農(nóng)村應急管理現(xiàn)狀及其信息技術(shù)應用對策研究
——以湖北省為例

門玉英，雷黃圓，李 芳，吳 燏，王 亞

（1.湖北省科技信息研究院，武漢 430071；2.華中師范大學，武漢 430079；3.武漢市光谷實驗小學，武漢 430074）

20 世紀90 年代，外國政府危機管理研究從標準宏觀水平改變到以實證微觀研究為中心，研究重點改變?yōu)榈胤秸C管理。Fink［1］在其研究中將危機管理過程形象地劃分成4 個發(fā)展階段，分別為征兆期、發(fā)作期、延續(xù)期和痊愈期。Rainey［2］認為地方政府危機管理能力的提高，取決于現(xiàn)代科學技術(shù)實現(xiàn)資源和信息及時更新共享、預防和及時應對危機。自此，西方的危機管理基本理論系統(tǒng)開始逐漸產(chǎn)生并定形。羅伯特·希斯［3］提出可以有效應對危機管理的4R 基本模型。此外，Quarantelli［4］對突發(fā)事件相關(guān)內(nèi)容進行了多方面研究。關(guān)于信息技術(shù)對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的影響研究，Hudson 等［5］深入分析了農(nóng)村信息化對村民生產(chǎn)生活方式革新、消費觀念改變、人際關(guān)系重構(gòu)等方面的影響。應急管理及其能力建設(shè)的研究在中國起步較晚，改革開放后在國內(nèi)逐步得到重視。黃璜［6］認為在構(gòu)建危機管理體系的過程中，鄉(xiāng)村政府的應急管理力量是由各種因素的重疊和相互作用所決定的，鄉(xiāng)村政府應把提高應急管理能力作為重點和目標。從信息依賴的角度看，主要是關(guān)于信息技術(shù)在基層政府治理中的應用以及新媒體、大數(shù)據(jù)等在農(nóng)村應急管理中的應用等。閻俊愛等［7］提出在鄉(xiāng)村政府應急管理能力建設(shè)中信息十分重要。葉丹丹［8］分析了目前的應急管理現(xiàn)狀以及存在的聯(lián)合能力不足、信息不足等問題。胡揚名等［9］針對大數(shù)據(jù)時代農(nóng)村公共危機管理信息化建設(shè)存在的問題及對策進行了研究。趙成偉等［10］對大數(shù)據(jù)應用于農(nóng)村應急管理的階段進行了分類，探討了其他國家應急管理中的大數(shù)據(jù)應用。

黨的十九屆五中全會提出，要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全方位推動鄉(xiāng)村振興，全面推行鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。2019 年《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》中提出要優(yōu)化農(nóng)村基層治理體系。目前，中國的經(jīng)濟、社會正在發(fā)生重大變革，經(jīng)濟、社會正在快速發(fā)展，但以自然災害、社會安全事件等為代表的突發(fā)事件成為影響農(nóng)村基層治理成效的難點問題。鄉(xiāng)村政府是應急響應的第一道防線，其應急管理能力對防止事件發(fā)生和發(fā)展起著決定性作用。加強和改進鄉(xiāng)村政府應急管理能力建設(shè)，提升鄉(xiāng)村政府應對各種突發(fā)事件的能力至關(guān)重要。在信息化時代，伴隨數(shù)字化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化在農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮的積極作用，以及農(nóng)民群體現(xiàn)代信息技術(shù)運用技能的提升，推進農(nóng)村基層政府應急管理能力現(xiàn)代化進程中的信息技術(shù)服務應用，是完善農(nóng)村應急管理體系、提升農(nóng)村應急管理成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要手段。目前，有關(guān)農(nóng)村基層應急管理體系優(yōu)化方面的研究，大部分是關(guān)于如何從制度層面推進農(nóng)村應急管理體系和應急管理能力現(xiàn)代化，關(guān)于將信息技術(shù)應用于農(nóng)村應急管理體系的優(yōu)化研究鮮見報道。

1 信息技術(shù)在應急管理中的應用基礎(chǔ)

1.1 應急管理生命周期

應急管理理論是對應急管理機制的理論研究，其主要是表現(xiàn)為“三制”，即管理體制、管理機制以及法制等，通過“三制”的建設(shè)，能夠健全應對突發(fā)事件的管理制度，更好地保障民眾的安全。同時應急管理理論能夠全面地應對突發(fā)事件，包括對突發(fā)事件發(fā)生前的預警以及做好應急準備、突發(fā)事件發(fā)生時的救援工作、以及突發(fā)事件發(fā)生后的恢復秩序工作，只有切實地全面履行應急管理制度，才能夠保障民眾的生命財產(chǎn)安全［11］。

突發(fā)公共事件有著自身固有的生命周期，突發(fā)事件應急管理不能僅局限在危機暴發(fā)后的被動應付，而應貫穿于公共危機的整個生命周期。不同的學者對應急管理階段劃分不同，其中比較有代表性的有以下3 種，具體如表1 所示。

表1 應急管理階段模型

1.2 信息技術(shù)在應急管理中的主要應用成效

一方面，通過建立無紙化辦公系統(tǒng)實現(xiàn)信息的上傳下達。在應急管理過程中，首先，利用信息網(wǎng)絡(luò)平臺、社區(qū)公眾號等微平臺及時傳達、解讀、推送國家關(guān)于應急管理的政策方針、社區(qū)開展應急演練等各種活動的通知，讓農(nóng)村居民足不出戶便可及時了解重要信息；同時也將網(wǎng)絡(luò)、電話等方式采集的有關(guān)應急管理社情民意通過網(wǎng)絡(luò)平臺及時反饋給上級相關(guān)部門，起到上傳下達的作用，成為信息化時代中政府和居民之間更順暢的橋梁和紐帶。另一方面，利用手機終端收集反饋突發(fā)公共事件。網(wǎng)格化治理模式應用到基層社會治理中后被廣泛推廣，在新時代的農(nóng)村應急管理中，這種應急管理模式在信息技術(shù)手段的輔助下發(fā)揮著越來越重要的作用。從網(wǎng)格化治理的定義看，就是利用GIS 地理空間技術(shù)建立系統(tǒng)相關(guān)信息數(shù)據(jù)庫，將農(nóng)村新型社區(qū)按照地域區(qū)塊劃分為不同的單元網(wǎng)格，實現(xiàn)信息整合、運作協(xié)同、條塊結(jié)合的一種現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)式應急管理。網(wǎng)格化應急管理模式的初衷意在通過劃分具體的單元格，分別設(shè)置獨立網(wǎng)格員，以實現(xiàn)對社區(qū)應急管理資源的優(yōu)化配置，是對應急管理事務精細化、高效化的處理策略。

2 農(nóng)村應急管理能力評估

近年來，農(nóng)村自然災害頻發(fā)，如何優(yōu)化應急管理模式，將信息技術(shù)服務運用到應急管理中，以降低突發(fā)事件對農(nóng)村居民的影響是亟待解決的問題。為更好地提出有針對性的解決措施，需要對當前農(nóng)村應急管理能力進行評估。本研究以湖北省為例，開展相關(guān)評估研究工作，具體包括以下4 個步驟：一是構(gòu)建農(nóng)村應急管理能力評估指標體系，二是建立評估模型，三是利用模型和分析軟件得出評估結(jié)果［12］，四是進行評估結(jié)果分析。

2.1 應急管理能力評估指標體系構(gòu)建

1）評估指標選取依據(jù)。湖北省農(nóng)村應急管理能力評估指標的選取主要參照應急管理生命周期理論、系統(tǒng)評價理論、現(xiàn)有的應急管理能力評價的研究和現(xiàn)行應急管理能力評估辦法。

2）評估指標選取原則。評估指標的選取主要遵循以下4 個原則：①全面性。突發(fā)公共事件應急管理遵循“木桶”原理，應急管理中最薄弱的環(huán)節(jié)決定了應急管理的總體效果。②獨立性。各指標既要保證沒有內(nèi)容交叉又要有一定的聯(lián)系。③客觀性。要結(jié)合評價客體的實際情況選取指標，以確保最終的評價結(jié)果能夠更好地反映評價客體的現(xiàn)狀，也有助于對評價結(jié)果展開進一步的分析。④層次性。本研究主要采用的是層次分析法，在指標選取過程中要保證指標層次之間關(guān)系的規(guī)范。

3）農(nóng)村應急管理能力評估指標。根據(jù)上述的指標選取依據(jù)和選取原則，以及當?shù)貞惫芾砉ぷ髡叩慕ㄗh，構(gòu)建湖北省農(nóng)村應急管理評估指標體系，具體見表2。

表2 湖北省農(nóng)村應急管理評估指標體系

2.2 應急管理能力評估模型構(gòu)建

指標體系建立之后，通過偏好分析將評價主體的偏好判斷數(shù)量化，形成判斷矩陣，最后用矩陣理論進行偏好分析，求得分層權(quán)系數(shù)。通過計算和一致性檢驗得出各指標所占的權(quán)重，整理形成湖北省農(nóng)村應急管理能力評估模型（表3）。

表3 湖北省農(nóng)村應急管理能力評估模型

2.3 湖北省農(nóng)村應急管理能力綜合評價

利用模糊綜合評價法和已構(gòu)建的評估模型，通過訪談和問卷調(diào)查相結(jié)合的方式，獲得湖北省農(nóng)村應急管理模糊綜合評價結(jié)果，如表4 所示。

從表4 所示的評價結(jié)果可以看出，在所有指標的評價中，一般的隸屬度要高于其他評價。綜合評價得分為1.938，參照評定等級分數(shù)區(qū)間（表5）可以得出，湖北省農(nóng)村應急管理水平為“一般”，但與“較強”這一區(qū)間比較接近，還有提升空間。

表4 湖北省農(nóng)村應急管理模糊綜合評價結(jié)果

表5 評定等級分數(shù)區(qū)間

3 湖北省農(nóng)村應急管理的信息技術(shù)應用問題分析

3.1 應急管理中的信息統(tǒng)籌機制不健全

突發(fā)事件是一種綜合事件，絕大多數(shù)情況下單個部門是無法處理應對這些危機事件的，只有統(tǒng)籌各級部門，并且集中應急資源，才能滿足應急處理的需求。雖然目前農(nóng)村應急管理的信息統(tǒng)籌機制初步建立，但還存在村與村之間信息割裂以及險情與事件排查以人力為主的現(xiàn)象，信息不暢通、數(shù)據(jù)不準確等問題依然明顯，究其根本還是統(tǒng)籌機制不健全、信息化水平不高所導致。

3.2 應急管理中的信息化設(shè)施條件不完善

農(nóng)村信息化硬件條件和經(jīng)濟環(huán)境是影響信息化平臺推廣和信息技術(shù)應用的重要因素。根據(jù)湖北省農(nóng)村信息化平臺數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)濟條件越好、開放程度越高的鄉(xiāng)村，村民對信息化平臺的接受度和認同度也越高，使用信息化平臺的頻率也更高。但目前鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展水平及村民對信息技術(shù)應用的情感認同度高低不齊，給農(nóng)村應急管理中的信息化平臺推廣應用帶來一定的阻力。同時，農(nóng)村信息基礎(chǔ)薄弱，網(wǎng)絡(luò)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平不高，建設(shè)力度和資金投入不夠等因素依然制約著農(nóng)村信息化平臺推廣和信息技術(shù)在農(nóng)村應急管理中的應用。雖然當前中國信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正在加快推進，在國家政策的支持下，農(nóng)村信息化水平逐步提高，農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)市場被不斷開拓，特別是“三網(wǎng)融合”后，信息化平臺建設(shè)更為實用，利用更加廣泛，但湖北省農(nóng)村家庭的“四電”普及率特別是電腦普及率還明顯偏低。湖北省農(nóng)村網(wǎng)民數(shù)量遠低于城市，據(jù)電信部門提供數(shù)據(jù)，湖北省省互聯(lián)網(wǎng)IP 地址總數(shù)有560 萬，而農(nóng)村IP 地址僅有100 多萬。

3.3 應急管理中的信息資源供給水平有待提高

湖北省農(nóng)村信息技術(shù)應用平臺建設(shè)資源多側(cè)重于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息指導、農(nóng)村文化建設(shè)與農(nóng)村商務信息對接，信息資源建設(shè)匱乏現(xiàn)象較為突出。一方面，由于農(nóng)村應急管理工作起步較晚，應急管理信息通道建設(shè)力度不夠，缺乏預測預警信息發(fā)布通道和信息搜集渠道，導致在現(xiàn)有農(nóng)村信息技術(shù)平臺中應急管理類信息資源推送量不足，用戶黏度不夠；另一方面，農(nóng)村應急管理資源相對粗放。除少數(shù)的文化層次較高、頭腦靈活的種養(yǎng)大戶、經(jīng)紀人、村干部、學生、外出務工人員等人群外，更多的農(nóng)民信息資源獲取能力不足，這就要求應急管理信息資源加工整理的分類更加科學、結(jié)構(gòu)更加清晰，便于讀取和理解。但目前還存在信息更新不及時、信息內(nèi)容不實用、信息分類不清晰等問題。

4 信息技術(shù)服務在農(nóng)村應急管理中的應用對策研究

4.1 運用信息化手段優(yōu)化應急管理統(tǒng)籌機制

一方面，要完善檢測預警機制。建立健全群防群策機制，強化對信息員隊伍的培訓，并利用好現(xiàn)有的接警系統(tǒng)，暢通應急信息報送渠道，向廣大群眾公開信息報送方式；促進相關(guān)危機預警部門的業(yè)務能力提升；明確部門職責分工，充分發(fā)揮相關(guān)部門危機的預警職責，優(yōu)化對各類災害的監(jiān)測方式，提高監(jiān)測覆蓋面以及對災害的監(jiān)控能力，提升預警效能，優(yōu)化危機預警系統(tǒng)與渠道。通過對湖北省農(nóng)村居民問卷調(diào)查數(shù)據(jù)整理顯示，有82.44%的人表示手機短信是較為有效的預警方式，有42.75%的人表示廣播是較為有效的預警方式，因此要結(jié)合實際情況，綜合利用手機短信、微信、廣播、電視等平臺開展危機預警。另一方面，要建立應急聯(lián)動機制。強化縣級政府協(xié)調(diào)組織建設(shè)，相關(guān)成員應包含公安、交通、消防、急救、供水、供電、供氣、供暖、疾病防控、防汛、抗震等單位，有時甚至還需要運用軍隊和武警等國家武裝力量。同時要制定詳細的應急聯(lián)動預案，應急聯(lián)動在國內(nèi)還是一個新生事物，尚未形成可以借鑒的經(jīng)驗，更有必要強化編組配備、演習方案、專用物資保障等工作，從人員諸多方面及早準備，形成預案，并根據(jù)形勢的發(fā)展變化及時予以修正完善。及時向公眾提供社會緊急救助服務的聯(lián)合行動，同時落實應急管理評估機制，重點推進風險評估和應急管理能力評估。

4.2 強化應急管理硬件條件及保障體系建設(shè)

一方面，推進靈活高效的應急管理平臺建設(shè)。利用鄉(xiāng)村振興及信息化建設(shè)項目實施，加大資金投入力度，加大信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并以計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，以有線和無線通信系統(tǒng)為紐帶，以ELS 接處警系統(tǒng)為核心，集成GIS 地理信息系統(tǒng)和計算機輔助決策預案系統(tǒng)，推進農(nóng)村應急管理平臺建設(shè)與應用，提高應急處理即時性與專業(yè)技術(shù)水平，在保護涉密信息的同時打破信息壁壘，并為日常接出警與突發(fā)事件處理中的指揮調(diào)度提供有效支撐。另一方面，提高應急物資的統(tǒng)籌保障能力。利用應急管理平臺的數(shù)據(jù)實時顯示和分析功能，考慮當?shù)爻Ｗ∪丝?、多發(fā)的自然災害類型，強化企業(yè)和社區(qū)之間、儲備中心之間、物資調(diào)運點之間應急物資統(tǒng)籌對接與調(diào)配能力，保證所儲備的物資能夠在突發(fā)事件中發(fā)揮保障作用。同時，加強農(nóng)村應急管理隊伍培養(yǎng)。人才是發(fā)展的第一資源，信息化人才和農(nóng)村技能人才成為人才群體的重要組成部分。針對當前農(nóng)村居民普遍存在信息化知識水平較低、信息化掌握程度不高的現(xiàn)象，通過線上線下相結(jié)合的方式，面向平臺管理員、村“兩委”干部、認證村民等對象，加大培訓力度，為農(nóng)村應急處理提供力量支撐。

4.3 推進應急管理知識普及與信息資源建設(shè)

一方面，加大科普宣傳教育力度。讓農(nóng)村居民能充分認識到獲取有效信息、共享信息資源的價值和意義，引導他們使用信息化平臺，主動獲取應急管理相關(guān)知識，提高群眾應對突發(fā)事件的技能，在保護自己的同時還可給予他人有效的幫助。根據(jù)2020年5 月國務院安委會辦公室、應急管理部印發(fā)的安全宣傳方案，切實做好相關(guān)知識的宣傳工作，推進安全宣傳進企業(yè)、進農(nóng)村、進學校、進家庭，提高應急管理宣傳工作覆蓋面。以安全宣傳進家庭為例，可以通過對子女的安全教育，促使其主動在家庭內(nèi)部進行安全宣傳，普及安全知識。另一方面，應急管理部門可以充分利用微信、抖音、快手等新自媒體平臺發(fā)布相關(guān)應急知識與緊急信息提示。這些自媒體平臺是消息集中區(qū)，近年來深受廣大群眾的歡迎，可利用其進行日常防災減災知識宣傳，并通過獎勵并轉(zhuǎn)發(fā)推廣的方式鼓勵群眾自己設(shè)計拍攝應急管理的小視頻，充實農(nóng)村應急管理平臺的信息資源，同時以群眾喜聞樂見、深入淺出、豐富多樣的形式開展應急管理系統(tǒng)的資源建設(shè)工作。