元范圍內(nèi)實現(xiàn)平衡。從北京、上海、武漢、南京等城市的經(jīng)驗上看，需對控規(guī)修改設定最基本的工作范圍（見表1）。

表1 國內(nèi)外部分城市詳細規(guī)劃“一張圖”構(gòu)成與管理探索

3 詳細規(guī)劃融合廣州實踐

3.1 廣州詳細規(guī)劃融合基礎

廣州市詳細規(guī)劃開展十余年，詳細規(guī)劃融合工作也開展了5年，根據(jù)不同工作的重點分為四個階段：第一階段（2006—2011年）控規(guī)、村規(guī)、土規(guī)獨立編制階段，各類型規(guī)劃獨立開展編制；第二階段（2011—2014年）控規(guī)和村規(guī)協(xié)調(diào)編制，控規(guī)村規(guī)全覆蓋階段，詳細規(guī)劃實現(xiàn)市域全覆蓋；第三階段（2014—2017年）控規(guī)整合階段，外圍城區(qū)控規(guī)納入廣州市“一張圖”控規(guī)管理平臺，但涉及增城、從化等部分區(qū)域的控規(guī)整合工作量和難度較大；第四階段（2017—2019年）為詳細規(guī)劃融合探索階段，開展“多規(guī)合一”工作，重點建設項目土規(guī)控規(guī)協(xié)調(diào)調(diào)整完善推動項目實施。

3.2 詳細規(guī)劃融合問題

3.2.1 城鄉(xiāng)空間規(guī)劃界限不清，控規(guī)與村規(guī)管理范圍重疊

根據(jù)《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術規(guī)定》，廣州的規(guī)劃區(qū)劃分為城市規(guī)劃區(qū)、村規(guī)區(qū)，并按照各類規(guī)劃區(qū)進行分別管理。但在實際管理中，落實具體空間范圍上，城與鄉(xiāng)界線難以有效的區(qū)分，造成當前有98km2的建設用地面臨控規(guī)和村規(guī)的“雙重”規(guī)劃管理。結(jié)合國土空間規(guī)劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定情況，廣州城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)仍有518個鄉(xiāng)村存在控規(guī)和村規(guī)“雙重”規(guī)劃管理的問題。

3.2.2 規(guī)劃編制主體多元，規(guī)劃過程和全域統(tǒng)籌管理難度大

廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃資源平臺建立并維護時，規(guī)劃編制也開始推行屬地化，若干規(guī)劃編制和審批管理權(quán)限擴展至各相關分局及相關部門，如增城、從化、南沙、空港經(jīng)濟區(qū)等。市域的規(guī)劃信息分散在各個分局和部門，沒有建立定期動態(tài)整合的機制，而各個單位及部門按需編制，各自建立單獨的信息平臺和不同的坐標系統(tǒng)，導致統(tǒng)籌管理難度大。詳細規(guī)劃“一張圖”要協(xié)調(diào)多個單位與部門，所需的行政成本、技術成本、時間成本高，整合困難較大。

3.2.3 “兩規(guī)”編制修改和維護方式不同，易衍生沖突矛盾問題，難以有效保障項目用地需求

廣州市控規(guī)編制與調(diào)整主要經(jīng)過申請、方案審查、審議、批準、上網(wǎng)備案等程序?？匾?guī)的編制、調(diào)整具有不定時性，通常呈現(xiàn)出以項目為導向的特點。土地利用總體規(guī)劃的編制周期一般為10—15年，期間符合相關修改情形、確需修改土地利用總體規(guī)劃的，可按照相關程序和權(quán)限辦理規(guī)劃修改。土規(guī)需要執(zhí)行嚴格的耕地保護制度、節(jié)約用地制度，有利于土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化。土規(guī)修改程序包括擬定修改方案及規(guī)劃實施評估報告、組織專家評審論證、報有批準權(quán)的人民政府審批、公示公告等。廣州市的控規(guī)與土規(guī)編制、調(diào)整工作仍然相對獨立，缺乏有效聯(lián)動溝通，調(diào)整程序、成果形式、行政審批等差異較大，常常衍生出兩規(guī)沖突矛盾的問題，影響土地管理作用的有效發(fā)揮，難以有效保障項目用地需求。

3.2.4“兩規(guī)”在村規(guī)上存在技術深度和工作基礎差別

土地利用總體規(guī)劃村莊用地一般在鎮(zhèn)級（或功能片區(qū)）規(guī)劃中進行安排。因面對的村莊主體眾多，在工作組織和技術深度上難以做到深入和細致。廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃中的村規(guī)以村為單位進行編制，并逐村進行較為細致的現(xiàn)狀調(diào)查和規(guī)劃設計，在工作組織和技術規(guī)程上有較大的改進。土規(guī)對村規(guī)的重點是農(nóng)用地方面，解決耕地保有量和基本農(nóng)田任務落地的問題。而村規(guī)需要解決的是村莊建設發(fā)展的問題，偏重建設用地的具體安排?！皟梢?guī)”在用地管控邏輯上缺乏協(xié)調(diào)，土規(guī)對村莊建設用地進行簡單的減量化處理，造成用地指標緊缺，給村規(guī)編制與實施帶來較大約束。

3.3 詳細規(guī)劃融合與用途管制管理創(chuàng)新

3.3.1“規(guī)劃用地協(xié)調(diào)區(qū)”用地融合創(chuàng)新

對村規(guī)中村莊建設用地與控規(guī)建設用地進行符合性分析，控規(guī)中對于村規(guī)建設用地（E6或者H14）未進行細分，村規(guī)會對其用地類型進行細分，因而導致控規(guī)與村規(guī)重疊部分用地存在一致性。廣州市控規(guī)與村規(guī)除卻用地一致性，仍有37%的重疊區(qū)面臨不同規(guī)劃管控要求的矛盾，影響村莊項目建設實施。特別是村規(guī)居住用地[H14（R）]與控規(guī)規(guī)劃管控要求不一致，有待進一步銜接優(yōu)化以保障村民建房。部分專項規(guī)劃對用地提出規(guī)劃要求，如城市更新規(guī)劃對三舊圖斑提出規(guī)劃要求，歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃、名鎮(zhèn)名村保護規(guī)劃、歷史建筑保護規(guī)劃等對歷史文化保護要素及周邊用地進行規(guī)劃。以控規(guī)、村規(guī)待協(xié)調(diào)區(qū)為基礎，設立“規(guī)劃用地協(xié)調(diào)區(qū)”兼容更新規(guī)劃、歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃等其他詳細規(guī)劃層面不同規(guī)劃期限和發(fā)展意圖對規(guī)劃建設用地要求，優(yōu)化詳細規(guī)劃促進規(guī)劃實施（見圖1）。

圖1 控規(guī)、村規(guī)待協(xié)調(diào)區(qū)與“規(guī)劃用地協(xié)調(diào)區(qū)”處理思路

3.3.2“村規(guī)核心要素”融入控規(guī)技術創(chuàng)新

詳細規(guī)劃功能單元（街鎮(zhèn)規(guī)模）進一步落實與分解片區(qū)國土空間規(guī)劃的內(nèi)容，以規(guī)劃管理單元（社區(qū)或村莊規(guī)模，面積約為2km2～4km2）為基準范圍編制，達到控規(guī)深度。通過“以控規(guī)為基底，村規(guī)為應用”，將現(xiàn)狀保留、規(guī)劃新增的宅基地、村公共服務設施用地、村經(jīng)濟發(fā)展用地等村規(guī)核心要素融入控規(guī)用地形成國土空間詳細規(guī)劃“一張圖”，適應城鄉(xiāng)融合地區(qū)村莊管理需要。特別是各村的新增建設用地，增加容積率、建設密度、建設限高、綠地率等控規(guī)重要指標，完善詳細規(guī)劃“一張圖”（見圖2）。

圖2 “村規(guī)核心要素”融入控規(guī)整合技術圖

3.3.3“雙軌制”概念創(chuàng)新

按照《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外（即鄉(xiāng)村地區(qū)）編制村規(guī)。村莊根據(jù)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界方案，對底線約束范圍（生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、水域等）進行扣除外，完全位于開發(fā)邊界外及村域范圍內(nèi)包含城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的較集中連片規(guī)劃建設用地，推薦編制村規(guī)。需考慮鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興建設情況，對于已有“雙重”規(guī)劃管理的城鄉(xiāng)融合地區(qū)，構(gòu)建“村規(guī)—控規(guī)”雙軌制，村域根據(jù)鄉(xiāng)村振興發(fā)展要求和需求編制村規(guī)和村域內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展地區(qū)編制控規(guī)。集聚提升型、城鄉(xiāng)融合型村莊根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的要求，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界覆蓋全鄉(xiāng)村實行控規(guī)“單軌制”。搬遷撤并型村莊以生態(tài)化發(fā)展為主，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界調(diào)整實行村規(guī)“單軌制”，實現(xiàn)國土空間保護與開發(fā)利用目標（見圖3）。

圖3 “雙軌制”概念創(chuàng)新示意圖

4 結(jié)語

詳細規(guī)劃融合和詳細規(guī)劃“一張圖”，是完善國土空間規(guī)劃體系的重要基礎和技術支撐。本文一方面梳理了香港、新加坡等地區(qū)和國家的城市詳細規(guī)劃用地融合經(jīng)驗，指出國外詳細規(guī)劃分功能用途及詳細用地指標，滿足不同階段不同層級的使用需求。另一方面研究北京、上海、南京等城市在詳細規(guī)劃用地與管理方面的實踐探索，結(jié)合廣州市詳細規(guī)劃融合工作歷程，指出詳細規(guī)劃“一張圖”仍有待進一步完善。

在詳細規(guī)劃融合中，出現(xiàn)城鄉(xiāng)空間規(guī)劃界限不清、控規(guī)與村規(guī)管理范圍重疊、控規(guī)規(guī)劃編制主體多元的問題，導致全域統(tǒng)籌管理難度增大?？匾?guī)與土規(guī)編制修改和維護方式不同，用地規(guī)劃易沖突。土規(guī)與村規(guī)存在技術深度和工作基礎上的差別，難以保障村民用地，導致村規(guī)應用性不足。本文提出通過“規(guī)劃用地協(xié)調(diào)區(qū)”在規(guī)劃層面對控規(guī)村規(guī)待協(xié)調(diào)區(qū)處理不同規(guī)劃期限和發(fā)展意圖對規(guī)劃建設用地要求，將“村規(guī)核心要素”融入控規(guī)，對新增村莊建設用地增加容積率、建設密度、建設限高、綠地率等控制性詳細規(guī)劃重要指標，完善村規(guī)。對開發(fā)邊界外村莊構(gòu)建“村規(guī)—控規(guī)”雙軌制，適應過渡時期的用地管理需要，在國土空間批復后，根據(jù)村莊城鎮(zhèn)化發(fā)展或生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展情況，實行控制性詳細規(guī)劃或村規(guī)“單軌制”。

我國現(xiàn)階段適應國土空間要求的規(guī)劃用途相關的法規(guī)、政策不足，需要在未來國土空間規(guī)劃中加以完善，以加強規(guī)劃管理與監(jiān)督實施。此外，對于詳細規(guī)劃編制主體、編制單元有待進一步深化與明確，《城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術規(guī)定》及《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》等詳細規(guī)劃用地和管理標準，需結(jié)合地方立法或標準推進完善用地管理需求。