印度養(yǎng)老保障制度及其啟示*

趙忻怡 楊偉國* 李麗林 董仟禧*

【內(nèi)容提要】 印度從英國殖民地時期開始了養(yǎng)老保障近代化進程，獨立后建立了覆蓋有組織部門勞動者的雇員公積金制度，并在經(jīng)濟改革后啟動了養(yǎng)老保障制度改革。目前印度養(yǎng)老保障項目主要包括有組織部門和非組織部門的養(yǎng)老保障，以及2004年開始的國家養(yǎng)老金計劃。印度已經(jīng)初步建立了現(xiàn)代意義的養(yǎng)老保障制度，覆蓋范圍擴大，國家養(yǎng)老金計劃初見成效，但是仍存在制度碎片化、體系不健全、覆蓋率低、公平性差、基金持續(xù)性不強等問題。印度的經(jīng)驗啟示我們，發(fā)展養(yǎng)老保障制度應(yīng)完善頂層設(shè)計，重視就業(yè)與養(yǎng)老保障的關(guān)系，加大政府財政投入，提高養(yǎng)老保險的流動性。

一、引 言

印度是人口數(shù)量僅次于中國的世界人口第二大國。2020年印度總?cè)丝跀?shù)約13.8億。(1)OECD，“Historical population”，https:∥stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=POPPROJ，July 22 2021.聯(lián)合國預(yù)計，2027年印度將成為世界上人口最多的國家。(2)United Nations: “World Population Prospects: The 2019 Revision”，2020，https:∥esa.un.org/unpd/wpp/，July 16 2019.從年齡結(jié)構(gòu)來看，印度是目前全球人口結(jié)構(gòu)最年輕的國家之一。2020年，印度0～14歲、15～64歲、65歲及以上人口數(shù)分別為3.6億、9.3億、0.9億，分別占總?cè)丝诘?6.16%、67.27%、6.57%。(3)OECD，“Historical population”，https:∥stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=POPPROJ，July 22 2021.預(yù)計到2023年，印度65歲及以上人口將占總?cè)丝诘?.17%，(4)OECD，“Population projections”，https:∥stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=POPPROJ，July 22 2021.屆時將步入老齡化社會。雖然印度人口結(jié)構(gòu)比較年輕，但是出于社會發(fā)展的需求，印度政府在政治生態(tài)復(fù)雜、社會等級森嚴的背景下，逐步建立了一系列養(yǎng)老保障制度。

目前，國內(nèi)研究對印度的勞動保障政策，尤其是養(yǎng)老保障政策關(guān)注較少。一方面，由于中印在人口規(guī)模、文化傳統(tǒng)、發(fā)展經(jīng)歷等方面有很多相似之處，(5)文富德：《印度經(jīng)濟發(fā)展前景研究》，北京：時事出版社，2014年，第2頁。研究印度的養(yǎng)老保障制度可以為我國的養(yǎng)老保障制度帶來啟示。另一方面，由于中印都是擁有龐大經(jīng)濟體量的發(fā)展中國家，并長期處于競爭合作的態(tài)勢，了解印度養(yǎng)老保障制度對中國企業(yè)在印度的勞動雇傭?qū)嵺`也具有實際意義。因此，本文梳理印度養(yǎng)老保障制度的歷史沿革，歸納制度安排，分析成效和問題，以期為理論和實踐帶來啟示。

二、印度養(yǎng)老保障制度歷史沿革

印度的養(yǎng)老保障制度經(jīng)歷了英國殖民地時期到獨立后的多屆政府，伴隨著國家經(jīng)濟實力的增長而逐步發(fā)展，其路徑經(jīng)歷了從覆蓋政府內(nèi)部和有組織部門擴大到非組織部門的過程。

在英國殖民時期，殖民政府為了鞏固統(tǒng)治，為公務(wù)員(主要是英國統(tǒng)治階層和極少數(shù)的為殖民政府工作的印度本地人)建立了養(yǎng)老保險制度。(6)李超民：《印度社會保障制度》，上海：上海人民出版社，2016年，第55頁。

1947年，印度宣布獨立。隨后印度在1952年頒布了《雇員長期基金及各項規(guī)定法》(Employees' Provident Fund and Miscellaneous Provisions Act)。這部法律是印度最早的養(yǎng)老保障立法，規(guī)定有組織部門(organized sectors)的雇員和雇主繳納工資的一定比例作為長期基金，以保障雇員的老年生活。這樣，印度此時的養(yǎng)老保障僅覆蓋有組織部門的勞動者。印度的有組織部門分為有組織公共部門和有組織私有部門。有組織公共部門包括：政府或政府的一個部門；根據(jù)1956年《公司法》第617節(jié)定義的政府公司；根據(jù)中央或邦法律建立由政府所屬、控制或管理的公司；地方權(quán)力機構(gòu)。有組織私有部門包括非公共部門、雇傭10名或以上雇員并給付報酬的機構(gòu)。(7)王曉丹：《印度社會觀察》，北京：世界知識出版社，2007年，第125頁。印度有組織部門的勞動者僅占印度勞動力總數(shù)的10%左右。(8)許建芹：“綜論印度社會保障制度”，《社會保障研究》，2010年第2期，第167-189頁。

20世紀60、70年代，由于大量農(nóng)村年輕勞動力遷移到城市工作，農(nóng)村貧困老人的養(yǎng)老問題開始出現(xiàn)。(9)李熠煜：《印度社會治理研究》，湘潭：湘潭大學出版社，2016年，第34頁。70年代中期，政府開始對喪失勞動力的農(nóng)村老人發(fā)放津貼。雖然這種津貼具有社會救助的性質(zhì)，并不屬于傳統(tǒng)意義上的社會保險，但是這是印度政府首次在農(nóng)村地區(qū)建立養(yǎng)老保障計劃。(10)梁揚揚：“印度社會養(yǎng)老保障制度歷史沿革及其啟示”，《黑河學刊》，2016年第6期，第41-43頁。20世紀90年代，印度開始實行經(jīng)濟體制改革，經(jīng)濟逐漸復(fù)蘇。雖然此時全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保障尚未建立，但政府正式確認了養(yǎng)老保障的國家責任，首次承認了非正規(guī)就業(yè)的勞動者占總勞動力的90%，開始擴展對非正規(guī)就業(yè)勞動者的保障。(11)盧斯·卡圖姆里、曼祖·辛格、蔡澤昊：“印度社會保障政策的歷史發(fā)展與目標”，《社會保障研究》，2015年第2期，第24-38頁。1995年，印度實施國家社會救助項目(National Social Assistance Programme，NSAP)，通過再分配手段，為貧困老人提供現(xiàn)金資助。進入21世紀后，為應(yīng)對現(xiàn)有養(yǎng)老保障覆蓋率低、公共財政壓力大、出生率降低等問題，政府于2003年成立養(yǎng)老金管理和發(fā)展局(Pension Fund Regulatory and Development Authority，PFRDA)，進行養(yǎng)老保障體系改革。次年，國家養(yǎng)老金計劃(National Pension Scheme，NPS)啟動，并在隨后的幾年將覆蓋范圍從公務(wù)員群體擴大到了企業(yè)雇員和非組織部門的勞動者。目前，印度已經(jīng)初步形成一個多層次的社會養(yǎng)老保障體系。

三、印度養(yǎng)老保障制度的具體內(nèi)容

印度現(xiàn)行的養(yǎng)老保險體系較為復(fù)雜，囊括了多項保障計劃，面向不同的群體，由不同的部門管理。本文根據(jù)印度養(yǎng)老保障的發(fā)展情況和覆蓋對象，將印度的養(yǎng)老保障體系分為有組織部門的養(yǎng)老保障、非組織部門(unorganized sectors)(12)在印度政府的文件和關(guān)于印度的一些文獻中，經(jīng)常出現(xiàn)“有組織部門”和“非組織部門”的字樣。這種對于勞動就業(yè)部門的區(qū)分，在世界上其它地區(qū)常被稱為“正規(guī)部門(formal sectors)”和“非正規(guī)部門(informal sectors)”。 2002年印度勞動部在其報告中指出“‘非組織部門’與‘非正規(guī)部門’指的是相同的領(lǐng)域，這兩個詞可以互換”(參見Labour Commission of India，2nd Labour Commission Report，New Delhi: Ministry of Labour and Employment，2002，p.596)。在許多情況下，非組織部門職工的就業(yè)形式都屬于非正規(guī)就業(yè)。在印度有組織部門的職工中，只有一半是正式職工，正式職工才能享受社會保障。印度政府有關(guān)非組織勞工(unorganized labour)的定義是：“勞動者本身因為某些限制約束不能阻止起來尋求共同利益，這類勞工被政府成為非組織勞工”(參見王曉丹：《印度社會觀察》，北京：世界知識出版社，2007年，第121頁)。的養(yǎng)老保障，以及2004年啟動的國家養(yǎng)老金計劃三個部分(見圖1)。

圖1 印度養(yǎng)老保障制度體系

(一)有組織部門的養(yǎng)老保障

有組織部門的養(yǎng)老保障主要包括覆蓋有組織部門的正式雇員的雇員公積金組織計劃(Employee Provident Fund Organization Schemes，EPFOS)和覆蓋政府公務(wù)員的養(yǎng)老保障體系(Civil Service Schemes，CSS)。

1.雇員公積金組織計劃(EPFOS)

EPFOS是印度最大的養(yǎng)老保障計劃，包括3個項目：雇員公積金計劃(Employee Provident Fund，EPF)、雇員存款保險掛鉤計劃(Employees' Deposit-linked Insurance Scheme，EDLI)和雇員養(yǎng)老金計劃(Employee Pension Scheme，EPS)。

1947年，國際勞工組織(ILO)亞洲區(qū)域會議綜合印度當時的財政狀況和管理水平，認為印度建立繳費型的公積金比較可行。1952年《雇員公積金及各項規(guī)定法》在全國實施。下文將分別介紹EPF、EDLI和EPS三個養(yǎng)老保險計劃以及EPFOS的管理。

(1)雇員公積金計劃(EPF)

EPF成立于1952年，是一個繳費確定型(Defined Contribution，DC)的強制性的基金積累制項目。保險金由雇主和雇員共同承擔，其中雇主繳納工資的3.67%，雇員繳納工資的12%；繳費計入雇員的個人賬戶。另外雇主還需要繳納工資1.1%的管理費，部分豁免繳納管理費的企業(yè)需要繳納0.18%的監(jiān)察費。(13)H. Sadhak，Pension reform in India： The unfinished agenda，London: SAGE Publications，2013，pp.191-192.EPF對退休雇員提供一次性養(yǎng)老金，待遇根據(jù)其工作期間的繳費積累及其產(chǎn)生的利息確定。該計劃亦可以用于補貼結(jié)婚、生子、教育、醫(yī)療、住房、購買人身保險的費用。由于個人賬戶中的存款可用于扣減所得稅，因此雇員常通過EPF避稅。

(2)雇員存款保險掛鉤計劃(EDLI)

EDLI于1976年開始實施。保險金由雇主承擔，繳納工資的0.5%，另加0.01%的管理費，部分豁免繳納管理費的企業(yè)需要繳納0.005%的監(jiān)察費；雇員不需要繳費。繳費存放在公共賬戶中，利息為8.5%。雇員去世后，其指定的受益人可以一次性領(lǐng)取一筆津貼(lump sum benefit)。若雇員死亡前12 個月在EPF賬戶中的平均余額少于3.5萬盧比，津貼的金額是3.5萬盧比；若平均余額多于3.5萬盧比，津貼金額為35000盧比外加賬戶金額的25%，但最高不超過6萬盧比。(14)Ibid.，pp.192-193.

(3)雇員養(yǎng)老金計劃(EPS)

1995年，印度政府在取代了1976年實施的 “雇員家庭養(yǎng)老金計劃”(Employees' Family Pension Scheme，EFPS)的基礎(chǔ)上成立了EPS。和繳費確定型的EPF不同，EPS是一項待遇確定型(Defined Benefit，DB)的養(yǎng)老保險計劃。對于改革之前，即1995 年之前參加工作的雇員，可以自愿參加EFPS；但1995年后參加工作且收入在5000 盧比以下的雇員必須參加EPS。保險金由雇主和政府共同承擔，雇主繳納工資的8.33%，政府繳納工資的1.16%，雇員無需繳費。管理費則從EPS基金中轉(zhuǎn)入。領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件是年滿58周歲且工齡10 年以上；20 年工齡者可以在50 歲就退休并領(lǐng)取養(yǎng)老金，但在其50～58 歲期間每年扣減3%。(15)秦永紅、張偉：“印度社會保障制度改革及其對我國的啟示”，《南亞研究季刊》，2011年第2期，第48-55頁。EPS按月為退休參保者支付養(yǎng)老金，待遇根據(jù)繳費年限和最后一年的平均繳費工資確定。繳費滿33年的退休雇員，其養(yǎng)老金為最后一年繳費工資的50%；若退休雇員繳費超過33年，其養(yǎng)老金最多為最后一年繳費工資的60%；正常58歲退休的養(yǎng)老金替代率約為43%。(16)許建芹：“綜論印度社會保障制度”，《社會保障研究》，2010年第2期，第167-189頁。

簡而言之，在EPFOS中，退休雇員可以從EPF一次性領(lǐng)取雇員公積金；按月從EPS領(lǐng)取雇員養(yǎng)老金；去世后其指定受益人可從EDLI計劃領(lǐng)取一次性福利金。表1歸納了EPFO下的EPF、EDLI和EPS的繳費和待遇。

表1 EPFO下3個養(yǎng)老保險計劃的繳費和待遇(17)筆者根據(jù)相關(guān)資料整理，詳見：M. G. Asher，“Pension Reform in India”，ASARC Working Papers，Sydney: Australia South Asia Research Center of the Australian National University，2008，pp.11-12; H. Sadhak，Pension reform in India：The unfinished agenda，London: SAGE Publications，2013，pp.191-194.

(4)EPFOS的管理

EPFOS由雇員公積金組織(Employee Provident Fund Organization，EPFO)進行管理。EPFO分為4級管理架構(gòu)，即中央董事會、各分委員會、行政委員會和區(qū)域委員會。中央董事會由中央政府指派建立，職能主要是基金管理、人事管理、公積金賬戶收支管理、出具年報等。其成員包括主席1人(由勞動與就業(yè)部部長擔任)，委員35人(中央和邦政府官員代表15人、雇主代表10人、雇員代表10人)。在中央董事會下設(shè)有分委員會，例如財政與投資委員會、豁免企業(yè)委員會等，負責督基金經(jīng)理的投資行為，提出投資建議，提出利率修訂建議等。行政委員會是常設(shè)機構(gòu)，負責決定各地分支機構(gòu)的開辦、土地購買和房產(chǎn)建設(shè)等工作。各邦設(shè)有區(qū)域委員會，負責辦理本邦職工公積金的繳費和支出、解決申訴、向參保者通報賬戶動態(tài)等工作。EPFO的基金運營受到嚴格規(guī)定，90%用于投資政府債券或政府擔保的債券，10%用于投資具備投資等級信用的私營部門債券。(18)許建芹：“綜論印度社會保障制度”，《社會保障研究》，2010年第2期，第167-189頁。

(5)國際勞動者的養(yǎng)老保障

印度已與19個經(jīng)貿(mào)往來密切的國家或地區(qū)簽署了社會保障國際合作協(xié)議。(19)謝勇才、 丁建定：“印度海外勞工社會保障權(quán)益國際協(xié)調(diào)的實踐與啟示”，《中國人口科學》，2018年第1期，第107-119頁。政府在2008 年對EPF和EPS進行了修訂，將在印度工作的外籍勞動者(即國際勞動者)納入覆蓋范圍。國際勞動者必須強制參加EPF和EPS，繳納保險費；來自社會保障國際合作協(xié)議國的勞動者可免除繳費。國際勞動者只能在年滿58 歲或殘疾時才可提取繳費積累的基金；但來自社會保障國際合作協(xié)議國的勞動者，在回國時就可以提取基金。(20)Ministry of Rural Development Govt. of India，“NSAP Guidelines (revised)”，31 October 2014，http:∥www.nsap.nic.in/nsap/NSAP-%20About%20us.pdf，1 March 2020.

2.公務(wù)員養(yǎng)老保障體系(Civil Service Schemes，CSS)

印度政府公務(wù)員的社會福利較為完善。中央和地方政府公務(wù)員的養(yǎng)老保障體系(CSS)主要包括公務(wù)員養(yǎng)老金計劃(Civil Service Pension Scheme，CSPS)、政府公積金計劃(Government Provident Fund，GPF)和政府離職退休福利(Gratuity Scheme，GS)。由于2004年1月1日后入職的中央和部分地方政府公務(wù)員加入NPS，本節(jié)主要歸納2004年前入職的公務(wù)員所享受的傳統(tǒng)的CSS。

公務(wù)員養(yǎng)老金計劃(CSPS)是待遇確定型(DB)的養(yǎng)老保險，屬于現(xiàn)收現(xiàn)付制。保險繳費完全由中央政府和地方政府承擔，存入公務(wù)員個人賬戶，而公務(wù)員自己不用繳費。養(yǎng)老金的數(shù)額與工作年限和退休前10個月平均工資有關(guān)。印度政府規(guī)定，為政府連續(xù)服務(wù)滿20年的公務(wù)員，退休后有資格領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。如果工齡達到33年或以上，退休后可領(lǐng)取全額養(yǎng)老金(即退休前10個月平均工資的50%)，若不足33年則按照實際比例扣減。(21)李超民：《印度社會保障制度》，上海：上海人民出版社，2016年，第218-220頁。政府公積金計劃(GPF)屬于繳費確定型(DC)的強制性的養(yǎng)老保險。公務(wù)員需要繳納其工資的6%～8.33%。繳費進入公共賬戶，基金由財政部管理，只能被用來彌補政府赤字。政府退職金 (GS)則是公務(wù)員在退休時一次性領(lǐng)取的，領(lǐng)取條件是5年以上工齡。金額等于正常在職期內(nèi)6個月內(nèi)總收入的四分之一，封頂線是35萬盧比。

(二)非組織部門的養(yǎng)老保障

在非組織部門工作的勞動者約占印度全部勞動力人口的90%左右，而其中99%從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。(22)Ministry of Rural Development Govt. of India，“NSAP Guidelines (revised)”，31 October 2014，http:∥www.nsap.nic.in/nsap/NSAP-%20About%20us.pdf，1 March 2020.印度政府逐步建立了公共公積金(Public Provident Fund，PPF)和一系列的社會救助項目，改善非組織部門的勞動者、尤其是農(nóng)村人口者的養(yǎng)老保障。

1.公共公積金(PPF)

印度于1968年建立了公共公積金(PPF)，為非組織部門勞動者提供了長期儲蓄的途徑。PPF屬于自愿性質(zhì)，繳費較低，最低500盧比/年，最高100000盧比/年。PPF提供了一整套免稅優(yōu)惠，以吸引低收入群體將退休準備金存入這個有政府背書的渠道?；鸫娣旁谟《葒毅y行和郵政系統(tǒng)，可以通過銀行和郵政網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)移。繳費期限上，開戶后需要至少存續(xù)15年；年滿15年之后，可以5年為一期續(xù)繳。為了保證參加者的緊急資金需求，PPF允許在第七年起每年提取出一筆資金，數(shù)額不超過第四年年末結(jié)余的一半或是上一年年末結(jié)余的一半；另外，參加者還可以在3年之后申請貸款。

2.社會救助項目

印度政府為貧困人口設(shè)立了救助制度，其中國家社會救助項目(NSAP)是印度第一個全國性的通過現(xiàn)金資助的社會救助，救助范圍和額度在過去20多年逐漸擴大。項目啟動之初，為個人收入或家庭資助不能滿足溫飽的居民提供救濟。2007年以后覆蓋范圍擴大到貧困線以下的居民。2014年開始，NSAP成為農(nóng)村發(fā)展部主管的中央資助計劃(Centrally Sponsored Scheme，CSS)，資金由農(nóng)村發(fā)展部下發(fā)到各邦。目前，NSAP項目主要有5部分，即英迪拉·甘地國家寡婦養(yǎng)老金制度(Indira Gandhi National Widow Pension Scheme，IGNWPS)、英迪拉·甘地國家殘疾人養(yǎng)老金制度(Indira Gandhi National Disability Pension Scheme，IGNDPS)、英迪拉·甘地國民養(yǎng)老金制度(Indira Gandhi National Old-Age Pension Scheme，IGNOAPS)、安納普爾計劃(Annapurna Scheme，AS)、國家家庭受益計劃(National Family Benefit Scheme，NFBS)。(23)Ministry of Rural Development Govt. of India，“NSAP Guidelines (revised)”，31 October 2014，http:∥www.nsap.nic.in/nsap/NSAP-%20About%20us.pdf，1 March 2020.(24)Ministry of Rural Development of India，“NSAP”，http:∥www.nsap.nic.in/，25 February 2020.除了NFBS的救助對象要求年齡在18～59歲之間、家庭主要勞動力患有癌癥或已經(jīng)死亡的居民，其它4個計劃均覆蓋到老年群體，其中最主要的是“英迪拉·甘地國民養(yǎng)老金制度”(IGNOAPS)。

“英迪拉·甘地國民養(yǎng)老金制度”覆蓋60歲及以上、收入為貧困線以下的老人。60～79歲的老人每月領(lǐng)取200盧比，80歲及以上的老人每月領(lǐng)取500盧比。“英迪拉·甘地國家寡婦養(yǎng)老金制度”(IGNWPS)面向喪偶的婦女。中央政府為年齡在40歲以上、收入在貧困線之下、在政府登記備案的喪偶女性提供救助，40～79歲之間的喪偶貧困女性每月領(lǐng)取300盧比，80歲或以上的喪偶女性每月領(lǐng)取500盧比?！坝⒌侠じ实貒覛埣踩损B(yǎng)老金制度”(IGNDPS)面向年齡在18歲以上、殘疾程度高于80%(殘疾程度則根據(jù)《1999年殘疾人法和國家信托法》確定)且處于貧困線以下的人士。符合條件者每月可領(lǐng)取300盧比，其中80歲以上老人每月可領(lǐng)取500盧比?！鞍材绕諣柤{計劃”(AS)主要滿足貧困老人的食品需求。符合65歲以上、收入或家庭成員的資助不能滿足基本生活需求且沒有同時被IGNOAPS覆蓋條件者的老人每月可免費領(lǐng)取10公斤糧食。

由于煤礦工人、建筑工人占印度非組織就業(yè)者的很大比重，印度中央政府或邦政府對這些行業(yè)的設(shè)計了專項福利基金。例如，作為印度非正規(guī)就業(yè)的第二大群體的建筑工人，享受各邦依法建立的福利基金，用于養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、子女教育等?；饋碓从趯r值100萬盧比以上的建筑工程征收1%～2%稅收，以及中央政府或邦政府的補助。(25)李超民：《印度社會保障制度》，上海：上海人民出版社，2016年，第174頁。(26)張樂：“印度社會保障體系概述”，《南亞研究季刊》，2006年第2期，第112-117頁。

(三)國家養(yǎng)老金計劃(NPS)

NPS于2004年1月1日開始實施，其長期目標是為印度全體國民提供基本養(yǎng)老保障。NPS 是繳費確定型(DC)、完全積累式的養(yǎng)老金制度。NPS在推行之初，只面向新入職的公務(wù)員。從2009年5月1日開始，所有公民都可以自愿參與NPS，包括非正式部門的勞動者。

1. NPS的覆蓋范圍

大體來說，根據(jù)覆蓋人群不同，NPS可分為公務(wù)員NPS(Scheme for government employees)、全民NPS(All citizens schemes)、企業(yè)NPS(Corporate NPS schemes)和簡化NPS(NPS Lite)4種類型。公務(wù)員NPS強制要求2004年1月1日之后新入職中央政府的公務(wù)員(軍隊除外)參加。此外，加入NPS計劃的邦的邦政府新入職公務(wù)員也強制參加NPS。2009年5月1日起全民NPS實施，所有18～55歲之間的公民均可自愿參加，因此全民NPS主要覆蓋了非組織機構(gòu)的勞動者。企業(yè)NPS則是為企業(yè)雇員設(shè)計的，18～60歲雇員自愿參加。企業(yè)可以在參保者個人層面或者企業(yè)層面自行選擇繳費策略。簡化NPS從2010年7月22日實施，是為非正規(guī)就業(yè)者等社會弱勢群體設(shè)計的NPS計劃，也是自愿性質(zhì)。

2.NPS的繳費和待遇

NPS按照兩個支柱賬戶(2-tier system)繳費。第一支柱(Tier I Account)是一個不可提款的賬戶，用于為退休儲蓄。從2008年4月1日開始，NPS的基金按照政府的規(guī)定進行投資。第二支柱(Tier II Account)是一個自愿繳納的存儲賬戶工具，政府不給予補充繳費，賬戶基金按照養(yǎng)老金制度進行管理，可自由提取，但是不享受稅收優(yōu)惠。(27)李超民：《印度社會保障制度》，上海：上海人民出版社，2016年，第261頁。

NPS要求參保者按時繳納養(yǎng)老保險費。公務(wù)員NPS的參保者需要繳納每月工資的10%，政府再給予相同數(shù)額的補充繳費，繳費的累計和利息收入存入第一支柱賬戶。對于全民NPS計劃的參保者，第一支柱賬戶每次繳費不低于500盧比，每年繳費至少一次，維持每財政年度末的最低平衡(minimum balance)達到余額6000盧比；第二支柱賬戶每次繳費不低于250盧比，每年至少繳費一次，維持每財政年度末的最低平衡為余額2000盧比/年(詳見表3)。(28)National Portal of India，“National Pension System—Retirement Plan for All”，https:∥www.india.gov.in/spotlight/national-pension-system-retirement-plan-all，20 June 2019.如果參保者不能按規(guī)定繳費，則需每年繳納賬戶維持費200盧比作為罰金，當需要重新激活賬戶時，要補齊罰金，當賬戶余額為0時，該養(yǎng)老金賬戶自動關(guān)閉。(29)李超民：《印度社會保障制度》，上海：上海人民出版社，2016年，第263-264頁。對于企業(yè)NPS計劃，企業(yè)可以在參保者個人層面或者企業(yè)層面自行選擇投資決策。由于全民NPS、企業(yè)NPS和簡化NPS均為自愿參加，所以政府為鼓勵參保，給予了一定的稅收優(yōu)惠。第一支柱賬戶中，10萬盧比以下的繳費(包括雇員和雇主的繳費)免稅。繳費的增值以及用于購買年金的部分也是免稅的。(30)National Portal of India，“National Pension System—Retirement Plan for All”，https:∥www.india.gov.in/spotlight/national-pension-system-retirement-plan-all，June 20 2019.《2011年金融法》還規(guī)定，雇主為職工繳納的NPS養(yǎng)老金，只要不超過職工工資的10%，在計算職工所得時，均可抵扣“經(jīng)營或執(zhí)業(yè)收益與利潤”。(31)李超民：《印度社會保障制度》，上海：上海人民出版社，2016年，第263頁。參保者退休、離職或死亡時，可以提取賬戶余額。退休時，參保者需要將賬戶資金的至少40%用于從PFRDA批準的年金服務(wù)部(Annuity Service Providers，ASPs)購買終生年金(life annuity)。若參保者想在離職時提取賬戶資金，需要將80%的賬戶資金用于購買年金，剩下的部分可以直接提取。養(yǎng)老金由ASPs按月發(fā)放。當參保者死亡時，賬戶余額將移交給指定受益人。(32)National Portal of India，“National Pension System—Retirement Plan for All”，https:∥www.india.gov.in/spotlight/national-pension-system-retirement-plan-all，20 June 2019.

表2 印度的全民NPS(NPS-All Citizen)繳費(33)表格由筆者根據(jù)National Portal of India: “National Pension System—Retirement Plan for All”，https:∥www.india.gov.in/spotlight/national-pension-system-retirement-plan-all，20 June 2019.進行整理。

參與簡化NPS開戶只要繳納100盧比，每年的繳費沒有最低限額。印度政府在2010—2011財年開始建立“自力更生計劃” (NPS-Swavalamaban Model)，(34)Swavalamaban是印度語，意為“自力更生”。為符合條件的非組織部門職工在加入簡化NPS時提供每年繳納1000盧比的資助。資格條件是：參保者已經(jīng)在2009—2010財年和2010—2011財年開設(shè)了PRAN賬戶；承諾遵守自力更生計劃規(guī)定，為第一支柱賬戶和第二支柱賬戶每年繳納最少1000、最多1.2萬盧比。參保者在60歲時可以提取賬戶中的資金。當提取時，參保者必須將賬戶累積資金的至少40%用于購買年金，保證其可以支付每月1000盧比的養(yǎng)老金。如果賬戶累積的40%不足以支付每月1000盧比養(yǎng)老金，那么需要拿出更高的比例(甚至是全部累積)用于購買年金。如果參保者想在60歲以前提取，只能提取賬戶余額的20%，因為需將賬戶累積的80%用于購買年金。

3. NPS的管理

NPS由PFRDA進行監(jiān)管。入網(wǎng)點(Point of Presence，POP)是NPS參保者與NPS體系相連結(jié)的第一個環(huán)節(jié)。PFRDA授權(quán)了58個POP(包括國有銀行、私人銀行、私人金融機構(gòu)、郵局等機構(gòu))，為公民參加NPS開戶。國家安全登記有限公司(National Securities Depository Limited，NSDL)對所有參保者的檔案記錄統(tǒng)一管理。(35)National Portal of India，“National Pension System—Retirement Plan for All”，https:∥www.india.gov.in/spotlight/national-pension-system-retirement-plan-all，20 June 2019.每個參保者將從中央記錄管理處(Central Record Keeping Agency，CRA)獲得唯一的永久退休賬戶號碼(Permanent Retirement Account Number，PRAN)，賬戶可以轉(zhuǎn)移，在印度不同地區(qū)使用。NPS的管理機構(gòu)提供服務(wù)時收取一定的服務(wù)費。CRA收取50盧比開戶費和190盧比/年的管理費，以后每筆交易收費4盧比。POP收取100盧比的首次注冊費，養(yǎng)老金繳費服務(wù)費(繳費數(shù)額的0.25%，最低20盧比、最高25000盧比)，以及其它交易手續(xù)費(20盧比/筆)。(36)Ibid.

四、印度養(yǎng)老保障制度成效和問題

(一)印度養(yǎng)老保障發(fā)展的成效

1. 建立了現(xiàn)代意義的養(yǎng)老保障制度

印度在經(jīng)濟發(fā)展落后、種族制度森嚴、政治生態(tài)復(fù)雜的背景下，建立了現(xiàn)代意義的養(yǎng)老保障制度，實現(xiàn)了從無到有的轉(zhuǎn)變。印度在殖民地時期建立的養(yǎng)老保險，僅惠及在殖民政府工作的英國人和極少數(shù)印度本地人，并沒有起到現(xiàn)代社會保障的互助共濟的作用。印度獨立后，頒布了養(yǎng)老保障立法——《雇員長期基金及各項規(guī)定法》，為養(yǎng)老保障計劃的開展提供了有力的法律依據(jù)。同時印度基于國情，從有組織部門勞動者這一群體開始，啟動了繳費確定型的、雇員雇主共同繳費的EPF，建立了現(xiàn)代意義的社會養(yǎng)老保險制度，為后續(xù)發(fā)展和完善養(yǎng)老保障體系奠定了基礎(chǔ)。

2. 覆蓋范圍逐步擴大

第一，印度獨立時建立的EPF，將殖民地時期僅惠及公務(wù)員的養(yǎng)老保障擴大到了有組織部門勞動者。隨著經(jīng)濟體制改革后社會經(jīng)濟水平的提高，EPF的參保人數(shù)逐年增加。截至2012年3月，EPF共有約8550萬參保者。(37)A. S. Bali，“The political economy of pension reforms in India”，Public Administration and Development，vol.34，no.4，2014，pp.294-304.值得一提的是，近年來印度積極開展社會保障國際合作，目前EPF還覆蓋了在印度工作的外籍勞動者。第二，從20世紀60年代開始，城市化進程中逐步凸顯的貧困問題使政府將養(yǎng)老保障擴大到貧困人口和非組織部門的勞動者，政府的財政投入逐步增加。印度為貧困老人建立了一系列社會救助項目，為非組織部門勞動者設(shè)計了自愿參加、長期儲蓄性質(zhì)的PPF。例如，IGNOAPS的領(lǐng)取人數(shù)由2002—2003年度的670萬人增加到2012—2013年度的2200萬人；政府在IGNOAPS的支出也由2007—2008年度的290億盧比增加到2011—2012年度的420億盧比。(38)V. Unnikrishnan，K. S. Imai，“Does the old-age pension scheme improve household welfare? Evidence from India”，World Development，vol.134，2020，pp.1-6.第三，21世紀后，印度經(jīng)濟的快速發(fā)展為進一步擴大養(yǎng)老保障覆蓋面提供了動力。新實施的NPS從制度上覆蓋了非組織部門和非正規(guī)就業(yè)勞動者。

3. NPS初見成效

2003年，印度政府成立PFRDA，致力于開展養(yǎng)老保障制度改革，隨后在2004年推行了NPS。建立NPS的直接目的是為了解決非繳費型的公務(wù)員養(yǎng)老金CSPS帶來的財政壓力，長期目標則是形成可以為全體國民提供基本養(yǎng)老保障的制度。從目前實施的情況來看，NPS初見成效。第一，NPS要求2004年1月1日后入職的中央政府公務(wù)員和部分邦的公務(wù)員參加，并規(guī)定了參保者需要向第一支柱賬戶和第二支柱賬戶的繳費。這一規(guī)定與傳統(tǒng)的公務(wù)員CSPS養(yǎng)老保障項目中個人無需繳費不同，明確了公務(wù)員個人的繳費責任，有利于減輕傳統(tǒng)的CSPS對政府財政的壓力。第二，NPS后續(xù)擴展到了企業(yè)雇員和非正規(guī)就業(yè)人員，從制度設(shè)計的層面使這項繳費確定的、基金積累性質(zhì)的養(yǎng)老保險制度也覆蓋到了非組織部門勞動者。尤其是政府通過“自力更生計劃”，使收入較低的非正規(guī)勞動者有機會加入簡化NPS。近年來，NPS的參保人數(shù)不斷增加。截至2020年，NPS一共有1340萬參保者，是2014年的2倍多；其中，通過“自力更生”計劃加入NPS的參保者達433萬人。(39)Statista，“Subscribers of NPS India FY 2014-2020”，10 October 2020，https:∥www.statista.com/statistics/1027918/india-national-pension-system-subscribers/，10 July 2021.2014—2020年NPS的參保人數(shù)變化詳見表3。第三，NPS實現(xiàn)了全國范圍的可攜帶性，保障了流動勞動者的權(quán)益。在統(tǒng)籌設(shè)計中，NPS在中央層面設(shè)立了CRA和NSDL這兩個部門，為參保者分配唯一的賬號(PRAN)和對檔案記錄進行統(tǒng)一管理。同時該國的信息產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢為賬號跨區(qū)域流動提供了技術(shù)支撐，提高了管理效率。

表3 2014—2020年不同群體NPS的參保人數(shù)(單位：萬人)(40)表格由筆者根據(jù)相關(guān)信息進行整理，詳見：Statista，“Subscribers of NPS India FY 2014-2020”，10 October 2020，https:∥www.statista.com/statistics/1027918/india-national-pension-system-subscribers/，10 July 2021.

(二)印度養(yǎng)老保障制度的問題

雖然印度養(yǎng)老保障制度在逐步發(fā)展，但仍存在制度設(shè)計碎片化、體系不健全、實際覆蓋率低、公平性較差、基金可持續(xù)性不強等問題。

1.制度設(shè)計碎片化

印度的養(yǎng)老保障制度呈現(xiàn)嚴重碎片化特征。有組織部門的養(yǎng)老保障與非組織部門的養(yǎng)老保障制度分離；有組織部門中，公務(wù)員群體與企業(yè)雇員的養(yǎng)老保障制度分離；城市人口和農(nóng)村人口的養(yǎng)老保障制度分離；面向非組織部門勞動者的保障制度仍然不夠完善。不同的養(yǎng)老保障項目覆蓋不同的群體，由不同的監(jiān)管機構(gòu)(包括了EPFO、PFRDA、農(nóng)村發(fā)展部等部門)來監(jiān)督管理，各自為政，嚴重影響了管理效率。

2.體系不健全

2005年世界銀行提出養(yǎng)老保障的“五支柱”模型，即“零支柱”提供最低水平保障的費繳型項目，起到兜底作用；“第一支柱”為強制的、待遇確定型的項目；“第二支柱”為強制的、由雇主和雇員共同繳費建立的繳費確定型的項目；“第三支柱”為自愿參加的繳費項目；“第四支柱”為家庭成員的供養(yǎng)和資金移轉(zhuǎn)。(41)李清宜：“養(yǎng)老金政策的演變歷程：國際勞工組織和世界銀行觀點的對立與共識”，《社會保障評論》，2019年第4期，第27-41頁。依據(jù)“五支柱”模型，目前印度社會養(yǎng)老保障體系尚不健全。尚未建立起兜底作用的零支柱； CSPS屬于第一支柱，僅覆蓋公務(wù)員；EPF和NPS屬于第二支柱，參保者主要是有組織部門勞動者；PPF屬于自愿儲蓄性質(zhì)，屬于第三支柱；第四支柱的家庭養(yǎng)老反而成為目前老年人養(yǎng)老的主要依賴，(42)A. S. Bali，“The political economy of pension reforms in India”，Public Administration and Development，vol.34，no.4，2014，pp.294-304.社會養(yǎng)老保障的功能尚不突出。

3. 實際覆蓋率低

印度養(yǎng)老保障制度的實際的覆蓋率依舊很低。有組織部門的養(yǎng)老保障基本覆蓋了所有公務(wù)員和大部分有組織部門雇員。但是，印度大部分的勞動力都集中在非組織部門。根據(jù)印度第61次全國抽樣調(diào)查，只有13.66%的勞動力在有組織部門工作。(43)H. Sadhak，Pension Reform in India：The Unfinished Agenda，London: SAGE Publications，2013，pp.164-165.所以，根據(jù)印度2011年全國人口普查，僅有大約12%的勞動力(約5800萬人)被社會養(yǎng)老保障制度覆蓋。雖然EPF有60多年的歷史，這項制度僅覆蓋總勞動力的1/6，其中規(guī)律繳費的活躍參保者僅占總勞動力的1/12。(44)M. R. Narayana，“Universal social pension for elderly individuals in India: Public expenditure requirements and fiscal sustainability”，Indian Growth and Development Review，vol.10，no.2，2017，pp.89-116.面向非組織部門勞動者的養(yǎng)老保障制度大都為自愿性質(zhì)，加之非組織部門勞動者收入較低，因此參保的意愿和能力都不足。更嚴重的是，面向貧困老人的具有社會救助性質(zhì)的IGNOAPS實際覆蓋率也很低，領(lǐng)取救助金的老年人只占貧困老人的17.8%。(45)OECD，“India: Pension system in 2018-OECD”，https:∥www.oecd.org/els/public-pensions/PAG2019-country-profile-India.pdf，31 March 2020.

4.公平性差

印度的養(yǎng)老保障制度在職業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間、性別之間的差異明顯。公務(wù)員群體的養(yǎng)老保障待遇遠高于其它職業(yè)的勞動者。幾乎所有公務(wù)員都享有養(yǎng)老保障，且不需個人繳費，退休后就可領(lǐng)取養(yǎng)老金。數(shù)據(jù)顯示，印度政府對CSPS的財政支出高達該國國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%，而公務(wù)員這一群體僅占不到全體勞動者的5%。CSPS可被視為中低收入國家中最為慷慨的養(yǎng)老保障項目。(46)A. S. Bali，“The political economy of pension reforms in India”，Public Administration and Development，vol.34，no.4，2014，pp.294-304.面向有組織部門企業(yè)雇員的EPF為繳費確定制，雇員需要繳納收入的12%作為保費，退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金，待遇低于公務(wù)員的CSPS。非組織部門勞動者大多為農(nóng)村勞動者，他們沒有正式的養(yǎng)老保障項目。面向貧困老人的社會救助項目待遇也很低，例如IGNOAPS的金額不足人均收入的5%。(47)A. S. Bali，“The political economy of pension reforms in India”，Public Administration and Development，vol.34，no.4，2014，pp.294-304.另外，印度主要的幾個養(yǎng)老保障項目(例如EPF、CSPS、NPS等)都是基于就業(yè)的，勞動者繳納收入的一定比例，累積養(yǎng)老基金。考慮到印度女性的就業(yè)率遠低于男性，在勞動力市場的參與時間也短于男性(48)斯蒂芬·卡拉森、詹尼可·皮埃特斯：“印度城市地區(qū)女性勞動參與發(fā)展停滯原因探析”，《世界銀行經(jīng)濟評論》，2015年第3期，第46-83頁。，因此女性不僅在參保率還是在待遇方面都遠低于男性。

5.基金可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)

第一，基金的保值增值面臨挑戰(zhàn)。印度目前最大的養(yǎng)老保障項目EPF屬于繳費確定型的基金積累模式，考慮到工資水平上漲、通貨膨脹等因素，基金的保值增值面臨較大壓力。EPFO的董事會成員沒有獨立專家，影響了基金投資的專業(yè)性。(49)秦永紅、張偉：“印度社會保障制度改革及其對我國的啟示”，《南亞研究季刊》，2011年第2期，第48-55頁。EPFO基金過去甚至出現(xiàn)了保險精算赤字的情況。(50)A. S. Bali，“The political economy of pension reforms in India”，Public Administration and Development，vol.34，no.4，2014，pp.294-304.第二，面向公務(wù)員的CSPS 也面臨較大的財政壓力。CSPS無需個人繳費且退休后待遇很高，導致該項目支出高達GDP的2%，而如此高額的開支也是不可持續(xù)的。(51)ibid.第三，新建立的NPS也是繳費確定的模式，規(guī)定2004年之后新入職的公務(wù)員按照雇員和雇主各繳納50%參保，但這種基金積累型的制度暫時還并沒有規(guī)定如何對抗通貨膨脹風險。

五、經(jīng)驗與啟示

印度的養(yǎng)老保障制度的發(fā)展是多層次、漸進性的，體現(xiàn)著南亞社會政策中“補缺型的非正式保障體制”(52)〔美〕皮特·阿爾科克：《解析社會政策：福利提供與福利治理》(上)，彭華民譯，上海：華東理工大學出版社，2017年，第30頁。的特點。印度養(yǎng)老保障制度發(fā)展過程中的成效和問題，是政治、經(jīng)濟、社會、文化等多重因素影響的結(jié)果。

第一，受政治環(huán)境的影響，印度養(yǎng)老保障制度使有組織部門勞動者享有正式的社會養(yǎng)老保障。在有組織部門(尤其是政府機構(gòu)和大型國有企業(yè))工作的精英群體主導著社會政策的改革，控制著大部分國有經(jīng)濟，因此首先建立了有利于自身利益的相關(guān)制度。相比之下，非組織部門勞動者雖然數(shù)量龐大，但大多受教育程度低，居住在農(nóng)村，對政治活動沒有興趣，所以無力為改善自己的社會保障權(quán)益提出有意義的訴求。

第二，印度有嚴格的種姓制度。雖然根據(jù)1950年印度憲法種姓制度是違法的，但是目前依然存在。(53)〔印〕威奈·萊、〔美〕威廉·西蒙：《思考印度》，宣曉風、湯鳳云譯，上海：上海大學出版社，2010年，第137頁。在種姓制度下，勞動者從事的職業(yè)通常由其出身決定。低種姓的群體只能從事“污穢”職業(yè)，比如紡織工、清潔工、手工業(yè)者等，而這些職業(yè)屬于非組織部門就業(yè)。(54)任佳：《印度工業(yè)化進程中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變——印度發(fā)展模式初探》，北京：商務(wù)印書館，2007年，第244頁。較低的社會地位使得這一群體很難享有公平的養(yǎng)老保障待遇，導致非組織部門的養(yǎng)老保障制度不健全。與此同時，低種姓群體普遍有“認命”的思想(55)同上。，不會去爭取公平的養(yǎng)老保障權(quán)益，從而更為加重了不公平現(xiàn)象。

第三，家庭養(yǎng)老是印度主要的養(yǎng)老方式，老年人通常由同住的子女贍養(yǎng)，同時印度人口結(jié)構(gòu)年輕。受文化傳統(tǒng)和人口結(jié)構(gòu)的雙重影響，印度民眾參加社會養(yǎng)老保障計劃的意識并不強烈。加之非組織部門勞動者的養(yǎng)老保障項目主要是自愿參加，所以實際參保率較低。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式彌補了社會養(yǎng)老保障制度的不足，但是隨著人口壽命增長、老年人口撫養(yǎng)比將增加，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老面臨挑戰(zhàn)，這也成為印度近年來開展養(yǎng)老保障制度改革的原因之一。(56)李超民、史煦光：“印度人口老齡化、養(yǎng)老政策及對中國的啟示”，《上海商學院學報》，2015年第6期，第48-54頁。

第四，經(jīng)濟發(fā)展水平也是影響印度養(yǎng)老保障制度的重要原因。在印度獨立之初，經(jīng)濟貧瘠，貧困人口占全世界貧困人口的20%。政府當時主要的任務(wù)是減貧，無力關(guān)注社會保障制度的整體規(guī)劃。加之政府財力不足，正式的養(yǎng)老保障僅覆蓋一小部分有組織部門勞動者。在印度獨立后的30年里，經(jīng)濟發(fā)展速度緩慢，國內(nèi)生產(chǎn)總值平均增長率僅為3.5%，(57)文富德：《印度經(jīng)濟發(fā)展前景研究》，北京：時事出版社，2014年，第47頁。導致這一時期社會養(yǎng)老保障制度的發(fā)展也相當緩慢。20世紀90年代的市場經(jīng)濟改革帶來了經(jīng)濟的復(fù)蘇，也成為養(yǎng)老保障制度改革的動力。此后，EPFOS和社會救助項目的覆蓋人數(shù)不斷增加，同時政府也新建立一些養(yǎng)老保障項目，通過補缺的方式覆蓋非組織部門勞動者。

第五，印度的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)情況對其養(yǎng)老保障制度有所影響。印度是一個標準的農(nóng)業(yè)國家，超過三分之二的人口生活在農(nóng)村，農(nóng)村就業(yè)人口占總就業(yè)人口的約四分之三。(58)K. Basu，“India's demographic dividend”，25 July 2007，http:∥news.bbc.co.uk/2/hi/south_asia/6911544.stm，20 January 2019.21世紀后，印度經(jīng)濟的快速增長主要依靠以軟件服務(wù)業(yè)和金融業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)。與此同時，印度的勞動力在不同產(chǎn)業(yè)之間的轉(zhuǎn)移并不符合配第-克拉克定律，(59)配第-克拉克定律是指，隨著人均GDP提高，勞動力先由第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，再由第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。而是呈現(xiàn)出首先由第一產(chǎn)業(yè)跳過第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的特征。(60)任佳：《印度工業(yè)化進程中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變——印度發(fā)展模式初探》，北京：商務(wù)印書館，2007年，第90頁。第三產(chǎn)業(yè)有技術(shù)密集型和資本密集型的特征，對勞動者的教育程度要求較高。然而，印度的文盲率高達25.96%，且大多集中在農(nóng)村。(61)文富德：《印度經(jīng)濟發(fā)展前景研究》，北京：時事出版社，2014年，第249頁。因此，第三產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)村勞動力的能力有限?，F(xiàn)代社會保障是生產(chǎn)社會化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是以就業(yè)為基礎(chǔ)的。(62)孫光德、董克用編：《社會保障概論(第六版)》，北京：中國人民大學出版社，2019年，第94頁。印度這種直接超越第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不能有效縮小城鄉(xiāng)差距和增加農(nóng)村人口就業(yè)，導致農(nóng)村人口的養(yǎng)老保障嚴重滯后。

印度養(yǎng)老保障制度發(fā)展的經(jīng)驗，可以為我國和其它發(fā)展中國家?guī)硪恍﹩⑹?。首先，?yīng)完善養(yǎng)老保障頂層設(shè)計。從印度的經(jīng)驗可以看出，若只采取打補丁的方式小修小補，缺乏整體規(guī)劃布局，將導致養(yǎng)老保障制度體系不健全、制度碎片化、多頭管理和缺乏邊界等問題。直到2003年印度政府成立了FPRDA專門負責養(yǎng)老保障制度改革，才逐漸顯現(xiàn)成效。目前我國的社會養(yǎng)老保障制度不斷完善，但也存在城市與農(nóng)村分割、事業(yè)單位和企業(yè)分立的現(xiàn)象。建立全面的、多層次的、適當保障水平的養(yǎng)老保障體系，需要政府開展頂層設(shè)計和系統(tǒng)規(guī)劃，明確各級行政部門的權(quán)責，從而更好地實現(xiàn)社會養(yǎng)老保障互助共濟的功能。

第二，重視就業(yè)對養(yǎng)老保障發(fā)展的促進作用。印度是一個農(nóng)業(yè)國家，有大量的農(nóng)村人口。近年來該國經(jīng)濟的快速發(fā)展主要依賴于第三產(chǎn)業(yè)，直接跨越了第二產(chǎn)業(yè)。事實上，第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有利于增加農(nóng)村人口就業(yè)和縮小城鄉(xiāng)差距。但是印度信息產(chǎn)業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)對勞動者教育水平要求較高，不能大規(guī)模吸納農(nóng)村人口就業(yè)。由于現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度的發(fā)展是以就業(yè)為基礎(chǔ)的，所以雖然近年來印度經(jīng)濟快速發(fā)展，但并沒有顯著提高農(nóng)村人口的養(yǎng)老保障水平。我國也有城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)，因此應(yīng)繼續(xù)推進城市化和工業(yè)化的發(fā)展，增加農(nóng)村勞動力的就業(yè)機會，同時完善農(nóng)民工群體的參保政策和待遇水平，從而縮小養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)差距。

第三，增加社會養(yǎng)老保障的財政投入。印度社會養(yǎng)老保障體系沒有建立起具有“兜底”功能的制度，政府財政大量用于公務(wù)員養(yǎng)老保障，而社會弱勢群體卻不能享受社會養(yǎng)老保障待遇。近年來，印度政府意識到隨著人口老齡化加劇，家庭養(yǎng)老，尤其是貧困家庭的養(yǎng)老面臨挑戰(zhàn)，開始逐步增加財政投入，提高社會弱勢群體養(yǎng)老保障水平。在NPS中，政府設(shè)立了“自力更生”計劃，為參保者提供補貼，提高弱勢群體的參保率。我國已經(jīng)步入老齡化社會，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老問題尤為顯著。因此，政府應(yīng)加大對于社會保障財政投入，注重農(nóng)村居民、低收入群體、殘障老人等社會弱勢群體的養(yǎng)老保障，對于弱勢群體可以對其參保進行補貼，(63)李貝：“引導社會養(yǎng)老保障由‘碎片化’走向‘系統(tǒng)化’”，《人民論壇》，2018年第27期，第58-59頁。保障他們的基本養(yǎng)老需求。

第四，提高基本養(yǎng)老保險的流動性。印度的NPS基于中央層面的整體統(tǒng)籌設(shè)計，為每位參保者提供唯一識別碼PRAN，實現(xiàn)了NPS在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移。隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展，勞動力流動逐漸成為一種常態(tài)，但是他們的養(yǎng)老保障權(quán)益卻難以跨區(qū)域流動，大多省份并沒有達到實質(zhì)意義上的省級統(tǒng)籌。(64)張力、范春科：“中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險流動性分析”，《中國人口科學》，2015年第5期，第10-20頁。流動勞動者大多為農(nóng)民工，(65)唐鈞：“讓農(nóng)民工社保異地轉(zhuǎn)移接續(xù)”，《瞭望》，2007年第36期，第64頁。他們退出勞動力市場后大都返鄉(xiāng)養(yǎng)老，養(yǎng)老保險異地轉(zhuǎn)移接續(xù)的障礙會使他們的個人基礎(chǔ)養(yǎng)老金遭受損失。印度NPS的經(jīng)驗值得我國借鑒。首先應(yīng)提高統(tǒng)籌層次，切實落實省級統(tǒng)籌的財務(wù)和管理安排，進而逐步推進全國統(tǒng)籌?？梢越⒅醒牒褪〖墝用娴墓芾砗秃怂阒行?，記錄參保者在不同地區(qū)的繳費信息，進行全國結(jié)算。同時應(yīng)推進信息技術(shù)在養(yǎng)老保障管理中的應(yīng)用，為流動勞動者養(yǎng)老保障的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)提供技術(shù)支撐。